EXPERIENCIAS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO EN AMÉRICA LATINA Universidad Nacional de La Plata

Universidad Nacional de La Plata
Argentina
EXPERIENCIAS DE
GOBIERNO ELECTRÓNICO
EN AMÉRICA LATINA
Ricardo Sebastián Piana
[email protected]
Primera Parte
Incentivos para el gobierno electrónico
Los beneficios esperados
Incentivos para aplicar políticas
de Gobierno Electrónico
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Agilidad en la prestación de los trámites
Más capacidad para cumplir las demandas
Menos burocracia
Integración de los servicios públicos
Abaratamiento de costos
Mejor información
Menores niveles de errores
Aumento de la recaudación
Conocimiento más cercano de las demandas
Más legitimidad institucional
Incentivos para aplicar políticas
de Gobierno Electrónico
• Mejor atención, más calidad, agilidad y
eficiencia
• Reducción de costos
• Rapidez
• Más transparencia y control
• Mejora del acceso a la información pública
• Mayor participación ciudadana
• Bolsa de empleo y de formación en línea
• Bases de datos de empresas y profesionales
• Pago electrónico de impuestos
Naturaleza compleja del
Gobierno Electrónico
• El Gobierno Electrónico tiene carácter
multidimensional:
– modelo organizacional de arquitectura más
horizontal,
– permite el acceso y la interoperatividad sistémica
de la información,
– mejora de la eficacia y eficiencia de la gestión
gubernamental,
– una amplia relación del gobierno con los distintos
actores sociales,
– una nueva legitimidad.
Componentes para el análisis del
Gobierno Electrónico
INSTITUCIONAL
CONTENIDO DE SERVICIOS
DEMANDA
Fuente: BID (2003). manual.gob.
MARCO LEGAL
INFRAESTRUCTURA
Principales desafíos
• Debe instrumentarse transversalmente en todas las
jurisdicciones,
• Es necesario una fuerte coherencia para su
implantación (planificación consensuada y
coordinada; visión participativa; liderazgo)
• La resistencia organizacional,
• La falta de presupuesto,
• Seguridad y privacidad de la información,
• Los conflictos políticos con otros sectores, la falta de
coordinación de políticas, la necesidad de
reentrenamiento de los recursos humanos y falta de
definición de políticas a corto, mediano y largo
plazo.
Dimensiones de la introducción de las
TIC en el Gobierno
Transacción
desarrollo
desarr
ollo
Gestión
mayor poder
social
Interacción
Información
alcance
G2B
G2G
Fuente: PETRIZZO PÁEZ María Ángela (2005) Participación ciudadana y TIC en Rev. Nueva Sociedad Nº 195.
G2C
Segunda Parte
Notas sobre el modelo latinoamericano
Características señaladas por los principales autores
Fuente: Kaufman,Tesoro, Finquelievich, Rial, Prince, Gascó.
Notas generales del modelo
latinoamericano
• Se ha sumado tardíamente al desarrollo del gobierno
electrónico.
• Las promesas de los efectos revolucionarios de las TIC en el
gobierno están lejos de haberse logrado
• Existe aún mucha distancia entre los objetivos, las metas y los
resultados hasta el momento alcanzados.
• Muchos países ya han empezado a trabajar en la ampliación
del marco legal pero la reforma legislativa y la definición de
nuevas normas va por detrás del desarrollo tecnológico: los
servicios digitales están disponibles antes que las
adaptaciones legales necesarias.
• Las políticas suelen encontrar fuertes obstáculos y resistencias
organizacionales que impiden el desarrollo de estas políticas
de modernización de la gestión.
• No todos los Estados han utilizado la misma estrategia ni se
encuentran en igual grado de avance. Pese a igual punto de
partida y un similar contexto jurídico institucional, Brasil,
México, Argentina, Uruguay y Chile son los países que tienen
mayor capacidad.
Notas generales del modelo
latinoamericano
• Se puede identificar una agencia gubernamental que
ha tomado responsabilidad por la agenda nacional de
Gobierno Electrónico, que se localiza típicamente en
una dependencia directa de la Presidencia o en una
institución vinculada a la modernización
• Sin embargo, no resulta muy claro quién exactamente
está involucrado en la generación de las estrategias
de Gobierno Electrónico.
• La mayoría de las estrategias se hacen públicas una
vez finalizadas; el acceso a la información se
encuentra generalmente vedado durante el proceso
su producción.
• Es raro encontrar un gobierno que rinda cuentas o en
el caso de denuncias, que ofrezca información sobre
cuántas fueron recibidos, cuáles fueron los resultados
de las investigaciones, las identidades de los
implicados, las sanciones que recibieron, etc.
Notas generales del modelo
latinoamericano
• No se contemplan los aspectos organizacionales. Las
inversiones en TIC apuntan sólo a la automatización
aparente de oficinas, enfocada en la compra de
equipos.
• No se explicita la lógica de las decisiones; tampoco
éstas derivan de un análisis de prioridades sino que
parecen ser arbitrarias y dependientes de las
disponibilidades presupuestarias.
• No se verifican las reformas necesarias en la
administración pública ya que no hay, salvo
experiencias sectoriales aisladas y de acotada
magnitud, un proyecto de reforma administrativa para
acompañar las medidas.
• No se prevé el impacto de los sistemas de información.
El crecimiento de las redes es siempre insuficiente y se
generan "islas automatizadas de información" que
atentan contra la calidad y la integración de la
información.
• La mejora en la productividad es insuficiente en relación
Tercera Parte
Explicaciones
Distintas hipótesis
Explicaciones
• Se han incorporando algunas políticas internacionales
inaplicables en Estados sin flujos abiertos de
información, sin transparencia y sin participación de los
sectores sociales.
• La situación social, política y económica de un país
coincide con el nivel de desarrollo de sus programas de
Gobierno Electrónico
• Se han seguido políticas que asumen una visión
puramente tecnológica; que consideran que el Gobierno
Electrónico, en tanto modelo tecnológico, es cuestión de
informáticos, no de formulación de políticas públicas
• El factor liderazgo es esencial: la falta de
acompañamiento político a los procesos de reforma es
una constante.
• La ausencia de resultados lleva a mayores inversiones
repitiendo los esquemas de políticas erráticas o bien se
identifican a las TIC más como un problema que como
una solución.
Explicaciones
BLANCO MÓVIL
La naturaleza y la velocidad de
las innovaciones no guarda
relación con los patrones
establecidos en materia de
“buen gobierno” (paradigma
vigente), calidad de la gestión,
respuesta al ciudadano,
capacidad institucional y otras
medidas de desempeño que
sirven como estándar.
Fuente: OSZLAK, Oscar. www.top.org.ar
Vinculación de variables
socioeconómicas con el desarrollo del
gobierno electrónico
Cuarta Parte
Estudio de casos
El Gobierno Electrónico en Argentina
Argentina
(…) la irrupción de las TIC
generaron un notable impacto
en la vida cotidiana. De allí
que comenzara a delinear el
marco adecuado para
impulsar el uso (…) y así
poder mejorar la gestión
pública, ofrecer más y
mejores servicios al
ciudadano, garantizar la
transparencia de los actos de
gobierno, facilitar los trámites
y reducir sus costos, generar
nuevos espacios de
participación, reducir la
brecha digital (…) y propiciar
la integración de la
producción nacional
al mercado global.
Fuente: http://www.argentina.gov.ar
Plan Nacional de Gobierno
Electrónico - Decreto Nº 378/05
• Los principios rectores del Plan son:
– Mejor servicio al ciudadano y al habitante,
– Mejor gestión pública,
– Reducción de costos,
– Transparencia,
– Participación,
– Integración social,
– Apoyo al desarrollo socioeconómico y mejora
de la competitividad,
– Integración a la economía mundial.
Proyectos del Plan Nacional
•
•
•
•
•
•
Guía de trámites, que facilite a los habitantes y ciudadanos información
fácilmente comprensible, homogénea y precisa con relación a los
trámites que deben realizar con organismos de la Administración Publica.
Portal general del gobierno de la Republica Argentina, accesible por
Internet, que permita acceder en forma ágil y sencilla a la información de
los distintos organismos de la Administración Publica.
Sistema de Seguimiento de Expedientes, accesible por Internet, que
permita a los habitantes y ciudadanos que hayan iniciado una tramitación
ante algún organismo de la Administración Publica, realizar consultas
sobre el estado del mismo.
Ventanilla Única para el habitante/ciudadano: definiendo e
implementando las tramitaciones para su constitución y coordinando para
ello acciones a nivel Nacional, Provincial, Municipal y con organizaciones
de la sociedad civil.
Portales temáticos: que contengan vínculos a toda la información
disponible en Internet relacionada con cada tema y que se encuentre
publicada por diferentes organismos.
Directorio en línea de organismos y funcionarios de la
administración Publica Nacional, accesible por Internet, en el cual se
publiquen los números telefónicos y las direcciones de correo electrónico
y postal de todos los organismos que componen la Administración
Pública Nacional y sus responsables.
Planes Sectoriales
• Asignar a un funcionario del organismo de jerarquía no
inferior a Director o equivalente la función de enlace.
• Realizar un informe de "Diagnóstico de la situación del
Organismo con respecto al Plan Nacional de Gobierno
Electrónico" que permita evaluar las capacidades,
condiciones, recursos y necesidades de cada jurisdicción.
• Desarrollar, mantener y promover sistemas integrados
basados en Internet para la prestación de servicios y la
provisión de información al público.
• Monitorear la implementación de los estándares de
interoperabilidad.
• Disponer las medidas necesarias para que las
comunicaciones se efectúen preferentemente mediante
tecnologías informáticas.
• Disponer las medidas para la simplificación de los
trámites, en especial aquellos en los cuales participen
varias jurisdicciones.
Oficina Nacional de Tecnologías
Informáticas - Objetivos
• Generar estándares tecnológicos para la Administración
Pública,
• Implementar acciones de coordinación que posibiliten las
relaciones entre los distintos organismos y niveles de
gobierno.
• Formular políticas para la implementación de procesos de
desarrollo e innovación tecnológica para la transformación
y modernización del Estado,
• Monitorear el avance del Plan Nacional de Gobierno
Electrónico y de los Planes Sectoriales de los organismos
del Estado Nacional,
• Desarrollar la firma digital y mecanismos de seguridad
informática,
• Propiciar la integración de nuevas tecnologías en el sector
público, su compatibilidad, interoperabilidad y la
promoción de la estandarización tecnológica.
Argentina - Conclusiones
•
Según Tesoro, las políticas de gobierno electrónico en Argentina:
•
Según Oszlak el Gobierno digital es un caso paradigmático del fracaso de las
políticas de modernización.
El Plan Nacional de Gobierno Electrónico como nueva iniciativa, puede
reincentivar el interés en el estudio y las acciones en esta materia; sin embargo, la
ambigüedad, la falta de coordinación y de resultados esperables y medibles
no parecen ser herramientas que conduzcan a resultados diferentes
•
– Adoptan enfoques predominantemente “internistas”, en función de las limitaciones,
sesgos, conveniencias y condicionamientos de los elencos estables y de turno.
– Se sustentan en una maraña de supuestos “como si”, eludiendo referencias a las
reales condiciones y necesidades de los destinatarios, los intereses y las iniquidades
subyacentes.
– Ignoran la precariedad y la vulnerabilidad de las situaciones de partida, incurriendo en
lugares comunes, ingenuidades, perplejidades e interrogantes que deberían estar ya
superados.
– Consideran a los cursos de acción adoptados o propuestos como la única posibilidad
“racional”, con alusiones explícitas a pretendidos pionerismos o liderazgos con
relación a la sociedad, al sector privado, a la región, cuando no al planeta.
– No reconocen de manera explícita conflictos de interés, problemas, debilidades,
defectos o ineficiencias sustanciales que condicionan la factibilidad, viabilidad y
continuidad de las propuestas.
– No reconocen el déficit de capacidad institucional para el diseño, desarrollo,
implantación, ejecución, control y evaluación de programas y proyectos, y para la
resolución de problemas preexistentes o emergentes.
TESORO et al., 2002. Factores endógenos y exógenos asociados al desempeño del gobierno electrónico: hallazgos emergentes de un análisis exploratorio de experiencias
nacionales. OSZLAK, 2003 Oscar. ¿Escasez de recursos o escasez de innovación?: la reforma estatal argentina en las últimas dos décadas.
Ultima Parte
El Parlamento
Crisis de representación y de accountability
¿Por qué el Parlamento?
Es importante estudiar el uso de las TIC en
el Parlamento por tres razones
fundamentales:
• Por la ausencia de estudios sobre el Gobierno
Electrónico en el ámbito legislativo;
• Porque los beneficios de las TIC en el gobierno, por
parte de los ciudadanos, se asocia, antes que a la
eficiencia, a la transparencia y rendición de cuentas;
• Por la grave crisis que atraviesan a los Parlamentos.
Beneficios del gobierno
electrónico en EE.UU.
gobierno más
responsable con sus
ciudadanos
más eficiencia y mejor
relación costoefectividad
acceso a mayor
6%
13%
información
28%
capacidad de proveer
seguridad
servicios más
16%
18%
convenientes
otros
CLIFT, Steven, 2004. E-Government and democracy. Representation and citizen engargment in the Information Age.
19%
Beneficios del gobierno
electrónico en Japón
gobierno más
responsable
servicios más
convenientes
11%
31%
15%
más eficiencia y mejor
relación costoefectividad
más acceso a más
16%
27%
información
otros
CLIFT, Steven, 2004. E-Government and democracy. Representation and citizen engargment in the Information Age.
Crisis de los Parlamentos
• En esquemas de democracias delegativas,
como las nuestras, la efectividad de las
funciones de representación y control originales
del Parlamento son primordiales para su
legitimidad.
• El Parlamento es la institución democrática que
atraviesa la más crítica situación:
– pérdida de prestigio social y de preeminencia en
relación con los otros Poderes del Estado.
– Ha nacido como un órgano de control del poder, pero
hoy, su función legislativa ha pasado a ocupar el
primer plano (Sartori).
¿Cómo reconstruir la legitimidad?
• Recuperando la capacidad de acción, control e
identificación de las necesidades, demandas y
expectativas tan necesarias para la
representatividad.
• Las TIC pueden ser una herramienta esencial
para ello porque pueden:
– crear nuevos canales de comunicación,
– habilitar mecanismos participativos propios de la
democracia semidirecta y
– aumentar la velocidad en la difusión de los actos de
gobierno a toda la población y a muy bajo costo.
Encuesta 2007
Importancia
temas
de
Promedio
Brasil
Promedio
Uruguay
Promedio
Paraguay
Promedio
Argentina
PROMEDIO
MERCOSUR
La existencia de
accesos
gratuitos:
2,33
3,2
4,33
5
3,72
Marco
Jurídico
apropiado:
3,00
2,6
4,67
5
3,82
Fuerte implicancia
del gobierno:
3,00
3,2
3,33
5
3,63
Cooperación
dentro de la
Adm:
3,33
2,2
3,67
5
3,55
Prestar servicios
electrónicos
2,67
1,4
4,00
2
2,52
Costos
de
la
tecnología:
4,00
3,6
4,67
5
4,32
Respuesta
ciudadana:
3,33
3,6
4,33
5
4,07
Enseñanza
de
informática:
4,33
3,8
5,00
5
4,53
Más presup. para
servicios elect.
4,33
3
4,33
5
4,17
Conclusiones encuesta
Donde 1 era “Nada importante” y 5 “Muy importante”:
• De la comparación surge que el tema de la “Enseñanza de
informática” es el más importante en promedio pues
obtuvo 4,53 puntos; siguiéndole “Costos de la tecnología”,
“Más presupuesto para servicios electrónicos”, y la
“Respuesta ciudadana”.
• “Prestar servicios electrónicos” es para todos el tema con
menos importancia, con un promedio de menos de 3
puntos.
• Si bien todos los temas resultan relevantes para el
desarrollo del gobierno electrónico, esta respuesta revela
el poco conocimiento que del tema tienen los legisladores.
• Si bien en sus respuestas a la pregunta qué es el gobierno
electrónico se encuentran conceptos como
informatización, información y tecnología… sin prestación
de servicios electrónicos, el gobierno electrónico es pura
retórica.
Consulta: ¿en qué sitio puedo conseguir
información sobre las leyes aprobadas por el
Parlamento ?
ARGENTINA
2007
BRASIL
PARAGU
AY
URUGUAY
TOTAL
TOTAL
enviados
256 (100%)
512 (100%)
60 (100%)
99 (100%)
166
(100%)
1093
(100%)
contestados
38 (14,84%)
90 (17,58%)
2 (3,33%)
30 (30,30%)
4 (2,41%)
164 (15%)
enviados
72 (100%)
81 (100%)
46 (100%)
30 (100%)
229
(100%)
contestados
7 (9,72%)
12 (14,81%)
5
(10,87%)
8 (26,67%)
32
(13,97%)
13,72%
17,20%
6,60%
29,46%
CAMARA
DIPUTADOS
CAMARA
SENADORES
VENEZUE
LA
2,41%
14,82%
Consulta: ¿en qué sitio puedo conseguir
información sobre las leyes aprobadas por el
Parlamento ?
ARGENTINA
2008
enviados
256 (100%)
BRASIL
513 (100%)
769
(100%)
56 (10,91%)
116 (15,08%)
72 (100%)
81 (100%)
153
(100%)
7 (9,72 %)
6 (7,40 %)
13
(8,49%)
20,42 %
10,43 %
13,99%
CAMARA
DIPUTADOS
contestados
CAMARA
SENADORES
enviados
contestados
TOTAL
TOTAL
60 (23,44 %)
Conclusiones – Consulta I
• Los resultados globales nos muestra un bajo número para
todos los legisladores nacionales del MERCOSUR en materia
de respuesta.
• En 2007, poco más del 14% de todos los legisladores del
MERCOSUR han respondido a un simple correo.
• En 2007, el comparativo entre Cámaras, se advierte que no
habría diferencias en el porcentaje de correos contestado (15%
Diputados respecto a 13,97% Senadores), pero si eliminamos
el bajo porcentaje de los Diputados de Venezuela por ser un
sistema unicameral, en realidad la diferencia es más
importante y el porcentaje de contestados por los Diputados se
eleva al 17,25%.
• En el comparativo entre países, los legisladores de Uruguay
han sido los que más correos electrónicos han contestado con
casi un 30% (29,46%), superando en casi al doble a Brasil con
el 17,20%. En tercer lugar se encuentra Argentina con el
13,72% de correos contestados, cerrando Paraguay y
Venezuela con el 6,60% y 2,41% respectivamente.
Conclusiones – Consulta II
• En 2008, si bien Argentina aumentó significativamente el nivel
de respuestas respecto igual período anterior (sólo en
Diputados), Brasil disminuyó y en promedio, estamos en un
nivel muy cercano a 2007.
• En 2007, el comparativo entre Cámaras, se advierte que no
habría diferencias en el porcentaje de correos contestado (15%
Diputados respecto a 13,97% Senadores), pero si eliminamos
el bajo porcentaje de los Diputados de Venezuela por ser un
sistema unicameral, en realidad la diferencia es más
importante y el porcentaje de contestados por los Diputados se
eleva al 17,25%.
• En 2008, por los datos de Argentina y Brasil, aún la Cámara de
Diputados aventaja a la de Senadores en porcentaje de
respuesta.
• Se ha advertido un creciente porcentaje de direcciones de
correo no válidas o con sistemas de seguridad que no permiten
al ciudadano común enviar un correo electrónico (caso
Notas Finales
•
•
•
•
•
El optimismo inicial que se había puesto en las TIC como factor
democratizador explotó en el 2000 junto con las burbujas de las
empresas “punto com”. Pero nadie puede dudar del potencial
comunicacional de las TIC.
Un primer contacto frustrado con las TIC resulta difícil revertir.
Descreimiento sobre más descreimiento, es una suma peligrosa.
Consignar una dirección de correo electrónica como forma de contacto,
respondería más a una iniciativa institucional que a un interés personal
de los legisladores. El mayor nivel de transparencia no está
necesariamente asociado a una mayor rendición de cuentas.
La cantidad de mensajes puede llegar a saturar las casillas y
desnaturalizar este tipo de contacto. [i] No parece ser, en este caso, la
explicación a ese bajo nivel de respuesta: existen evidentes diferencias
entre los países. La falta de tiempo o de paciencia para usar las TIC
son otras de las posibles causas que se dan para explicar este el bajo
nivel de respuesta. Sin embargo, parece ser más una justificación ya
que casi la totalidad de los correos contestados no fueron “firmados”
por el legislador.
Este tipo de resultado parece ser consecuencia de la propia cultura
cívica del cuerpo, desacostumbrada al contacto directo con el
ciudadano más que en el período electoral. En este sentido, las TIC
resultan “intrusivas”.
[i] El Congreso de los EE.UU. recibía 80 millones de correos electrónicos en 2000 y pasó a recibir 117 millones en 2001, con lo que en un día