El Proceso Pol tico de Inclusi n del Gobierno Electr nico en la Agenda del Gobierno en Uruguay.

XII CONGRESO IBEROAMERICANO DE DERECHO E INFORMÁTICA
EL PROCESO POLÍTICO DE INCLUSIÓN DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN
LA AGENDA DEL GOBIERNO EN URUGUAY
Monteverde F
La incorporación de sistemas de información en la Administración Pública es un
proceso que lleva varias décadas de iniciado y que ha acelerado su paso al compás del
avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Este proceso se caracteriza
por responder a necesidades puntuales o sectoriales sin políticas ni principios orientadores.
Los organismos públicos nacionales y locales recolectan, registran y procesan información
para dar cumplimiento a sus cometidos, con una dinámica que a todas luces responde a
criterios de parcelización en base a una concepción autoreferida de Estado burocrático. En
consecuencia, el Estado dispone de una miríada de sistemas de información frecuentemente
desconectados, pero con una evolución remarcable que constituye un activo que los gestores
de políticas deben considerar.
A fines de los noventa surge y se desarrolla el concepto de Gobierno Electrónico, que
viene a llenar el vacío existente en torno a la formulación de políticas públicas referidas a la
utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el Estado, pero que
no se agota en la aplicación de la tecnología, sino que a la vez incorpora una visión innovadora
al enfocar la modernización del Estado desde un ángulo externo, que se traduce en la
adopción de la óptica del ciudadano y el destaque de la necesidad de coordinación e
integración de procesos entre organismos.
A partir del año 2005 Uruguay se encamina hacia una reforma del Estado concebida
en base a criterios de mejora de la gestión pública, participación ciudadana y participación
del Estado en aquellas áreas consideradas relevantes para el mejoramiento de la calidad de
vida de los ciudadanos.
En este marco coyuntural, se abrió una ventana de oportunidad que permitió
incorporar a la agenda del gobierno la formulación de una política pública de Gobierno
Electrónico. Como primer paso en esa dirección, la Ley de Presupuesto de 2005 creó la
Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información y del
Conocimiento (AGESIC), que tiene entre sus cometidos la formulación de la referida política.
El presente trabajo se propone analizar el proceso político que condujo al desarrollo
de la política de Gobierno Electrónico en Uruguay. Para el análisis se utilizará el marco
conceptual de las tres vertientes desarrollado por John W. Kingdon (1995), cuyo modelo
permite formular explicaciones acerca de la incorporación de políticas en la agenda
gubernamental.
Marco analítico
Como primera aproximación al tema de estudio, resulta pertinente abordar algunos
conceptos relativos al análisis de las políticas públicas, en particular aquellos que están
vinculados a su incorporación en la agenda gubernamental, con el propósito de fijar las
coordenadas que permitan precisar su definición, sus implicancias y alcances, así como las
dinámicas que conducen los procesos políticos de decisión.
En la ciencia política ha cobrado especial relevancia el concepto de agenda y los
factores que intervienen en su configuración (Cobb y Elder, 1983), donde se manifiesta el
enfoque de la construcción de políticas públicas como un proceso político en el que interactúan
diversos actores interesados (Lindblom y Cohen, 1983; Klijn, 1998).
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El concepto de agenda es definido por John W. Kingdon (1995) como el conjunto de
temas que son considerados prioritarios por la sociedad o el gobierno. Kingdon, a su vez,
plantea una distinción entre la agenda gubernamental y la agenda decisional, donde la agenda
gubernamental está constituida por el conjunto de temas que reciben la atención de
integrantes del gobierno, mientras que la agenda decisional es un conjunto de temas de la
agenda gubernamental más próximos a la toma de decisiones o con mayor prioridad (Ruiloba
citando a Kingdon, 2007).
Kingdon (1995) desarrolló un modelo analítico con el objetivo de profundizar en el
estudio de la formación de la agenda pública y de los mecanismos que llevan a la toma de
decisiones por parte de los actores gubernamentales. Su modelo, denominado “de las
vertientes múltiples o de la ventana de oportunidad”, se centra en el estudio de los actores que
influyen y construyen la política, así como los procesos que intervienen en la formulación de
la agenda y determinación de alternativas.
El modelo describe el proceso de elaboración de políticas como la convergencia de
tres vertientes: la vertiente de los problemas representa el proceso de surgimiento y
reconocimiento social de varios temas que para su solución pueden requerir la intervención
de actores gubernamentales, la vertiente de las políticas representa el proceso de elaboración
de posibles soluciones a un problema y la vertiente política representa el contexto político que
condiciona las posibilidades de que se produzca una decisión política.
Las tres vertientes ocurren en forma independiente y tienen su lógica propia, no
obstante ello, los actores involucrados pueden verse afectados por los procesos que tienen
lugar en las tres vertientes. En caso que las tres vertientes confluyan en un punto dado, se
abre una ventana de oportunidad que constituye un momento único para la introducción de
cambios en la política.
El modelo kingdoniano centra su estudio en las primeras fases de la elaboración de
políticas: la definición del problema, la especificación de alternativas de solución y la decisión
(Ruiloba, 2007).
El proceso político en Uruguay
Los actores y los procesos son los elementos definitorios que integran la fórmula del
modelo de Kingdon, lo que a todas luces da cuenta de la concepción de redes de políticas
subyacente en su desarrollo teórico. Los siguientes apartados tienen por objeto identificar y
describir los actores participantes, así como el proceso político hacia el Gobierno Electrónico
en Uruguay desagregado en tres procesos independientes: la vertiente de los problemas, la
vertiente de las políticas y la vertiente política.
Identificación de actores
Como punto de partida para el análisis se identifican los actores que participan del
proceso político. Estos actores son clasificados en base a criterios que servirán para
determinar su capacidad de influir en la agenda o de generar alternativas, reseñando asimismo
los recursos disponibles y la esfera en que operan.
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Tabla I: Actores y capacidades
Vertiente de los Problemas
La experiencia internacional muestra que la incorporación de sistemas de información
en la Administración Pública es un proceso que lleva varias décadas de iniciado y que ha
acelerado su paso al compás del avance de las tecnologías de la información y las
comunicaciones. Este proceso se caracteriza por responder a necesidades puntuales o
sectoriales sin políticas ni principios orientadores. Los organismos públicos nacionales y
locales recolectan, registran y procesan información para dar cumplimiento a sus cometidos,
con una dinámica que a todas luces responde a criterios de parcelización en base a una
concepción autoreferida de Estado burocrático. En consecuencia, el Estado dispone de una
miríada de sistemas de información frecuentemente desconectados, pero con una evolución
remarcable que constituye un activo que los gestores de políticas deben considerar.
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La situación en Uruguay presenta características generales similares a las reseñadas.
El desarrollo de sistemas de información en la Administración Pública se origina en iniciativas
sectoriales y presenta una gran asimetría en el desarrollo relativo entre distintos organismos.
Aquellos organismos que cuentan con recursos generados por si mismos u obtenidos por su
carácter de organismo recaudador son los que experimentan un mayor grado de desarrollo.
Es así que las empresas comerciales e industriales del Estado como UTE y ANTEL,
organismos recaudadores como la Dirección General Impositiva (DGI) y el Banco de Previsión
Social (BPS), unidades ejecutoras de contralor presupuestal como la Contaduría General de
la Nación (CGN), o a nivel local la Intendencia Municipal de Montevideo han sido los
precursores de la incorporación de sistemas de información. Cabe señalar que todos ellos
comparten una característica común: todos estos sistemas de información tienen como
objetivo resolver aspectos relacionados con el ámbito de su gestión interna.
Paradójicamente, el desarrollo tecnológico en la Administración Pública muestra
rasgos característicos de un modelo de desarrollo guiado por el mercado, entre ellos se
destacan la ausencia de políticas públicas definidas desde el Estado, la desregulación y la
ausencia de acciones coordinadas. De esta forma, durante su primera fase de informatización,
se operó libremente dotando de tecnología a aquellos organismos e instituciones cuya
capacidad económica les permitía solventar los costos asociados a la demanda de la misma.
Los procesos de modernización y reforma del Estado tienen lugar en el mismo
período de tiempo en que el desarrollo de las tecnologías de la información y las
comunicaciones tiene su avance más espectacular. Resulta interesante observar como
durante el proceso, éstas comienzan a ser consideradas como una herramienta de corte
horizontal cuya aplicación contribuye a la modernización de la gestión pública, y al facilitar
una administración consistente y eficiente se integran como un elemento central del proceso
de modernización del Estado (Rivera, 2003). Como señala Prats (2005) “las tecnologías por
sí solas no transforman los roles, la estructura y las funciones de la Administración Pública,
pero en un sistema democrático, abren importantes posibilidades para que los agentes
transformadores impulsen genuinas reformas”.
La toma de conciencia de la magnitud de los activos que el Estado gestiona en forma
de información e infraestructura tecnológica, la necesidad manifiesta de modernización y
reforma del Estado y la convicción de la íntima vinculación entre ambas esferas, constituyen
los principales vectores para la identificación del problema como tal y el surgimiento de la
necesidad de actuar a través de la formulación de políticas públicas.
Vertiente de las políticas
Cuando los valores de economía, eficacia y eficiencia de la Administración Pública
son incorporados a la agenda política por el modelo de la Nueva Gestión Pública (NGP), el uso
de la tecnología comienza a adquirir un singular protagonismo de carácter funcional asociado
a los procesos de modernización estatal. En este punto –principios y mediados de la década
de los noventa–, la tecnología pasa a estar enmarcada dentro de las políticas de
modernización del Estado.
En su etapa inicial, el modelo impulsado por la NGP busca alcanzar dichos valores
mediante la incorporación de técnicas y herramientas de gestión del ámbito privado en el
sector público, lo que constituye uno de los principios orientadores de la NGP (López, 1998).
Esas técnicas y herramientas de gestión son agrupadas por Mendoza (1990) en las siguientes
categorías: (i) técnicas de dirección general de la organización, (ii) técnicas correspondientes
a las funciones de una empresa, y (iii) técnicas de desarrollo de capacidades directivas.
Resulta indiscutible la importancia que tienen las tecnologías de la información y las
comunicaciones para llevar a la práctica muchas de las técnicas propuestas (Bonina y Lepore,
2005).
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Otro de los principios orientadores de la NGP es su fuerte orientación al ciudadano,
que pasa a tener un rol central en el accionar de la Administración Pública, en clara oposición
al modelo burocrático de carácter autoreferido. La orientación al ciudadano, incluso planteado
por algunos autores en términos de “ciudadano-cliente” (López, 1998), junto con la evolución
tecnológica y la masificación de Internet, marca un punto de inflexión en el papel de las
tecnologías de la información y las comunicaciones en el ámbito de la Administración Pública,
pues se empiezan a percibir como un medio económico, eficaz y eficiente para acercar los
servicios públicos al ciudadano mejorando los servicios prestados. Comienza a forjarse el
concepto de Gobierno Electrónico centrado en la figura del ciudadano y los servicios públicos
entregados en forma digital.
A medida que se profundiza en su conceptualización, surgen nuevas dimensiones
de aplicación del Gobierno Electrónico: gobierno a ciudadano (G2C), gobierno a empresa
(G2B), gobierno a empleado (G2E) y gobierno a gobierno (G2G) (Valenti et al., 2003;
Capanegra Vallé, 2002), que sugieren nuevos campos de aplicación y requieren cambios
organizacionales que, a su vez, viene a satisfacer la NGP (Schedler y Scharf, 2001).
Cabe señalar que muchos de los sistemas de información pre-existentes en la
Administración Pública pueden ser considerados como iniciativas de Gobierno Electrónico,
en una suerte de redescubrimiento de los mismos, lo que lleva a precisar una distinción entre
iniciativas y políticas de gobierno electrónico.
Las iniciativas de Gobierno Electrónico son emprendimientos que por sus
características pueden ser clasificados como aplicaciones en el ámbito del gobierno a
ciudadano (G2C), gobierno a empresa (G2B), gobierno a empleado (G2E) o gobierno a
gobierno (G2G), pero que su desarrollo responde a una visión sectorial o pretende resolver
una problemática puntal de la Administración.
Las políticas de Gobierno Electrónico, en cambio, tienen el propósito de construir un
modelo de Estado global, que presente contenidos integrados y facilite un ámbito de
colaboración entre los organismos públicos, sustentándose en una infraestructura de redes.
Los beneficios buscados son el aumento de eficiencia en la gestión, la mejora en la calidad
de los servicios públicos, el incremento de la transparencia y la mejora de la comunicación con
los ciudadanos y empresas (Valenti et al., 2003).
El desarrollo y la madurez conceptual alcanzada por el Gobierno Electrónico, a través
de su visión innovadora que enfoca la modernización del Estado desde un ángulo externo,
sentó las bases para la formulación de políticas de Gobierno Electrónico que vienen a
satisfacer los problemas enunciados en el apartado anterior.
Vertiente Política
En 1994 se percibe la primera señal desde el Estado que puede ser entendida como
un intento de elaborar políticas centrales en torno a los sistemas de información en la
Administración Pública. Mediante la promulgación del decreto 271/1994 se establece que es
competencia del Poder Ejecutivo fijar una política nacional en materia informática, que la
Comisión Nacional de Informática (CONADI) es el órgano asesor del Poder Ejecutivo en
materia informática, funcionando en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(OPP) dependiente de la Presidencia de la República. Sin embargo, en los hechos la CONADI
nunca llegó a cumplir con las expectativas creadas en su entrono ni elaborar políticas
informáticas, limitándose a intervenir en licitaciones públicas vinculadas al ámbito estatal.
En 1995 se crea el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE), cuyos
cometidos centrales son la reforma y modernización del Estado, pero que aborda aspectos
vinculados a los sistemas de información de la Administración Pública, e incluso toma un rol
de impulsor y desarrollador de sistemas de corte transversal. Entre otros es posible citar al
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Sistema Integrado de Compras Estatales, el Sistema de Remuneraciones y el Portal del
Estado Uruguayo. El CEPRE representó un buen intento de llevar servicios al ciudadano en
forma electrónica, pero careció de un enfoque integrador y creador de políticas integrales de
Gobierno Electrónico, y se centró en el impulso de iniciativas de Gobierno Electrónico
vinculadas funcionalmente a los procesos de reforma del Estado llevados adelante durante su
gestión.
En agosto de 2000, mediante el decreto 225/2000, se crea el Comité Nacional para
la Sociedad de la Información (CNSI) con el propósito de definir y establecer una estrategia
nacional que permita el desarrollo de la sociedad de la información en Uruguay. Los ejes
trazados para el desarrollo de la estrategia fueron: a) la alfabetización en tecnologías de la
información y las comunicaciones; b) el desarrollo de servicios basados en tecnologías de la
información y las comunicaciones para el ciudadano y la empresa; c) la modernización de la
Administración Pública; d) promoción del mercado de las telecomunicaciones e Internet; y e)
el desarrollo del sector de la industria del software en Uruguay. La continuidad del trabajo del
CNSI para alcanzar sus objetivos se vio interrumpida por la grave crisis económica sufrida
por el país en el año 2002.
Si bien hubo algunas iniciativas posteriores, todas ellas estuvieron dirigidas a lograr
la contención del gasto y aumentar la recaudación fiscal, con ese fin el decreto 15/2003 creó
la Comisión para la Aplicación del Sistema de Intercambio de Información, que procura mejorar
la eficiencia en la gestión de los principales organismos recaudadores a través de la
racionalización de los sistemas de información. En el mismo sentido, se instrumentaron otras
medidas tendientes a reforzar los controles sobre las compras estatales mediante el uso del
Sistema Integrado de Compras Estatales impulsado por el CEPRE.
Cuando la nueva administración asumió el gobierno en el año 2005, la situación de
los sistemas de información en la Administración Pública permanecía incambiada, e incluso
mostraba signos de retroceso como resultado de la contracción sufrida por la economía que
virtualmente detuvo la inversión del Estado en tecnología. El Presidente de la República,
mediante una resolución del 18 de marzo de 2005, creó un Grupo honorario Asesor de la
Presidencia de la República en Tecnologías de la Información (GATI), integrado por
profesionales de reconocida trayectoria en la materia, con el cometido de asesorar a la
Presidencia de la República en el área de tecnología de la información, de las comunicaciones
y de la educación. El propósito manifiesto del Presidente era formular una estrategia para la
elaboración de una agenda digital que permitiera pautar el desarrollo tecnológico del país.
El enérgico posicionamiento del nuevo gobierno en torno a las tecnologías de la
información y las comunicaciones es un claro indicador de que la vertiente política fluye en la
dirección correcta.
El GATI recomendó la creación de una agencia para el Gobierno Electrónico. La
creación de dicha agencia no fue incluida en el proyecto de Ley de Presupuesto del Poder
Ejecutivo, pero fue incorporada durante el proceso parlamentario, por acuerdo de la bancada
de legisladores oficialistas, el GATI, la OPP y el Ministerio de Economía y Finanzas.
Finalmente, el artículo 72 de la Ley 17.930 de Presupuesto Nacional, de 23 de
diciembre de 2005, consagró la creación de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno
Electrónico funcionando en la órbita de la Presidencia de la República, a quien se le trasladan
los cometidos anteriormente asignados a la CONADI y al CNSI, se le traspasa la gestión de
los proyectos tecnológicos a cargo del CEPRE y se le asignan nuevos cometidos relacionados
con “la mejora de los servicios de los ciudadanos utilizando las posibilidades que brindan las
tecnologías de la información y las comunicaciones”. La dirección de la agencia es ejercida
por un Consejo Directivo Honorario integrado por seis miembros designados por el Presidente
de la República, uno de los cuales actúa en representación de la OPP.
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Mediante varias normas posteriores se completó la estructura orgánica de la agencia,
se le asignaron recursos presupuestales, nuevos cometidos complementarios, se creó la figura
de su Director Ejecutivo y se cambió su nombre por Agencia para el Desarrollo del Gobierno
de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC).
Reflexiones finales
Un elemento central del modelo kingoniano es que la apertura de la ventana de
oportunidad está condicionada a la confluencia de las tres vertientes en un momento
determinado. Este hito constituye el momento propicio para incorporar una política a la agenda
decisional, pero que a su vez, contiene una componente temporal muy importante, puesto
que si por alguna razón no se aprovechan las condiciones del momento, la ventana de
oportunidad puede cerrarse, y en consecuencia deberá esperarse a una nueva instancia o
ciclo político.
Por esta razón es muy importante el rol de ciertos actores que Kingdon denomina
emprendedores políticos (Kingdon, 1995), quienes participan en los procesos que tienen lugar
dentro de una o más vertientes, pero que a su vez adquieren un papel esencial en el momento
que la ventana de oportunidad se abre, operando políticamente para alcanzar la toma de
decisión y su posicionamiento en la agenda.
Durante la consolidación del proceso político tuvieron un papel clave el Consejo
Directivo Honorario de la AGESIC, los jerarcas de la OPP y del Ministerio de Economía y
Finanzas, quienes asumieron el rol de emprendedores políticos (Kingdon, 1995) que forjaron
la incorporación de la política de Gobierno Electrónico a la agenda decisional.
El diagrama siguiente resume esquemáticamente el proceso político analizado en el
marco de Kingdon.
Figura 1: Modelo de las tres vertientes de Kingdon
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El modelo de las tres vertientes permite formular explicaciones acerca de las razones
por las cuales una política de Gobierno Electrónico no fuera impulsada en las cuatro
administraciones anteriores (entre 1985 y 2005), a saber:
• Vertiente de las políticas
Durante la fase de informatización de la Administración Pública, no hay propuestas
de solución satisfactorias para la instrumentación de políticas de racionalización del
uso de las tecnologías en el Estado. Con el posterior desarrollo y maduración
conceptual del Gobierno Electrónico a fines de los noventa, comienza una oferta de
soluciones plausibles de ser adoptadas.
• Vertiente de los problemas
En esta etapa prima la percepción de la modernización y reforma del Estado como
problema a ser resuelto. Las tecnologías de la información no forman parte del
problema, sino que son consideradas parte de la solución, hasta que el nuevo
paradigma de la NGP pone de manifiesto la necesidad de coordinación entre
organismos como resultado de la descentralización y delegación de atribuciones,
asimismo la orientación al ciudadano requieren la instrumentación de nuevos
servicios. Los sistemas de información pasan a ser percibidos en este momento como
una herramienta esencial del proceso.
• Vertiente política
No fluía en la dirección adecuada, y los actores políticos no disponían de una base
sólida en la corriente de las políticas que los orientara. Cuando finalmente surge la
primer señal favorable con la creación del CNSI, la grave crisis económica que golpeó
al país quitó prioridad a todo tipo de política que no estuviera directamente vinculada
a paliar la crisis.
Por el contrario, en el año 2005 se constataban cambios sustanciales en las tres
vertientes, abriendo la oportunidad para que el nuevo gobierno avanzara en la formulación de
una política de Gobierno Electrónico y se viera plasmado su comienzo en la Ley de
Presupuesto de 2005.
• Vertiente de las políticas
El Gobierno Electrónico cuenta no solo con un capital conceptual maduro, sino que
hay amplia experiencia internacional que muestra varios escenarios exitosos, así
como prácticas y modelos de aplicación.
• Vertiente de los problemas
El programa del nuevo gobierno incluye un paquete de reformas de importancia
enmarcadas en un proceso de transformación del Estado concebido en base a
criterios de mejora de la gestión pública, participación ciudadana y participación del
Estado en aquellas áreas consideradas relevantes para el mejoramiento de la calidad
de vida de los ciudadanos. Entre otras, puede señalarse la reforma del sistema
tributario, la reforma de la salud y la propia reforma del Estado, todas ellas intensivas
en intercambio de información entre organismos y servicios al ciudadano.
• Vertiente política
El discurso de asunción del Presidente de la República donde expresa su clara
voluntad de apostar al desarrollo tecnológico del país, y la pronta creación del GATI
a escasos días de haber asumido la Presidencia son indicadores manifiestos de que
la vertiente política fluye en la dirección apropiada.
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En términos de Kingdon, la convergencia de las tres vertientes hizo posible el
posicionamiento de la política de Gobierno Electrónico en la agenda decisional del nuevo
gobierno, este hecho se vio plasmado con la creación de la AGESIC como agente promotor
y ejecutor de dichas políticas en Uruguay.
Para concluir, si bien cada caso de estudio de Gobierno Electrónico es único por las
condiciones específicas del país, y las experiencias adquiridas no son completamente
trasladables y aplicables a terceros países, es importante remarcar que la utilidad del modelo
kingdoniano reside en que su aplicación no necesariamente debe plantearse ex post, y resulta
evidente que la utilización ex ante de este modelo puede ser un instrumento de gran utilidad
para valorar las posibilidades de éxito y las condiciones necesarias para impulsar una política
de Gobierno Electrónico en cualquier país.
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