11523

CONGRESO NACIONAL
CAMARA DE SENADORES
SESIONES EXTRAORDINARIAS DE 2006
ORDEN DEL DIA Nº 1436
Impreso el día 9 de febrero de 2007
SUMARIO
COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE LEGISLATIVO
LEY 26122
Dictamen en la consideración del decreto de necesidad y urgencia
7/07 del Poder Ejecutivo. SE ACONSEJA APROBAR UN PROYECTO
DE RESOLUCIÓN.(S-4602/06)
DICTAMEN DE COMISIÓN
HONORABLE CONGRESO:
La Comisión Bicameral Permanente prevista en los
artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional ha considerado el expediente 0073-PE-2006 referido al
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 07 de fecha 11 de enero de
2007 por el cual se observa parcialmente el Proyecto de Ley
registrado bajo el Nº 26.216 sancionado por el HONORABLE
CONGRESO DE LA NACIÓN el 20 de diciembre de 2006, mediante el
cual se observan el último párrafo del artículo 14; en el primer párrafo
del artículo 19 del Proyecto de Ley, la frase "DE LAS POLÍTICAS DE
ARMAS DE FUEGO"; y en el artículo 21, la frase "DE LAS POLÍTICAS
DE CONTROL Y PREVENCIÓN DEL USO Y PROLIFERACIÓN DE
ARMAS DE FUEGO" del citado Proyecto de Ley.
En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe
adjunto, y por los que oportunamente ampliará el miembro informante,
se aconseja la aprobación del siguiente:
Proyecto de Resolución
El SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
RESUELVEN
ARTICULO 1º: Declarar la validez del Decreto No 07 de fecha 11 de
enero de 2007.ARTICULO 2º: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este
Dictamen pasa directamente al Orden del Día.
Sala de la Comisión, 6 de febrero de 2007
Jorge M. Capitanich- Luis F Cigogna- Nicolás A. Fernández- Gustavo
E. Ferri- Jorge A. Landau- María Laura Leguizamón – María C.
Perceval- Agustín O. Rossi- Ernesto R. Sanz- Luz M. Sapag- Pablo G.
Tonelli-Patricia Vaca Narvaja.-
INFORME
ANTECEDENTES
La reforma constitucional de 1994 dejó atrás la discusión
doctrinaria y jurisprudencial que en el marco del paradigma instaurado
por los constituyentes del 53/60 se planteaba1.
En procura de una regulación del poder atribuido al
Presidente de la Nación se establecieron mecanismos tendientes a
1
Joaquín V. Gonzalez se pronunciaba a favor de la constitucionalidad de los decretos de
necesidad y urgencia siempre que ellos sean sometidos a consideración del H. Congreso de la
Nación. “Manual de la Constitución Argentina”, 1890.
resolver el uso y la instrumentación de tres decretos cuyas
características han sido tipificados en nuestra Constitución Nacional:
a) los decretos de necesidad y urgencia, b) los dictados en virtud de
delegación legislativa y c) los de promulgación parcial de las leyes.
Estos decretos han sido consagrados expresamente en los
artículos 99, inciso 3, 76, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.
El artículo 99 en su parte pertinente establece:
Capítulo Tercero “Atribuciones del Poder Ejecutivo” Artículo
99.- “El Presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones:
…………………………………………………………………………
…………..
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la
Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo
no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable,
emitir
Solamente
cuando
disposiciones
circunstancias
de
carácter
legislativo.
excepcionales
hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta
Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.
En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, siguiendo el criterio ortodoxo de que lo que no
está previsto en la ley no se puede hacer.
Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al
plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que
de inmediato consideraran las Cámaras. Una ley especial
sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances
de la intervención del Congreso.”
Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso. Artículo 76- “Se
prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases
de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el
párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas
nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de
la delegación legislativa.”
Capítulo Quinto: De la Formación y Sanción de las Leyes.
Artículo 80: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo
proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los
proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados
en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas
solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía
normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso
será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos
de necesidad y urgencia.
Capítulo Cuarto: Del Jefe de Gabinete y Demás Ministros del
Poder Ejecutivo: Artículo 100:
…………………………………………………………………………
………………
“12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas
por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la
Comisión Bicameral Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los
decretos de necesidad y urgencia y los decretos que
promulgan parcialmente leyes. Someterá personalmente y
dentro de los diez días de su sanción estos decretos a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente.”
La introducción de los institutos denominados “decretos de
necesidad y urgencia”, “facultades delegadas” y “promulgación parcial
de leyes” en el nuevo texto constitucional de 1994, implica poner
reglas a una situación de excepción y, por lo tanto, al estricto control
que la Constitución Nacional le atribuye al Congreso Nacional.
Sin embargo ella no ha previsto el trámite ni los alcances
de la intervención del Congreso sino que lo ha dejado subordinado a
una ley especial.
La Ley Nº 26.122 sancionada el 20 de julio de 2006 regula
el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de
los decretos que dicta el Poder Ejecutivo Nacional: a) De necesidad y
urgencia, b) Por delegación legislativa y c) De promulgación parcial de
leyes.
El Título II de la Ley 26.122 establece el régimen jurídico y
la competencia de la Comisión Bicameral Permanente y, en su artículo
5º, precisa que ella estará integrada por ocho (8) diputados y (8)
senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras.
La Resolución del Presidente de la H. Cámara de
Diputados de la Nación No 1130 de fecha 12 de octubre de 2006, ha
designado a los Señores Diputados de la Nación miembros de dicha
Comisión.
En igual sentido, el Presidente de la H. Cámara de
Senadores de la Nación ha emitidos los decretos 54 de fecha 13 de
octubre de 2006 y 57 de fecha 25 de octubre de 2006.
La jurisprudencia argentina, a través de la Corte Suprema
de Justicia tuvo ocasión de expedirse antes de la Reforma
Constitucional operada en 1994, elaborando una correcta doctrina
acerca de la viabilidad del veto parcial y los requisitos que deben
cumplirse para declarar la constitucionalidad de la promulgación
parcial.
La primera sentencia data de 1941, en el caso “Giulitta
Orencio A. Y otros c/ Gobierno Nacional”2 y en ella el argumento de la
parte actora sobre el cual se pronunció la Corte fue el siguiente:
cuando se veta parcialmente una ley y se promulga la parte no vetada,
queda en vigencia toda la ley, porque se ha omitido devolver al
Congreso el texto íntegro de la ley parcialmente observada. Al decidir
la impugnación, el Alto Tribunal no acogió este criterio, y estimó que lo
cuestionado era exclusivamente la facultad de vetar parcialmente, y no
el “efecto” producido por el veto parcial.
Y limitando su sentencia a ese aspecto, sostuvo que el
veto parcial era legítimo y constitucional a tenor del entonces artículo
72, y que ejercido por el Poder Ejecutivo, suspende la aplicación de la
ley por lo menos en relación a la parte vetada, o sea, impide el efecto
de la promulgación tácita.
Expresamente, añadió la Corte que no tenía, en esa
oportunidad y en esa causa, por qué pronunciarse sobre la posibilidad
constitucional de promulgar fragmentariamente la parte no vetada de
la ley.
En cambio, al expedirse la Corte Suprema también en el
caso “Colella c/Fevre3 y Basset S.A.”, del año 1967, sobre
2
“Giulitta c. Nación Argentina”, Fallos 189:156, del 28 de marzo de 1941
3 En aquella ocasión, el Poder Ejecutivo promulgó parcialmente la ley 16881.
inconstitucionalidad de promulgación parcial4, se impugnó dicha
promulgación por ser contraria al artículo 72 de la Constitución
Nacional, actual artículo 83 de la Constitución luego de la Reforma
operada en 1994.
En dicha oportunidad, la CSJN resolvió la invalidez
constitucional de una promulgación parcial sosteniendo “que el
proyecto sancionado por el Congreso Nacional constituía un todo
inescindible, de modo que las normas no promulgadas no pueden
separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste. El Poder
Ejecutivo al actuar de esta forma asumió la calidad de legislador”
Los principios sentados por la jurisprudencia elaborada por
la Corte Suprema de Justicia de la Nacional fueron incorporados al
texto constitucional, determinando la incorporación del instituto de
promulgación parcial.
Con el actual artículo 80 de la Constitución Nacional tal y
como ha quedado redactado a partir de la Reforma Constitucional de
1994, se ha consagrado el principio general de que las partes de la ley
que no son objeto de observación por el Poder Ejecutivo sólo pueden
promulgarse si tienen autonomía normativa y si su aprobación parcial
no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN.
Esta era la pauta que sentó la Corte Suprema en el caso
“Colella c/Fevre y Basset S.A.” de 1967.
Vigente ya la Reforma Constitucional, dio por aplicable el
mismo criterio en la hipótesis del artículo 80 de la Constitución
Nacional al fallar en la causa “Bustos Julio O. C/Servicios Especiales
San Antonio S.A.” del 20 de agosto de 1996.
Asimismo, luego de operada la Reforma Constitucional del
año 1994, en “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini,
4 “Colella c. S.A. Fevre y Basset”, Fallos 268:352 (1967)
Carlos”5 la CSJN, examinó y declaró la inconstitucionalidad de una
norma que imponía al deudor el pago con bonos. Así y según lo
expresado por la misma Corte se convalidó la promulgación parcial6.
Con posterioridad, en el caso “Guillén, Alejandro c/ Estrella
de Mar y otros s/ Laboral”7 la CSJN, de conformidad a lo dictaminado
por el Procurador General de la Nación, convalidó la promulgación
parcial de la ley 24.522. Doctrina que mantuvo en precedentes
posteriores8.
En síntesis, la doctrina judicial de la Corte reconoció
siempre la validez constitucional del veto y la promulgación parciales,
a condición de que las normas promulgadas pudieran separarse del
texto total sin afectar la unidad de éste.
Conforme el actual texto constitucional, de la lectura del
artículo 80 surge la necesidad de interpretar en forma armónica e
integral el texto constitucional y determinar si la parte no vetada que se
promulga parcialmente tiene o no autonomía normativa, y si altera o
no el espíritu y la unidad de la ley.
“No hay duda de que en el momento en que el Poder
Ejecutivo veta una parte de la ley y promulga el resto, es él quien
adopta la decisión según su criterio, y esto nos lleva a reconocer
objetivamente que el criterio para hacerlo pertenece al órgano al cual
la Constitución Nacional le discierne la competencia de vetar y de
promulgar”.9
I.
5
OBJETO
Fallos 318:445 (1995)
Se discutía la constitucionalidad de una norma que autorizaba al Estado a pagar con bonos la
indemnización por expropiaciones. El proyecto de esa ley de Consolidación de Deudas del Estado
–Ley 23.982- había sido sancionado por el Congreso, excluyendo expresamente a las
expropiaciones del pago con bonos estatales. El Poder Ejecutivo vetó, entre otras, esa disposición
y promulgó el resto de la norma, con lo cual las expropiaciones no quedaban exceptuadas del
régimen general de ley.
7
Fallos 319:2844 (1996)
8
“Famyl S.A. c. Estado Nacional s/ acción de amparo”, C.S. 29 de agosto de 2000.
9
Postura doctrinaria sostenida por el constitucionalista Germán J. Bidart Campos.
6
Se somete a dictamen de vuestra Comisión el Decreto del
Poder Ejecutivo Nacional No 07 de fecha 11 de enero de 2007 referido
al Proyecto de Ley registrado bajo el Nº 26.216 sancionado por el
HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN el 20 de diciembre de
2006, mediante el cual se observan el último párrafo del artículo 14; en
el primer párrafo del artículo 19 del Proyecto de Ley, la frase "DE LAS
POLÍTICAS DE ARMAS DE FUEGO"; y en el artículo 21, la frase "DE
LAS POLÍTICAS DE CONTROL Y PREVENCIÓN DEL USO Y
PROLIFERACIÓN DE ARMAS DE FUEGO" del citado Proyecto de
Ley.
II.a. Análisis del Decreto
El Poder Ejecutivo Nacional ha dejado constancia en el
último considerando del citado decreto que él se dicta en uso de las
atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo Nacional por el artículo 80
de la Constitución Nacional.
La Ley Nº 26.122, en el Capítulo III de Título III se refiere a
los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente respecto de los
Decretos de Promulgación parcial de leyes estableciendo en su
artículo 14 que vuestra Comisión debe expedirse expresamente
acerca de la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial
respecto de la adecuación del decreto a los requisitos formales y
sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
El artículo 80 de la Constitución Nacional, establece para el
caso de los decretos de promulgación parcial de leyes será de
aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y
urgencia.
La lectura del artículo 99, inciso 3, de la Constitución
Nacional permite distinguir como requisitos formales: a) la firma del Sr.
Presidente de la Nación, b) la firma de los Sres. Ministros y del Sr. Jefe
de Gabinete de Ministros -dictado en acuerdo general de Ministros y
refrendado conjuntamente con el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros y
c) la remisión del Sr. Jefe de Gabinete de Ministros a la Comisión
Bicameral Permanente.
Respecto de los requisitos sustanciales, el mencionado
artículo 14 de la ley 26.122 en su parte pertinente establece:
“El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la
procedencia formal y sustancial del decreto. En este último caso debe
indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía
normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del
proyecto sancionado originalmente por el Congreso”.
El Decreto No 07/07 en consideración ha sido decidido en
Acuerdo General de Ministros y refrendados por el Sr. Presidente de la
Nación, Dr. Néstor Kirchner, el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros, Dr.
Alberto A. Fernández y los Sres. Ministros, de conformidad con el
artículo 99, inciso 3, párrafo 3.
Asimismo, se encuentra cumplido el último requisito formal
referido a la obligación del jefe de gabinete de ministros de someter la
medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro
de los 10 días.
Conforme al artículo 99, inciso 3, párrafo 4, se eleva
vuestro despacho en cumplimiento del plazo establecido.
La
posición
adoptada
por
vuestra
Comisión
tiene
fundamento en el artículo 82 de la Constitución Nacional que
establece
“La
voluntad
de
cada
Cámara
debe
manifestarse
expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o
ficta”.
Corresponde a continuación analizar el cumplimiento de los
requisitos sustanciales en el dictado del Decreto Nº 07/07.
El Decreto 7/07 contiene tres observaciones al Proyecto de
Ley registrado bajo el Nº 26.216: el último párrafo del artículo 14; la
frase “DE LAS POLÍTICAS DE ARMAS DE FUEGO” del primer párrafo
del artículo 19; y la frase “DE LAS POLÍTICAS DE CONTROL Y
PREVENCIÓN DEL USO Y PROLIFERACIÓN DE ARMAS DE
FUEGO” del artículo 21 citado Proyecto de Ley.
El segundo párrafo del artículo 14 del Proyecto de Ley Nº
26.216 propicia la derogación del inciso a) del artículo 2º de la Ley
Nacional de Armas y Explosivos Nº 20.429 por el que se excluye de
las prescripciones de la ley los actos de cualquier índole relacionados
con toda clase de armas, materiales y sustancias comprendidas en el
artículo precedente, cuando fueren ejercitadas por las Fuerzas
Armadas de la Nación.
En los considerados del citado decreto, el Poder Ejecutivo
fundamenta la observación del último párrafo del artículo 14 del citado
Proyecto de Ley considerando que esta excepción resulta insoslayable
por ser inherente al interés de la defensa y seguridad nacional y al uso
militar de que son objeto, señalando que la legislación aplicable y sus
reglamentaciones siempre han reconocido tales salvedades y
excepciones sin que se advierta que su mantenimiento pueda interferir
con el cumplimiento del espíritu y los objetivos del Proyecto de Ley,
orientados al ordenamiento de las armas en la sociedad civil.
Se advierte que la derogación propuesta por el artículo 14
del Proyecto de Ley Nº 26.216 traería aparejada una duplicación de
inventarios vinculados a las armas, materiales y demás sustancias
controladas en posesión y/o uso de las Fuerzas Armadas lo que
implicaría sustraer información harto sensible a los fines de la defensa
nacional de la órbita exclusiva de confidencialidad o reserva de dichas
Fuerzas y del Ministerio de Defensa
El inventario que por si mismas deben elaborar las Fuerzas
Armadas, por tener directa relación con aspectos de la defensa
nacional, debe cumplir el tratamiento que se indica en el artículo 16 del
Título V de la Ley de Inteligencia Nacional Nº 25.520, es decir, será
considerado como información con clasificación de seguridad en
interés de la defensa y la seguridad nacional.
Dicha observación, no afecta la obligación legal de las
Fuerzas Armadas de elevar trimestralmente al Honorable Congreso de
la Nación el informe público referido a las armas de fuego, materiales y
otras sustancias controladas que hubieran sido perdidos o desviados
de los arsenales y que consecuentemente se encuentren fuera de la
órbita exclusiva de reserva militar y eventualmente hayan ingresado a
un ámbito irregular.
Por lo demás, las observaciones a las frases indicadas de
los artículos 19 y 21 del Proyecto de Ley Nº 26.216 se formulan con el
único objetivo de mejorar la técnica legislativa al unificar las
referencias al Comité de Coordinación creado por el artículo 18 del
Proyecto de referencia.
Por todo lo expuesto anteriormente, surge de forma clara e
inequívoca que las observaciones parciales expresadas por el Poder
Ejecutivo Nacional no alteran la autonomía normativa ni la inteligencia,
el sentido, ni la unidad del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº
26.216 sancionado por el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN
el 20 de diciembre de 2006, mediante el cual se observan el último
párrafo del artículo 14; en el primer párrafo del artículo 19 del Proyecto
de Ley, la frase "DE LAS POLÍTICAS DE ARMAS DE FUEGO"; y en el
artículo 21, la frase "DE LAS POLÍTICAS DE CONTROL Y
PREVENCIÓN DEL USO Y PROLIFERACIÓN DE ARMAS DE
FUEGO" del citado Proyecto de Ley.
Conforme
a
las
razones
citadas
precedentemente,
corresponde declarar la validez del decreto en cuestión que observa
las citada normas.
El espíritu legislativo no ha variado atento a que, en
definitiva,
el
Congreso
Nacional
en
ejercicio
de
atribuciones
constitucionales propias no ha adoptado decisiones diferentes en los
puntos de política involucrados.
III. CONCLUSION
Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos
en lo que respecta al dictado del Decreto No 07/07, los requisitos
formales y sustanciales establecidos en los artículos 99 inciso 3 y 80
de la Constitución Nacional y de conformidad con los términos del
articulo 14 de la Ley No 26.122, vuestra Comisión propone que se
resuelva declarar expresamente la validez del decreto No 07 de fecha
11 de enero de 2007.
Jorge M. Capitanich- Pablo G. Tonelli.-
INFORME SENADORA PERCEVAL
I.
ANTECEDENTES
La reforma constitucional de 1994 dejó atrás la discusión
doctrinaria y jurisprudencial que en el marco del paradigma instaurado
por los constituyentes del 53/60 se planteaba10.
En procura de una regulación del poder atribuido al
Presidente de la Nación se establecieron mecanismos tendientes a
resolver el uso y la instrumentación de tres decretos cuyas
10
Joaquín V. González se pronunciaba a favor de la constitucionalidad de los decretos de necesidad y
urgencia siempre que ellos sean sometidos a consideración del H. Congreso de la Nación. “Manual de la
Constitución Argentina”, 1890.
En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, siguiendo el criterio ortodoxo de que lo que no está
previsto en la ley no se puede hacer. A él adhieren Bidart Campos, Vanossi, entre otros.
Julio R. Comadira analiza ambas posturas doctrinarias. “Los decretos de necesidad y urgencia en la reforma
Constitucional” (LL 1995-b, Págs. 823:850).
características han sido tipificados en nuestra Constitución Nacional.
A) los decretos de necesidad y urgencia, b) la delegación legislativa y
c) la promulgación parcial de las leyes.
Estos decretos han sido consagrados expresamente en los
artículos 99, inciso 3, 76, 80 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.
El artículo 99 en su parte pertinente establece:
Capítulo Tercero “Atribuciones del Poder Ejecutivo” Artículo 99.“El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
........................................................................................................
.........................
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la
Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no
podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de
ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el jefe de
gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.
Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al
plenario de cada Cámara. Una ley especial sancionada con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara regulara el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso.”
Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso. Artículo 76.- “Se
prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases
de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el
párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas
nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la
delegación legislativa.”
Capítulo Quinto: De la Formación y Sanción de las Leyes,
Artículo 80: “se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo
proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los
proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en
la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas
solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía
normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso
será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia.
Capítulo Cuarto: Del Jefe de Gabinete y Demás Ministros del
Poder Ejecutivo: Artículo 100:
........................................................................................................
.........................
“12. Refrendar los decretos que ejercen facultades
delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la
Comisión Bicameral Permanente. ´
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los
decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan
parcialmente leyes. Someterá personalmente y dentro de los
diez días de su sanción estos decretos a consideración de la
Comisión Bicameral Permanente.”
La introducción de los institutos denominados “decretos de
necesidad y
urgencia” y “facultades delegadas” en el nuevo texto constitucional de
1994, implica poner reglas a una situación de excepción y, por lo tanto
al estricto control que la Constitución Nacional le atribuye al Congreso
Nacional.
Sin embargo ella no ha previsto el trámite ni los alcances
de la
intervención del Congreso sino que lo ha dejado subordinado a una ley
especial.
La Ley 26.122 sancionada el 20 de julio de 2006 regula el
trámite y los
alcances de la intervención del Congreso respecto de los decretos que
dicta el Poder Ejecutivo: a) De necesidad y urgencia, b) Por
delegación legislativa y c) De promulgación parcial de leyes.
El Título II de la Ley 26.122 establece el régimen jurídico y
la
competencia de la Comisión Bicameral Permanente y, en su artículo 5º
precisa que ella estará integrada por ocho (8) diputados y ocho (8)
senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras.
La Resolución del Presidente de la H. Cámara de
Diputados de la Nación
Nº 1130 de fecha 12 de octubre de 2006, ha designado a los Señores
Diputados de la Nación miembros de dicha Comisión.
En igual sentido, el Presidente de la H. Cámara de
Senadores de la
Nación ha emitido los decretos 54 de fecha 13 de octubre de 2006 y
57 de fecha 25 de octubre de 2006.
II.
OBJETO
Se somete a dictamen de vuestra Comisión el Decreto del
Poder
Ejecutivo Nacional Nº 7 de fecha 11 de enero de 2007 por el cual se
observa
parcialmente
y
se
promulga
con
las
observaciones
establecidas la Ley Nº 26.216, con la finalidad de mantener la
excepción hacia las Fuerzas Armadas, con relación a las armas,
materiales y sustancias afines que se hallen en su posesión, del
ámbito de aplicación material de las leyes Nº 20.429 y 26.216 y se
unifican las referencias que se hacen respecto del Comité de
Coordinación previstos en los artículos 18, 19 y 21 de la Ley Nº
26.216.
II.a. Análisis de Decreto
El Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el
último párrafo del “Considerando” del citado Decreto que éste se dicta
en virtud de lo dispuesto por el artículo 80 de la Constitución Nacional.
La Ley 26.122, en el Capítulo III del título III se refiere a
los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente respecto de los
Decretos de Promulgación parcial de las leyes estableciendo en su
artículo 14 que vuestra
Comisión
debe expedirse expresamente
sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y
sustanciales
establecidos
constitucionalmente
para
su
dictado.
Asimismo la Comisión, a fin de pronunciarse acerca de la validez o
invalidez del decreto de promulgación parcial deberá indicar si las
partes promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y si la
aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto
sancionado originalmente por el Congreso.
Luego en el Capítulo IV del Título III de la Ley 26.122 se
establece el trámite parlamentario, así el artículo 16 señala que: “las
normas contenidas en este capítulo son de aplicación para el trámite
de los decretos: a) de necesidad y urgencia; b) de delegación
legislativa; y c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder
Ejecutivo en los términos de los artículos 99, inciso 3 (párrafos 3º y 4º);
76; 80; 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional”
El artículo 80 de la Constitución Nacional, establece para el
caso de los decretos de promulgación parcial de leyes será de
aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y
urgencia.
La lectura del artículo 99, inciso 3, de la Constitución
Nacional permite distinguir como requisitos formales: a) la firma del Sr.
Presidente de la Nación, b) firma de los Sres. Ministros y del Sr. Jefe
de Gabinetes de Ministros –dictado en acuerdo general de Ministros y
refrendado conjuntamente con el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros y
c) remitido por el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros a al Comisión
Bicameral Permanente y como requisitos sustanciales: s) razones de
necesidad y urgencia y b) en orden a la materia, debe regular aquello
que no trate de materia penal, tributaria, electoral o el régimen de
partidos políticos.-
El Decreto Nº 7/07 en consideración ha sido decidido en
Acuerdo General de Ministros y refrendado por el Sr. Presidente de la
Nación, Dr. Néstor Kirchner, el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros, Dr.
Alberto Fernández y los Sres. Ministros Aníbal D. Fernández, Alicia M.
Kirchner, Ginés González García, Felisa Miceli, Nilda C. Garré, Alberto
J. B. Iribarne, Julio M. De Vido y Jorge E. Taiana. Todo ello de
conformidad con el artículo 99, inciso 3, párrafo 3º de la Constitución
Nacional.-
Respecto al último requisito formal a tratar referido a la
obligación del jefe de gabinete de ministros de someter la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro de los 10
días, él se encuentra cumplido toda vez que tal como surge del
Expediente Nº 73/07, el Decreto fue firmado con fecha 11 de enero y
el mensaje del Poder Ejecutivo Nº 8/07 ingreso a la H. Cámara de
Diputados de la Nación con fecha 12 de enero de 2007.-
Corresponde a continuación analizar el cumplimiento de
los requisitos sustanciales en el dictado del Decreto 7/07.-
En primer lugar cabe señalar que el artículo 80 de la
Constitución Nacional -introducido por la reforma de 1994- junto con el
artículo 83 regulan la aprobación tácita y el veto del Poder Ejecutivo –
total o parcial- a los proyectos de ley.-
Nuestra Constitución Nacional acuerda al Poder Ejecutivo
el plazo de 10 días útiles o hábiles para aprobar u observar –parcial o
totalmente- el proyecto de ley, diferenciándose, en este punto, de la
Constitución de los Estados Unidos11.11
Sobre el punto la Constitución de los Estados Unidos dispone: “Si el Presidente no devuelve un proyecto
dentro de los diez días (exceptuados los domingos) de habérsele presentado, el mismo será ley tal como si lo
Por otra parte la CSJN desde antaño sentó una correcta
doctrina admitiendo la validez constitucional de las observaciones
parciales formuladas por el Poder Ejecutivo12.Luego, la CSJN en “Colella”13 resolvió la invalidez
constitucional de una promulgación parcial sosteniendo “que el
proyecto sancionado por el Congreso Nacional constituía un todo
inescindible, de modo que las normas no promulgadas no han podido
separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste. Como
regla, las disposiciones que componen una ley están vinculadas entre
sí. No cabe asegurar, pues, que el Congreso hubiera sancionado el
proyecto en caso de excluirse alguna de sus normas capitales. De ahí
que el Poder Ejecutivo no pudo, en su momento, proceder como
procedió, sin invadir atribuciones propias del Congreso Nacional y sin
asumir, en la especie, la calidad de legislador”
Esta doctrina jurisprudencial de la CSJN fue la inspiradora
de los convencionales constituyentes que resolvieron la inclusión de la
promulgación parcial en la Constitución. Así, el artículo 80 autoriza la
promulgación parcial si se observan estrictamente dos recaudos: a)
que la parte no vetada posea autonomía jurídica y b) que la
promulgación de ese tramo de la ley no altere el espíritu ni la unidad
del proyecto sancionado por el Congreso.-
Dado que el artículo 80 de la CN., no califica el tipo de
“unidad” del proyecto que no debe alterarse, una interpretación
armónica indica que esa “unidad” no puede ser otra que la “unidad
política”, esto es, el acuerdo general a que llegaron los legisladores
aprobando
unas
sancionaban otras,
disposiciones,
porque
al
mismo
tiempo
se
aunque éstas y aquéllas pudieren dividirse
hubiera firmado, a menos que el Congreso con la suspensión de sus sesiones impida la devolución en cuyo
caso no será ley”, Conf. Art. I, Sección 7, inc. 2 de la Constitución de los Estados Unidos
12
“Giulitta c. Nación Argentina”, Fallos 189:156, del 28 de marzo de 1941
13
“Colella c. S.A. Fevre y Basset”, Fallos 268:352 (1967)
jurídicamente.-
No obstante, la CSJN no analizó si la promulgación parcial
afectaba o no la unidad política del proyecto de ley, sino que se limitó
al examen de la autonomía normativa, de la unidad jurídica –a partir
de los objetivos de la ley- y del espíritu de ésta, a través de los fines
normativos14.
A partir de la reforma de 1994 el Poder Ejecutivo puede
emplear tres tipos de vetos, dos de ellos parciales.
Según el artículo 83 de la CN.,
el Presidente posee
atribuciones para vetar en su totalidad un proyecto de ley. En ese
caso, está obligado a enviar el proyecto, con sus objeciones, a la
Cámara de origen, para que allí se inicie el proceso de insistencia
legislativa. Si, en cambio, opta por el veto parcial, puede seguir dos
caminos: a) enviar todo el proyecto con las observaciones parciales a
la Cámara de origen (art. 83), si es que la parte no objetada no posee
autonomía normativa y, de promulgarse parcialmente, quedaría
alterado el espíritu o la unidad del proyecto; b) vetar parcialmente la
ley y promulgar los tramos no observados de la norma (art. 80).
Después de la reforma constitucional de 1994 la Corte
Suprema convalidó una promulgación parcial efectuada por el Poder
Ejecutivo.
En “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini,
Carlos”15 la CSJN, en lo que aquí interesa,
examinó y declaró la
inconstitucionalidad de una norma que imponía al deudor el pago con
bonos. Así y según lo expresado por la misma Corte se convalidó la
14
Conf. Considerando 14 del voto de la mayoría en “Famyl S.A. c. Estado Nacional s/ acción de amparo”,
C.S. 29 de agosto de 2000. También Fallos 319:1479
15
Fallos 318:445 (1995)
promulgación parcial16.
Luego en “Guillén, Alejandro c/ Estrella de Mar y otros s/
Laboral”17 la CSJN,
de conformidad a lo dictaminado por el
Procurador General de la Nación, convalidó la promulgación parcial de
la ley 24.522. Doctrina que mantuvo en precedentes posteriores.-
El Decreto 7/07 contiene tres observaciones al Proyecto de
Ley
registrado bajo el Nº 26.216: a) el último párrafo del artículo 14; b) la
frase “DE LAS POLÍTICAS DE ARMAS DE FUEGO” Del primer párrafo
del artículo 19 y c) la frase “DE LAS POLÍTICAS DE CONTROL Y
PREVENCIÓN DEL USO Y PROLIFERACIÓN DE ARMAS DE
FUEGO”
El segundo párrafo del artículo 14 del Proyecto de Ley Nº
26.216 propicia la derogación del inciso a) del artículo 2º de la Ley
Nacional de Armas y Explosivos Nº 20.429
por el que se excluye de
las prescripciones de la ley los actos de cualquier índole relacionados
con toda clase de armas, materiales y sustancias comprendidas en el
artículo precedente, cuando fueren ejercitadas por las Fuerzas
Armadas de la Nación.
Expresa el Poder Ejecutivo en la fundamentación de su
Decreto 7/07 que esta excepción resulta insoslayable por ser inherente
al interés de la defensa y seguridad nacional y al uso militar de que
son
objeto,
señalando
que
la
legislación
aplicable
y
sus
reglamentaciones siempre han reconocido tales salvedades y
excepciones sin que se advierta que su mantenimiento pueda interferir
con el cumplimiento del espíritu y los objetivos del Proyecto de Ley,
16
Se discutía la constitucionalidad de una norma que autorizaba al Estado a pagar con bonos la indemnización
por expropiaciones. El proyecto de esa ley de Consolidación de Deudas del Estado –Ley 23.982- había sido
sancionado por el Congreso, excluyendo expresamente a las expropiaciones del pago con bonos estatales. El
Poder Ejecutivo vetó, entre otras, esa disposición y promulgó el resto de la norma, con lo cual las
expropiaciones no quedaban exceptuadas del régimen general de ley.
17
Fallos 319:2844 (1996)
orientados al ordenamiento de las armas en la sociedad civil.
Se advierte que la derogación propuesta por el artículo 14
del Proyecto de Ley Nº 26.216 impacta directamente en una
duplicación de inventarios vinculados a las armas, materiales y demás
sustancias controladas en posesión y/o uso de las Fuerzas Armadas lo
que implicaría sustraer información -harto sensible a los fines de la
defensa nacional- de la órbita exclusiva de confidencialidad o reserva
de dichas Fuerzas y del Ministerio de Defensa
Cabe recordar que el inventario que por si mismas deben
elaborar las Fuerzas Armadas, por tener directa relación con aspectos
de la defensa nacional, debe observar la clasificación de la
información prevista por el artículo 16 de la Ley de Inteligencia
Nacional Nº 25.52018.
De otra banda se mantiene incólume la obligación legal de
las Fuerzas Armadas
de elevar trimestralmente al Honorable
Congreso de la Nación el informe público referido a las armas de
fuego, materiales y otras sustancias controladas que hubieran sido
perdidos o desviados de los arsenales y que consecuentemente se
encuentren fuera de la órbita exclusiva de reserva
militar y
eventualmente hayan ingresado a un ámbito irregular.
Por lo demás, las observaciones a las frases indicadas de
los artículos 19 y 21 del Proyecto de Ley Nº 26.216 se formulan con el
único objetivo de mejorar la técnica legislativa al unificar las
referencias al Comité de Coordinación creado por el artículo 18 del
Proyecto de referencia.
18
“Las actividades de inteligencia, el personal afectado a las mismas, la documentación y los bancos de datos
de los organismos de inteligencia llevarán la clasificación de seguridad que corresponda en interés de la
seguridad interior, la defensa nacional y las relaciones exteriores de la Nación. El acceso a dicha información
será autorizado en cada caso por el Presidente de la Nación o el funcionario en quien se delegue expresamente
tal facultad, con las excepciones previstas en la presente ley. La clasificación sobre las actividades, el
personal, la documentación y los bancos de datos referidos en el primer párrafo del presente artículo se
mantendrá aún cuando el conocimiento de las mismas deba ser suministrado a la justicia en el marco de una
De todo lo expuesto surge de manera prístina, clara e
inteligible que las observaciones parciales expresada por el Poder
Ejecutivo Nacional no altera, ni la autonomía normativa, ni la
inteligencia, ni el sentido, ni la unidad del Proyecto de Ley Nº 26.126,
sancionado por el H. Congreso de la Nación, el que, a partir de la
declaración de emergencia nacional en materia de tenencia,
fabricación,
importación,
almacenamiento,
tránsito
exportación,
transporte,
depósito,
internacional,
registración,
donación,
comodato y compraventa de armas de fuego, municiones, explosivos y
demás materiales controlados, registrados o no registrados, durante el
término de un año, propende claramente al desarme y ordenamiento
de las armas en la sociedad civil mediante el diseño, implementación y
ejecución del Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de
Fuego.
III.
CONCLUSIÓN
Encontrándose cumplidos, en el dictado del Decreto Nº
7/07, los
requisitos formales y sustanciales establecidos en los artículos 80 y 99
inciso 3º de la Constitución Nacional y recepcionados en la ley 26.122
por el artículo 10º, vuestra Comisión propone que se resuelva declarar
expresamente la validez del decreto de promulgación parcial de ley Nº
7/07 de fecha 11 de enero de 2007.
María C. Perceval.-
causa determinada o sea requerida por la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y
Actividades de Inteligencia”. Art. 16. Título V. Clasificación de la Información. Ley 25.520