La producción lechera nacional: Coyuntura crítica y desarrollo estratégico de la actividad1 Carlos Paolino (CINVE)2 Ignacio Arboleya (CCU)3 Montevideo, enero de 2016 1 Trabajo realizado el marco del Proyecto de Fortalecimiento Institucional INALE – Gremiales para la Intergremial de Productores de Leche (IPL) 2 Ing. Agr. Dr en Economía. Investigador del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE). Uruguay 3 Ing. Agr. Técnico del Centro Cooperativista Uruguayo (CCU) y Asesor de la IPL. 1 Agradecimientos: A la Intergremial de Productores de Leche por la confianza depositada Al equipo técnico del INALE por la información suministrada y la cooperación como masa crítica del trabajo. 2 Tabla de contenido Resumen Ejecutivo Capítulo I. Diagnóstico económico de la coyuntura lechera a nivel internacional y nacional 1.1 La situación económica mundial y las previsiones para los próximos años 1.2 La economía uruguaya y los pronósticos formulados por las autoridades para los próximos años 1.3 Los supuestos de la Ley de Presupuesto y la dinámica de la producción lechera 1.4 ¿Apuesta a la competitividad precio y/o a la competitividad estructural de la actividad lechera nacional? 1.5 De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base productiva de la lechería nacional 1.6 La producción lechera en la estructura económica nacional 1.7 Una cuantificación agregado del shock negativo de la nueva estructura de precios en el sector lechero nacional 1.8 ¿Cuál es el impacto esperado sobre el valor agregado nacional y la distribución del ingreso? 1.9 De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base productiva Capítulo II. Las medidas de políticas públicas ante la coyuntura y las perspectiva 2.1 El Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera 2.2 Análisis de algunos de las medidas propuestas por las gremiales de productores lecheras 2.3 La tributación agropecuaria y el sector lechero 2.4 Una síntesis de las propuestas que realizan las gremiales y su impacto Capitulo III. Políticas públicas y desafíos estratégicos en Uruguay y las principales economías lecheras 3.1 Una síntesis de las políticas públicas en varios países competidores 3.2 Algunas alternativas de políticas públicas e la producción lechera nacional con foco estratégico ANEXO. La Matriz de Contabilidad Social: aportes y limitaciones de la metodología utilizada 3 Índice de Cuadros Cuadro 1.El crecimiento económico esperado a nivel internacional: la evolución del PBI y la heterogeneidad de las economías de la región Cuadro 2.Escenario macroeconómico del Poder Ejecutivo para la elaboración del Presupuesto Nacional. Período 201-2019 Cuadro 3.Creimineto anual de los rendimientos de las principales actividades agropecuarias Cuadro 4.Tasas de crecimiento del producto en diferentes períodos durante los últimos treinta años Cuadro 5. Indicadores sobre la evolución del sector lechero remitente entre 2007 y 2014 Cuadro 6. Los multiplicadores de la actividad económica en diferentes actividades agropecuarias Cuadro 7.Estimación de los resultados económicos e la producción lechera nacional, según diferentes tipos de productores Cuadro 8.Estimación del shock exógeno de cambios en los precios relativos de los insumos/productos que afectan a la producción lechera y su impacto en la actividad económica nacional Cuadro 9. Estimación del impacto de los cambios en la situación económica en el sector lechero nacional, en términos del Valor Agregado Nacional y la distribución del ingreso Cuadro 10. Indicadores físicos promedio de los Modelos Lecheros identificados por el INALE Cuadro 11. Los supuestos de cambios en los precios de productos e insumos previstos en el ejercicio 2015/16, con relación al ejercicio anterior 2014/15 Cuadro 12.Los resultados económicos estimados para el ejercicio 2015/16 que incorporan los cambios e los precios de los productos,, insumos y servicios, por Modelos Lecheros Cuadro 13. Margen bruto de comercialización del gasoil a partir de la diferencia entre el precio al consumidor y la paridad de importación Cuadro 14. La ponderación de los diferentes componentes del costo en la producción lechera Cuadro 15.Consumo total de energía y de gasoil por sector de actividad económica Cuadro 16. La tributación agropecuaria en Uruguay por tipo de impuestos Cuadro 17. Recaudación anual estimada de impuestos al agro y a la producción lechera en el año 2016 4 Cuadro 18. Tasas vigentes para el pago del IMEBA, según decreto 281/011 Cuadro 19. Una estimación preliminar del impacto de reducir la tasa del IMEBA y modificar el IRAE ficto sobre el sector lechero. Cuadro 20. Países de la OCDE: transferencias económicas estimadas en la producción lechera y otros commodities Cuadro 21. Transferencias económicas estimadas en apoyo al sector lechero Cuadro 22. Exportaciones de derivados lácteos a los principales países de destino Cuadro 23. Valor de las exportaciones lácteas por productos e Índice de HerfindahlHischman de concentración de mercados Cuadro 24. Estimación de los cambios en los precios y costos que llevarían a la lechería a obtener los niveles de rentabilidad de los ejercicios previos Cuadro 25. Estimación estática de los recursos necesarios para que los productores lecheros tengan un Ingreso Neto cero y positivo como en los ejercicios previos Cuadro 26. Una estimación preliminar de los establecimientos lecheros familiares que cuentan con menores capacidades relativas Índice de Gráficos Gráfica 1 Precio internacional de los derivados lácteos. Gráfica 2. Proyección de los precios internacionales de los principales derivados lácteos Gráfica 3. Evolución de los niveles de productividad parcial de la producción lecher y su comparación con otras actividades agropecuarias Gráfica 4Tasa promedio anual de crecimiento de la producción entre 2007 y 2014, por estrato de producción de leche Gráfica 5. Niveles diferenciales de productividad lechera parcial por hectàrea lechera, según estrato de productores remitentes Gráfica 6.Niveles de productividad lechera parcial en los diferentes tipos de productores lecheros Gráfica 7. Diferencias en la intensificación de la producción lechera, según los tipos de productores lecheros Gráfica 8-Evolución de los índices de precios de la leche y los costos de producción 5 Siglas y Acrónimos ANCAP. Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland BEN. Balance Energético Nacional BPS: Banco de Previsión Social CEPAL. Comisión Económica para América Latina CCU: Centro Cooperativista Uruguayo COU. Cuadro de Oferta y Utilización DGI: Dirección General Impositiva FAO: Food and Agricultural Organization FEDESAL III. Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera (3era versión) Há. Hectárea de tierra, ICIR: Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales IHH. Índice de Herfindahl-Hirschman de concentración de los mercados IMEBA: Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios IMESI. Impuesto Específico Interno IMS. Índice Medio de Salarios IPL. Intergremial de Productores de Leche INALE. Instituto Nacional de la Leche del Uruguay IRAE: Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas IVA. Impuesto al Valor Agregado MCS. Matriz de Contabilidad Social MIP. Matriz de Insumo/Producto ML. Modelos Lecheros del Inale MGAP. Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca del Uruguay NMPP. National Milk Producers Federation OCDE. Organización para la Cooperacion y el Desarrollo Económico OPYPA. Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias del MGAP 6 PE. Poder ejecutivo PIB. Producto Interno Bruto PPI. Precio de Paridad de Importación PTF: Productividad Total de Factores RRHH. Recursos Humanos URSEA. Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua USA. United States of America USDA. United States Department of Agriculture 7 Resumen ejecutivo El diagnóstico básico de una coyuntura crítica. 1. La producción lechera nacional está enfrentando una coyuntura desfavorable, derivada de un escenario de caída de los precios internacionales y dificultades importantes para colocar los productos en los mercados de exportación, agravado por una situación de sequía que se instaló hasta los primeros meses de 2015. Esta coyuntura contrasta con cambios estructurales procesados durante la última década en la cadena láctea nacional basados en la incorporación de nuevas inversiones y tecnologías de producción, así como el ingreso de nuevas empresas, algunas de las cuáles ante la situación crítica decidieron su salida del sector en los últimos meses. 2. En este informe se presentan algunas estimaciones del impacto potencial que ha tenido esta situación para el conjunto de la economía nacional 4 Los resultados a los que se arribó con este análisis indican que el mayor impacto de la caída de los ingresos de los productores lecheros produce potencialmente un efecto “difusión” sobre la economía en su conjunto, tanto por el efecto directo hacia los sectores que usan la leche como insumo cuanto hacia las actividades productivas indirectamente asociadas, estimadas para el presente ejercicio en una reducción potencial de los ingresos del orden de 243 millones de US$ A su vez, representan un “efecto absorción” para el propio sector productor de leche una caída de ingresos estimada en 94 millones US$, de acuerdo con los parámetros de los efectos multiplicadores de la actividad económica de la última matriz de contabilidad social (MCS) disponible en Uruguay. 3. Por su parte, los efectos sobre la caída del Valor Agregado Nacional derivada de esta coyuntura crítica de la producción lechera nacional fue estimada en 131 millones de US$, lo cual representa una disminución del orden del PBI agregado nacional de 0.22%. A su vez y por tratarse de un sector de actividad agropecuaria que, en comparación con otras actividades agropecuarias, hace un uso relativamente importante de mano de obra, incluida la familiar, es precisamente sobre los trabajadores que el impacto de la coyuntura negativa es mayor. Al respecto se estima que la caída potencial de los ingresos de los trabajadores agropecuarios (del sector lechero y no lechero) será para el 4 La metodología utilizada para medir estos impactos se basa en los parámetros relevados en la última Matriz de Contabilidad Social (MCS) disponible en Uruguay. En el Anexo I se presentan las limitaciones y los aportes analíticos que ofrece esta metodología La principal limitación refiere a la falta de actualización de los parámetros utilizados en las cuantificaciones, lo cual obligó a realizar supuestos adicionales que erosionan la potencia analítica del instrumento utilizado. De todos modos se optó por utilizarlo porque demuestra las singularidades del sector lechero, más allá de la precisión real del impacto cuantitativo de la crisis actual.. 8 presente ejercicio de 37.5 millones de US$ y de los trabajadores no agropecuarios del orden de 36.7 millones US$. 4. Por su parte, el impacto sobre el ingreso de los empresarios (lácteos y de otros sectores por los efectos indirectos negativos asociados) fue estimado en una caída del orden de 57 millones de US$. 5. Estas estimaciones muestran que es en la producción de leche, dentro del conjunto de las actividades agropecuarias relevadas en la MCS, donde se generan los mayores efectos positivos en la redistribución de los ingresos generados en coyuntura de crecimiento, pero donde también se registran los mayores impactos potenciales negativos en coyunturas críticas como la actual. 6. Al desagregar esta información de la coyuntura económica adversa a nivel de los diferentes tipos de establecimientos lecheros, y tomando como referencia para las estimaciones el ejercicio lechero actual 2015/16, se estima una pérdida promedio medido por el Ingreso Neto negativo del orden de menos 33 US$/há dedicada a la producción lechera, aunque con importantes diferencias entre productores según las diferentes trayectorias tecno-económicas que coexisten en la producción lechera nacional. 7. Según las estimaciones presentadas son los establecimientos lecheros que trabajan con mayores costos y que obtienen mayor productividad los que logran algún nivel de resultado levemente positivo, pero también son los que por sus altos niveles de especialización en la producción lechera, los que tienen menor flexibilidad y posibilidades de diversificación productiva en el corto plazo (tienen eventualmente altos costos de salida de la actividad, porque han desarrollado activos muy específicos dedicados a la producción lechera de alta especialización y productividad). 8. Es importante notar que los productores que integran este tipo de trayectoria tecno-económica de altos niveles de costos y productividad cubren tanto a algunos productores chicos (76 hás promedio del Modelo Lechero 4 de INALE) como productores de mayores dotaciones de capital (promedio 624 hás lecheras) y representan algo así como el “núcleo duro” de esta actividad productiva porque explican casi la mitad de la producción nacional de leche y representan el 13% de los establecimientos lecheros comerciales. 9. Estos resultados replantean un par de cuestiones centrales y que están relacionadas sobre el futuro de la producción lechera nacional:¿cuáles serían las trayectorias tecno/económicas con perfil estructural más promisorias: : las 9 que trabajan con mayores costos globales pero obtienen altos niveles de productividad de los factores de producción o aquéllas que hacen un manejo más intensivo en recursos naturales con menos insumos y costos de producción más bajos?. 10. Los resultados obtenidos en este estudio señalan que en principio las trayectorias tecno-económicas más viables serían las primeras, que trabajan con mayores costos globales, pero que tienen niveles de productividad muy superiores que compensan los mayores costos involucrados. Pero a su vez se debe consignar que son las que tendrían una menor flexibilidad operativa ante las coyunturas críticas que se plantean por su alta especialización lechera. También serían las trayectorias de producción que podrían garantizar una mejor velocidad de respuesta ante un cambio positivo en la tendencia de la demanda internacional y los precios internacionales. Las medidas de políticas públicas propuestas por las autoridades y algunas de las gremiales de productores. 11. Los cambios en las políticas públicas de largo plazo en los principales países competidores en el escenario internacional. Los países desarrollados, y en particular los países de la Unión Europea tenían históricamente un alto nivel de protección a la producción lechera de esos países con muy importantes niveles de transferencia de recursos para garantizar ingresos a los productores y altos niveles de protección a la producción interna en esos países. Esta situación típica y largamente diagnosticada ha venido cambiando en las últimas décadas, de manera que actualmente se ha reducido muy significativamente y en términos generales las transferencias hacia la producción lechera y además se ha modificado el tipo de instrumentos utilizados y financiados para potenciar la competitividad lechera en estos países. 12. En efecto, actualmente, cada vez tienen mayor importancia las transferencias asociadas a la construcción de bienes públicos en apoyo a la producción lechera y han tendido a desaparecer las transferencias que incidían en la formación de precios internos y en los ingresos directos de los productores. Las principales transferencias actualmente están actualmente relacionadas con las políticas de infraestructura, de capacitación, de I+D+i, seguros, acuerdos comerciales bilaterales entre países y bloques económicos etc. Esta cuestión tiene mucha importancia porque redefine un escenario de construcción de competitividad internacional en la producción lechera, a la cual la producción uruguaya debe prepararse si pretende seguir aumentando sus niveles de competitividad internacional una vez superada la coyuntura crítica actual. 10 13. Las políticas que están siendo implementadas en Uruguay en atención a la coyuntura lechera: la prioridad en el financiamiento con fondos propios. La propuesta más importante formulada por el PE hasta el presente fue la de realizar ajustes e introducir modificaciones de la Ley 18.100 por la cual se había creado el Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera (sería el FFDSAL III). La naturaleza del instrumento se basa en el adelanto de recursos a debitar de la remisión futura de cada productor, que incluye también una suerte de “re-distribución” hacia los productores más pequeños. En efecto, se incorpora de hecho un componente diferenciador por el adelanto inmediato de 8 mil dólares a aquéllos productores familiares registrados ante la DGDR (MGAP) que por el volumen de remisión de leche no llegan a cubrir ese monto con su aporte al fondo. 14. A juicio de los autores, el instrumento fideicomiso si bien es muy útil en la coyuntura, no es lo suficientemente diferenciador de situaciones porque no induce el desarrollo de capacidades nuevas en torno a las trayectorias tecnoeconómicas más exitosas de la producción lechera nacional. En otras palabras, se trata de un instrumento muy útil para la coyuntura, pero “ciego” a la creación de nuevas capacidades, y no avanza en la promoción de ajustes en los sistemas de producción lecheros- También, y si se configurara un escenario de mayor prolongación de la crisis de precios y mercados a nivel internacional, el impacto positivo del instrumento se verá erosionado en los próximos meses y con ello aumentarán probablemente las necesidades de financiamiento de corto plazo. 15. Las propuestas de políticas públicas formuladas por algunas de las gremiales lecheras, también fueron analizadas en términos de su impacto previsto y los elementos institucionales asociados a los diferentes planteos. Es importante aclarar que se seleccionaron algunas de las propuestas que fueron manejadas durante el año 2015 a nivel público. No contempla este análisis todas las sugerencias realizadas por las gremiales lecheras ni tampoco las formulaciones concretas que se hicieron a nivel de los trabajos presentados por las gremiales al INALE durante el 2016. 16. En general, las diferentes propuestas formuladas (régimen especial similar al transporte público para abaratar el uso de gasoil en la producción lechera; el aumento en la devolución de impuestos a la exportación; los cambios en la tributación agropecuaria en el sector lechero etc.) indican que, en términos generales los impactos económicos sectoriales logrados no serían de importancia como para revertir la situación actual pero ayudarían a paliar la 11 situación, aunque su nivel de viabilidad e impacto es también muy desigual, según los autores.. 17. Así por ejemplo, un régimen similar para subsidiar al gasoil lechero al del transporte público tendría alta complejidad institucional y el abastimiento de costos sería muy pequeño, del orden de 0.35% de los costos promedio totales de la producción lechera comercial. No obstante ello la rebaja de estos precios y de otros bienes públicos como la energía, tienen un efecto financiero muy evidente y contribuiría a aliviar la situación de los productores en una situación de extrema iliquidez, tratándose básicamente de una propuesta que atendería aspectos operativos de financiamiento de corto plazo, pero sin mayor incidencia en los resultados económicos globales de la actividad. 18. Asimismo, fue planteado por parte de algunos productores proponer la duplicación de la devolución de impuestos indirectos a la exportación. El decreto que actualmente habilita la devolución de impuestos a estas producciones, es de junio del año 2014 y permitió un aumento de la devolución de impuestos indirectos a los productos lecheros llevándolos de 2% a 3%. 5 19. La propuesta de duplicar la devolución de impuestos al sector lechero y llevarlo al 6% representaría, una devolución global incremental para las empresas que exportan derivados lácteos del orden 18 millones de US$ (total 36 millones US$).De todos modos, una medida de este tipo podría exponer al sector exportador de lácteos a ser sometido a un panel de auditoría internacional de la OMC, porque presumiblemente excedería los montos de devolución de impuestos y podría ser considerado como una suerte de “subsidio encubierto”. Por lo tanto la recomendación de los autores es que este tipo de medidas deber ser evaluado muy cuidadosamente estudiando su viabilidad y pertinencia, asumiendo los riesgos implícitos que conlleva. 20. Ya sea que se incremente temporalmente la devolución de impuesto o no, la pregunta relevante para los objetivos de este trabajo sería la siguiente: ¿Cuánto de esta devolución de impuestos se “trasladaría” al productor de leche”?. Opypa estima que, en promedio y para todo el sector agropecuario se traslada a los productores aproximadamente 1/3 de la devolución de impuestos (Tambler, 2015). Sin embargo, ello varía muy ampliamente según las 5 En el mismo decreto se elimina la prefinanciación de exportaciones y se especifican los productos en los que se mantienen, pero en este caso no se puede acceder al aumento en la devolución de impuestos indirectos (Anexo I), A su vez, la mayoría de los productos pasan a tener una devolución del 3% del valor FOB y se habilitó temporalmente una devolución del orden del 6% como medida transitoria para algunos productos de sectores en crisis, pero que tienen una muy escasa dimensión exportadora. 12 cadenas agroindustriales y el poder relativo de negociación de los diferentes agentes que actúan en cada eslabón.6 21. La conclusión a la que se arriba con los elementos de juicio que se disponen actualmente por parte de los autores es que no se tienen elementos de juicio suficiente para estimar efectivamente cuánto de la devolución de impuestos que actualmente está operativa se “traslada” efectivamente al sector productor de leche por parte de las industrias exportadoras. De todos modos se considera importante que se pueda avanzar mucho más en el conocimiento de estos temas por parte del sector productor, para bajar la “asimetría de información” existente al respecto. En la hipótesis, formulada sin bases ciertas para el cálculo, que se traslade el 25% al sector productor de los impuestos devueltos, ello representaría aproximadamente a precios actuales 4.5 millones de US$ corrientes. 22. Otra de las medidas propuestas por algunas gremiales refieren a temas tributarios, en particular a bajar la tasa del Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) del actual nivel de 1.1% sobre la primera venta de leche al 0.1%. A los precios actuales se estima que esta reducción sería del orden de aproximadamente 5 millones de US$, contemplando el aporte de los productores que tributan por IMEBA y en la hipótesis que la totalidad de los productores tributaran por IRAE ficto, lo cual también es altamente improbable de lograr en función de los lineamientos de la Reforma Tributaria que ordena las prioridades en materia fiscal. Si esta propuesta comprendiera sólo a los productores que actualmente tributan por IMEBA la reducción de tasas implicaría montos de renuncia fiscal del orden de 1.4 millones de US$-. 23. De todo lo anterior se desprende la necesidad de hacer un balance adecuado entre las medidas que se propongan, el esfuerzo y desgaste que supone su concreción y los impactos logrados frente a la magnitud del problema sectorial. Parece claro que la continuidad en el tiempo de la crisis económica coyuntural dada especialmente por la situación del mercado internacional de lácteos, impone mayores necesidades de orden financiero al sector lechero nacional. Esto sería un punto inmediato a atender por parte de la política pública y el sector en su conjunto. Pero junto a la problemática coyuntural emergen en este tipo de crisis, temas de carácter estructural de la lechería nacional y que refieren a su capacidad de crecer y competir en el mediano y largo plazo, que en general se considera que también deberían ser tenidas en cuenta, aún en esta coyuntura crítica. 6 En algunos sectores, como el arrocero se traslada al productor y eso está negociado institucionalmente entre los actores de la cadena arrocera. 13 Algunas sugerencias asociadas al desarrollo futuro de la competitividad estructural en la producción lechera. 24. Las políticas públicas lecheras en los países desarrollados. En el informe se revisan las políticas públicas lecheras implementadas en los principales países competidores en el escenario internacional (Nueva Zelandia, Australia, Unión Europea y Estados Unidos). En general se observa que las transferencias en apoyo al sector lechero se han venido reduciendo de una forma muy significativa durante los últimos tres lustros y además vienen cambiando las modalidades de estos apoyos, con una importancia creciente en la producción de bienes públicos modernos como plataformas de competitividad (transferencias en apoyo al medio ambiente y recursos naturales, bienestar animal, infraestructura, I+D+i, seguro para la producción lechera, entre otras). 25. Inspiradas en estas tendencias modernas, se presentan algunas propuestas básicas atendiendo a temas de la coyuntura lechera, como a aspectos más orientados a atender problemas más estructurales que están incidiendo en las perspectivas de desarrollo de la actividad lechera nacional. En particular lar propuestas para construir políticas estructurales de fomento a la competitividad de más largo plazo se refieren a tres aspectos cruciales para la producción lechera: políticas de inserción comercial internacional; políticas de estabilización de márgenes lecheros y políticas de desarrollo rural lechero, pero nunca perdiendo de vista que en la coyuntura es crucial ampliar el acceso al financiamiento. Como fuera analizado en el trabajo el FEDSAL III no lograría resolver la restricción financiera que tiene el grueso de los productores lecheros, en particular la producción lechera familiar. 26. Avanzar para revertir la frágil inserción internacional exportadora de la producción lechera nacional. La fragilidad en la inserción internacional de la producción lechera se basa en la alta concentración de los mercados de destino de los principales productos lácteos que Uruguay exporta. Sólo 3 o 4 países concentran los principales destinos de exportación de los derivados lácteos (Brasil. México, Venezuela, Rusia, según el producto). Los principales países competidores de Uruguay logran ingresar a mercados más importantes y pagando aranceles muy inferiores porque tienen firmados acuerdos comerciales con estos países (ejemplos paradigmático son los acuerdos de los países de Oceanía con China y otros países de Asia). Esta cuestión es clave y define las oportunidades de venta de los productos agropecuarios/agroindustriales (75% de las exportaciones de bienes de Uruguay) y, de una manera muy directa incluye también a las exportaciones lácteas; 14 27. Políticas orientadas a la estabilización de los márgenes en la producción lechera nacional: políticas de seguros. La empresa líder en la industria láctea ha venido implementando, ante la coyuntura crítica analizada en el informe, una política empresarial orientada a atenuar la caída de los precios al productor, buscando con ello ofrecer un mejor contexto económico para consolidar los cambios procesados en la dinámica de producción lechera de los últimos años. Sin embargo, y más allá de la importancia de estas acciones la sostenibilidad de la misma en el mediano/largo plazo es altamente improbable de no contar con el complemento de una política pública orientada a tal fin. 28. El nivel de penetración de los seguros agropecuarios en Uruguay ha venido aumentando en algunos rubros y se comenzaron a utilizar, aún en una fase todavía bastante experimental, nuevos instrumentos como seguros índices en ganadería y otros. Uruguay al ajustar su normativa de seguros y habilitar la competencia en el sector logró en los últimos años un mayor desarrollo en algunos instrumentos de gestión de riesgos en el sector agropecuario La base institucional que dispone Uruguay (INALE) y la superintendencia de servicios financieros permitirían avanzar en torno a la implementación de alguna experiencia piloto de seguros de márgenes lecheros, del estilo de las que comienzan a desarrollarse a nivel internacional, con la experiencia de Estados Unidos como país pionero en la materia.7 29. Hacia un Plan de competitividad de la lechería familiar de mediano/largo plazo. Persiste y se profundiza una fuerte heterogeneidad en la producción lechera nacional que se ha venido ampliando en los últimos años. En un escenario crítico como el actual y atendiendo a la importancia relativa que mantiene la producción lechera familiar se considera importante, en los programas de desarrollo rural, otorgarle una mayor prioridad relativa a este tipo de producciones. El escenario internacional apunta a niveles mucho más exigentes de competitividad y es evidente que los sectores más rezagados de la producción lechera familiar, enfrentarán condiciones de mayores exigencias que determinarán, muy probablemente, la salida de la producción. Sin un programa muy específico de desarrollo lechero orientados a este tipo de productores, o al menos a los que tienen mejores condiciones relativas, es inevitable esperar una mayor profundización en la concentración en la base de producción lechera nacional. 7 Las diferencias en torno a la institucionalidad lechera y la base productiva en USA y Uruguay son notorias: mayor homogeneidad e la base tecno-productiva de la lechería americana, subsidios específicos en ese país, determinan que la experiencia no sea directamente trasladable a Uruguay. Sin embargo, sí es posible y necesario profundizar la implementación de políticas en esta áreas, comenzando con experiencias pilotos con algunos productores, y que permitan ensayar y ajustar instrumentos para el desarrollo más amplio de la experiencia. 15 Introducción La producción lechera en Uruguay ha venido desarrollando durante la última década importantes procesos dinámicos de transformación estructural: aumento en la tasa de inversiones en la base agropecuaria y en la industria láctea, crecimiento en los niveles de productividad logrados y de las exportaciones y cambios en la base productiva con aumento en la participación de los productores de mayores escalas de producción. Este proceso dinámico vino a reafirmar la ubicación estructural de la producción lechera en la economía nacional. Se trata de una actividad de base agropecuaria que tienen los mayores efectos multiplicadores de la actividad económica nacional y que logra a su vez los mayores efectos en la distribución del ingreso entre los trabajadores , incluido el trabajo familiar y los empresarios. Estos rasgos estructurales sectoriales que definen a la producción lechera nacional durante los últimos años están siendo desafiados por una coyuntura internacional sectorial desde mediados del año 2014, singularizada por una abrupta caída de los precios internacionales de los principales derivados lácteos asociada a la disminución de la demanda en los principales mercados. Ello termina impactando muy negativamente en la rentabilidad y en las perspectivas de crecimiento de la producción lechera nacional para los próximos años y necesariamente obliga a replantear algunas cuestiones centrales. El objetivo general de este informe es analizar el impacto de este nuevo escenario sobre la dinámica de la producción lechera nacional, estudiando las consecuencias que este fenómeno de crisis coyuntural tiene sobre la economía en su conjunto, la distribución del ingreso nacional entre trabajadores y empresarios y, sobre esta base estudiar las perspectivas. Para ello se analizan las propuestas de las medidas de políticas públicas implementadas hasta el presente por el Poder Ejecutivo, así como los diferentes instrumentos sugeridos públicamente por algunas gremiales de productores lecheros ante esta coyuntura difícil, formuladas durante el año 2015.. También se analizan algunos instrumentos de políticas públicas que vienen siendo implementadas en algunas de las principales economías lecheras hegemónicas a nivel internacional, a los efectos de extraer algunas reflexiones que pueden ser de utilidad para Uruguay y que vendrían, eventualmente, a complementar los instrumentos que ya se vienen implementando a nivel nacional. En función de lo anterior, el contenido del informe se divide en tres capítulos. En el primero se realiza un diagnóstico de la situación internacional y nacional de la actividad lechera en Uruguay, con foco en la evolución de los últimos años y las perspectivas. En el segundo se analizan los principales instrumentos que ha venido 16 impulsando el Poder Ejecutivo con el apoyo de las gremiales lecheras y otras propuestas de algunas de las propias gremiales de productores lecheros. En el tercer capítulo se resumen algunas ideas y sugerencias relativas a prioridades de políticas públicas para impulsar el desarrollo de mediano y largo plazo de la actividad lechera nacional, partiendo con una breve reseña de otras experiencias de políticas lecheras que vienen siendo implementadas en algunos de los principales países competidores de Uruguay en el mercado internacional de los lácteos. 17 Capítulo I. Diagnóstico económico de la coyuntura lechera a nivel internacional y nacional 1.1. La situación económica mundial y las previsiones para los próximos años La recuperación económica mundial, luego de la crisis financiera y económica que estalló en 2007/08, ha sido inusualmente débil: el primer trimestre de 2015 tuvo el menor crecimiento mundial desde la crisis y las previsiones para los próximos meses siguen la misma tónica. Durante los meses iniciales del año pasado Estados Unidos experimentó una caída particularmente fuerte y un gran número de economías avanzadas tuvieron una reducción en el nivel de actividad, mientras que el crecimiento en China se desaceleró más de lo esperado. Se consideraba que, en general, esta debilidad es el resultado de factores temporales. El esperado impulso al consumo de los menores precios del petróleo todavía está por venir en los países importadores de energía, donde la demanda también será impulsada por una mayor expansión monetaria (en general acompañada por depreciaciones de la moneda) en países que representan más del 50% del PIB mundial. Por otro lado, como parte de la consolidación fiscal, muchos gobiernos pospusieron inversiones en infraestructura. En una visión general sobre las inversiones en las principales economías se concluye que su lento ritmo de crecimiento se explica en gran parte por una demanda más moderada, tanto a nivel doméstico como mundial. La debilidad de la demanda ha limitado el crecimiento de la inversión que a su vez ha frenado el crecimiento del empleo, de los salarios y del consumo. La menor inversión ha socavado entonces a la tasa de crecimiento del producto potencial – la capacidad de las economías para aumentar los niveles de vida, hacer valer las obligaciones futuras con los ciudadanos y pagar las deudas – a través de una menor tasa de crecimiento del stock de capital y una desaceleración de la difusión y la incorporación del progreso tecnológico. En el Cuadro 1 se presenta una síntesis de la evolución y las perspectivas del PBI de las principales economías de los países desarrollados y de algunas de las economías de América Latina. 18 Cuadro 1. El crecimiento económico esperado: la evolución del PBI y la heterogeneidad en las economías de la región (crecimiento anual en %) Promedio 2002/2011 2012 2013 2014 2015 2016 Mundo OECD Estados Unidos Zona Euro Japón China 3,9 1,7 1,7 1,1 0,7 10,6 3,3 1,3 2,3 -0,8 1,8 7,7 3,3 1,4 2,2 -0,4 1,6 7,7 3,4 1,8 2,4 0,9 0 7,4 3,2 1,9 2 1,4 0,7 6,8 3,8 2,5 2,8 2,1 1,4 6,7 L. America (7) Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica México Perú 3,9 5,4 3,9 4,3 4,6 4,7 2,3 6,2 2,6 0,8 1,8 5,5 4 5,2 3,8 6 2,7 2,9 2,7 4,3 4,9 3,4 1,7 5,8 1,2 0,5 0,2 1,8 4,6 3,5 2,1 2,4 0,9 -0,1 -0,8 2,9 3,3 3,4 2,9 3,6 2,2 2 1,1 3,7 3,7 4,3 3,5 4,3 Crec PBI real Fuente: OCDE (2015) La desaceleración económica que comenzó en América Latina en 2010 continúa hasta el presente. La región seguirá creciendo, dejando de lado los temores de una crisis que surgieron hace dos años, aunque el ritmo de crecimiento, sin embargo, seguirá siendo lento. Según las previsiones de la CEPAL, la economía de la región crecerá menos de 1,0% en 2015 (frente al 1,1% en 2014, 2,5% en 2013 y 2,9% en 2012), de nuevo inferior a la media de la OCDE después de una década de convergencia económica. En 2016, se espera un crecimiento un poco mayor. Estos desarrollos son impulsados por condiciones internacionales menos favorables, que impactan también en los países de la región con precios más bajos de los productos exportados y la desaceleración económica de los países emergentes y, en particular de la República Popular de China. También hay que resaltar el aumento del costo del financiamiento externo y menores perspectivas de entradas de capital, debido al endurecimiento que acaba de ser anunciado en la política monetaria estadounidense. Las diferencias en el crecimiento económico entre los países de la región podrían aumentar debido al impacto desigual del contexto externo, así como factores internos de los países. 8 La economía uruguaya y los pronósticos formulados por las autoridades para los próximos años 8 Por subregiones, en 2015 América del Sur se esperan tasas de crecimiento cercanas a cero, mientras que América Central y México podrían superar el 3% y el Caribe cerca de 2%. 19 La economía uruguaya registrará para los próximos años, según todas las previsiones, un período de moderación en su crecimiento económico después de una década de intenso dinamismo. En efecto, según el proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo para su consideración y aprobación por parte del Parlamento Nacional se espera que durante los próximos años el nivel de crecimiento de la actividad económica sea sustancialmente inferior a los registrados durante gran parte de la década anterior. A su vez, también para formular la propuesta de Ley para habilitar los gastos previstos en el Presupuesto Nacional, el Poder Ejecutivo se basó en algunos supuestos básicos sobre la evolución de la estructura de precios y tipo de cambio en la economía nacional para los próximos cinco años, los cuáles se resumen en el Cuadro 2. Cuadro 2. Escenario macroeconómico del Poder Ejecutivo para la elaboración del Presupuesto Nacional. Período 2015-2019 2014 2015 2016 2017 2018 2019 PIB 3.5% 2.5% 2.5% 2.8% 3.0% 3.0% IMS 12.6% 11.0% 9.9% 8.4% 7.8% 7.1% IPC 8.9% 8.4% 7.6% 6.4% 5.7% 5.0% Var. TC 13.5% 16.2% 9.8% 6.4% 5.5% 5.0% Notas: PIB. Producto Interno Bruto; IMS: Índice Medio de Salarios; IPC: Índice de Precios al Consumo, var.TC: variación anual del Tipo de Cambio Fuente: Presupuesto Nacional. Mensaje y Exposición de Motivos. En función de estos supuestos de base el Poder Ejecutivo prevé que la demanda interna tenga un rol muy importante en la dinamización de la economía, sobre todo durante los dos años próximos 2016 y 2017. Al respecto el gobierno estima que las exportaciones tengan un menor dinamismo, de acuerdo con el análisis del escenario internacional que fuera resumido anteriormente. Estos supuestos fundamentan las previsiones del Cuadro 2 relativas a que se supone que el ingreso de los hogares no caiga en los próximos años, en función de que el Índice Medio de Salarios siga creciendo bastante por encima del nivel de actividad económica. De esta forma, y dado que también se prevé una moderación importante del consumo del sector público, el consumo privado se constituiría entonces, según el Poder Ejecutivo, en la base del crecimiento para los próximos años. Asimismo, también el gobierno preveía que las inversiones continuarán creciendo, y ello basado fundamentalmente en los activos institucionales que el país ha venido construyendo en los últimos años, léase la estabilidad de las reglas del juego, las 20 exoneraciones tributarias contenidas en varios instrumentos y en particular en la Ley de Inversiones y de Zonas Francas y el acceso al financiamiento. También el Poder Ejecutivo espera que el impulso a las obras de infraestructura financiado con recursos presupuestales y recursos privados en diferentes modalidades de acuerdos, termine conformando un escenario de estímulo y sostén para la economía nacional, aunque bastante más moderado que en el pasado. 1.2. Los supuestos del escenario para los próximos años del PE y la dinámica de la producción lechera Como se observó en el Cuadro 2 el Poder Ejecutivo también prevé una evolución de la estructura relativa de precios para los próximos años en la economía uruguaya que es importante tener presente, porque impactará sobre el sector exportador y lo que importa en este informe, sobre la producción lechera nacional. Como se observa en el cuadro, se estima que la evolución del tipo de cambio superará al IPC también durante al año 2016, como claramente lo ha hecho durante 2014 y en 2015. Este fenómeno ya no se volverá a producir en los años próximos, pero tampoco se registraría un fenómeno opuesto que sucedería si la variación del IPC fuera superior a la variación del tipo de cambio. Este último supuesto es bastante cuestionable. Atendiendo a diferentes perspectivas sobre la evolución prevista en el sistema de precios para los próximos años, se entiende que no existen fundamentos sólidos para suponer una desaceleración en el crecimiento de los precios domésticos de la magnitud prevista y ello por un conjunto de argumentos. En primer lugar las presiones sobre el frente cambiario seguirán siendo más importantes que las previstas, lo cual presionará en la formación de los precios internos atendiendo a los mecanismos de indexación existentes. Se entiende que la desindexación salarial tendrá lugar de manera heterogénea entre los distintos sectores de actividad económica y en las distintas franjas de salarios, con incrementos superiores en las franjas de salarios más bajos. Por su parte, como también se observa en el Cuadro 2 el crecimiento del Índice Medio de Salario continuará creciendo por encima de la variación del tipo de cambio y el IPC durante los próximos años. En este escenario, y atendiendo a los mecanismos de indexación existentes es altamente improbable que el IPC logre la desaceleración prevista. Leída estas estimaciones sobre le estructura relativa de precios que impacta en la producción lechera nacional, el escenario apunta entonces hacia un mayor deterioro de la competitividad precio de la actividad lechera. En efecto, en la Gráfica 1 se presenta la evolución reciente de los precios internacionales de los principales productos lácteos que exporta Uruguay, donde se observa el importante descenso de los mismos. 21 Gráfica 1. Precio internacional de los derivados lácteos (Índice FAO 2002-2004 =100) 300 250 200 2012/13 150 2013/14 100 2014/15 50 0 Oct Nov Dic Ene Feb Mar Ab May Jun Jul Ago Set Fuente: FAO (2015) No obstante ello se espera que los precios internacionales de los derivados lácteos se recuperen en el mediano plazo. En efecto, en términos reales las proyecciones de los analistas sectoriales internacionales coinciden en señalar que los mismos exhibirán una caída pero que la recuperación los llevará a estabilizarse por encima de los niveles que existían antes del año 2007, pero por debajo de los registrados en 2013. (OCDE/FAO: 2015) Al respecto, en la Gráfica 2 y según estos organismos internacionales se presenta una estimación de la evolución de los precios de los principales derivados lácteos que se comercializan en el mercado global para los próximos años, tomando como referencia el año 2013, que como fuera analizado corresponde con años de precios altos. Como se observa en la gráfica las proyecciones de la OCDE/FAO indican que los precios de los principales derivados seguirán decreciendo ese año, pero se estima una recuperación leve para los años siguientes, aunque sin llegar a los niveles que tuvieron estos productos en el año 2013. 22 Gráfica 2. Proyección de los precios internacionales de los principales derivados lácteos (Índice l 2013=100). 120,0 100,0 80,0 Leche en polvo ent. Leche en polvo descr. 60,0 Manteca 40,0 Quesos 20,0 0,0 2013/ 2014/ 2015/ 2016/ 2017/ 2018/ Fuente: elaborado con base en datos de OCDE/FAO (2015) 1.3. ¿Apuesta a la competitividad precio y/o a la competitividad estructural de la actividad lechera nacional? Utilizando los propios supuestos que formula el Poder Ejecutivo para fundamentar la Ley de Presupuesto y considerando la caída importante de los precios internacionales de las commodities y las perspectivas anunciadas para los próximos años, es muy claro que se espera para el próximo ejercicio lechero un deterioro de la llamada competitividad precio de la actividad lechera nacional. Sin embargo, es importante percibir que la producción lechera en Uruguay al igual que otras producciones de base agropecuaria, está atravesando en los últimos años por una fase muy positiva de cambio estructural, basado en la incorporación de innovaciones productivas y organizacionales que han venido potenciando, aunque con heterogeneidades relevantes entre diferentes tipos de productores, la competitividad de mediano/largo plazo de esta actividad. En el Cuadro 3 se presenta información comparativa sintética de la evolución de la productividad parcial de varias actividades productivas agropecuarias, medida en términos de rendimientos por hectárea y, en el caso de la producción lechera por Vaca Masa.9 9 Analizando la información de punta a punta del período, los cultivos de trigo, cebada, sorgo y soja duplicaron sus rendimientos que lograban a comienzo de los años 80`s, mientras que el arroz multiplicó por un factor de 1.5 y el maíz por casi 5. La producción de carne y lana, expresada en carne equivalente por hectárea de superficie de 23 Cuadro 3. Crecimiento anual de los rendimientos de las principales actividades agropecuarias (en % anual sobre medias móviles de 3 años) Período Trigo Cebada Sorgo Maíz Soja Arroz Carne y Lech lana/ha e/V M 19831993 3.30 2.54 3.32 6.35 3.15 1.25 -0.37 0.13 19932003 1.13 1.60 3.30 8.52 0.37 2.13 1.43 2.89 20032013 1.52 1.42 0.52 0.89 3.08 2.19 1.29 3.30 Fuente: Bervejilo, J. –Bertamini, F. (2015) En la Grafica 3 se observa que es precisamente la actividad lechera la que registra los mayores niveles de crecimiento de la productividad parcial entre 2003 y 2013, comparado con las otras actividades agropecuarias de producción. Gráfica 3. Evolución de los niveles de productividad parcial de la producción lechera y su comparación con otras actividades agropecuarias. (tasa anual de crecimiento de la producción física entre 2003 y 2013, en %) 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Fuente: Bervejillo, J. Bertamini, F. (2015). pastoreo, excluyendo el área lechera durante la última década, si bien exhibe una tendencia creciente es muy inferior a la productividad parcial en la producción lechera medida en litros de leche por Vaca Masa. 24 Estos indicadores de productividad son parciales porque miden la relación entre cantidad producida por hectárea o por animal (vaca masa), pero no cuantifican productividad global que contempla los resultados productivos obtenidos con utilización del conjunto de los factores de producción aplicados en cada actividad, cual se cuantifica midiendo la Productividad Total de Factores (PTF) la la la lo Como señalan Bervejillo y Bertamini, el diferente comportamiento de los subsectores y su impacto en la PTF puede verse a través de la evolución del producto. Cuando se desagrega el producto agropecuario total en agricultura extensiva, ganadería de carne y lana, lechería y forestación se puede observar que el gran impulsor del crecimiento global ha sido la agricultura extensiva, seguida por la forestación y la lechería, con la ganadería de carne y lana como el gran contrapeso (Cuadro 4). Cuadro 4. Tasas de crecimiento del producto al 2013 durante los últimos años (Índice Fischer de cantidades) 30 años 10 años 5 años Agricultura 7,5 13,8 11,9 Ganadería -0,1 0,9 -0,1 Lecherìa 2,9 3,1 1,7 Forestación 4,1 10,5 1,5 Fuente: Bervejillo, J. Bertamini, F. (2015). Como señalan los autores citados, en los últimos 30 años el valor bruto de producción de la agricultura extensiva, creció a una tasa anual de 7.5% en términos de volumen físico, mientras que en los últimos 10 años tuvo un crecimiento explosivo de casi 14%. La producción ganadera de carne y lana se ha mantenido estancada en los últimos 30 años, por un efecto combinado de un mayor crecimiento de la producción de carne bovina y descenso de la producción ovina. La producción lechera nacional también registra tasas anuales de crecimiento mayores al 3% durante la última década, aunque en el último quinquenio, al igual que sucede en todos los casos también se registra un notorio enlentecimiento en el crecimiento de esta actividad. 1.4. De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base productiva de la lechería nacional Utilizando la información de las dos últimas encuestas a los productores de leche es posible cuantificar los cambios que se vienen registrando en la evolución de este sector tan dinámico del agro nacional (Cuadro 5). Como se observa en el cuadro los indicadores señalan muy claramente una mayor intensificación de la producción lechera nacional, donde la superficie dedicada a esta producción se reduce 14% y la producción promedio aumenta 42%, de manera que la productividad parcial promedio 25 evoluciona desde 2379 litros/há lechera en 2007 a 3912 litros /há lechera en el año . 2014.10 Cuadro 5.Indicadores sobre la evolución del sector lechero remitente entre 2007 y 2014 Explotaciones Superficie Lechera (miles hás) 2007 2.791 602 2014 2.791 0% Variación (%) Superficie total Producción (millones lts) Vaca Masa (miles cabezas) 753 1.428 354 518 704 2.026 412 -14% -6% + 42% + 16% Fuente: Inale con base en Encuesta Diea 2007 y encuesta INALE (2014) Profundizando el análisis sobre la evolución de la dinámica de crecimiento de la producción entre los años analizados, se observa que se está ampliando la brecha de producción según tamaño de remisión de leche (Gráfica 4). 10 ¿Cómo se modificó la estructura de producción en la lechería nacional, comparando los resultados de las dos últimas encuestas, en función del volumen de leche producido? De acuerdo con la información de INALE los productores lecheros remitentes a plantas de los estratos más chicos de producción de menos de 300 mil litros de leche/año pasan de ser poco más de 600 (representando el 21.6%) de los productores remitentes en el año 2007 a reducir a la mitad su participación relativa en la última encuesta lechera (menos de 300 productores representando el 10.7%). Cuando se toma en conjunto los productores remitentes que producen menos de 1.4 millones de litros/año pasan de representar casi el 72% de la producción en el año 2007 a significar el 60% de los volúmenes remitidos a plantas en la encuesta del año 2014, pero ello explicado básicamente por la reducción de la importancia relativa de la remisión de los establecimientos lecheros de menor escala (los establecimientos que remiten en conjunto menos de 300 mil litros/año). 26 Gráfica 4. Tasa promedio anual de crecimiento de la producción entre 2007 y 2014, por estrato de producción de leche (en %) 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% 20% inferior 20% medio/inferior 20% medio 20% medio/superior 20% superior -4% -6% Fuente: elaborado con base en las encuestas lecheras de 2007 y 2014 Según las cifras de la última encuesta del año 2014 por estrato de remisión, también se observa una diferencia promedio por estratos de remisión de leche en este caso referido a los niveles de productividad en litros por hectáreas lechera. Tomando como referencia igual a 100 los niveles de productividad parcial logrados por el 20% de los productores medios, se puede apreciar con mayor propiedad las diferencias en la base productiva en cuanto a resultados de productividad (Gráfica 5). Gráfica 5. Niveles diferenciales de productividad lechera parcial por hectárea lechera, según estrato de productores remitentes (Índice 100 la productividad promedio del estrato medio de remisión de leche, año 2014) 120 100 80 60 40 20 00 20% inferior 20% medio/inferior 20% medio 20% 20% superior medio/superior Fuente: elaborado con base en datos de la encuesta lechera 2014 Como se observa en la gráfica los productores de menores niveles de remisión de leche producen con niveles de productividad notoriamente más bajos que los estratos 27 medios, medio/superiores y superiores. ¿Cómo está impactando la situación actual de precios relativos en la producción lechera sobre los desarrollos de los establecimientos lecheros, atendiendo a los diferentes niveles de productividad y escala productiva? Se hace necesario entonces, seguir profundizando en el estudio de esta situación para proponer medidas de políticas pública diferenciada que, consideradas como apoyos temporales eviten un mayor impacto sobre los productores más chicos y que tienen una base competitiva relativamente más frágil. Antes de avanzar en torno esta importante cuestión, se entendió conveniente explorar algunas dimensiones adicionales de la real importancia de la producción lechera nacional para la economía nacional, utilizando información de la última Matriz de Contabilidad Social disponible a nivel nacional (Terra y col, 2009), con todas las prevenciones que corresponden por el alcance y la desactualización de los parámetros básicos de estimación, que se discuten en el Anexo I. 1.5. La producción lechera en la estructura económica nacional Los indicadores más importantes seleccionados para esta tarea, son los que se derivan de la última Matriz de Contabilidad Social (MCS) disponible en Uruguay. La misma permite estimar los impactos multiplicadores que tiene la actividad de producción de leche en Uruguay sobre el conjunto de actividades económicas y el valor agregado nacional, la distribución del ingreso y comparar los resultados con otras actividades de base agropecuaria. 11. Los efectos multiplicadores permiten estimar el impacto (positivo o negativo según el caso) de un shock exógeno en los ingresos de la actividad productiva sectorial directa y cómo ello termina impactando de una forma amplificada en la economía nacional y en la creación de valor agregado nacional. En otras palabras, con esta metodología es posible estimar cuánto, por cada unidad monetaria que aumenta o cae la actividad agropecuaria, potencialmente se multiplica este shock positivo o negativo sobre el los ingresos globales de otras actividades productivas, así como los efectos sobre el valor agregado nacional y la distribución del ingreso (Cuadro 6). 11 Los parámetros estimados corresponden a la MCS realizada originalmente en el año 2005 y actualizada al año 2009, por lo cual se registra una suerte de “foto antigua” de la situación. De todos modos se trata de la última matriz disponible en Uruguay y, más allá de su desactualización, permite observar con una metodología no suficientemente explotada en nuestro medio, los efectos de inducción dinámica generado entre sectores de actividad económica y su importancia para cuantificar impactos y órdenes relativas de magnitud. 28 Cuadro 6. Los multiplicadores de actividad económica de diferentes sectores agropecuarios: Carne bovina I. Valor de Producción Difusión Absorción II. Valor agregado Total Trabajo Agropecuario Trabajo No Agropecuario Capital Fuente: Terra y col (2009) Leche bovina Conjunto del Agricultura Sector (soja, trigo) Arroz Agropecuario 3.00 1,96 3,37 1,30 2,85 1,28 2,87 1,23 3,11 1,77 1,82 0,31 1,82 0,52 1,07 0,13 1,37 0,13 1,64 0,28 0,46 1,05 0,51 0,79 0,37 0,58 0,39 0,84 0,50 0,85 El efecto global sobre el aparato productivo nacional. Con base en estos parámetros de la Matriz de Contabilidad Social (MCS), es posible cuantificar el impacto económico agregado que representa la actual crisis coyuntural en el sector lechero nacional al impactar sobre otras actividades económicas (efecto “difusión”) y sobre sí misma (efecto “absorción”) en un efecto circular de impacto potencial ex post. De acuerdo con estas estimaciones por cada dólar de caída de los ingresos del sector lechero, este efecto se multiplica determinando una caída de 3.37 dólares en promedio sobre otras actividades productivas nacionales (efecto difusión) y de 1.3 sobre el ingreso posterior de las propias actividades de producción lechera (efecto absorción) que comprende los establecimientos lecheros y la estructura de apoyo más directamente ligada a dicho sector. Como se puede apreciar en el cuadro este efecto multiplicador que se genera a partir de las actividades de producción lechera es, comparado con otras actividades de producción agropecuaria, el que genera el más alto efecto multiplicador sobre otras actividades económicas de base agropecuaria. Por su parte, el efecto sobre el Valor Agregado Nacional es igualmente relevante en la comparación entre los sectores de base agropecuaria. De hecho este indicador de impacto ya sea positivo o negativo es también el más alto (en este caso compartido con el indicador de la ganadería de carne), en la comparación con cualquier otra actividad de base agropecuaria. De esta forma por cada dólar que cae el valor agregado en la producción lechera, ello determina una caída del valor agregado nacional 1.82 dólares. 29 Otro dato interesante de este análisis estructural, deriva de la importancia relativa mayor que tiene la distribución del ingreso en el valor agregado generado con la actividad. De hecho el impacto (positivo o negativo) de una caída o aumento de los ingresos que recibe el sector lechero impacta, en proporción en la comparación con otras actividades agropecuarias relativamente más sobre los ingresos del factor trabajo (fundamentalmente sobre el trabajo agropecuario familiar y asalariado, pero también sobre el trabajo no agropecuario) que sobre los ingresos del factor capital. En otras palabras un shock exógeno de ingresos en el sector lechera “permea” más directamente en la dinámica de los ingresos de los trabajadores, con las consecuencias sociales que ello determina. 1.6. Una cuantificación agregada del shock negativo de la nueva estructura de precios en el sector lechero nacional En un trabajo reciente realizado por el INALE se estimaron los déficits y/o superávit monetarios operativos anuales de las empresas lecheras entre los ejercicios 2013/14, 2014/15 y estimaciones correspondientes al ejercicio 2015/16. En todos los casos se simulan escenario sin seca, aunque es posible también estimar el efecto de la sequía. Las estimaciones que se presentan en el Cuadro 7 son promedios agregados, ponderados por la importancia relativa de los diferentes tipos de productores lecheros identificados en los Modelos Lecheros (ML) elaborados por el INALE y con base en la encuesta realizada en el año 2014 a productores lecheros existentes a nivel nacional. Cuadro 7. Estimación de los resultados económicos en la producción lechera nacional, ponderados por los diferentes tipos de productores Variable/ejercicio 2013/14 2014/15 2015/16 Tipo de cambio ($/US$) 22.1 24.8 30.1 Precio de la leche (ctvs US$/ltr) 0.44 0.37 0.26 PB leche (ctvs US$/lt de leche) 0.41 0.35 0.24 Costo (ctvs. US$/litro) 0.34 0.30 0.27 Ingreso Neto/lts leche (ctvs. US$/ltr) +0.07 +0.05 -0.03 276 199 -33 Ingreso Neto/ha lechera (US$/há) Fuente. INALE (2015) 30 Con base en estas estimaciones es posible cuantificar los efectos multiplicadores de la actividad lechera sobre la economía nacional, utilizando para ello los parámetros estimados en la Matriz de Contabilidad Social (Cuadro 8) Cuadro 8. Estimación del shock exógeno de cambios en los precios relativos de los insumos/productos que afectan a la producción lechera y su impacto en la actividad económica nacional (millones US$ corrientes) Ejercicio Efecto difusión Efecto Absorción Efecto total 2013/14 543 209 752 2014/15 388 149 537 2015/16 (est) -243 -94 -337 Fuente: elaborado por los autores con base en Terra y col, utilizando datos de INALE y estimaciones propias Como puede apreciarse en el Cuadro 8 el shock externo, derivado de los cambios en las relaciones de precios de costos de producción y los precios de la leche, determinan efectos amplificados potenciales sobre el resto de las actividades económicas en Uruguay. Como se observa en el cuadro el sector lechero, en términos promedios y de continuar presentándose esta situación de resultado económico negativo impactará de una forma amplificada sobre otros sectores de actividad económica nacional.12 1.7. ¿Cuál es el impacto esperado sobre el valor agregado nacional y la distribución del ingreso? Para responder a esta pregunta, nuevamente se utiliza las estimaciones de la última matriz de contabilidad social que permite estimar el impacto sobre el valor agregado del conjunto de la economía nacional y la distribución del menor ingreso generado entre los trabajadores y los empresarios (Cuadro 9). 12 Como se analiza en el Anexo la principal debilidad de estas estimaciones deriva en que el método utilizado, además de que los parámetros están desactualizados, el cambio en los precios relativos Insumo/Producto inducirá cambios en la combinación de los factores de producción, cuestión que no ha podido ser contemplada en función de la desactualización de la base de cálculo de la MCS. 31 Cuadro 9. Estimación del impacto de los cambios en la situación económica en el sector lechero nacional, en términos del Valor Agregado Nacional y la distribución del ingreso. 2015/16 Valor Agregado -131 % PBI 0.22 Trabajo -37.5 Agropecuario Trabajo No -36.7 Agropecuario Capital -57 Fuente: estimado con base en Terra e INALE 2014/15 209 0.36 59.8 Acumulado 2 ejercicios en términos absolutos 340 0.58 97.5 58.7 95.4 90.9 147.9 Como se observa en el cuadro las estimaciones del impacto de la situación económica actual del sector lechero nacional estarían representando una reducción del PBI a nivel nacional del orden de 0.22%. Considerando la variabilidad registrada entre el ejercicio pasado y el presente ello representa, en términos acumulados absolutos, un impacto sobre el PBI nacional del orden de casi 0.6%. Otro dato importante de estas estimaciones refieren a que se estima una caída de los ingresos del trabajo para el ejercicio actual del orden de 74.2 millones de dólares, de los cuáles prácticamente la mitad refiera a los trabajadores agropecuarios y la otra mitad a los trabajadores no agropecuarios. La caída de los ingresos potenciales de los empresarios se estimó en casi 57 millones de dólares. Estas cifras son importantes no sólo por su magnitud sino también, como fuera analizado, porque el sector lechero es el que tiene uno de los mejores efectos en la distribución del ingreso generado. Todo lo anteriormente analizado refiere a estimaciones agregadas para el conjunto del sector productor de leche a nivel nacional, ponderando las estimaciones con base en el diferente peso que tienen los distintos tipos de productores lecheros. ¿Pero qué sucede cuándo se desagrega el análisis, según tipos de productores lecheros?. Esto es importante porque nos aproxima mejor para analizar una propuesta de políticas públicas diferenciadas, atendiendo a los sectores donde esta fragilidad coyuntural sectorial está impactando más negativamente. 1.8. De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base productiva de la lechería nacional a) Los indicadores de la heterogeneidad en la base productiva Para realizar este análisis diferenciado se utiliza información desagregada de los diferentes modelos de producción lechera realizada por el INALE que permite estimar 32 el perfil estructural de combinación de recursos propios de los diferentes tipos der productores y analizar con más destalle los resultados económicos de cada uno. En el Cuadro 10 se presenta una síntesis de los principales indicadores físicos de cada tipo de productor lechero representado en los modelos elaborados por el INALE. Como se observa en el cuadro las diferencias registradas en términos de tamaño de los establecimientos, niveles de producción y productividad, así como la base forrajera que sostiene la producción en cada caso son muy diferentes, lo cual habilitó la identificación de modelos de producción de leche claramente diferenciados. Ello determina que el impacto y las perspectivas que enfrentan los diferentes tipos de productores en la coyuntura sean también heterogéneos. 33 Cuadro 10. Indicadores físicos promedio de los ML identificados en los Modelos Lecheros del INALE Producción leche litros/año ML1 56332 Superficie lechera Superficie total hectáreas hectáreas 44 52 151 223 76 79 408 521 205 205 330 360 624 624 Vacas Ordeñe Vacas Masa Relación VO/VM cabezas cabezas 16 23 0,68 46 64 0,72 50 60 0,84 133 185 0,72 112 138 0,81 175 216 0,81 342 407 0,84 Carga VM/ha lechera 0,51 Productividad animal Lts/VO/día 9,9 Productividad animal Lts/VM 2476,9 Productividad tierra Lts/ha lechera 1273,1 0,42 13,1 3433,9 1449,8 0,79 20,3 6206,1 4894,6 0,45 14,6 3844,0 1747,5 0,67 22,3 6606,2 4447,1 0,65 20,4 6035,9 3950,8 0,65 23,2 7108,1 4636,2 Concentrado por litro Voluminosos por litro Suplemento por litro 0,170 0,259 0,429 0,252 0,338 0,590 0,241 0,190 0,431 0,181 0,367 0,548 0,259 0,196 0,456 0,237 0,234 0,471 0,310 0,197 0,507 311 784 601 130 428 168 350 Num. Explotaciones kg MS/lt kg MS/lt kg MS/lt ML2 219389 ML4 370639 ML6 712993 ML8 911657 ML9 1303755 ML11 2893014 Fuente: INALE Con esta información se puede apreciar que las diferencias en productividad lechera según modelos no necesariamente están relacionadas con una sola variable, como la escala o la superficie explotada, sino que responden a una multiplicidad de factores. Para avanzar en este análisis, puede ser de utilidad estudiar con más cuidado las diferencias en torno a los niveles de productividad obtenidos y los costos involucrados y cómo impacta la actual coyuntura económica a nivel microeconómico de los diferentes modelos lecheros. En la Gráfica 6 se presenta las heterogeneidad en los niveles de productividad logrados según Modelos Lecheros, donde se observa con claridad por ejemplo, que los 34 productores lecheros que integran el ML 4 que trabajan con un promedio de 76 hectáreas dedicadas a la lechería, logran niveles de productividad similar e incluso superior (como la productividad/por hectárea) a los establecimientos lecheros más grandes de los modelos ML 8, ML 9 y el ML 11. Gráfica 6. Niveles de productividad lechera parcial en los diferentes tipos de productores lecheros (100= productividad promedio de los establecimientos) 160,0 140,0 120,0 Carga VM/ha lechera 100,0 Productividad animal Lts/VO/día 80,0 Productividad animal Lts/VM 60,0 Productividad tierra Lts/ha lechera 40,0 20,0 0,0 ML1 ML2 ML4 ML6 ML8 ML9 ML11 Fuente: elaborado con base en información del INALE Para lograr estos niveles de productividad la base tecnológica de producción es también diferente y no sólo por las escalas de producción involucradas en cada caso, sino por el manejo de la producción y la forma en que combinan los recursos disponibles, lo cual también impacta en los costos de producción. Una aproximación a estas mediciones de diferentes usos de la base forrajera y la carga animal utilizada se presenta en la Gráfica 7. 35 Gráfica 7. Diferencias en la intensificación de la producción lechera, según los tipos de productores lecheros (100= promedio de los establecimientos relevados) 180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Concentrado por litro en % suplementac. Carga VM/ha lechera Nota: La unidad de medida es el porcentaje de concentrados suministrados con relación a la suplementación con voluminosos, medidos en Kgs de materia seca por litro de leche. Fuente: elaborado con base en datos de INALE Como se observa en la gráfica, el Modelo Lechero 4, se basa en un esquema de producción intensivo en la base forrajera de producción, al trabajar con carga animales muy elevadas y con una suplementación forrajera basada en el suministro de alimentos concentrados, en tanto los restante modelos lecheros que también manejan escalas reducidas de producción como ML1, ML2 y el ML6, trabajan con menores cargas y una suplementación más basada en alimentos voluminosos. ¿Qué relación tienen estas evidencias, en la actual coyuntura económica del sector lechero, sobre los resultados económicos obtenidos? Sin duda los modelos más intensivos trabajan con mayores costos de producción, pero obtienen mayores niveles de productividad. ¿Cómo debe ser evaluado esta cuestión? ¿Qué relación tiene esto en términos de las trayectorias tecno-económicas en la lechería comercial y la gestión de los establecimientos, incluida los mayores costos asociados a la eventual salida de la actividad y/o a la elasticidad para capitalizar rápidamente una eventual cambio en la tendencia actual en un escenario de recuperación de la demanda internacional? b) Estimación de los resultados económicos actuales según tipos de productores lecheros 36 A los efectos de estimar los resultados económicos logrados por los diferentes modelos de INALE, fue necesario simular los cambios que se registran en los precios relativos de la leche y de los principales insumos utilizados y servicios contratados en la coyuntura actual. También se incluye una estimación de la valorización de la mano de obra familiar utilizada en la producción lechera. Con base en estos supuestos iniciales, que se ilustran en el Cuadro 11, se construyeron las estimaciones de resultado económico que se presentan más adelante para el presente ejercicio 2015/16. Cuadro 11. Los supuestos de cambios en los precios de productos e insumos previstos en el ejercicio 2005/16, con relación al ejercicio anterior 2014/15 (en %) Tipo de cambio PRODUCTO BRUTO Precio Leche Producto Bruto Carne COSTOS Precio concentr. comprado Precio volumin. comprado Mano de obra remunerada Fertilizantes Semillas Herbicidas Polietilenos reservas forraj. Combustible Contratación maquinaria Rep. y mant. maquinaria Rep. y mant. instalaciones Energía eléctrica Sanidad e higiene Fletes Depreciación maquinaria Depreciación mejoras Asistencia técnica Administración Pastoreos y campos recría Impuestos $/dólar 21,5% $/lt -15,0% 0,0% U$S/ton MS U$S/ton MS Ficto mano obra familiar -5,0% 0,0% 8,0% -10,0% -10,0% 0,0% 0,0% -2,5% -7,5% 0,0% 8,0% 8,0% 8,0% 8,0% 0,0% 0,0% 8,0% 8,0% 0,0% 0,0% 8,0% Fuente: INALE Con base en estos supuestos el INALE construyó un escenario que simula los resultados económicos obtenidos en los diferentes modelos lecheros para el ejercicio 2015/16, que se resumen en el Cuadro 12. 37 Cuadro 12. Los resultados económicos estimados para el ejercicio 2015/16 que incorpora los cambios en los precios de productos, insumos y servicios, por modelo lechero (en US$/há) RESULTADOS POR HECTÁREA ML1 ML2 ML4 ML6 ML8 ML9 ML11 PROMEDIO A U$S/ha COSTOS (sin MOF) U$S/ha INGRESO de CAPITAL antes MOF U$S/ha 349 233 115 313 264 50 1.306 1.049 257 450 348 102 1.199 1.111 88 967 896 71 1.294 1.135 159 839 714 126 COSTO antes Renta e Interés U$S/ha U$S/ha 158 391 61 324 171 1.220 35 384 91 1.202 65 961 37 1.172 96 810 INGRESO de CAPITAL U$S/ha -42 -11 86 67 -3 6 122 29 U$S/ha Intereses U$S/ha COSTO TOTAL con Renta e Interés U$S/ha 57 0 448 43 0 367 41 0 1.261 90 0 474 86 0 1.288 72 0 1.032 101 0 1.273 62 0 872 0 1.032 0 1.273 0 223 PRODUCTO BRUTO Ficto mano obra familiar (incluye ficto m.o.familiar) Renta Costo total después de IRAE U$S/ha U$S/ha INGRESO NETO U$S/ha Saldo Impuesto Renta (IRAE) RELACIÓN INSUMO/PRODUCTO -99 -54 45 -23 -89 -66 21 -33 1,12 1,03 0,93 0,85 1,00 0,99 0,91 0,99 Fuente: INALE Como se observa en el cuadro, con esta estructura de precios relativos en la producción lechera y con la base técnica reseñada anteriormente, los únicos modelos que tienen un Ingreso Neto levemente positivo son el ML 11 que se maneja con altas escalas de producción (624 hectáreas en promedio) y el ML 4 de pequeña producción lechera (76 hectáreas dedicadas a la producción lechera). Más allá de las diferentes escalas ambos modelos tienen algunas características estructurales similares: se trata de productores lecheros altamente especializados y que realizan un manejo con alto uso de alimentos concentrados, se manejan con cargas animales de las más altas y logran con ello obtener los mayores niveles de productividad lechera. 38 Este tipo de trayectoria tecnológica de muy alta especialización lechera además, son las que convalidan rutinas de gestión orientadas a los mayores niveles de productividad y las que ofrecen la mayor elasticidad de respuesta en un escenario de cambio de la coyuntura actual. Pero también constituyen las rutinas de producción y gestión que tienen los mayores “costos de salida” de la actividad porque sus activos y y capacidades están basadas en activos de alta especialización lechera. 39 CAPITULO II. Las medidas de políticas públicas ante la coyuntura y las perspectivas El contenido de este capítulo se divide en dos secciones. En la primera se resumen y comentan las medidas implementadas por el Poder Ejecutivo y convertidas en Ley, basadas en apoyos normativos/institucionales financiados por los propios productores lecheros comerciales. En la segunda de analizan y evalúan los impactos esperados de algunas de las medidas sugeridas, en diversos ámbitos durante el año 2015, por parte de algunas de las gremiales de productores lecheros en Uruguay. 2.1. El Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera La política pública más importante para enfrentar esta coyuntura adversa del sector lechero fue planteado por el Poder Ejecutivo y aprobado en el Parlamento Nacional en el mes de julio del año 2015 y consistió en algunos ajustes a la Ley 18.100 de febrero del año 2007. Esta Ley creó el Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL) y fue considerado, en los fundamentos de la propuesta, un instrumento para mejorar el financiamiento del sector, recomponer el capital de giro y apoyar la concreción de inversiones en el sector lechero. Los ajustes que se realizan en la nueva Ley se resumen en el Recuadro I. 40 Recuadro I. Los ajustes a la Ley 18.100 para crear un nuevo Fondo de Financiamiento para el Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL III) • La emisión estimada sería del orden de 85 millones de dólares, sobre la base de las necesidades para cubrir pérdidas por escenario adverso: sequía y caída de precios al productor. Nota: La emisión finalmente será de 78 millones de dólares. • Flujo objeto del fideicomiso: volumen de leche remitida a plantas y flujo proveniente de importaciones. • Se considerará el flujo de litros remitidos en un período de doce meses no afectados por irregularidades climáticas. • Se estima una prestación pecuniaria del orden equivalente a 0,769 centavos de dólar/litro, sobre la base de un repago en 6.5 años y una tasa de interés del 5%. • Sobre la base de lo solicitado por las gremiales de productores lecheros, se establecerá un mínimo de aportes del Fondo creado de 8.000 dólares por productor familiar inscripto en la DGDR, en los casos en que el aporte a dicho fondo de algunos productores sea inferior a esa cifra. • Las gremiales lecheras propusieron que a nivel privado se generarían cuentas personales a los efectos de poder luego aplicar algún tipo de compensación entre productores, debido a las eventuales transferencias que se puedan dar desde los productores de mayor dinamismo en la producción y el correspondiente a los productores menos dinámicos. • El productor firmará un compromiso de repago de su deuda, comprometiéndose además a habilitar a que las plantas industriales retengan la prestación y avalando el carácter solidario del fondo. • Se propone la entrega de los recursos en etapas. Nota: Los recursos están siendo entregados en dos etapas. Los artículos que se modifican de la Ley del año 2007 fueron el 2do, el 7º, y el 10ª de la Ley Nº 18.100, de 23 de febrero de 2007. Fuente: elaborado con base en información del Parlamento Nacional ¿Qué representaría el aporte del FFDSAL con relación a los costos de producción en los diferentes Modelos Lecheros? El foco de la atención diseñada con este instrumento propuesto por el Poder Ejecutivo y que contó con el aval de las gremiales de productores lecheros, es buscar una solución financiera a un problema de rentabilidad de la producción que se entiende, en la propuesta formulada, básicamente como un fenómeno coyuntural. 41 Los recursos provistos por el FFDSAL representan, en promedio, poco más del 17% de los costos directos anuales de producción para el ejercicio 2015/16 (sin considerar la mano de obra familiar ni intereses), aunque esta relación varía entre 22.2% de los costos operativos en los establecimientos más chicos y 16.5% en los establecimientos de mayor escala. Las conclusiones principales de este primer análisis son las siguientes: el instrumento del FFDSAL, concebido como un apoyo financiero coyuntural financiado por los propios productores lecheros con un pasivo generado a pagar en un plazo de más de 6.5 años se concentra en función de los volúmenes de producción remitidos. En consecuencia, el apoyo básicamente está asociado a la escala de producción, de manera que el 48% del total de los recursos del FFDSAL van a apoyar a menos del 13% de los establecimientos lecheros que por otra parte son los que explican la mayor parte de la producción. El FFDSAL era el instrumento disponible que existía para atender los problemas financieros a nivel sectorial universal derivados de la crisis climática y de precios. Justo es reconocer que las modificaciones introducidas en su última versión intentan atemperar algunos de sus principales defectos. De igual forma es importante el apoyo que se brinda a los productores familiares (inscriptos en la DGDR como tales) al establecer un aporte mínimo de U$S 8.000 del Fondo independientemente de su remisión real y que busca garantizar el equivalente mínimo anual de retiros. Pero básicamente es un instrumento financiado y apoyado en la capacidad de organización del propio sector lechero (incluso en su componente de apoyo diferencial a los productores familiares) y su impacto en la medida que la crisis continúa ya se está diluyendo y plantea nuevos desafíos financieros sin la posibilidad de recurrir a la misma estrategia. 2.2. Análisis de los instrumentos propuestos por las gremiales de productores lecheros Ante la situación planteada con la coyuntura económica actual en el sector lechero nacional, algunos gremios de productores lecheros han propuesto durante el año 2015 varias medidas de políticas públicas que incidiendo fundamentalmente sobre los precios de insumos y productos puedan ayudar a sobrellevar la situación. A tales efectos se consideró conveniente realizar un breve análisis de los principales instrumentos propuestos, con el objetivo que sirva de insumo para evaluar técnicamente sus alcances y reales posibilidades de implementación. Los principales temas planteados fueron: i) el precio del gasoil; ii) la devolución de impuestos indirectos a la exportación de lácteos y su impacto en la formación de precios al productor; iii) la presión fiscal y las posibilidades de un alivio en esta situación coyuntural. 42 2.2.1 El precio del gasoil y su impacto en el sector lechero a) Los precios de paridad de importación y al consumidor de gasoil En el Uruguay, la importación y producción de derivados de petróleo constituye un monopolio legal en manos de la empresa estatal ANCAP y los precios máximos de dichos productos son fijados por el Poder Ejecutivo. La Unidad Reguladora de los Servicio de Energía y Agua (URSEA) calcula la ”Paridad de Precios de Importación (PPI)”de productos derivados del petróleo 13 La determinación de los precios de paridad de importación corresponde al ejercicio teórico de calcular el precio en el mercado local de productos terminados de similar calidad a los producidos por ANCAP, en la hipótesis de que los mismos se importen. Además del cálculo de los Precios de Paridad de Importación se publican mensualmente los precios máximos vigentes aprobados por el Poder Ejecutivo para comercializar estos productos en plaza. De esta manera, el usuario puede comparar los Precios de Paridad de Importación con estos precios vigentes de estos productos en la plaza nacional. El precio del petróleo a nivel internacional tuvo un gran aumento en el año 2008, pero posteriormente comenzó un proceso importante de reducción a nivel internacional. En el año 2015 en Uruguay también se procesó una baja muy menor de los precios del gasoil, sin embargo el margen entre el precio internacional y el precio al consumidor uruguayo cada vez se hizo más amplio. En el precio final de los combustibles, ANCAP, además de considerar el precio internacional del barril también debe tomar en cuenta la posible trayectoria del dólar, los costos de distribución además de los costos operativos internos de la empresa monopólica. Según el último informe oficial de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) de junio de 2015, el precio promedio al consumidor del gasoil fue de 37.7 $/litro y la paridad de importación, estimada por la misma institución fue de 29.40$/litro. Como se observa en el Cuadro 13 el margen bruto de comercialización, medido de esta forma comparando el precio al consumidor con el precio de paridad de importación (PPI) del gas oil y utilizando datos oficiales, se registra un aumento importante de estos márgenes, en particular desde mediados/fines de 2014 hasta el presente, que es precisamente cuando se instala la fase económica más crítica de la coyuntura de la producción lechera nacional. 13 Gasolinas, Gas oil, Queroseno, Fuel oil, Supergás y Gas propano). Dichos cálculos son publicados con periodicidad mensual en la web. La metodología de cálculo fue aprobada en el año 2004 y actualizada con modificaciones en julio de 2011. 43 Cuadro 13. Margen bruto de comercialización del gasoil a partir de la diferencia entre el precio al consumidor y la paridad de importación (en $/litro) Trimestre Margen bruto precios ($/lts) 2013-1 4,99 2013-2 6,84 2013-3 2,67 2013-4 5,37 2014-1 5,58 2014-2 4,73 2014-3 4,83 2014-4 10,30 2015-1 11,79 2015-2 8,40 Fuente: elaborado por los autores con base en Ursea b) Tratamiento impositivo actual y fideicomiso para el subsidio del transporte Según la ley Nº 18.109 del año 2007, el gasoil se encuentra exonerado por el Impuesto Específico Interno (IMESI) y gravado por el impuesto al Valor Agregado (IVA) a su tasa básica del 22%. Además del IVA se estableció el “Fideicomiso al Gasoil” o “Fideicomiso del Boleto”. Se trata de un fideicomiso de administración creado para canalizar los recursos generados al amparo de lo dispuesto en el Decreto Nº 347/006 para la reducción del costo del gasoil de las empresas de transporte colectivo de pasajeros. El Fideicomiso recibe mensualmente los fondos recaudados por ANCAP por el incremento del precio del gasoil. Con este producido, el Fideicomiso paga a las empresas de transporte colectivo de pasajeros el beneficio correspondiente en función del consumo de gasoil declarado y los topes definidos por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Cada vez que aumenta el precio del gasoil se ajustaría la partida que se transfiera a las empresas de transporte colectivo “por el 14% de las variaciones en el valor absoluto que se produzcan en el precio del gasoil hasta un tope de dos veces y medio el valor inicial”. 44 El tope fue modificado más adelante incrementándose hasta 3 veces y media dicho tope sobre la base del valor inicial de $1,053 por litro de gasoil. Con esta modificación en los topes, cada vez que aumenten los combustibles se puede ajustar la partida que reciben los transportistas. De esta forma, un porcentaje de entre 8 y 9% del valor del precio del gasoil está compuesto por el sobrecosto que implica las transferencias hacia el sector de transporte colectivo de pasajeros. c) Propuesta de política de las gremiales: ¿es factible el desarrollo de un esquema similar para los productores lecheros? ¿Se justificaría por su impacto beneficio/costo? Los costos del uso del gasoil en los establecimientos lecheros representan en promedio, una fracción menor de los costos totales de producción corriente. Según lo informado en la página web del INALE, se estima que en promedio, los mismos representan el 4% de los costos en la producción lechera (Cuadro 14) Cuadro 14. La ponderación de los diferentes componentes del costo en la producción lechera (1= costo total) Componente del costo lechero promedio Ponderación Alimentos concentrados 0.3400 Mano de Obra Asalariada 0.1400 Semillas y Fertilizantes 0.1400 Contratación de Maquinaria 0.0900 Arrendamientos 0.0700 Combustibles (gasoil) 0.0400 Energía Eléctrica 0.0400 Rep y mantenimiento de maquinaria 0.0300 Sanidad e Higiene 0.0300 Herbicidas 0.0200 Inseminación 0.0200 Asistencia Técnica 0.0100 Rep y mantenimiento 0.0100 Fuente: elaborado con base en datos de INALE 45 En la hipótesis de que se lograra, sobre la base de un esquema institucional similar al del subsidio al boleto un abatimiento del costo del gasoil de uso en la producción lechera del orden del 8 al 9%, el impacto logrado en términos de reducción de costos totales de la producción lechera sería en promedio del orden de 0.3 o 0.4%. ¿Tendría viabilidad una propuesta de este tipo, aun teniendo un relativo bajo impacto directo en la dinámica competitiva sectorial? El Balance Energético Nacional (BEN) resume la información relativa a producción, transformación y consumo de energía, expresada en una unidad común y referida a un período determinado.14 (Cuadro 15) Cuadro 15. Consumo total de energía y de gasoil por sector de actividad económica en Ktep y %. Año 2014 Transporte Residencial Comerc/serv. Públicos Agro, Pesca/Mineria Industria Total Consumo total Ktep 1180,8 779,4 320,3 226,8 1589,1 Consumo total (en %) 28,8 19,0 7,8 5,5 38,8 4096,4 100,0 Consumo gasoil Consumo gasoil Ktep (%) 587,9 76,6 0 0,0 20,5 2,7 144,7 18,9 13,9 1,8 767 100,0 Fuente: elaborado por los autores con base en datos del Balance Energético Nacional (MIEM) Como se observa en el cuadro el consumo de gasoil para abastecer el transporte representa poco menos del 80% del consumo de esta fuente energética, en tanto toda la producción agropecuaria, la pesca y la minería incluida consume el 19%. La implementación de un esquema de fideicomiso similar para el sector lechero que el desarrollado para el sector transporte, no sólo no tendría el mismo impacto (bajaría 0.36% los costos totales de producción en la hipótesis más optimista), sino que tendría costos de administración y fiscalización más elevados en función de la dispersión de beneficiarios y los costos de transacción involucrados en su implementación. Sin embargo, el problema sigue estando presente porque los costos de la energía son en Uruguay, por lejos, de los más caros en la comparación con los países de la región 14 A efectos de hacer comparables las cifras correspondientes a las diferentes fuentes que componen la oferta energética, las cuales poseen diferentes poderes caloríficos, los valores están presentados en ktep (miles de toneladas equivalentes de petróleo), en donde una tonelada equivalente de petróleo (tep) corresponde a 10 millones de kilocalorías. La conversión de las magnitudes correspondientes a cada fuente a su expresión en ktep se realiza a través de su respectivo poder calorífico inferior (PCI). 46 con los cuáles se compite agropecuaria/agroindustrial. 15 internacionalmente en la producción En otras palabras, los márgenes brutos de comercialización de gasoil en Uruguay son muy elevados, y ello incluye el costo del fideicomiso del transporte. El escenario previsto en la Ley de Presupuesto enviada por el Poder Ejecutivo al Parlamento fue construido considerando que las empresas públicas contribuirían con recursos para reducir el déficit fiscal. En los supuestos con los cuáles se elaboró la propuesta de Presupuesto que el conjunto de las empresas públicas estarían transfiriendo anualmente aproximadamente 130 millones de US$. El tema es que es difícil que estas transferencias se logren sólo con una mejor gestión operativa, pero un traspase a precios de las tarifas representaría un nuevo debilitamiento de la base competitiva del aparato productivo nacional. De todos modos, para el sector lechero su peso relativo en la estructura de costos no es un componente central en la estructura de costos, como si lo es la alimentación del ganado o la mano de obra (véase nuevamente Cuadro 16) de manea que es cuestión de evaluar la viabilidad y factibilidad de este planteo, por la relación entre el beneficio esperado y el costo asociado a la gestión y éxito de esta reclamo. Esta cuestión está evaluada inicialmente desde la perspectiva económica. Sin embargo y dadas las restricciones de liquidez del sector lechero, el impacto financiero que tiene en la gestión corriente de las empresas lecheras, de hecho representa una restricción importante, al igual que el costo de la energía que se utiliza regularmente en los tambos 2.2.2 La devolución de impuestos indirectos a la exportación El decreto 147/014 de 24 de mayo de 2014 eliminó el régimen de prefinanciación de exportaciones y en consecuencia se incrementaron las devoluciones de impuestos indirectos a las exportaciones que realizan los empresarios uruguayos. No corresponde considerar a la devolución de Impuestos a la exportación como una disminución de los ingresos fiscales: incluso es erróneo decir que “le cuesta” al Estado X cantidad de millones de dólares al año. Si los valores de las devoluciones están correctamente calculados las devoluciones son equivalentes a los impuestos indirectos pagados de antemano por las empresas. En otras palabras, estos impuestos que el Estado cobró indebidamente, pues los productos destinados a la exportación no deben pagar impuestos internos del país exportador, y en consecuencia son un derecho de los exportadores y no un subsidio como en algunos casos se confunde. 15 El costo del gasoil en Uruguay por litro es notablemente inferior en los países competidores: a precios actuales en dólares en Argentina es 27% más bajo, en Brasil 50% más reducido y en Chile 133% más reducido. El costo de la energía eléctrica industrial media también sigue una tendencia similar; en Brasil es 12% más barata, en Chile 33% y en Argentina el precio de la energía es menos de un tercio del costo de Uruguay. 47 El Decreto anterior Nº 230/007, de 29 de julio de 2007, había dispuesto una tasa de devolución de tributos uniforme del 2% para las operaciones de exportación embarcadas a partir del 1º de octubre de 2007. El nuevo decreto del año 2014 que elimina la prefinanciación de exportaciones para la gran mayoría de las exportaciones, asigna una tasa de devolución de impuestos indirectos del 3% a la mayoría de los productos exportador por Uruguay y 6% en algunos pocos productos en sectores y productos no relevantes en la estructura exportadora nacional. De acuerdo con las normas de la OMC lo que se trata con este instrumento es avanzar hacia la mayor transparencia en el comercio internacional de productos exportados, de manera que esta actividad no sufra una “doble tributación” (en país exportador y eventualmente en el importador”), pero que tampoco se distorsione el comercio haciendo transferencias en la devolución de impuestos que de hecho funcionan como subsidios a una competencia desleal a nivel internacional Una situación de este tipo sometería eventualmente a las exportaciones a una investigación realizada por un panel de expertos, de acuerdo a la normativa internacional vigente. Un eventual aumento en la devolución de impuestos (por ejemplo, en la hipótesis de aplicar el 6%) representaría en teoría ingresos extras de aproximadamente 18 millones de US$ en el ejercicio actual, pero sujeto, como fue mencionado a eventuales inspecciones y sanciones. En un escenario comercialmente muy complicado como el actual, una medida de este tipo sería contraproducente. Sin embargo, cabe la otra pregunta: aun asumiendo que las empresas que exportan derivados lácteos y que en teoría captan hasta un máximo de 3% por devolución de impuestos: ¿cuánto de estos impuesto se transfieren al sector productor de la principal materia prima utilizada? Varios de los insumos agropecuarios que utiliza el sector lechero están exonerados o pagan a tasas mínimas. No obstante, no es posible conocer de hecho cuánto de los recursos devueltos a la industria exportadora de lácteos representa una suerte de transferencia a la base agropecuaria de producción. En otras cadenas agroindustriales, como por ejemplo el sector arrocero, esta cuestión está absolutamente transparente y negociada entre los agentes de la cadena agroindustrial. En la cadena láctea no es posible, con la información disponible, conocer su magnitud. En la hipótesis que se trasladara entre 1/3 y 1/4 de la devolución de impuestos a la base de producción lechera, esto representaría actualmente entre 6 y 4.5 millones de US$, con la información actual es imposible estimar estas transferencias. De todos modos, constituye un aspecto no menor y refiere a la calidad institucional asociada a la reducción de la asimetría de información al interior de la cadena láctea. 2.3 La tributación agropecuaria y el sector lechero 48 a) La reforma tributaria 2007 y los cambios en la tributación agropecuaria Con la Reforma Tributaria del año 2007 y con ajustes posteriores surgieron algunas modificaciones que impactaron en la tributación agropecuaria, que es importante analizar antes ver las particularidades y las estimaciones preliminares de la presión fiscal sobre el sector lechero. En primer lugar, con la reforma del año 2007 se extendió la aplicación del Impuesto a la Renta Empresarial (IRAE), que antes alcanzaba a algunas pocas empresas del sector agropecuario. Por su parte, surgen también algunas diferencias en las formas de cálculo de los aportes patronales a la seguridad social, que en el sector agropecuario se fija sobre la base de un ficto por hectárea y no sobre los salarios efectivamente pagados como sucede en los restantes sectores de actividad económica. Una tercera cuestión relevante refiere a los cambios introducidos con relación al pago del impuesto al patrimonio. 16 La nueva Ley por la cual se re-establece la imposición al patrimonio determina que deben pagar el impuesto aquéllos contribuyentes cuyos activos afectados directa o indirectamente superen los 12 millones de Unidades Indexadas, que equivalían aproximadamente a 1,6 millones de dólares a los valores cuando se aprobó la norma en el año 2013.17 La tasa del Impuesto al Patrimonio se fija en 1,5% y se crea una sobretasa que va desde 0,7% a un 1,5%, por lo que como máximo se pagará un 3% sobre el patrimonio fiscal. De esta manera, se procura un efecto parecido al que se buscaba con el Impuesto a la Concentración e Inmuebles Rurales (ICIR), que fuera declarado inconstitucional por el Poder Judicial, en relación a la progresividad de las tasas. A mayor patrimonio, mayor será la alícuota que se aplica. El Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) es un impuesto a las ventas agropecuarias que rige en el país desde hace muchos años. La novedad es que con la Reforma Tributaria del año 2007 para las explotaciones grandes (por ejemplo, las que tienen más de 1.200 hectáreas Coneat 100) este impuesto va a cuenta del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), al igual que cualquier otra empresas de la economía, que está gravada con una tasa de 25%. 16 Las explotaciones agropecuarias pagaban el Impuesto al Patrimonio hasta el año 2001, cuando fue derogado considerando la situación que en aquel momento atravesaba el sector. Luego en el año 2007, con la reforma tributaria del año 2007 se mantuvo la exoneración sujeta a la condición de que la explotación se realizara en forma nominativa (es decir que se conocieran las personas físicas propietarias de la tierra y de la explotación). Por lo tanto, pasaron a estar alcanzadas por el Impuesto al Patrimonio las entidades con capital al portador y las entidades no residentes 17 Los bienes que hay que considerar para ver si se supera ese tope son exclusivamente el valor de catastro de los inmuebles rurales propios, incrementado en un 40% en concepto de valor ficto de muebles y semovientes, y el 40% de los inmuebles rurales de terceros –típicamente los arrendados– que se utilicen para la explotación. 49 Para las empresas más pequeñas y que no tienen contabilidad suficiente para pagar el IRAE, el IMEBA es un impuesto final que viene a sustituir el impuesto a la renta. Para las empresas pequeñas el IMEBA termina siendo entonces un sustituto del IRAE por el cual en general pagan menos que si tributaran IRAE.18 El último concepto importante refiere a la devolución de impuestos indirectos a la exportación, que fuera analizado anteriormente. Sobre la base de estas consideraciones tributarias se estimaron los cambios, utilizando la información de Opypa publicada en el último Anuario de la oficina (Tambler, 2015). (Cuadro 16) Cuadro 16. La tributación agropecuaria en Uruguay por tipo de impuestos (millones de US$ corrientes y %) Valor (mil US$) Tierra Renta Im. Indirectos Detracciones SUB TOTAL 2010/ 2011/ 2012/ 2013/ 2014/ 2015/ 90 77,7 72,6 2,3 242,6 107,5 106,8 74,7 2,7 291,7 117,8 136 54,5 2,6 310,9 140,7 131,4 70,3 1,5 343,9 160,5 127 58,4 1,7 347,6 164,2 118 52,2 1,6 336 37,1 32,0 29,9 0,9 100,0 36,9 36,6 25,6 0,9 100,0 37,9 43,7 17,5 0,8 100,0 40,9 38,2 20,4 0,4 100,0 46,2 36,5 16,8 0,5 100,0 48,9 35,1 15,5 0,5 100,0 Particip. (%) Tierra Renta Im. Indirectos Detracciones SUB TOTAL Fuente: Opypa (2015) y estimaciones de los autores Como se observa en el cuadro anterior se verifica un cambio en la estructura de aportes tributarios del sector agropecuario en los últimos años, donde el cambio más significativo se relaciona con una mayor importancia relativa de los impuestos que recaen sobre el factor tierra, que pasa de significar el 37% de la tributación agropecuaria a casi el 49%, estimado para el presente año. b) Los cambios en la tributación sobre el sector lechero: una estimación preliminar Para estimar los montos en dólares de la recaudación derivadas de impuestos varios al sector agropecuario y, en particular a la producción lechera, se utilizó las previsiones que el propio Poder Ejecutivo hace en términos de la cotización esperada del tipo de 18 Esto puede verse como una excepción pero conceptualmente es comparable a los regímenes para PYMES que encontramos por ejemplo en la tributación de la industria manufacturera o el comercio . 50 cambio para el año 2015 y 2016. Asimismo, fue necesario realizar varios supuestos, los más importantes de los cuáles que se explicitan en el pié de página. 19 En el Cuadro 17 se resumen las estimaciones realizadas, donde se observa el peso relativo de cada tipo de impuestos a nivel del sector agropecuario en su conjunto y en el caso del sector lechero para el año 2016, utilizando los supuestos enunciados anteriormente. Cuadro 17.Recaudación Anual estimada de Impuestos al Agro y a la producción lechera en el año 2016 (en millones US$ corrientes y participación en %) A la tierra A la renta Impuestos indirectos Total Agro % Lechería % (A) %(B) 152,9 110 55,5 318,4 48,0 34,5 17,4 100,0 20,9 8,6 9,2 38,7 54,0 22,2 23,8 100,0 13,7 7,8 16,6 12,2 Fuente: elaborado con base en Opypa, DGI, BPS, INALE y estimaciones propias Como se observa en el cuadro se estima que para el año 2016 la recaudación anual de impuestos a la producción lechera será un poco inferior a los 40 millones de US$, lo cual representa poco más del 12% de la recaudación estimada global de los impuestos agropecuarios (última columna B del cuadro). Al igual que lo que sucede a nivel del sector agropecuario en su conjunto los impuestos sobre la tierra tienen una importancia creciente y ello derivado de los cambios impositivos del año 2013 derivados de la re-instalación de los impuestos al Patrimonio Agropecuario y de la forma en que éste es estimado relacionado con el valor catastral de la tierra y activos productivos relacionados. Los impuestos a la renta tienen, como fue observado dos componentes básicos relacionados con los productores que tributan IRAE y los que tributan por IMEBA que, en el caso de la producción lechera comercial, son la mayoría de los productores. También explican la mayor parte de la recaudación de este tipo de impuestos, en función de la caída en los niveles de rentabilidad estimada de los productores que tributan por IRAE. Actualmente los productores que tributan por IMEBA tienen una tasa de 1.1% sobre la venta de leche y se estimó para el año 2015/16 una recaudación de poco más de 4.4 millones US$. 19 Supuestos utilizados para estimar la tributación sobre el sector lechero: a) impuestos a la tierra 20.9 millones US$ de los cuáles: i) impuesto al Patrimonio estimado con base en los Modelos Lecheros de INALE en los establecimientos de mayor escala y suponiendo el pago de una tasa mínima del 1.5%, estimándose un total de 16.3 millones US$; ii) la Contribución Inmobiliaria Rural (2.4 millones US$) y el Impuesto de Primaria (900 mil US$) se realizó con base en las hectáreas aplicada a la producción lechera: iii) aporte patronal al BPS (1.3 millones US$), con base en las superficie explotada: b) impuesto a la renta e IMEBA: i) el IRAE (1.3 millones US$) fue estimado con base a la renta de los establecimientos lecheros más grandes que lograron un resultado económico positivo, con base en los ML de INALE; ii) IMEBA estimado con base en la tasa de 1.10% de la primera venta según el último decreto 4.4 millones US$; c) impuestos indirectos: la mayoría de los productores lecheros no tributan IRAE y no descuentan impuestos y se estimaron en 9.3 millones US$ 51 Los impuestos indirectos, tienen una mayor importancia relativa en función de la mayor intensidad de uso de insumos en la producción lechera, representando poco menos de ¼ de la recaudación total esperada para el año 2016. Este tipo de impuesto implica, para la mayoría de los productores una erogación directa no descontable en función de que la gran mayoría de los productores lecheros no tributan por IRAE. En el pasado y como forma de aliviar la carga tributaria derivada de este tipo de impuestos se optó por reducir la tasa del IMEBA llevándola al 1.1% actual, pero aun así como se observa en el cuadro este tipo de impuesto sigue representando un elevada proporción de los costos tributarios actuales. Cuando se analiza la estructura impositiva en la producción lechera el grueso de los tributos son “ciegos” a la rentabilidad sectorial. En efecto, se estima que en los últimos dos años la recaudación por IRAE en el sector agropecuario representó aproximadamente 11% de la recaudación total, en tanto en el sector lechero fue un equivalente inferior al 4% de la recaudación total sectorial. c) Las posibilidades de corrección tributación lechera en la coyuntura Los impuestos que implican un cambio en la imposición a la tierra representan un cambio mayor y exige la aprobación de una Ley que modifique la tributación sobre este factor de producción que, como vimos, representa una fracción cada vez mayor de la recaudación tributaria agropecuaria. Una vez que el Poder Judicial declarara inconstitucional el Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR) y se re implantara el impuesto al Patrimonio en el sector agropecuario su modificación exigiría la aprobación de una nueva norma. El IMEBA tiene tasas diferenciadas según las diferentes producciones, las cuáles se han venido modificando en el tiempo por medio de decretos del Poder Ejecutivo. En el último decreto vigente es el Nº 281 del mes de agosto del año 2011 y el fundamento del mismo ha sido la adecuación vía la reducción de las tasas a aplicar a este impuesto con el argumento de hacer menos oneroso el gasto en combustible utilizado en la producción apícola 20 (Cuadro 18) 20 Antes en el decreto 794 se había hecho lo propio con el mismo fundamento en el caso del IMEBA que grava las ventas de caña de azúcar 52 Cuadro 18. Tasas vigentes para el pago de IMEBA según decreto 281/011 IMEBA a: Tasa Lanas y cueros bovinos 2.50% Ganado bovino y ovino 2.00% Ganado suino 1.50% Cereales y oleaginosos 0.10% Leche 1.10% Productos derivados de la avicultura 1.50% Productos derivados de la apicultura 0.30% Productos derivados de la cunicultura 1.50% Flores y semillas 1.50% Productos hortícolas y frutícolas 0.10% Productos citrícolas 0.80% Productos derivados de la ranicultura, helicicultura, cría de ñandú, cría de nutrias y similares 1.50% Productos de origen forestal 0.00% Caña de azúcar 0.10% Restantes productos agropecuarios 1.50% Fuente: texto del Decreto 281/011 En función de lo anterior, es factible proponer una reducción temporal de la tasa del IMEBA para la producción lechera de 1%, para que pase a ser de 0.10% similar a la que rige para la producción de caña de azúcar y la producción apícola. En esta hipótesis ello implicaría una reducción en la tributación global por IMEBA de los productores que actualmente tributan por IMEBA de aproximadamente 1.4 millones de US$. Si además todos los productores que tributan IRAE lo hicieran por IRAE ficto tomando estas tasas reducidas de 0.1%, la reducción máxima estimada sería del orden de 4.5 millones de US$ millones de US$, pero ello implicaría una importante modificación de los criterios tributarios vigentes, en términos de la administración del IRAE ficto (Cuadro 19). 53 Cuadro 19. Una estimación preliminar del impacto de la presión fiscal reduciendo la tasa de IMEBA y modificando el IRAE ficto IMEBA IRAE Total Productores (Número) 2125 753 2878 % Produccion Precio leche Miles lts US$/ltr. 73.8 596271 0.24 26.2 1274250 0.24 100.0 1870521 0.2 Ventas IMEBA 1.1 IMEBA 0.1 Reduccion (miles US$) (miles US$) (miles US$) (miles US$) 143105 1574 143 -1431 305820 3364 306 -3058 448925 4938 449 -4489 Fuente: estimado con base en datos de INALE y DGI 2.4 Una síntesis de las posibles propuestas que realizan las gremiales y su impacto En el Recuadro II se presenta una síntesis del impacto en recursos que implicaría la implementación de algunas de las medidas propuestas por las gremiales lecheras y su viabilidad relativa, atendiendo a la situación global y particular de los diferentes tipos de productores lecheros. 54 Recuadro II. El impacto esperado de las demandas reclamadas por las gremiales lecheras Medida propuesta Impacto previsto Elementos institucionales y de políticas asociados Rebaja del precios del gasoil, implementando un sistema similar al subsidio al boleto urbano El costo de gasoil es, en promedio 4% de los costos de la producción lechera comercial. Un régimen similar al subsidio del gasoil de uso transporte implicaría una reducción de los costos globales de apenas 0.35% de los costos totales, estimándose esta reducción de costos en 1.6 millones US$/año o aproximadamente 600 US$/año por productor promedio. No obstante ello el mayor impacto positivo será el financiero, en función de la restricción de liquidez actual en el sector lechero nacional La implementación de un sistema similar al subsidio al boleto implicaría concertar con todos los usuarios de gasoil agropecuario (aprox 20% del consumo global) y elevados costos institucionales y el eventual desarrollo de importantes “fallas del Estado” en su implementación. Devolución de impuestos indirectos a la exportación En la cadena láctea no se conoce cuál sería el monto a “trasladar” a la base de producción de los productores lecheros, de manera que no es posible estimar esta transferencia. Si hipotéticamente fuera de un 25% ello representaría una transferencia del orden de 4.5 millones de US$, pero la asimetría de información existente hace imposible realizar cualquier estimación con base real. El principal problema derivaría de que si se fijara la devolución de impuestos en 6%, ello implicaría riesgos ciertos de impugnación por parte de los países competidores en la OMC. El otro tema es relevante es conocer con mucha mejor precisión la traslación de la devolución de impuestos al sector productor. La tributación agropecuaria y el sector lechero Si se corrige temporalmente la tasa de IMEBA, pasándola del 1.1% sobre las primeras ventas de leche a 0.1% el sector productor de leche y se corrigiera la norma para que los productores tributaran por IRAE ficto, sería posible estimar una reducción de la presión fiscal en aproximadamente 4.5 a 5 millones de US$. El mayor cambio previsto en la tributación agropecuaria deriva de la reintroducción del impuesto al patrimonio y los impuestos a la tierra. Estos impuestos también impactan en el sector lechero derivado de las inversiones de empresas de mayor tamaño de los últimos años. Pero su modificación no parece factible. Sí parece factible operar sobre las tasa de IMEBA. Es necesario prever como opera esta medida en el IRAE ficto. El impacto de las medidas propuestas con relación a los costos totales de producción lechera En una estimación agregada y muy preliminar con toda la incertidumbre estimada sobre la rapidez de una implementación global se podría esperar una transferencia al sector productor de leche de las medidas previstas de entre 10 y 11 millones de US$ en el ejercicio, lo cual representa un 2.5 – 3 % de los costos totales de producción de leche. En función de estas estimaciones agregadas, y en la hipótesis que se implementaran todas las medidas analizadas, el impacto esperado no sería de gran magnitud. No obstante la situación es muy diferenciada según tipos de productores lecheros. El escenario apunta, entonces, hacia una mayor diferenciación en la base de productores lecheros, aún si se implementaran las medidas reclamadas por los productores. Fuente: elaborado por los autores con base en estimaciones utilizando información oficial 55 CAPITULO III. Políticas públicas y desafíos estratégicos en Uruguay y las principales economías lecheras Históricamente, tanto en la producción lechera nacional como también en la mayoría de las economías lecheras que son hegemónicas a nivel internacional registraron un pasado largamente intervencionista en los mercados, definiendo precios de la leche, subsidios al productor y niveles de protección arancelaria y no arancelaria apelando a diferentes instrumentos. La presencia de cooperativas es también una condición frecuente de articulación entre la base productiva y la industrialización/exportación de la producción. También durante las últimas décadas se da un fenómeno bastante extendido a nivel internacional de reducción del número de establecimientos lecheros, aumentos en los niveles de escala con aumento de la productividad por vaca, por hectárea dedicada y por trabajador. En las últimas décadas también se procesan cambios en el marco de políticas públicas lecheras implementadas a nivel internacional con variaciones importantes entre los países. Sobre la base de este repaso general de los cambios en los principales economías lecheras y en el diseño de las políticas sectoriales, posteriormente se sugieren algunas líneas de acción que pueden ser interesantes tenerlas presentes, atendiendo no sólo a la coyuntura actual sino al desarrollo de mediano/largo plazo de esta importante actividad productiva en nuestro país. 3.1. Una síntesis de las políticas públicas en el sector lechero en varios países competidores 3.1.1 Un panorama general de la evolución de las políticas públicas hacia el sector lechero en los principales países/bloques competidores a nivel internacional Los países de la OCDE realizan una evaluación y monitoreo regular de las políticas agropecuarias implementadas en los diferentes países, en particular midiendo las transferencias que van en apoyo a la producción, las cuáles pueden ser de diferentes tipos. Esquematizando las transferencias evaluadas van desde: i) aquellas que más interfieren en la marcha de los mercados (fijación de precios, barreras proteccionistas a la entrada, precios administrados, etc.); ii) apoyos directos (transferencias fiscales, subsidios de fuente de los contribuyentes); iiii) las que van dirigidas a impulsar servicios generales de competitividad (investigación y extensión, apoyos en capacitación y RRHH, infraestructura, marketing etc.). De acuerdo con el último informe disponible de la OCDE (2015) al respecto, si bien en términos generales las transferencias al apoyo a algunas commodities específicas se ha venido reduciendo, aún estas tienen una alta representación y, al desagregar por commodities es precisamente la producción lechera (junto con el arroz) las actividades que son las más apoyadas, lo cual termina definiendo de una forma directa 56 o indirecta la formación de los precios de la leche que recibe el productor en esos países (Cuadro 20) Cuadro 20.Países de la OCDE: transferencias económicas estimadas en la producción lechera y otras commodities (en porcentaje del ingreso recibido a nivel de productor en cada producto) Instrumentos que inciden en: Carne bovina 1995/97 Carne bovina 2012/14 Leche bovina Leche bovina 1995/97 2012/14 Arroz Arroz 1995/97 2012/14 Precios 18 11 41 12 42 40 Otras transferencias 5 2 0 0 2 2 Condicionado a niveles de producción 0 0 2 1 0 0 23 13 43 13 44 42 Fuente: OCDE: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation (2015) Como se observa en el cuadro se registra una importante caída en los niveles de transferencias apoyando directamente el ingreso que reciben los productores individuales, aunque aún sigue teniendo un rol importante en algunos países, considerando que el dato del cuadro expresa un promedio de los 47 países evaluados. Como se observa se estimó por parte de la OCDE que las transferencias dirigidas al sector lechero representan un equivalente al 13% de los ingresos directos que recibe el productor. Si bien esto varía bastante entre países, la reducción ha sido importante habida cuenta que hace dos décadas representaba el 43%. En el Recuadro III se presenta una síntesis de los cambios en las transferencias hacia la producción agropecuaria en los principales países lecheros. Interesa en particular tomar nota de las principales características del diseño de las políticas lecheras implementadas en algunos de los principales países exportadores de derivados lácteos que compiten en el mercado internacional con Uruguay. 57 Recuadro III. Un esquema amplio de las políticas públicas agropecuarias y políticas en el sector lechero en los principales países competidores de Uruguay Países y bloques Australia Diseño general de las políticas agropecuarias actuales Políticas públicas en el sector lechero Políticas públicas fuertemente orientadas hacia el mercado (no fijación de precios y apoyos presupuestales con recursos públicos en instrumentos no distorsivos del comercio). Las políticas sectoriales están orientadas, desde el año 2000, hacia el desmantelamiento de las políticas de regulación pre existentes. Incluyeron incentivos para salir del sector y programas regionales de reconversión. Del total de 30 mil productores lecheros en 1975, actualmente son poco más de 6 mil productores. La firma de acuerdos bilaterales con otros países (Nueva Zelandia, Tailandia, Chile) y más reciente con China abre posibilidades importantes de mercados en ese país Nueva Zelandia Desde mediados de la década de los años 80´s NZ se orientó fuertemente también hacia la liberalización de los mercados agropecuarios. De hecho es el país de la OCDE donde más ha avanzado en esta dirección y complementado con la firma de varios acuerdos comerciales bilaterales Desde el año 2001 el Acta de Reestructuración de la industria lechera de NZ habilitó que los productores puedan vender su producción a diferentes agentes. Los acuerdos de libre comercio con varios países, tales como China, Singapur, Japón, han sido claves en la performance exportadora lograda en lácteos. Países de Unión Europea (UE) Desde 1962 todo el esquema de políticas agropecuarias de la UE sufrió varios cambios en sucesivas etapas. La reforma de 2003 se focalizó en: los subsidios a los productores individuales, que todavía está vigente. La reforma más reciente de 2008, es de carácter más amplio espectro y estará vigente hasta mediados de la próxima década. Se busca separar los apoyos directos a la producción, reduciéndolos y orientando los apoyos múltiples hacia temas de Desarrollo Rural (bienestar animal, medio ambiente, marketing etc.) El sistema de cuotas fracasó y por ello en 2008, en el marco de la reforma, se incorpora un nuevo sistema de control de la producción, que estableció la eliminación del sistema en el presente año 2015 y su sustitución por un sistema más gradual. Complementariamente se establece un paquete lechero que incluye una serie de medidas hacia la transparencia en los mercados y que incluyen acuerdos firmados entre productores e industria por determinados períodos de tiempo y que no sobrepasen más del 3.5% de la producción de la UE. Estados Unidos Si bien se asume, tradicionalmente, que las políticas agrícolas USA son pro mercado, siempre ha estado presente la preocupación por la estabilidad en la producción y en el presente, se están diseñando e implementando políticas al respecto Desde el año 2013 se está implementando en USA un Programa de Protección de Márgenes contra eventos de agudas crisis experimentadas por el sector lechero americano. El Programa, se basa en mecanismos de seguros para cubrir las diferencias entre los precios de la leche y los costos de alimentación de los rodeos Fuente: elaborado por los autores con base en OCDE y FAO/OCDE, USDA varios publicaciones citadas en la bibliografía En el Cuadro 21 se estiman, con base en datos del informe reciente de la OCDE (2015), el volumen de las transferencias en apoyo a la producción lechera de una forma global de los países que integran dicha organización (en la primera fila del total de la OCDE y de los principales competidores internacionales). En la segunda fila del cuadro se 58 presenta una estimación de cuánto representa el apoyo directo al producto leche con instrumentos específicos (precios, subsidios etc) en proporción al total de apoyo a la producción lechera en cada país o grupo de países. Finalmente, en la tercera fila se presenta un indicador de Protección Nominal a la producción lechera en cada país. El indicador presentado en cada caso refiere a la relación del precio interno que recibe el productor y el precio internacional, de manea que un indicador de 1 indica que los precios internos están alineados con los precios internacionales, expresando entonces una situación de no protección nominal a la producción doméstica. Cuadro 21. Transferencias económicas estimadas en apoyos al sector lechero: la importancia de los apoyos directos al producto vrs otros apoyos 1986/88 1995/97 2012/14 45278 42245 15750 59,3 44,7 10,0 2,79 1,84 1,11 2012 18765 12,8 1,14 2013 12174 7,6 1,08 2014 16310 9,6 1,1 OCDE Apoyos al productor lechero (millones US$) Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%) Protección Nominal a la leche Australia Apoyos al productor lechero (millones US$) Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%) Protección Nominal a la leche 971 62,2 515 18,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Nueva Zelandia Apoyos al productor lechero (millones US$) Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%) Protección Nominal a la leche 21 1,7 1,02 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 Unión Europea Apoyos al productor lechero (millones US$) Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%) Protección Nominal a la leche 21363 69,6 4,51 18689 50,1 2,1 851 1,5 1,0 866 1,7 1,0 740 1,3 1,0 947 1,6 1,0 USA 6340 34,9 1,53 7500 35,2 1,57 4695 10,9 1,12 5125 13,7 1,16 2296 5,7 1,06 6665 13,5 1,16 Apoyos al productor lechero (millones US$) Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%) Protección Nominal a la leche Fuente: elaborado con base en Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, OCDE (2015) Como se observa en la primera fila del cuadro, a nivel del conjunto de los países de la OCDE los apoyos globales con transferencias varias a la producción lechera se han venido reduciendo de una forma importante en las últimas 3 décadas en términos del valor de estas transferencias (y también en términos relativos cuando la comparación 59 se realiza con el conjunto de todas las transferencias que realizan los países de la OCDE en apoyo a la producción agropecuaria en esos países). 21 Una segunda cuestión, igualmente importante refiere al tipo de instrumentos que se utilizaron en el tiempo para vehiculizar estas transferencias. Como se observa en la segunda línea del cuadro anterior, los apoyos directos al producto leche en programas específicos representan cada vez una menor proporción de las transferencias realizadas, o, de otra forma, adquieren mucha más importancia otro tipo de apoyos al sector lechero como la creación de bienes públicos (I+D, programas de extensión y capacitación, infraestructura etc) y mucho menos los apoyos directos a los ingresos via precio o costos de los productores lecheros.(que pasan de explicar casi el 60% de las transferencias a menos del 10% en promedio). En la tercera fila se presenta la evolución de un indicador muy agregado de Protección Nominal a la producción lechera. Este indicador mide la relación promedio de los precios nominales de los principales derivados lácteos en cada economía vrs los precios internacionales. Como se observa en el cuadro, de acuerdo con este indicador la protección formal nominal de la producción lechera ha venido decreciendo para el conjunto de los países de la organización de una forma bastante apreciable, aunque con diferencias entre los países. El efecto, como se observa en el cuadro los países de Oceanía productores de leche, Australia y Nueva Zelandia, según el informe de la OCDE no realizan transferencias en apoyo al sector lechero de ningún tipo y su producción mantiene las bases de competitividad estructural genuina. También como había sido mencionado anteriormente, ambos países han desarrollado acuerdos comerciales que les permite exportar libre de aranceles varios productos, entre ellos los lácteos, a importantes mercados en particular a varios de los países de Asia. Por último, es importante mencionar las diferencias que existen en las políticas sectoriales lecheras en la Unión Europea y en Estados Unidos de Norteamérica. A diferencia de lo que habitualmente se considera, además de las diferencias en cuanto a la estructura agropecuaria de ambas situaciones, también son diferentes las bases con los cuáles tradicionalmente y en el presente se diseñan e implementan las políticas agropecuarias y también las vinculadas con el sector lechero. En efecto, en el caso de los Estados Unidos, donde la producción agropecuaria está basada mayormente en grandes emprendimientos, en la producción europea en cambio, aunque con diferencias entre países, en la base de producción todavía tienen una mayor presencia relativa sectores de productores de menor escala. Por su parte, más allá del enfoque pro mercado, en el caso de Estados Unidos las orientaciones de 21 En efecto, durante el trienio 1986/88 las transferencias al sector lechero en los países de la OCDE representaron globalmente el 19% del total, en tanto en el trienio 2012/14 significaron el 6.3%. En el último dato disponible, correspondiente al año 2014 esta participación de las transferencias en apoyo al sector lácteo fueron el 6.8%. 60 políticas agropecuarias y, en particular en las políticas lecheras la preocupación por lograr mayor estabilidad en el entorno de producción ha sido una connotación cada vez más central en tales políticas. Al respecto, como se observa en el cuadro anterior es precisamente en los Estados Unidos donde todavía existen políticas que inciden más directamente en la formación de los precios en la producción lechera que en la Unión Europea. A su vez, que se mantiene un mayor nivel de protección nominal formal, de manera de que queda claro que existen diferencias importantes entre ambas situaciones. Por este motivo se considera oportuno resumir algunos instrumentos de políticas lecheras que están siendo implementadas en Estados Unidos, con el objetivo de estabilizar márgenes económicos logrados en la producción comercial en este sector porque pueden ser de interés repasarlas brevemente para considerarlas como un tipo de instrumento interesante para nuestra realidad.. 3.1.2 Las políticas públicas en la lechería americana de estabilización de márgenes a) Los antecedentes Las políticas públicas hacia el sector lechero tienen, como fue mencionado, una larga historia de regulación también en los Estados Unidos. Ya en el año 1937 existieron normas a nivel federal (“The Agricultural Marketing Agreement Act”), las cuáles han sido modificadas muchas veces buscando ordenar las condiciones de comercialización de la leche en los mercados, con el objetivo de beneficiar tanto a los productores lecheros y a los consumidores de estos productos a nivel interno. Con este propósito fue que se estableció un sistema de clasificación de los precios de la leche y un sistema de distribución de los ingresos lecheros que han sido históricamente elementos claves en las políticas públicas que buscaban ordenar el mercado lácteo en Estados Unidos. El sistema de clasificación de precios estableció un set mínimo de precios de la leche destinada a abastecer al consumo fluido y de la leche destinada a la elaboración de derivados lácteos. Los precios mínimos se establecieron con base en un conjunto de parámetros y fórmulas que cambiaban cada mes con los cambios en los precios de las principales commodities lácteas. Los precios mínimos destinados al consumo fluido eran diferentes según las diferentes estructuras de precios distintas a nivel de regiones específicas. (establecidas en “Federal Milk Marketing Orders”). La mayoría de la leche es comercializada con base en estas normas establecidas en las Federal Milk Marketing Orders, en tanto otra fracción de la leche producida es comercializada con base en normas estaduales específicas (State Programas, el más importante es el vigente en el Estado de California). c) El nuevo programas establecido en las normas del año 2014 61 El llamado “Programa de Protección de los Márgenes en la Lechería” ofrece un seguro basado en el promedio nacional de los márgenes obtenidos en la producción lechera, entendiendo por márgenes las diferencias entre el precio nacional de la leche y el promedio de los costos de alimentación de los sistemas lecheros de producción (Recuadro IV) Recuadro IV. El diseño básico del Programa Americano de Protección de Márgenes en la producción lechera de Estados Unidos El programa opera sobre la base de año calendario, donde todos los productores lecheros comerciales son elegibles y se benefician a los productores por igual, independientemente del tamaño; El seguro opera sobre una escala móvil: cada beneficiario decide, i) qué proporción de la producción quiere asegurar y ii) el nivel del margen económico que pretende asegurar; La inscripción es voluntaria a la contratación del seguro y se abre a los beneficiarios entre el 1º de julio y se cierra el 30º de septiembre para inscribirse en las Agencias Locales de Servicios al Productor; Los productores lecheros se pueden incorporar en el Programa en cualquier año entre 2015 y 2018, pero una vez incorporado deben permanecer en el mismo hasta la finalización del programa en 2018. De todos modos, cada productor puede ajustar anualmente el nivel de cobertura que desea (el volumen de producción que queda cubierto y nivel del margen a cubrir por el seguro); Se establece un pago inicial por quedar registrado en el programa de cada productor de 100 US$. Sobre esta base el pago de una cobertura de márgenes de hasta 4 centavos de US$/quintal (8 cts USD/litro) es sin cargo, pero encima se ajusta 50 cts de US$/quintal (1 ctv US$/litro) por prima variable contratada. El Programa paga beneficios cuando el margen entre el precio de la leche y los costos de alimentación a nivel promedio y para toda producción lechera americana cae debajo del nivel de cobertura de seguro elegida por el productor por cada uno de los 6 bimestres durante el año De esa manera, cuando el margen cae por debajo de 8 ctvs US$/litro, la cobertura está disponible en incrementos de tramos de 1 ctv/litro hasta llegar a un máximo de cobertura de 16 cts US$/litro El programa paga 1/6 (o sobre la producción de dos meses) de la producción histórica anual, multiplicado por el nivel de cobertura elegido que va desde el 25% hasta el 90% Fuente: National Milk Producers Federation. Explaining Dairy MPP De acuerdo con la información del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA), a comienzos del año 2015 aproximadamente la mitad de los productores lecheros comerciales americanos se inscribieron para participar de este programa de Protección de Márgenes en la lechería, que comenzó en el otoño de 2014. 62 Con base a la producción lograda por cada beneficiario del sistema, ajustada anualmente en función de los aumentos logrados de la producción nacional de leche, es que se definen los resultados. De acuerdo con el nivel de cobertura elegido, los operadores del sistema pagarán una prima diferente. La misma será calculada multiplicando el nivel de cobertura seleccionado (que puede ir entre el 25% al 90% del margen), multiplicado por la producción histórica del productor lechero para obtener la cobertura de la leche comercializada. La prima será calculada en dos niveles: el Piso de cobertura 1, que cubre el nivel de producción histórico hasta los 4 millones de libras (1.81 mill de lts) y el Piso 2 que cubre por encima de los 4 millones de libras (más de 1.81 mill de lts). Un último comentario referido a esta breve presentación del programa de estabilización de márgenes en la actividad lechera americana, es que en tanto se basa en cobertura de servicios de seguros gestionados, no coliden con los acuerdos de la OMC que pautan normativamente el comercio internacional de productos agropecuarios. 3.2. Algunas alternativas de políticas públicas en la producción lechera nacional con foco estratégico La producción lechera nacional ha venido desarrollando importantes avances en la última década que implicaron un desarrollo en las capacidades de producción y en la institucionalidad sectorial que le da sustento. Sin embargo, la crisis coyuntural actual también hace evidente algunas fragilidades que, de no ser atendidas, pueden significar un ahondamiento de las dificultades competitivas futuras. Las principales dificultades derivan, a juicio de los autores, de factores estructurales que están interrelacionados, tales como: i) una frágil inserción internacional exportadora (acceso a pocos mercados y productos exportados); ii) una inestabilidad en los márgenes de producción por cambios en la relación insumo/producto y iii) una tendencia hacia la concentración de la producción lechera derivada de las debilidades competitivas de algunos segmentos de la producción lechera familiar. A continuación se presenta una síntesis, a nivel de focalización del tema, atender estas debilidades. 3.2.1 El desafío permanente de la inserción internacional exportadora: la creciente importancia de los TLC en el comercio internacional La inserción económica internacional es un ámbito esencial de la estrategia de crecimiento y desarrollo de Uruguay. Uruguay es un país pequeño en su tamaño económico, con una fuerte orientación y especialización internacional en torno a la producción agropecuaria y agroindustrial intensivo en el uso de recursos naturales alejado geográficamente de los principales centros mundiales de consumo y cercano a los principales centros regionales. 63 Las exportaciones de bienes de Uruguay están compuestas en unas tres cuartas partes de su valor por productos agrícolas y agroindustriales intensivos en recursos naturales, entre los cuáles los productos lácteos concentran el tercer grupo en importancia relativa en el valor exportado, después de la soja y la carne bovina (Uruguay XXI). A diferencia de lo que sucede con otros productos agropecuarios y agroindustriales las exportaciones uruguayas de lácteos, en mayor parte se destinan a países de la región (Cuadro 22). Cuadro 22. Exportaciones de derivados lácteos a los tres principales destinos (US$ millones y %) 2013 Part. (%) 2014 Part. (%) 2015 Part. (%) Venezuela 317 35,0 282 34,3 118 16,3 Brasil 217 23,9 134 16,3 165 22,8 Rusia 92 10,1 121 14,7 26 3,6 Otros 281 31,0 286 34,8 414 57,3 Total 907 100,0 823 100,0 723 100,0 Fuente: elaborado con base en datos de URUNET Los productos exportados son básicamente commodities (leche descremada, leche entera, manteca, caseína y quesos), pero la principal debilidad refiere a la escasa diversificación de los mercados de destino, que conforma una muy clara desventaja de Uruguay con relación a otros importantes competidores en el plano internacional. Complementariamente, un indicador/síntesis de esta situación es el Indice de Herfindahl-Hischman, que permite cuantificar la concentración de las exportaciones por productos y destino. Un trabajo reciente elaborado por Opypa-Mgap cuantifica este indicador de concentración de mercados en los principales productos lácteos exportador por Uruguay.(Cuadro 23) 64 Cuadro 23. Valor de las exportaciones lácteas por productos e índice de HerfindahlHirschman de concentración de mercados (millones de US$ y valor del índice) 2014 IHH 2015 IHH Leche en polvo descremada 93,9 4,02 67,4 5,28 Leche en polvo entera 284,3 2,36 255,8 2,77 Manteca 99,2 6,78 53,8 2,79 Quesos 245,9 2,89 133 1,92 Nota: el IHH mide la participación relativa de cada país en el destino total del rubro exportado. A mayor concentración de destinos, mayor será el IHH, siendo que el valor máximo a alcanzar sería 10 cuando toda la exportación de un producto se destina a un solo mercado. Fuente: elaborado con base en información de Opypa (Anuario 2015) Esta situación, tipificada como de fragilidad en el frente comercial externo, está también asociada a las propias debilidades del MERCOSUR y su impacto negativo en este frente comercial. Se suponía en sus inicios que la construcción de un mercado ampliado hubiera permitido el desarrollo de actividades económicas con foco en un mayor y más estable mercado regional que habilitaría mayores economías de escala y estabilidad en los negocios, así como el desarrollo de capacidades competitivas modernas vinculadas al comercio intra-industrial. Todavía, más importante que ello, la integración de Uruguay al Mercosur con foco en el llamado regionalismo abierto, hubiera permitido, con base en las negociaciones del bloque, poder acceder a nuevos mercados vía acuerdos específicos. Esto que sería válido en general, se hace crucial en condiciones del estancamiento de las negociaciones en la Organización Mundial de Comercio. Es muy claro que el Mercosur hasta el momento no ha cumplido con estas expectativas. Se eliminaron formalmente aranceles pero se sustituyeron por restricciones no arancelarias, agregando incertidumbre y poca transparencia al comercio regional. Ello también incidió en el flujo de inversiones que puede captar un país chico como Uruguay, en tanto las incertidumbres comerciales sesgaron durante varios años las decisiones de inversión hacia los países más grandes del bloque que disponen de un mercado mucho más atractivo. No obstante ello es importante consignar que en los últimos años la radicación de inversiones directas también en nuestro país han sido muy importantes, sobre todo en torno a inversiones del agro negocios para exportar extra región.. En el plano externo los resultados de las negociaciones del Mercosur con terceros países han sido particularmente modestos, lo que ha impactado muy directamente y de una forma muy negativa en los intereses comerciales de Uruguay en general, y del 65 sector lechero en particular. En más de 20 años se concretaron acuerdos de libre comercio con los países de la ALADI, Israel, Palestina y Egipto.22 Uruguay suscribió además con México un Acuerdo de Libre Comercio bilateral (2003), que permite la libre circulación de bienes y servicios entre ambos países. Además del escaso desarrollo comercial, y asociado a ello, se registra también un deterioro muy notorio en la calidad institucional del Mercosur. Se han incumplido compromisos vigentes e incluso no se cumplieron laudos arbitrales, de forma que los mecanismos de solución de controversias han perdido eficacia y la inseguridad jurídica ha sido la norma. Por su parte, los principales países exportadores de productos lácteos de Oceanía, Australia y Nueva Zelandia han firmado acuerdos bilaterales de comercio con China y otros países emergentes de manera que, además de la proximidad geográfica, el ingreso en condiciones preferenciales al mercado asiático también es importante tenerlo en cuenta porque implica también una reducción del potencial exportador de terceros países hacia estas zonas, lo cual incide muy negativamente sobre las exportaciones prospectivas de Uruguay. Además de la importancia de los acuerdos bilaterales de comercio y las trabas que ofrece el Mercosur para lograr avanzar en esa dirección, también es importante considerar que el comercio en las condiciones actuales, exige requisitos y desarrollos crecientes de otras capacidades además de los aspectos comerciales. Un ejemplo típico ha sido el tema de la trazabilidad bovina, pero tienen creciente interés y apuntan a nuevos condicionamientos para el acceso a los mercados, el cuidado del medio ambiente, el cambio climático, la conservación de los recursos naturales, la protección a la propiedad intelectual etc Se trata de áreas estratégicas en torno a las cuáles Uruguay ha venido desarrollando importantes iniciativas en sus políticas agropecuarias sistémicas de competitividad, pero todavía queda mucho por hacer. Así por ejemplo, con este tipo de objetivos en Uruguay se creó en el año 2006 un órgano interministerial de coordinación, la Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior (CIACEX), que la integran varios ministerios; Ministro de Relaciones Exteriores, quien la presidie y los señores Ministros de Economía y Finanzas; Ganadería, Agricultura y Pesca; Industria, Energía y Minería; Turismo y Deporte y un representante de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República. 22 El MERCOSUR ha suscrito acuerdos comerciales con varios países de América Latina: Chile (1996), Bolivia (1996), Colombia, Ecuador y Venezuela (2004), Perú (2005) y Cuba (2006). Con México (2002) se firmó un acuerdo que abarca exclusivamente el sector automotriz. Fuera de la región, el Mercosur ha firmado acuerdos con Israel (2007), India (2004), SACU (2008), Egipto (2010) y Palestina (2011). El Mercosur también es parte del Sistema Global de Preferencias Comerciales entre países en desarrollo (SGPC), vigente en Uruguay desde 2005. Los acuerdos con SACU, Egipto y Palestina aún no han entrado en vigencia. 66 También se creó una institucionalidad operativa Uruguay XXI para promover el comercio de Uruguay y la coordinación entre varias agencias e instituciones públicas y en apoyo al sector privado exportador. Sin embargo, los desarrollos de acuerdos comerciales bilaterales y otros tipos de acuerdos están todavía bastante rezagados en Uruguay, cuando se los compara con otros países. 23 En función de esta realidad y atendiendo al posicionamiento de los principales competidores internacionales de derivados lácteos, es vital para el desarrollo de la competitividad estructura futura del sector avanzar en un trabajo institucional mucho más sostenido de acuerdos comerciales claves con los principales países demandantes de los productos que Uruguay exporta. 3.2.2 La estabilización de márgenes en la lechería y las políticas públicas compatibles con la OMC En Uruguay se han venido desarrollando a nivel privado estrategias para tratar de atenuar la variación de precios en la producción lechera por parte de la empresa líder Conaprole como respuesta ante los cambios en la estructura de precios que determinan, como fuera analizado previamente, una importante caída en los niveles rentabilidad sectorial con impactos diferenciados entre los diferentes sistemas lecheros de producción que coexisten en Uruguay. ¿Existen posibilidades para avanzar en Uruguay hacia el desarrollo de una política pública de manejo de riesgos y aseguramientos de márgenes en la producción lechera nacional? ¿Qué características tendría que tener dicha política y cómo se financiaría?Como el grado de avance sobre esta cuestiones es todavía, muy preliminar, lo que se presenta aquí son ideas primarias sujetas a revisión y eventual profundización en otras etapas más avanzadas. La primera cuestión a analizar refiere a una estimación global de lo que hubiera representado, en términos de recursos, haber tenido ya implementada una política 23 Así, por ejemplo, la estrategia de desarrollo económico de Chile ha tenido como uno de sus pilares la apertura comercial, la que ha estado conformada por tres componentes básicos, cada uno de ellos con su dinámica propia pero con una interacción que conlleva a que estén absolutamente complementados, fortaleciéndose entre sí. Nos referimos a: las políticas unilaterales; las negociaciones multilaterales, donde la Organización Mundial del Comercio (OMC) es el foro privilegiado; y, los acuerdos bilaterales o regionales negociados por Chile. El primer pilar de la política comercial de Chile lo constituyen todas las iniciativas unilaterales que el país ha implementado en la últimas décadas, destacando entre otras la conformación de una estructura arancelaria baja y pareja, manteniendo una tasa de 6% nominal desde el año 2003 y que se ha traducido en una tasa efectiva, de es decir, considerando las preferencias arancelarias otorgadas en los acuerdos comerciales, de un 1,1%. Un segundo pilar ha sido la participación de Chile en las negociaciones comerciales multilaterales que se expresan en los acuerdos en el marco de la Organización Mundial del Comercio, OMC. En este foro se han impulsado medidas que promueven la no discriminación, la profundización en acceso a mercados agrícolas y no agrícolas, el apoyo a propuestas que disminuyan los subsidios (especialmente agrícolas), la definición de disciplinas claras en medidas de defensa comercial que inhiban las prácticas proteccionistas, la eliminación de medidas para-arancelarias y obstáculos innecesarios al comercio, un sistema basado en reglas claras y transparentes para el comercio internacional, y una instancia eficaz y eficiente de solución de las controversias. El tercer pilar de la apertura comercial de Chile ha sido su política de acuerdos comerciales bilaterales y regionales. En estas instancias, Chile aprovecha las oportunidades de concretar con mayor rapidez medidas tendientes a la facilitación y promoción del comercio. Como resultado de esta política, actualmente se encuentran vigentes 24 acuerdos comerciales, conformando una red de 63 países del mundo con los cuales se tiene acceso preferente a los mercados y disciplinas más vinculantes que las establecidas en la OMC, potenciando el intercambio bilateral de bienes y servicios. Estas economías representaron en el año 2014 el 85,9% del PIB mundial, el 63% de la población del mundo y el 92,5% de nuestro comercio exterior de mercancías de ese país. 67 pública orientada a asegurar mayores niveles de estabilidad de márgenes en la producción lechera nacional, partiendo de la información agregada de los últimos ejercicios lecheros, desde enero 2014 hasta julio 2015 (Gráfica 8) Gráfica 8. Evolución de los índices de precios de la leche y los costos de producción (Índice 100 = marzo 2012, en pesos corrientes) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Indice precios de leche Índice costos lechería Fuente: los autores con base en datos de INALE Como se observa en la gráfica y en términos agregados desde julio del año 2014 los costos de producción lechera evolucionan siempre por encima del precio de la leche, determinando como fuera analizado anteriormente, márgenes de rentabilidad crecientemente negativos. En una estimación muy agregada se simulan escenario de equilibrio que permitirían, en teoría, restablecer el margen del presente ejercicio 2015/16 a los obtenidos en los dos ejercicios anteriores. Naturalmente se trata de una medición estática donde lo único que varían son los precios de la leche y los costos de producción medidos en dólares corrientes. (Cuadro 24). 68 Cuadro 24. Estimación de los cambios en los precios y costos que llevarían a la lechería a los niveles promedio de rentabilidad de ejercicios previos (en US$, US$/litro y US$/ha) 13/14 22.1 0.44 14/15 24.8 0.37 Escenarios equilibrio Dif. 15/16 US$/lt 0,33 US$/lt 0,35 0,35 vs 13/14 30.1 32.4 32.4 47% 0.26 0.33 0.35 -20% PB leche Costo IN 0.41 0.34 0.07 0.35 0.30 0.05 0.24 0.27 -0.03 0.31 0.26 0.050 0.33 0.26 0.068 -20% -23% -7% Lts/ha lechera 3,205 3,205 3,205 3,301 3,301 3% 276 199 -33 164 226 -18% Dólar Precio Leche IN / ha Fuente: INALE (2015) En el cuadro anterior están cuantificados los llamados “escenarios de equilibrio” donde la comparación se realiza con valores hipotéticos de comportamiento del tipo de cambio, los precios de la leche, los niveles de productividad logrados y los costos de producción por litro de leche. En estos escenarios hipotéticos se volverían a lograr, para el conjunto de los productores lecheros, operar con márgenes de rentabilidad positivos, del orden de los que se obtuvieron en los ejercicios 2013/14 y 2014/15. Lograr cubrir esta brecha precios/costos en estos escenarios “de equilibrio”, con relación a la situación prevista para el cierre del presente ejercicio nos da una primera aproximación a la magnitud de recursos que se hubieran requerido. Otro tanto es posible estimar los recursos requeridos para que, en el promedio de los productores, el Ingreso Neto del presente ejercicio 2015/16 fuera cero (Cuadro 25). Cuadro 25. Estimación estática de los recursos necesarios para que los productores lecheros tengas un I. Neto cero este ejercicio y positivo como en los dos anteriores (en millones US$ y % sobre costos totales de producción) Ejercicio 2014/15 I. Neto = cero Escenario 1 I. Neto = 164 US/há Escenario 2 I. Neto= 226 US$/há Recursos en mill US$ 64,4 115 156,4 Recursos/costos (%) 10,4 19,2 26,2 Fuente: elaborado con base en datos de INALE 69 En estas condiciones: ¿ cuáles serían los instrumentos más idóneos a proponer para lograr resultados relativamente más estables en la producción lechera comercial, habida cuenta de que no es pertinente ni viable enfocar el problema por intermedio de intervenciones y transferencias en el mercado?. ¿Ello podría estar en línea con lo que reclaman las propias gremiales de productores en general, y también con las orientaciones generales de políticas públicas agropecuarias que impulsa el MGAP.? Una alternativa posible es intentar algo por el estilo de lo que se está implementando en los Estados Unidos de Norteamérica en el Programa de Protección Márgenes en la producción lechera, aunque con las necesarios ajustes y adaptaciones al caso de Uruguay. Es reconocido que el nivel de penetración de los seguros agropecuarios y el número de aseguradoras que ofrecen estos productos se encuentran entre los rangos superiores en Uruguay en la comparación con otros países de la región e incluso cuando la comparación se realiza con algunos de los países desarrollados (Methol, Quintans, 2013). Es reconocido que el seguro agropecuario es un instrumento idóneo para la gestión de los riesgos y en particular los riesgos climáticos y otros riesgos en general no controlables directamente por el productor. Se busca con este tipo de instrumentos contribuir a la estabilidad de los ingresos, que es una condición absolutamente clave para el desarrollo y el estado de confianza en los negocios. La actividad de las empresas aseguradoras se encuentra regulada y supervisada por la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay. 24. La institucionalidad lechera consolidada en Uruguay, su nivel de integración en cadenas agroindustriales procesadoras así como su inserción exportadora, permitirán un mayor control de eventuales programas de seguros sobre los márgenes económicos operativos. En el Recuadro se presentan algunas ideas básicas sobre un diseño posible de este tipo de políticas de manejo del riesgo en la producción lechera nacional. (Recuadro V) 24 Dicha Superintendencia utiliza una amplio conjunto de instrumentos de regulación y supervisión para cumplir con el cometido de promover y mantener la solidez, solvencia y funcionamiento adecuado del sistema financiero en general, y del mercado de seguros en particular: habilitación de empresas autorizadas por el Poder Ejecutivo, establecer requerimientos mínimos de capital, márgenes de solvencia y otras condiciones técnicas de los seguros, determinar el régimen contable y los requerimientos de información, monitorear el cumplimiento de las regulaciones promulgadas, y hacer efectivas las sanciones que correspondieran, entre otros 70 Recuadro V. Programa de aseguramiento de márgenes en la lechería nacional como experiencia Piloto La incorporación al programa de seguros de márgenes es voluntaria y está abierta a todos los productores lecheros comerciales registrados como tales en el INALE, aunque en esta primera experiencia piloto comprendería sólo al Universo de los productores lecheros más intensivos del ML 4 y ML11; La base de estimación de la variación del margen será la diferencia entre el precio de la leche al productor y los costos de la alimentación de los productores integrados a la experiencia piloto, según la metodología del INALE; Los productores que se integren al Programa de seguros de márgenes deben cubrir una tasa administrativa básica; Existirá un subsidio a las primas de los productores lecheros familiares (lo cual está habilitado por la OMC), ajustable según el nivel de cobertura (% de la producción) y el nivel del margen lechero cubierto contratado; Dentro de los productores lecheros que llevan registros físicos y económicos de los ML4 y ML11 se seleccionan los que estén dispuestos a iniciar una experiencia piloto de evaluación durante los primeros dos años. En esta selección se contemplarán situaciones de producción diferentes en cuanto a escalas y niveles de productividad e historia lechera, a los efectos de poder ajustar el diseño del instrumento. El pago del seguro dependerá de la cobertura contratada en % de producción (entre 10 y 60%) y el nivel de cobertura del margen definido por litro de leche producido, aunque acotado en torno a un nivel mínimo y otro máximo, definido en cts US$/litro. Este nivel mínimo y máximo de cobertura de márgenes lecheros define primas diferentes también según el nivel de producción 3.2.3 Programa de desarrollo en la producción lechera nacional Las posibilidades reales de poder sortear la situación crítica por la que está atravesando la producción lechera nacional puede ciertamente representar un escenario de avances considerables en los niveles de concentración en la base de 71 productores lecheros con la importante salida del sector productor de un contingente muy significativo de productores familiares que disponen de bajas capacidades relativas y recursos productivos varios. Este escenario de hecho ya se viene dando, cuando se comparan los datos de las encuestas lecheras de los años 2007 y 2014 y es relativamente común en los procesos de cambio estructural como el que se vino procesando en la producción lechera nacional en los últimos lustros. Sin embargo, los conceptos modernos de desarrollo rural implican reconocer que estos procesos pueden ser monitoreados para apoyar la reconversión y construcción de capacidades diversas en el sector productor para lograr mejorar su performance competitiva y/o estar mejor capacitado para integrarse al mercado de trabajo agropecuario o urbano. Una cuantificación básica de este escenario se presenta en el Cuadro 26, donde se observa la importancia relativa de los productores lecheros que estarían en una situación mucho más comprometida en este escenario de crisis. En una estimación muy preliminar aproximadamente comprendería casi el 40% de los establecimientos lecheros comerciales, pero que explican apenas menos del 9% de la producción total de leche. Cuadro 26. Una estimación preliminar de los establecimientos lecheros familiares que cuentan con menores capacidades Modelo Lechero Sup lechera (hás) Nº Explot % Explot. % Producc. ML 1 44 311 11,2 0,81 ML 2 151 784 28,3 8,04 1095 39,5 8,85 Sub total Fuente: elaborado con base en datos de INALE Dentro de esta población objetivo existen situaciones también bastante diferenciadas, de manera que una fracción podrían ser apoyados para diversificación sus fuentes de ingresos, dentro o fuera del sector agropecuario y otra fracción pueden escalar hacia niveles superiores de competitividad, obteniendo mayores niveles de productividad dentro de la actividad lechera, como ya lo hacen otros productores lecheros familiares, incluso de menor escala productiva promedio. Se podría establecer como meta que al menos el 50% de los productores potencialmente competitivos lograran aumentar sus ingresos agropecuarios un 30% al cabo de cinco años, y por otra parte que la totalidad de los que no resulten 72 potencialmente competitivos como productores lecheros lograran diversificar y mejorar sus ingresos, complementándolos si fuera necesario con los programas sociales existentes Los objetivos planteados de un eventual programa en este sentido debería poder incluir componentes referidos a la asistencia técnica, la capacitación y fortalecimiento de los RRHH aplicados a la producción, articulando con los programas ya existentes de desarrollo rural: la promoción de inversiones asociativas a los productores de mejores condiciones relativas y apoyos para la diversificación de ingresos dentro y fuera del sector agropecuario en los casos de mayores fragilidades productivas/competitivas. 73 ANEXO. La Matriz de Contabilidad Social y los multiplicadores de la actividad económica: aportes y limitaciones de la metodología utilizada. I. Introducción El estudio de los posibles efectos de la aplicación de medidas de política económica requiere de bases de datos confiables y adaptables a las diversas técnicas de análisis económicos existentes. Las matrices de contabilidad social son bases de datos que responden a estas necesidades, ya que se basan en la Contabilidad Nacional y se utilizan para modelos lineales y modelos de equilibrio general aplicado. El objetivo de la construcción de una matriz de contabilidad social (MCS) es obtener un registro detallado y consistente de las relaciones entre los distintos agentes de la economía en un momento del tiempo, presentando en una única matriz la interacción entre la producción, el ingreso, el consumo y la inversión. Se trata de una representación de la corriente circular que se establece en la economía a través, por un lado, del flujo de dinero, y del flujo de bienes y servicios por el otro (Laens y Rius, 1991). De este modo, una MCS provee información comprehensiva acerca de variables tales como la estructura, la composición y el nivel de la producción de una economía, la distribución del ingreso de los hogares, el valor agregado, el patrón de consumo de dicha economía, etc. En palabras de King (1988), toda matriz de contabilidad social tiene dos objetivos principales: organizar la información acerca de la estructura económica y social de un país en un momento del tiempo y proveer una base estadística para la creación de modelos capaces de presentar una imagen estática de dicha economía y simular los efectos de la introducción de ciertas medidas de política pública sobre la misma. II. La estructura básica de una MCS Una MCS es una matriz cuadrada en la que cada cuenta es representada por una fila y una columna y en la que se compila información acerca de la producción y los ingresos generados por diferentes agentes institucionales y acerca del gasto de los ingresos por parte de dichos agentes. El número de filas y columnas es flexible, dependiendo de la naturaleza de la economía en cuestión y del propósito con el cual se construye la MCS. Cada celda describe los pagos desde la cuenta de la columna hacia la cuenta de la fila los ingresos de la cuenta aparecen a lo largo de la fila correspondiente, en tanto que sus gastos aparecen en la columna respectiva. El principio subyacente de la contabilidad de doble entrada requiere que, para cada cuenta de la MCS los ingresos totales (suma de la fila) igualen a los gastos totales (suma de la columna). En este sentido, Taylor (1983) concibe a la MCS como una presentación tabular de identidades contables en las que los ingresos deben ser iguales a los gastos para todos los sectores de la economía considerada. Las fuentes de datos para construir una MCS incluyen las matrices de insumo producto de un país, las Cuentas Nacionales, estadísticas de comercio, balanza de 74 pagos, información tributaria y estadísticas acerca de los ingresos y los gastos de los hogares. Por consiguiente, la información contenida en una MCS es más amplia que la incluida en las matrices de insumo producto y las cuentas nacionales, describiendo en mayor detalle todas las transacciones de una economía. De este modo, por su mayor nivel de desagregación, una MCS debería asegurar la consistencia entre la información de distintas fuentes y a distintos niveles (Hayden y Round,1982), permitiendo detectar y corregir las eventuales inconsistencias existentes y llenando los “huecos” en la información estadística disponible. Además, mientras que las matrices de insumo - producto registran las transacciones económicas independientemente del origen social de los agentes involucrados en las mismas, una MCS procura clasificar los distintos agentes de acuerdo a su origen socio - económico, más que de acuerdo a sus actividades económicas o funcionales” (Chowdhury y Kirkpatrick, 1994). En particular, un rasgo sustancial de la MCS es que los hogares están especialmente contemplados en la matriz; en palabras de Round (2003), “...sólo si existe algún detalle acerca de las características distributivas del ingreso entre los hogares puede una matriz ser denominada realmente una matriz de contabilidad social´”. III. La Matriz de Contabilidad Social utilizada para la estimaciones de los efectos multiplicadores de la actividad de producción lechera Las estimaciones realizadas del impacto del sector lechero sobre la actividad económica nacional, el valor agregado y la distribución del ingreso entre trabajadores (agropecuarios y no agropecuarios) y el ingreso de los empresarios fue realizada partiendo del valioso estudio coordinado por la Ec. Inés Terra (2009) en el marco de la Red de Centros de Investigación Económica del (Red Mercosur) que contara con el apoyo de FAO y que fuera realizado como apoyo técnico a la OPYPA/MGAP. En este estudio se logró, en primer lugar, la construcción de una Matriz de Insumo/Producto (MIP) y una Matriz de Contabilidad Social (MCS) adecuadas al análisis de la realidad del sector agropecuario nacional y en el análisis del impacto de este sector a través del estudio de los encadenamientos económicos entre los diferentes sectores de actividad. El estudio culminó con la elaboración de las referidas Matrices (MIP y MCS) abiertas inicialmente en 56 sectores que contemplan entonces una mayor desagregación para el sector agropecuario y las agroindustrias que el Cuadro de Oferta y Utilización publicado en el año 2005 por el BCU. Posteriormente, se realizó un trabajo de depuración porque se debió definir para cada cuenta los productos principales y se reasignaron en un total de 36 cuentas. De las 36 cuentas, 27 son cuentas endógenas y 9 son exógenas. 75 I. Cuentas endógenas (27 cuentas) 1.1 Factores de 6 cuentas producción (7cuentas) relacionadas con factor trabajo (3 trabajo agropecuario, según nivel de calificación) y 3 trabajo no agropecuario (según tres niveles de calificación) 1.2 Hogares (5 cuentas) 5 cuentas según quintiles de ingreso familiar 1.3 Sector productivo (14 Sector agropecuario cuentas) (8 cuentas): ganado, leche, frutales, hortalizas, aves, madera, arroz, agricultura cereales) 1 cuenta referida al factor capital Sector Servicios (1 cuenta); agroindustrial (1 Construcción (1 cuenta); resto de cuenta) industria manufacturera (1 cuenta); refinería de petróleo (1 cuenta); otras (1) II. Cuentas exógenas (9 cuentas) Gobierno Impuestos cuentas) e Inversión y ahorro Resto del mundo, (7 (1 cuenta) importac/export. (1 cuenta) Se elaboraron y analizaron esos indicadores de multiplicación de la actividad económica tomando los coeficientes de la columna de la MCS correspondiente a diferentes sectores del aparato productivo (“efecto difusión”) y su análisis comparativo entre el sector lechero y otros sectores de actividad agropecuaria. El llamado “efecto difusión” representa el incremento que una unidad monetaria (u.m.) adicional de renta exógena recibida por una cuenta endógena i provoca sobre las rentas del conjunto de cuentas endógenas, es decir el efecto sobre los niveles de renta del conjunto de agentes y sectores económicos. Las cuentas con los mayores valores para estos multiplicadores se pueden considerar claves para recibir estímulos desde las Administraciones Públicas por el efecto arrastre hacia atrás que presentan. Se calcula como suma de las respectivas columnas de la matriz. El llamado “efecto absorción” representa el incremento que una unidad monetaria adicional de renta exógena recibida sobre todas las cuentas endógenas provoca en una cuenta determinada, es decir el efecto arrastre hacia adelante. Se calcula como suma de las respectivas filas de la matriz. 76 Como fuera analizado en el texto principal el sector lechero es muy particular entre las actividades de base agropecuaria, porque es el que presenta la mayor relación entre el efecto difusión versus absorción. En otras palabras, se trata del sector de actividad agropecuaria que tiene el mayor poder de inducción de crecimiento en los ingresos de otros sectores de actividad económica en un contexto de expansión, pero también el que presenta los mayores efectos depresores de la actividad económica en coyunturas recesivas. Los efectos multiplicadores sobre el Valor Agregado nacional también pueden ser estimados a partir de la MCS. En la medida en que en las cuentas de factores de producción se estiman los coeficientes de ingresos del trabajo y del capital, según niveles de calificación de la fuerza de trabajo y ubicación (agropecuario/no agropecuario), así como los ingresos del capital, es posible estimar el impacto potencial de un cambio de una unidad monetaria de una cuenta exógena, sobre la distribución del ingreso. (Cuadro 6 del texto principal). Como se observó en el cuadro los mayores efectos negativos, en esta coyuntura crítica en la actividad lechera se dan sobre los ingresos del trabajo agropecuario y no agropecuario y, también, aunque en una proporción menor en el ingreso del capital. III. Las principales fortalezas y debilidades de las estimaciones realizadas Las principales debilidades analíticas del instrumento utilizado es que permite captar la dinámica relacionada con las transacciones de compra venta de los diferentes sectores de actividad, en un contexto de “tecnología dada”. Se trabaja con un registro de transacciones en una base definida, de manera que las mediciones que se realizan son con base en una estructura de precios de compra/venta dada. Al cambiar la estructura de precios se supone que los agentes deciden bajo otras opciones (por ejemplo, si sube mucho el costo de la mano de obra o del capital se tendera a realizar opciones de combinación de recursos y compra/venta diferentes). También los efectos multiplicadores se estiman asumiendo que existen capacidad ociosa en los diferentes sectores de actividad económica, supuesto que también es fuertemente cuestionable. Como la MCS utilizada es del año 2005 y la mayoría de los cambios se procesaron a partir de este período, es indudable que las estimaciones y simulaciones de efectos de arrastre con los precios actuales no miden correctamente los cambios ocurridos, ni los efectos multiplicadores.. De todos modos se realizaron las estimaciones por dos motivos básicos que tienden a reducir estos sesgos de estimación: en primer lugar la información secundaria disponible indica muy claramente, como se mostró en el documento, que la expansión de las exportaciones y las inversiones sectoriales crecieron muy fuerte, de manera que los efectos difusión probablemente terminaron siendo superiores a los estimados en esta oportunidad, aunque habría que poder actualizar la información con este nivel de desagregación para poder medir 77 correctamente estos efectos, porque el cambio técnico también haya incidido fuertemente en la actualización de la medición En función de esta cuestión se sugiere que se pueda avanzar en nuevas estimaciones más actualizadas, aprovechando para ello un trabajo recientemente publicado del Cuadro de Oferta y Utilización del BCU y otras fuentes oficiales de información. Ello permitiría contar con información mucho más actualizada y útil para apoyar las decisiones de políticas públicas sectoriales utilizando este tipo de metodologías de estimación. 78 Bibliografía utilizada Anuario Opypa (2015). (www.mgap.gub.uy) Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Bervejillo, J.. Bertamini (2014). Cambio técnico y crecimiento de la productividad total del sector agropecuario, en Anuario Opypa. Mgap. Montevideo, diciembre Bulmer Thomas, V. (1982). Imputs – outputs analysis in developing countries: sources, methods and applications. New York, Wiley. Cepal (2015). Globalización, integración y comercio inclusivo. (www.cepal.org) Chowdhury, A. Kirkpatrick, C. (1994). Development Policy and Planning: an Introcuction to Models and Techniques. London and New York. Routledge. Instituto Nacional de la Leche (INALE), Información contenida en la página web institucional (www.inale.org.uy) Katz,G, Pastori, H., Barrenechea, P. 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