14095

CONGRESO NACIONAL
CAMARA DE SENADORES
PRORROGA DE SESIONES ORDINARIAS DE 2008
ANEXO I AL ORDEN DEL DIA Nº 241/07
Impreso el día 22 de diciembre de 2008
SUMARIO
COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE
LEGISLATIVO – LEY 26122
Dictamen de minoría en la consideración de los decretos de necesidad
y urgencia 344/02; 108-390-583-1124-1221/03; 809/04 y 788/05 del
Poder Ejecutivo. SE ACONSEJA APROBAR UN PROYECTO DE
RESOLUCION. (S-1149/07)
DICTAMEN DE COMISION
EN MINORÍA
HONORABLES CÁMARAS:
La COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE
LEGISLATIVO (Ley 26.122) ha considerado los mensajes del Jefe de
Gabinete de Ministros por medio de los cuales se comunican los
dictados de los DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA (DNU)
344/02, 108/03, 390/03, 583/03, 1124/03, 1221/03, 809/04 y 788/05; y
se los remite para consideración y dictamen de esta Comisión en
cumplimiento de lo dispuesto por el Artículo 99 inc. 3º de la
Constitución Nacional y por los Artículos 2, 10 y 19 de la ley 26.122.
Por los fundamentos que se exponen en el informe acompañado, y
por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se
aconseja la aprobación del siguiente:
Proyecto de Resolución
EL SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
RESUELVEN
1°) Rechazar los decretos de necesidad y urgencia nº
344/02, 108/03, 390/03, 583/03, 1124/03, 1221/03, 809/04 y 788/05
por falta de adecuación a los requisitos sustanciales establecidos
constitucionalmente para su dictado, todo ello de conformidad con lo
establecido por el Artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional y
los Artículos 10, 22 y 24 de la ley 26.122.
2°) Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL
(Artículo 26 de la Ley 26.122), juntamente con sus fundamentos.
De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este Dictamen pasa
directamente al Orden del Día.
SALA DE COMISIÓN, 2 de Mayo de 2007
Luis P. Naidenoff .
INFORME
HONORABLES CÁMARAS:
1.
INTERVENCION LEGAL.
1.1.
La Comisión Bicameral y las Cámaras.
El Congreso Nacional, luego de doce años de producida la última
reforma constitucional, ha dado cumplimiento formal a la previsión del
Artículo 99 inc. 3° de la Constitución Nacional (C.N.) sobre los
decretos de necesidad y urgencia (DNU), al sancionar la “ley especial”
que rige el trámite y el alcance de la intervención del Congreso y
conformar la Comisión Bicameral Permanente, recaudos ambos
exigidos por dicha enmienda para dar validez a este tipo de normas.
La parte final de la norma dice: “...Una ley especial sancionada
con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso.”
Respecto de la intervención de las Cámaras y la Comisión
Bicameral Permanente el Artículo 99, inciso 3º, en lo pertinente,
dispone: “... El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro
de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta
comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de
cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato
consideraran las Cámaras....”
El Artículo 100, incisos 12º y 13º, C.N., lo siguiente: “... Al jefe de
gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso
de la Nación, le corresponde: ... 12. Refrendar los decretos que
ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos
al control de la Comisión Bicameral Permanente.” “13. Refrendar
conjuntamente con los demás Ministros los decretos de necesidad y
urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. Someterá
personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos
a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.”
Respecto de la intervención de la Comisión Bicameral
Permanente el Artículo 2 de la ley N° 26.122 establece: “La Comisión
Bicameral Permanente prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100,
incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional se rige por esta ley y las
disposiciones de su reglamento interno; y tiene competencia para
pronunciarse respecto de los decretos: a) de necesidad y urgencia; b)
por delegación legislativa; y c) de promulgación parcial de leyes,
dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los
artículos 99, inciso 3; 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.”
El Artículo 10 de la ley citada dispone además que: “La
Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez
o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada
Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse
expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos
formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su
dictado. Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente
puede consultar a las comisiones permanentes competentes en
función de la materia.”
Los siguientes Artículos de la ley también refieren a las Cámaras
y la Comisión Bicameral Permanente, en lo pertinente, de la siguiente
manera:
“Incumplimiento”. “ARTICULO 18. - En caso de que el Jefe de
Gabinete no remita en el plazo establecido a la Comisión Bicameral
Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha Comisión se
abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo de diez días
hábiles para dictaminar, se contará a partir del vencimiento del término
establecido para la presentación del Jefe de Gabinete.”
“Despacho de la Comisión Bicameral Permanente.” “ARTICULO 19. La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días
hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de
Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su
consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las
Cámaras. El dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos
mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los
Capítulos I, II, III del presente Título.”
“Tratamiento de oficio por las Cámaras.” “ARTICULO 20. - Vencido el
plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión
Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las
Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto
de que se trate de conformidad con lo establecido en los artículos 99,
inciso 3 y 82 de la Constitución Nacional.”
“Plenario.” “ARTICULO 21. - Elevado por la Comisión el dictamen al
plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso
tratamiento.”
“Pronunciamiento.” “ARTICULO 22. - Las Cámaras se pronuncian
mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los
decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82
de la Constitución Nacional.” “Cada Cámara comunicará a la otra su
pronunciamiento de forma inmediata.”
En función de lo expuesto esta Comisión Bicameral actúa en el
marco de su competencia ejerciendo su control y elevando su
despacho 1 , respecto de lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional,
para su expreso tratamiento por el plenario de las Cámaras de
acuerdo con lo dispuesto por la C.N. y la ley 26.122.
2.
ANALISIS DE LOS DNU.
El rechazo de los DNU propuestos en el Proyecto de Resolución,
y motivo del informe, se funda en las razones y consideraciones
siguientes:
2.1. Consideraciones Generales.
2.1.1. En primer lugar es preciso destacar que los decretos han
sido dictados invocando el artículo 99 inciso 3º de la Constitución
Nacional, correspondiendo a esta comisión expedirse de acuerdo a lo
dispuesto por el Art. 99 inciso 3, de la CN y los artículos 2,10 y 19 de
la ley 26.122.
El citado Artículo 99 inciso 3º de la Constitución
Nacional dispone que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá en ningún
caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de carácter legislativo.
Textualmente el artículo 99 dice: “El Presidente de la Nación
tiene las siguientes atribuciones: ... 3. Participa de la formación de las
leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El
Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá
dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.”
2.1.2. No caben dudas que el “presupuesto habilitante” para el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia ha de ser la existencia
de una situación de excepcionalidad, traducida en la imposibilidad de
seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes, con lo cual
resulta forzoso concluir que la crisis política habilitante para el dictado
de tales decretos ha de reflejarse y entenderse como una falta total de
repuesta del Poder Legislativo ante una necesidad súbita e imperiosa
de su intervención.
Las razones que justifican el dictado de un reglamento de esta
especie (necesidad y urgencia) deben existir, simultáneamente, en
una situación que se caracteriza por: a) una necesidad que coloque al
gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para superar
una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y continuidad
del Estado; o de grave riesgo social; en tal sentido, la emisión del acto
ha de ser inevitable o imprescindible y su no dictado ser susceptible de
1
“La comisión se limita a elevar su despacho que -como señala Bidart Campos- no resulta vinculante para el
Congreso”. BIDART CAMPOS, Germán. Tratado elemental de derecho constitucional argentino, T VI. La
reforma constitucional de 1994, Ediar, Buenos Aires. 1995, p. 444.
generar consecuencia de muy difícil, si no imposible, reparación
ulterior; b) una proporcionalidad adecuada entre la finalidad
perseguida y las medidas que prescribe el reglamento; y c) la premura
con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves
riesgos comunitarios. 2
Recién cuando los indicadores sociales y de la realidad denotan
la imperiosa necesidad de contar con un instrumento idóneo para
paliar la situación (de “emergencia”), y siempre que no se invada
materias vedadas, se darán las circunstancias habilitantes o la
permisión constitucional, restando -lógicamente - el mesurado análisis
de cada previsión contenida en el “decreto” para observar si el
mentado “instrumento” legal aprueba o no el llamado “test de
razonabilidad”, como cualquier otro decreto ordinario del Poder
Ejecutivo o ley sancionada por el Congreso.
2.1.3. Respecto del rol que debe cumplir el Congreso en el
tratamiento de un decreto de necesidad y urgencia (DNU) que llegare
a su seno, es de someterlo a lo que en la doctrina se ha denominado
“control político” del decreto.
Habrá dos aspectos que el Congreso no podrá soslayar
conforme la consagración constitucional: a) la necesariedad de su
intervención en la consideración de la norma de excepción, y b) la
necesidad de que debe existir una manifestación expresa (de
aprobación o rechazo) ya que el Artículo 82 de la Constitución
Nacional y el Artículo 22 de la ley 26.122 excluyen todo intento de
considerar convalidado un DNU por el mero silencio.
2.1.4. Por último diremos que la ley 26.122 (Artículos 22 y 26)
obliga al Congreso a resolver dentro de las alternativas de lo
ordenado: ACEPTACION O RECHAZO de la norma, impidiendo
cualquier modificación del texto remitido.
Textualmente el Artículo 23 ordena: “Impedimento. ARTICULO
23.– Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o
supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la
aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría
absoluta de los miembros presentes.”
Midón señala que “verificar si un Decreto de Necesidad y
Urgencia satisface el test de razonabilidad es una operación lógica
que para el operador de la Constitución (Poder Judicial y/o Congreso)
debe principar por el examen de la necesariedad del acto, o sea la
comprobación objetiva de que concurre el hecho habilitante tipificado
por la Ley Fundamental. Esto es, la existencia de necesidad, mas la
urgencia, mas los acontecimientos que impiden la deliberación del
Congreso.” 3
2.2.
2
3
Razones Formales.
CASSAGNE, J. Carlos. “La configuración de la potestad reglamentaria”. La Ley 2004-A, 1144. p. 15.
MIDON, Mario A. R. Decretos de Necesidad y Urgencia en la Constitución Nacional y los ordenamientos
provinciales. La Ley. 2001. Bs. As, p. 44
Los Decretos de Necesidad y Urgencia, remitidos por el Jefe de
Gabinete, que constituyen el objeto de este análisis, establecen lo
siguiente:
1- DNU, número 344/02, publicado en el Boletín Oficial del 20
de febrero de 2002, bajo el número 29842, página 1, dictado por el
Poder Ejecutivo Nacional; sustituye el artículo 1º del Decreto Nº
172/02, aclaratorio del artículo 1º del Decreto Nº 23 del 23 de
diciembre de 2001, por el siguiente: "ARTICULO 1º. — La retribución
mensual que, por todo concepto, percibe el Presidente de la Nación,
es de PESOS TRES MIL ($ 3.000) una vez practicadas las
deducciones correspondientes a la seguridad social y las de carácter
impositivo, previstas en la legislación vigente".
2-DNU, número 108/03, publicado en el Boletín Oficial del 02
de Junio de 2003, bajo el número 30162, página 1, dictado por el
Poder Ejecutivo Nacional; prorroga a partir del 1° de junio de 2003
hasta el 31 de diciembre de 2003, la vigencia del Decreto N° 23 del 23
de diciembre de 2001, con los alcances del Decreto N° 172 del 23 de
enero de 2002.
3- DNU, número 390/03, publicado en el Boletín Oficial del 15 de
julio de 2003, bajo el número 30191, página 3, dictado por el Poder
Ejecutivo Nacional; suspende hasta el 1º de julio de 2004 y el 1º de
octubre de 2004, el restablecimiento de los DOS (2) puntos
porcentuales dispuesto, para el 1º de julio de 2003 y el 1º de octubre
del 2003, por el artículo 2º del Decreto 2203 del 30 de octubre de
2002, correspondientes al aporte personal de los trabajadores en
relación de dependencia, reducido por el artículo 15 del Decreto Nº
1387/01, modificado por el artículo 5º del Decreto Nº 1676/01.
4- DNU, número 583/03, publicado en el Boletín Oficial del 14
de agosto de 2003, bajo el número 30213, página 3, dictado por el
Poder Ejecutivo Nacional; incorpora como último párrafo del artículo
40 de la Ley Nº 25.725, el siguiente texto: "Considéranse exceptuadas
de la limitación dispuesta en el párrafo anterior, las pensiones no
contributivas a la vejez, cuyo otorgamiento es reglamentado por el
Decreto Nº 582 del 12 de agosto de 2003, siendo su gasto atendido
con fondos provenientes de la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSeS)".
5- DNU, número 1124/03, publicado en el Boletín Oficial del 28
de Noviembre de 2003, bajo el número 30287, página 1, dictado por
el Poder Ejecutivo Nacional; establece que los sujetos inscriptos en el
Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, afiliados al
Régimen de Capitalización del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones instituido por Ley Nº 24.241 y sus modificatorias, deben ser
considerados afiliados al Régimen Previsional Público de dicho
Sistema, desde el 1º de abril del 2000, sin perjuicio del derecho a la
Jubilación Ordinaria que pudiere corresponderles por el capital
acumulado en su cuenta de capitalización individual, al cumplimiento
de los requisitos para su otorgamiento. No obstante el traspaso de
Régimen dispuesto en el párrafo anterior, los inscriptos en el Régimen
Simplificado para Pequeños Contribuyentes que así lo deseen podrán
optar por ingresar o reingresar al Régimen de Capitalización del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones instituido por Ley Nº
24.241 y sus modificatorias. El ejercicio de esta opción implicará la
transformación en obligatorio del aporte personal voluntario de los
incisos d) de los artículos 48 y 51 de la Ley Nº 24.977 y sus
modificatorias
(art.1);
que
la
SUPERINTENDENCIA
DE
ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE JUBILACIONES Y
PENSIONES (SAFJP) deberá, en el término de SESENTA (60) días
corridos contados a partir de la fecha de publicación del presente
Decreto en el Boletín Oficial, establecer el procedimiento para el
ejercicio de la opción prevista en el segundo párrafo del artículo
anterior (art.2); que los beneficios de retiro por invalidez y pensión por
fallecimiento de los inscriptos en el Régimen Simplificado para
Pequeños Contribuyentes serán otorgados: 1) Los correspondientes a
retiros por invalidez y fallecimientos solicitados u ocurridos,
respectivamente, entre el 1º de abril de 2000 y el último día del tercer
mes siguiente al de la fecha de publicación del presente Decreto en el
Boletín Oficial, por el Régimen Previsional Público. 2) Los
correspondientes a retiros por invalidez y fallecimientos solicitados u
ocurridos a partir del primer día del cuarto mes siguiente a la fecha de
publicación del presente Decreto en el Boletín Oficial, por el Régimen
Previsional Público, excepto que el afiliado hubiere optado por el
Régimen de Capitalización en los términos del artículo 1º del presente
Decreto (art.3); que los haberes retroactivos devengados,
correspondientes a las prestaciones a otorgarse en cumplimiento del
punto 1) del artículo 3º del presente Decreto, quedarán excluidos de
toda norma que establezca el pago en cuotas o en bonos de importes
retroactivos previsionales (art.4); que para el supuesto en que el gasto
derivado de la aplicación del presente Decreto no pueda ser atendido
íntegramente con el presupuesto de la ADMINISTRACION NACIONAL
DE LA SEGURIDAD SOCIAL, la JEFATURA DE GABINETE DE
MINISTROS dispondrá las reestructuraciones presupuestarias que
resultaren necesarias (art.5).
6- DNU, número 1221/03, publicado en el Boletín Oficial del 17
de Diciembre de 2003, bajo el número 30299, página 2, dictado por el
Poder Ejecutivo Nacional; exceptúa a la ADMINISTRACION DE
PARQUES NACIONALES, organismo autárquico descentralizado que
actúa en la órbita de la SECRETARIA DE TURISMO de la
PRESIDENCIA DE LA NACION, de lo dispuesto en el artículo 24 de la
Ley Nº 25.725 (art.1); modifica el presupuesto de la
ADMINISTRACION NACIONAL para el ejercicio 2003 en la entidad
107 – ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES, de acuerdo
al detalle obrante en las planillas anexas que forman parte integrante
de la presente medida (art.2).
7- DNU, número 809/04, publicado en el Boletín Oficial del 28 de
Junio de 2004, bajo el número 30430, página 2, dictado por el Poder
Ejecutivo Nacional; prorroga hasta el 1º de julio de 2005 y el 1º de
octubre de 2005, respectivamente, la suspensión dispuesta por el
artículo 1º del Decreto Nº 390/03, respecto del restablecimiento de los
DOS (2) puntos porcentuales correspondientes al aporte personal de
los trabajadores en relación de dependencia, ordenado por el artículo
2º del Decreto Nº 2203/02, oportunamente reducido por el artículo 15
del Decreto Nº 1387/01, modificado por el artículo 5º del Decreto Nº
1676/01.
8- DNU, número 788/05, publicado en el Boletín Oficial del
11 de Julio de 2005, bajo el número 30692 , página 1, dictado por el
Poder Ejecutivo Nacional; prorroga, con la excepción establecida en
el artículo siguiente, hasta el 1º de julio de 2006 y el 1º de octubre de
2006, respectivamente, la suspensión dispuesta por el artículo 1º del
Decreto Nº 390/03 y prorrogada por el artículo 1º del Decreto Nº
809/04, respecto del restablecimiento de los DOS (2) puntos
porcentuales correspondientes al aporte personal de los trabajadores
en relación de dependencia, ordenado por el artículo 2º del Decreto Nº
2203/02, oportunamente reducido por el artículo 15 del Decreto Nº
1387/01, modificado por el artículo 5º del Decreto Nº 1676/01 (art.1);
no quedan incluidos en la prórroga dispuesta por el artículo anterior los
aportes personales correspondientes al personal comprendido en las
Leyes Nros. 22.731, 22.929 y 24.016 y sus respectivas modificatorias
y a los funcionarios y magistrados comprendidos en la Ley Nº 24.018.
Los aportes personales restablecidos por el Decreto Nº 2203/02 en los
plazos previstos por el Decreto Nº 809/04, serán destinados al
Régimen Previsional Público (art.2).
Se faculta al PODER EJECUTIVO NACIONAL, dentro de los plazos
previstos en el artículo primero, y con una antelación no menor a DOS
(2) meses, a levantar la suspensión dispuesta por el artículo 1º del
Decreto Nº 390/03, prorrogada por el artículo 1º del Decreto Nº 809/04
y por el artículo 1º del presente Decreto (art.3).
2.2.1. De acuerdo con el artículo 10 de la citada ley 26.122
(“...El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación
del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos
constitucionalmente para su dictado...”) es menester analizar si el DNU
trascripto cumple con los requisitos formales y sustanciales para su
emisión exigidos por la norma constitucional.
Respecto de lo primero, el final del tercer párrafo del Artículo 99
inc. 3º C.N. dice: “...serán decididos en acuerdo general de ministros
que deberán refrendarlos juntamente con el jefe de gabinete de
ministros”.
La constitución no indica quórum requerido para esa reunión,
pero dado el carácter excepcional de la medida el acuerdo general
debe incluir a todos los ministros, quienes una vez debatido el asunto
están obligados a firmar el decreto. 4
Los decretos de Necesidad y Urgencia, objeto de análisis, desde
el punto de vista formal reúnen y cumplimentan a nuestro entender los
requisitos exigidos por la C.N. y la ley especial para su aceptación. A
saber:
Cuentan con el acuerdo general de ministros, la refrendata de
ellos y del Jefe de Gabinete previstos como requisitos formales.
Cuentan con la mayoría del cuerpo ministerial, también previsto
por la doctrina como requisito formal.
Los decretos han sido presentados dentro del plazo previsto que
el Jefe de Gabinete tiene para hacerlo.
La Comisión Bicameral ha verificado que los DNU han sido
publicados en el boletín oficial.
2.3
Razones Sustanciales.
Del citado Artículo 99 inc. 3º de la Constitución Nacional surge
un principio general y una excepción, la cual analizaremos a
continuación:
Principio general: “... El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso
bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de carácter legislativo...”.
Excepción: “Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por
esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”.
La norma nos habla de “estado de necesidad”. Entendemos que
se refiere a aquél caracterizado por un perfil fáctico (urgente
necesidad) y por otro de carácter institucional (imposibilidad de recurrir
a los trámites ordinarios para la sanción de las leyes).
4
GELLI, María Angélica, “Constitución de la Nación Argentina”, -Comentada y Concordada-, La Ley, Bs.
As. 2001, p. 299.
En este sentido, existe consenso generalizado en exigir una
situación de “necesidad y urgencia”.
Concretamente, la “necesidad y la urgencia” deben estar
suficientemente fundadas y responder a circunstancias excepcionales,
partiendo del principio sacramental de que las leyes deben ser
dictadas por el Poder Legislativo.
Resulta necesario destacar que la sola imposibilidad política, en
tanto derivación de la carencia, por el gobierno de quórum o mayorías
propias para imponer su criterio, no puede, por eso ser la razón
justificante del empleo del decreto, porque debe concurrir siempre la
necesidad de resolver, con urgencia y eficazmente la situación
planteada. 5
Resumiendo, para que el presidente pueda hacer uso de esta
atribución exclusiva y excepcional que posee para dictar DNU, deben
reunirse primeramente los siguientes requisitos: 1) concurrencia de
circunstancias excepcionales que hicieren imposible seguir los trámites
ordinarios previstos para la sanción de las leyes, 2) que el objeto de la
pretensión, la necesidad y la urgencia, no pueda satisfacerse por ley, y
3) que no se trate sobre las materias expresamente prohibidas por el
texto constitucional.
Sometiendo a esta prueba (test) de constitucionalidad de los
decretos Nº 344/02, 108/03, 390/03, 583/03, 1124/03, 1221/03,
809/04 y 788/05 remitidos a la Comisión Bicameral Permanente para
su consideración, advertimos que no reúnen los requisitos
sustanciales exigidos por la norma reglamentaria.
Asimismo, véase que de los fundamentos invocados, se advierte
que se intenta justificar el uso de una facultad excepcional -dictado de
decretos de necesidad y urgencia- con argumentos que no
cumplimentan los requisitos para la legítima utilización de dicha
facultad.
En efecto, el abuso de la potestad reglamentaria por parte del
poder ejecutivo constituye una de las mayores fuentes de distorsión
del principio de separación de poderes.
El dictado de disposiciones legislativas responde a una situación
de excepcionalidad, y es ese el fundamento principal por el cual
adoptamos una postura tan restrictiva.
Como fundamento de la medida se deben descartar los criterios
de mera conveniencia, ajenos a circunstancias de extremas de
necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más
rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto.
5
QUIROGA LAVIÉ, Humberto “Decretos de necesidad y urgencia en la reforma de la Constitución
Nacional”, LL 1994-D, p. 876/881.
En esta materia debe adoptarse un criterio restrictivo para no
desnaturalizar estos reglamentos y evitar de ese modo que la
asunción extraordinaria de estas facultades termine convirtiéndose en
una usurpación de las competencias de otro poder.
3.
CONCLUSION.
Debemos reflexionar políticamente sobre el dictado de estas
normas de excepción.
La interpretación constitucional armónica determina que la
inclusión del art. 99 inc.3° deba ser encuadrada en un contexto de
principios y valores que hacen al sentido y naturaleza de un estado
constitucional democrático y de derecho.
Tratándose de una facultad excepcional, y atento el avance del
Ejecutivo sobre el Legislativo y el impacto que el ejercicio de tal
facultad irroga sobre derechos fundamentales, la misma debe ser
ejercida en el marco constitucional en que ha sido otorgada y sujeta a
un estricto control tanto político como jurisdiccional. 6
Los DNU en estudio intentan encontrar justificación aludiendo a
que circunstancias excepcionales imposibilitan seguir los trámites
ordinarios previstos para la sanción de leyes.
A nuestro entender, tal como lo expresábamos con anterioridad,
el texto de los decretos en cuestión no evidencia circunstancias
excepcionales que configuren un presupuesto habilitante para el
dictado de este tipo de normas.
En menester recordar que las justificaciones de un decreto de
necesidad y urgencia son imprescindibles para el posterior análisis de
constitucionalidad que debe realizarse sobre el mismo.
Por ello resulta de suma importancia tener en cuenta que se esta
haciendo uso de una atribución excepcional por lo cual ha de
realizarse sobre dichos decretos un control restrictivo de dicha
facultad, para que no se configure un abuso de la potestad legislativa.
Esta Comisión Bicameral no puede convalidar esta anomalía.
La convalidación por esta Comisión de los decretos sometidos a
examen importa convalidar un avasallamiento a las facultades que el
constituyente otorgó al Poder Legislativo.
Recordemos que nos encontramos frente a un acto complejo que
requiere de la voluntad de dos órganos: el Poder Ejecutivo que lo
dicta y el Poder Legislativo que tiene a su cargo el examen y control
del decreto. A este último, como órgano de contralor, le compete
pronunciarse sobre la concurrencia de los extremos que habilitan el
ejercicio de esta facultad excepcional del Poder Ejecutivo: mérito,
6
CAYUSO, Susana. “Los decretos de necesidad y urgencia. Texto constitucional vs. Praxis constitucional”.
La Ley 2005-D, 961. p. 3.
oportunidad y conveniencia de su contenido, y es quien ratificará o no
la normativa dictada.
Para repeler una situación de peligro como la que crea todo
estado de necesidad, hay generalmente una vasta gama de
alternativas. Al momento de elegir la que se juzga apropiada ella debe
ser lo suficientemente idónea para conseguir el fin buscado y a la vez
adecuadamente racional para repeler los daños con que amenaza la
emergencia. 7
El Dr. Vázquez en el Fallo San Luís 8 explica que, “esta Corte ha
precisado que, después de la reforma constitucional del año 1994,
para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades
legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la
concurrencia de circunstancias tales como: 1) que sea imposible dictar
la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale
decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por
circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el
caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su
reunión o el traslado de los legisladores a la sede del Congreso
Nacional; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de
una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un
plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las
leyes.”
El Congreso de la Nación debe rechazar estos decretos.
Por ello, toda vez que los decretos de necesidad y urgencia
sometidos a examen no cumplen los requisitos sustanciales exigidos
por la norma de aplicación, a fin de ejercer un debido control de
constitucionalidad, es que ésta Comisión Bicameral Permanente no
puede convalidar el dictado de los mismos y en consecuencia propone
su RECHAZO.
Luis P. Naidenoff .
7
MIDON Mario A. R. “Decretos de Necesidad y Urgencia… Op. Cit. p. 49.
8
CSJN. Fallos 326:417 “Provincia de San Luís c/ Estado Nacional s/ Amparo”, sentencia del 5/3/2003.