Competencia de las Administraciones Locales en España

LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
ÍNDICE
LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
• Las competencias de la Administración Autonómica
• La delimitación constitucional de las competencias
• El sistema de distribución competencial
• El bloque normativo de la asignación competencial
• Elementos que configuran la competencia
• Tipología de las competencias
• Competencias concurrentes
• Naturaleza material y formal de la normativa básica
• Acotación del ámbito material de lo básico
• Las competencias de las administraciones locales
• Determinación de competencias
• Atribución de competencias
• Esfera competencial de la provincia
• La redefinición de las competencias locales: El Pacto Local
• Las administraciones territoriales y el nuevo centralismo
• La competencia territorio
• La jerarquía competencial
• El vaciamiento competencial
4.4 La uniformidad
• Los conflictos en defensa de la autonomía local
• La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril
• Rasgos del procedimiento
• La sentencia y sus efectos
1.− LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS
1.1.− La distribución constitucional de las competencias
El sistema de distribución de competencias entre las instituciones centrales y las periféricas constituye una
cuestión de extrema importancia, ya que con ello se determina el reparto de poder político entre los distintos
entes territoriales al asignar a cada uno de ellos los poderes funcionales que pueden ejercer sobre unas
determinadas materias.
La autonomía que se recoge en el artículo 137 de la Constitución española de 1978 se concreta a su vez en la
fijación de las respectivas competencias que se reconocen a los entes territoriales. El tipo de poder funcional y
las materias que se asignen como competencias propias determinan el alcance de la autonomía de los entes
territoriales.
El estudio de esa cuestión exige conocer qué sistema de distribución competencial contempla la constitución,
qué normas tienen asignadas la función de atribuir competencias, qué criterios tienen en cuenta estas normas
para definir las respectivas competencias, qué tipología competencial resulta del sistema de asignación
competencial y cómo se llena de contenido el título competencial contenido en una norma.
1
Esta son las cuestiones que se pretender tratar a continuación.
1.2.− El sistema de distribución competencial
La solución al problema de la distribución competencial viene condicionado por el origen de la forma de
Estado. El origen de la construcción del Estado determinará qué competencias son propias de la Federación y
qué otras, residuales, corresponden a los Estados miembros o incluso también a la propia Federación.
Así pues, la Constitución de los Estados Unidos de 1787 atribuye a la Federación una serie de poderes tasados
que considera que desbordan la competencia propia de los Estados que la forman. En este sentido, la
Constitución americana incorpora una lista única en la que se relacionan las competencias de la Federación, y
una cláusula general de la que se desprende que todo lo demás corresponde a los Estados federados.
A este sistema de lista única debe añadirse el sistema de doble lista. La Constitución española de 1978 optó en
un principio por un modelo basado en dos listas, con una cláusula residual de doble remisión y abierto al
principio dispositivo que deberá ejercerse a través de los Estatutos de autonomía. Estas dos listas, se recogen
en los artículos 148 y 149 de la Constitución . La del artículo 149 estable las materias y funciones sobre las
que el Estado tiene competencia garantizada. El artículo 148 establece las materias y funciones sobre las
cuales las Comunidades Autónomas del artículo 143 pueden asumir competencias.
El sistema de doble lista ya no existe, pues transcurridos cinco años desde la aprobación del respectivo
Estatuto y mediante la reforma del mismo las Comunidades Autónomas del artículo 143 pueden asumir las
competencias enumeradas en el artículo 148. Por lo tanto, esa limitación temporal ya ha sido superada,
manteniéndose el limite material del artículo 149.
La denominada cláusula de cierre del sistema determina qué ocurre con las competencias residuales. En
nuestra Constitución se contiene en el artículo 149.3. En dicho artículo se determina que las materias no
reservadas al Estado podrán asumirse por las Comunidades Autónomas (primera remisión) y cuando sus
Estatutos de Autonomía no lo hagan corresponderán al Estado.(segunda remisión).
El llamado principio dispositivo pone de relieve el valor de los Estatutos de Autonomía para delimitar, por
mandato constitucional en su artículo 147.2.d, el ámbito competencial de cada Comunidad Autónoma. El
Estatuto de Autonomía se ocupa de fijar el alcance de la autonomía de la Comunidad al determinar qué
competencias se asumen como propias. Constitución y Estatutos de Autonomía determinan, por tanto, de
modo conjunto, el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Resumiendo, el modelo de distribución competencial español se sintetiza en las siguientes notas: sistema de
doble lista, principio dispositivo y doble remisión en la cláusula de cierre.
1.3.− El bloque normativo de la asignación competencial
Aun entendiendo que son básicamente la Constitución y los Estatutos de Autonomías las normas que articulan
el sistema de distribución competencial, pueden existir otras disposiciones que determinan la competencia
autonómica.
De este modo, la propia Constitución establece la necesidad de una ley estatal que predetermine el contenido
del Estatuto, como es el caso del artículo 149.1−29 cuando dice que es competencia del Estado la seguridad
pública sin perjuicio de la posibilidad de la creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma
que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica. En otros
supuestos es el propio Estatuto el que condiciona el alcance de su competencia a una previa ley estatal, como
cuando se dispone en el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía
2
de Cataluña que el régimen de radiodifusión y televisión se ejercerá en los términos y casos establecidos en la
ley que regula el Estatuto jurídico de la Radio y la Televisión.
Otras leyes que pueden incidir en la delimitación de las competencias autonómicas son las llamadas leyes de
bases, así como aquellas que puedan dictarse al amparo de las previsiones del artículo 150. de la Constitución
(leyes marco, de delegación y transferencia o de armonización).
1.4.− Elementos que configuran la competencia.
Los elementos que configuran la competencia son tres: materia función y territorio.
La materia es, pues, el primer elemento a considerar. En ella se incluyen el conjunto de actividades, funciones
e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social.
Las normas acuden a conceptos de naturaleza no uniforme para proceder al reparto de materias. El problema
surge cuando se plantea un conflicto competencial y se debe determinar a qué materia competencial pertenece
la actuación jurídica que se discute, lo que resulta una tarea sumamente complicada.
Para ello, el Tribunal Constitucional ha señalado que en primer lugar debe tratar de conocerse cual es el
contenido inherente de la materia, tal y como está definida en la norma. Si este primer esfuerzo interpretativo
no resuelve el problema puede acudirse entonces a los criterios denominados finalista o de especificidad.
Según el criterio finalista la norma o acto se adscribirá a una materia en concreto atendiendo a la finalidad
última u objeto de la norma o del acto en cuestión. Según el criterio de la especificidad se resolverá el
conflicto atendiendo el carácter mas específico del título en conflicto, el cual prevalece sobre el genérico.
El segundo elemento a tener en cuenta es la función. La norma atributiva de competencia puede asignar al
Estado o a las Comunidades Autónomas la función legislativa, reglamentaria o ejecutiva. Dentro de la función
legislativa, el Estado puede atribuirse la competencia legislativa exclusiva o las bases sobre una materia. La
competencia legislativa autonómica puede ser exclusiva o de desarrollo de las bases estatales.
El tercer elemento es el territorio, que sirve para concretar el titulo competencial, de modo que una misma
materia puede ser de competencia estatal o autonómica en función de su incidencia sobre el territorio.
1.5.− Tipología de las competencias
El sistema de distribución competencial da lugar a una pluralidad de tipos competenciales que pueden
clasificarse en razón de diversos criterios de ordenación.
En razón del origen de la competencia pueden ser:
a) Competencias propias
Son aquellas que las Comunidades Autónomas asumen estatutariamente dentro del marco constitucional.
Dichas competencias solamente pueden modificarse, en cuanto a su titularidad, a través de una reforma del
Estatuto de Autonomía, aunque su ejercicio podría verse afectado por una ley de armonización si el Estado
considera que así lo exige el interés general.
b) Competencias extraestatutarias
Son aquellas competencias no asumidas estatutariamente y recibidas en virtud de una ley marco del artículo
150.1 CE o de una ley orgánica de transferencia o delegación del artículo 150.2 CE.
3
En razón del contenido de la competencia pueden ser:
a) Competencias exclusivas
El titular de la competencia posee toda la materia y todas las funciones
b) Competencias concurrentes
Estado y Comunidad Autónoma concurren funcionalmente en la ordenación legislativa de una materia. Es
decir, cuando al Estado le corresponde la legislación básica y a la Comunidad Autónoma el desarrollo
legislativo y la ejecución.
c) Competencia compartida
Estado y Comunidad Autónoma comparten una materia al ejercer sobre la misma potestades funcionales
diversas. La competencia compartida existe cuando al Estado corresponde la función legislativa y a la
Comunidad Autónoma la función ejecutiva.
d) Competencias indistintas
La intervención sobre una misma materia se reconoce de forma indistinta al Estado y a la Comunidad
Autónoma, pudiendo, ambos entes, ejercer las mismas funciones sobre una misma materia sin que exista
preferencia a favor de ninguna de las dos intervenciones.
1.6.−Competencias concurrentes
Según se ha indicado en el apartado anterior, existe una competencia concurrente cuando el Estado y la
Comunidad Autónoma poseen una misma competencia funcional sobre una misma materia, es decir, cuando
las dos entidades territoriales concurren en la legislación sobre un mismo ámbito material.
Sin embargo, en ocasiones el ejercicio por parte del Estado de su competencia básica se extiende más allá de
la función legislativa pasando a ejercer la Comunidad Autónoma una función de simple reglamentación o de
ejecución de la normativa estatal.
La concurrencia competencia que establece la constitución española puede calificarse como un sistema de
concurrencia imperfecta, frente a la competencia concurrente perfecta que se encuentra en los modelos
federales
en los que el reparto competencial se articula sobre el sistema de las dos listas. Unas materias son
competencia de la Federación y otras de los Estados miembros, apareciendo un tercer supuesto en el que tanto
la Federación como los Estados miembros pueden concurrir indistintamente en su regulación.
Así pues, la Constitución española atribuye al Estado la legislación básica y a la Comunidad Autónoma la
legislación de desarrollo. En este sentido puede afirmarse que la competencia concurrente define de hecho dos
ámbitos de actuación exclusivos, el del Estado para establecer las bases y el de la Comunidad Autónoma para
establecer la norma de desarrollo y la ejecución de las bases
1.7.− Naturaleza material y formal de la normativa básica
El concepto de normativa básica se configura como un concepto a la vez material y formal, respondiendo cada
elemento a razones y fines diversos. El elemento material es el que permite calificar o no como básica a una
determinada norma. El elemento formal acompaña a la norma materialmente básica como un requisito de
4
seguridad jurídica, pero la forma no puede atribuir por si misma a una norma la naturaleza de básica.
a) El carácter material de la normativa básica
La concepción material de lo básico responde a dos razones diversas: una de carácter temporal y otra de
definición de lo formalmente básico.
Al aprobarse la Constitución y los Estatutos de Autonomía el ejercicio de las competencias autonómicas de
desarrollo legislativo exigía que previamente el legislador estatal dictara la normativa básica. La inactividad
del legislador estatal podía paralizar el ejercicio de la competencia autonómica.
La falta de una respuesta normativa satisfactoria a este problema en un Estado autonómico con competencias
concurrentes forzó a buscar la solución a través de la doctrina del Tribunal Constitucional, que llevó a
construir el concepto material de legislación básica. El concepto material de lo básico se convirtió en la
técnica jurídica que permitió acudir a la legislación preconstitucional y encontrar en sus normas la regulación
de lo que debía entenderse por básico. Una vez separado lo material de su forma, nada impedía encontrar en
textos preconstitucionales lo que debía conceptuarse como básico. Bastaba con afirmar que el precepto o
norma en cuestión era materialmente básica.
Para el Tribunal Constitucional existe otra razón para justificar el carácter material de lo básico. Al afirmar
que lo básico es un concepto material el Tribunal Constitucional defiende su competencia para enjuiciar si lo
definido como formalmente básico por el legislador ordinario posee realmente esa naturaleza.
b) El carácter formal de la legislación básica
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional destaca el carácter material de la legislación básica, pero ello
implica abrir ciertas cuestiones realmente conflictivas. El problema principal era la falta de seguridad jurídica,
pues el legislador autonómico desconocía qué tipo de norma podía definir lo básico y si la norma aprobada
por el Estado poseía o no esa naturaleza. Todo se hacía depender del carácter material, del contenido de la
norma aprobada.
Esa circunstancia llevará a que el Tribunal Constitucional destaque también la naturaleza formal de lo básico,
que se manifiesta de dos modos diversos. Por un lado lo formal es la exigencia de una norma con un rango
determinado, es decir en una norma con rango legal. Por otro lado, el elemento formal se traduce en la
exigencia de que la norma básica haga expresa mención de su carácter de tal.
1.8.− Acotación del ámbito material de lo básico
La competencia concurrente, en tanto supone en principio que Estado y Comunidad Autónoma pueden
legislar sobre una misma materia, tiene en el concepto de lo básico su elemento determinante.
Definir qué es lo básico resulta complejo. El propio Tribunal Constitucional ha reconocido la dificultad de dar
una definición general y válida para todos los supuestos. A pesar de ello puede admitirse que las reservas
competenciales de lo básico a favor del Estado contenidas en el listado del artículo 149.1 de la Constitución
son la traducción del principio de unidad y de la exigencia de la defensa del interés general en relación a
determinadas materias. Cuando estas exigencias no imponen una reserva de toda la función legislativa a favor
del Estado se establece un régimen de concurrencia, de manera que los aspectos fundamentales de la materia
corresponden al Estado, pero reconociendo al mismo tiempo, en garantía ahora del principio de autonomía, la
intervención de la Comunidad Autónoma en la regulación de la misma materia.
Esta es la idea que logró expresar con gran precisión el Tribunal Constitucional en su sentencia 1/1982 de 28
de enero. lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia
5
exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada.....es que tales bases tengan
una regulación normativa uniforme y vigencia común en toda la nación, con lo cual se asegura, en aras de
intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a
partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades
que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido
sobre aquella misma materia.
A partir de esta noción, pueden identificarse tres concepciones diversas de lo básico que se han ido derivando
de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lo básico puede ser norma de principios, ley o sector
material reservado en su totalidad al Estado.
2.− LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
2.1.− Determinación de competencias
La Administración Local conforma el tercer nivel territorial de la estructura de gobierno y administración,
junto con el Estado y las Comunidades Autónomas, que reconoce la Constitución. En este sentido la Carta
Magna se refiere expresamente a los municipios, las provincias, las islas y otros entes en el Titulo VIII.
El artículo 137 de la Constitución atribuye a los municipios y provincias autonomía para la gestión de sus
propios intereses. De lo que se desprende que la ley debe atribuir a las entidades locales las competencias
necesarias para la satisfacción de esos intereses y para la prestación de los servicios públicos que tengan
encomendados.
Determinar cuáles son los intereses locales, diferenciándolos de los intereses estatales o de los de las
Comunidades Autónomas nos lleva a la teoría francesa del pouvoir municipal que hoy se considera ya
superada, pues competencias como el orden, la seguridad y la higiene de las poblaciones son bastante
limitadas e impiden la intervención de los entes locales en la gestión de los grandes servicios públicos que se
dan hoy en día.
Los entes locales son parte del Estado y sus funciones son similares a la de otras administraciones. La
cuestión, ahora, es determinar qué parte de estas tareas o funciones corresponde a cada Administración. La
Constitución nada dice sobre las competencias de las entidades locales. Por eso la determinación de las
competencias de esos entes queda reservada a la decisión del legislador.
A partir de ello, nos encontramos con dos cuestiones fundamentales. La primera se refiere a los límites que el
legislador tiene a la hora de decidir sobre las competencias de las entidades locales y la segunda es conocer
qué legislador resulta el competente para resolver sobre la distribución de competencias. Según sea el caso,
podrían ser las Cortes Generales o las Asambleas de las Comunidades Autónomas.
En cuanto a la primera cuestión cabe referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de
julio, que remite al legislador ordinario para la concreción de las competencias de las entidades locales, sin
más obligación que la de respetar un núcleo esencial de contornos imprecisos.
La segunda cuestión se responde en la misma sentencia del Tribunal constitucional, cuando dice que el Estado
tiene competencia para la regulación de las competencias locales.
2.2.− Atribución de competencias
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local diseña el esquema de atribución de
competencias de las entidades locales. En su artículo 2 dispone que la legislación del Estado y la de las
Comunidades Autónomas deberá asegurar a los municipios, a las provincias y las islas su derecho a intervenir
6
en cuantos asuntos afecten directamente a sus intereses, atribuyendo las competencias que proceda.
El artículo 25.1 recoge lo que se conoce como cláusula general de habilitación de la actividad municipal: El
Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal.
La definición del ámbito competencial de los municipios se hace en los artículos 25.2 y 26 de la Ley de Bases.
El primero dispone que el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación
del Estado. En todo caso, la Ley de Bases atribuye directamente a los municipios una serie de competencias
más concretas y que se configuran como servicios mínimos, obligatorios de carácter municipal. Dichos
servicios no son los mismos para todos los Municipios, sino que varían de acuerdo con la población.
El artículo 27 de la Ley de Bases permite la delegación de competencias del Estado y de las Comunidades
Autónomas a los municipios en materias que afecten a sus intereses propios. Estas competencias delegadas se
distinguen de las propias, que ejercen en régimen de autonomía. Las competencias delegadas, de titularidad
estatal o autonómica, se someten a controles por parte de la Administración delegante. Por eso, los Municipios
son reacios a sumir esas competencias, aunque tengan su compensación económica.
2.3.− Esfera competencial de la provincia
La ley de Bases en su artículo 36 define la esfera competencial de las provincias. Según dicho artículo, las
competencias provinciales son las de coordinación de los servicios municipales y asistenciales y asistencia y
cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, la de prestación de los servicios públicos
supramunicipales, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.
En realidad, la competencia que todas las Diputaciones Provinciales ejercen es la cooperación y asistencias a
los municipios, sobre todo a los más pequeños. En algún caso, como es el de las Diputaciones forales vascas,
este papel es muy relevante, pues allí las competencias de los llamados territorios históricos están definidas en
el propio Estatuto de Autonomía del País Vasco. El grueso de las tareas de la Administración corresponde a
las Diputaciones Forales y no a los servicios comunes de la Comunidad Autónoma, siendo además las
Diputaciones las que tienen el poder de recaudar impuestos, que después reparten en función del cupo que
corresponde al Estado conforme al sistema de concierto, la parte que corresponde al Gobierno Vasco, la de la
propia Diputación e inclusive la que se transfiere a los municipios.
En Cataluña, la provincia está quedando reducida poco a poco a la mínima expresión como Administración
Pública ya que el ideario nacionalista es manifiestamente contrario a la división provincial y favorable a la
comarca. En este sentido, todo el territorio de Cataluña está dividido en entidades de ese tipo, en virtud de la
Ley 6/1987, de 4 de abril, del Parlamento de Cataluña, en la que se establecen las competencias y que se
derivan, por cierto, de la minoración de las competencias provinciales o municipales .
Además de competencias propias, la Provincia puede ejercer competencias por delegación del Estado o de las
Comunidades Autónomas, según el artículo 37 de la Ley de Bases del Régimen Local.
En relación con las llamadas mancomunidades de municipios, las competencias que ejercen son las que éstos
les transfieran a través del correspondiente acuerdo municipal.
2.4.−La redefinición de las competencias locales: el Pacto Local
El Pacto Local es un acuerdo cuya finalidad principal es precisar y ampliar las competencias de los
municipios. Podemos hablar de dos pactos locales: un pacto local que ya ha tenido lugar, entre el Estado y los
Municipios a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, y un segundo pacto local entre los
7
propios municipios y las Comunidades Autónomas, con participación del Estafo.
El primer Pacto Local se aprobó por unanimidad en la Comisión Ejecutiva de 1996, con la denominación de
Bases para el Pacto Local, como un acuerdo no vinculante, pero con consecuencias importantes en las
reformas legislativas concretas en relación con la distribución de competencias.
El Pacto Local tiene especial importancia porque supone un fortalecimiento de la autonomía de los municipios
y como se ha dicho no es un acuerdo vinculante, sino voluntario, cuya principal misión es la redefinición y
ampliación de competencias de los municipios. El Pacto Local tiene además importancia porque es un buen
ejemplo de instrumento de cooperación. En el modelo español de organización territorial la mayor parte de las
competencias son competencias compartidas entre los distintos ámbitos de gobierno. Sin cooperación es
imposible tener un sistema de competencias compartidas que funcione adecuadamente. En realidad, éste es a
la vez el lado positivo y negativo del pacto local: si funciona adecuadamente puede suponer un elevado nivel
de cooperación entre los tres ámbitos de gobierno, además del incremento de la autonomía local. El lado
negativo es que sin cooperación el pacto local no puede producir ningún resultado.
La actualidad del debate sobre el pacto social deja entrever que se ha iniciado ya una nueva fase del desarrollo
del Estado de las autonomías, nacido con la aprobación de la Constitución de 1978, en la que los entes locales
desempeñarán el papel que debe corresponderles como tercer escalón de la estructura territorial de España.
Las entidades locales son instrumentos vertebradores del Estado y constituyen el ámbito más idóneo para la
prestación de los servicios al ser las Administraciones más cercanas al ciudadano. El Pacto Local pretende
abordar el futuro, las competencias y la posición de las entidades locales y debe basarse en una serie de
principios, como los de autonomía y acercamiento de la gestión, la eficacia en el desempeño de la función, la
eliminación de duplicidades y la cooperación y coordinación ejecutivas.
Ciertamente, el entorno del gobierno local se ha modificado en los últimos tiempos y han surgido nuevos
fenómenos que demandan respuestas distintas por parte de las Administraciones Públicas. De ahí, este
segundo proceso descentralizador que ha de traducirse en un mayor acercamiento de los poderes públicos al
ciudadano.
El objetivo del pacto era dotar a las Corporaciones Locales del marco legal, los medios y las competencias
que les permitan ejercer un papel que es fundamental al servicio de la sociedad en su conjunto. Para ello,
tienen que tener un papel clave en el modelo de desarrollo territorial y han de ser capaces de explotar las
potencialidades de las reformas legislativas aprobadas. Si tenemos en cuenta que el nivel local es el que
enraíza las instituciones con el tejido social, la importancia de fomentar mecanismos de participación, la
mejora de la información, la eficacia de la actuación pública y la atención a los criterios de los usuarios de los
servicios públicos, resulta fundamental. Todo ello ha de conducirnos hacia un nuevo modelo de
funcionamiento de los gobiernos locales, con la idea de mejorar la prestación y gestión de los bienes y
servicios públicos.
Algunos expertos abogan pues por un segundo pacto local, ya que la mayor parte de las reivindicaciones del
primer pacto local no han sido atendidas porque correspondían a materias propias delas Comunidades
Autónomas. El segundo pacto local consistiría en realidad en múltiples pactos entre las Comunidades
Autónomas y sus municipios. La idea principal es que deben ser las Comunidades Autónomas las que tengan
el papel fundamental para seguir avanzando en la descentralización, aunque el Estado también debe jugar un
papel central en este segundo pacto, ya que de acuerdo con la Constitución le corresponde la regulación básica
de la autonomía local.
Para hacer posible esa descentralización, la Comunidades Autónomas han de atribuir parte de sus
competencias a los entes locales que integran sus territorios, a través de leyes aprobadas por las Asambleas
Legislativas. En estas leyes se determinarían las materias, procedimientos y vías de participación de las
8
entidades locales correspondientes.
Un último aspecto, pero no menos importante del nuevo pacto local sería el de su financiación. No puede
hablarse de descentralización de competencias sin financiación, pues sin autonomía financiera no hay
autonomía política. Son las Comunidades Autónomas las que deberían encargarse de la financiación de esta
segunda descentralización, al ser ellas las que van a signar sus propias competencias a los municipios.
Si ese hipotético segundo pacto local se llevara adelante supondría un importante incremento de la autonomía
local, pero para ello son precisos dos elementos: coordinación y financiación. Además esa segunda
descentralización se enmarcaría también en lo dispuesto en el artículo 4 de la Carta Europea de Autonomía
Local ratificada por España el 20 de enero de 1998 en el que se recomienda encomendar el ejercicio de las
competencias públicas a las autoridades más cercanas a los ciudadanos.
3.− LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES Y EL NUEVO CENTRALISMO
3.1.− La Competencia Territorio
En España existen como ya se ha señalado en los apartados anteriores cuatro entes que coinciden en un mismo
espacio y que están dispuestos a ejercer la competencia territorio: el Estado a través de su Administración
periférica, la Comunidad Autónoma directamente o a través de su periferia, la Provincia y el Municipio. La
peculiaridad de la Constitución de 1978 no es que cree esos niveles, sino que lo haga con carácter general y
uniforme para todo el territorio, lo que causará grandes problemas, sobre todo en Cataluña donde el territorio
supramunicipal se percibe, como ya se ha dicho, a través de la comarca y no de la provincia, a pesar de que la
división provincial data de hace más de 150 años.
La Carta Magna resucita el concepto de garantía institucional y otorga una autonomía a los municipios y a las
provincias. La naturaleza esencial de los entes locales no es administrativa, de inferior rango a la autonomía
política de las Comunidades Autónomas, sino realmente política. Ello es debido a la pervivencia de un poder
ajeno a las instancias superiores, las cuales tienen que convivir y negociar con él en un mismo espacio
territorial. Prueba de lo anterior es la creación de la Administración periférica de las Comunidades
Autónomas, que en muy contadas ocasiones colaboran con los entes municipales para la prestación de
competencias de titularidad autonómica.
Al depender los entes municipales y provinciales, legal y financieramente, de las voluntades estatal y
autonómica, lo que sucede es que se vacía de contenido el propio sistema. El saldo es un modelo de
articulación excesivamente costoso para los recursos disponibles. La situación tiene un claro beneficiario que
es el Estado, entre otras cosas porque la lucha por la competencia territorio en cada Comunidad Autónoma
disturba la lógica atención a los problemas de prestación. De este modo, los conflictos de competencia entre
Estado y las Comunidades Autónomas pueden remitirse a conflictos de lucha por la exclusividad de un poder
en el territorio. Pero mientras se discute la titularidad el contenido de lo disputado pasa a segundo plano.
La gran perdedora es la administración local que sigue siendo en gran parte rehén competencial de las
Comunidades Autónomas. El Pacto Local choca con los intereses de las Comunidades Autónomas, pero como
hemos visto anteriormente es un primer paso para lograr esa segunda descentralización tan necesaria para
cerrar de alguna manera el proceso político de estructuración del Estado.
3.2 La jerarquía competencial.
Si desde el punto de vista jurídico−administrativo la Constitución de 1978 consagra el paradigma de la
competencia sobre el de la jerarquía, desde un punto de vista político han surgido algunos problemas. Del
ejercicio diario de la competencia nace la jerarquía o una jerarquización de las competencias.
9
Ese proceso puede explicarse por la falta de lealtad autonómica del Estado con las Comunidades Autónomas y
por las fuertes tendencias centralizadoras del Estado en lo político, cultural, internacional y económico. El
fracaso de la LOAPA, según algunos autores, dio lugar a la armonización por la vía de la actuación diaria de
las Administraciones estatal y autonómica.
3.3 El vaciamiento competencial
Se dice frecuentemente que la descentralización lleva el germen de la centralización, en la que tiene su origen.
El Estado justifica su todavía presencia en el territorio de las Comunidades Autónomas a las funciones que
debe asumir un Estado plural y a que en realidad no hay competencias exclusivas, salvo las vinculadas a la
soberanía, sino concurrentes. Parece olvidarse que tras la transferencia de las unidades prestacionales con su
personal correspondiente, lo que ha quedado es una Administración que históricamente ha cumplido la
función de velar por la competencia territorio estatal y no por la prestación de servicios.
El Estado se ha resistido a retirarse de territorios que constitucionalmente corresponden a otros poderes
públicos. Por ello era necesario la reducción drástica de los órganos de competencia general, es decir de
aquellas delegaciones que sólo están presentes en el territorio con el efecto de ocuparlo y dejar patente la
presencia del Estado. Lo mismo cabe decir de aquellos órganos que en el pasado tuvieron asignadas
competencias prestacionales y que ahora carecen de ellas. Por ello, la propuesta de Administración Única
podría resultar oportuna para lograr una Administración más próxima a los ciudadanos y más sensible a sus
necesidades, aunque cabe decir también que esa propuesta cuenta con muchos detractores.
De no producirse lo anterior la carga que tienen que soportar las Comunidades Autónomas puede llegar a ser
realmente asfixiante, ya que la existencias de las Conferencias Sectoriales puede suponer un recorte sustancial
a la capacidad de actuación de los entes autonómicos y a la presencia directa del Estado en el territorio y en
las materias en la forma que hoy lo hace.
Por otra parte, la constatación de las Comunidades Autónomas de que llenar su techo competencial resulta
difícil ha permitido la admisión de la ampliación de las competencias hasta el máximo techo primero por la
vía de delegación de competencias y luego mediante la unificación uniforme de los Estatutos de Autonomía
En cualquier caso, se ha producido en el pasado una reconducción de las disparidades en torno a la posición
dominante del Estado, avanzándose en la línea del federalismo cooperativo y adoptándose acuerdos de forma
centralizada. A los efectos de la autonomía el hecho es que los acuerdos se realizan sobre materias
teóricamente exclusivas, pero en la práctica están sometidas a decisiones fuera del ámbito político.
El mismo efecto, aunque de otra naturaleza, se produce por la cesión de competencias estatales a los órganos
centrales de la Unión Europea. Como esa cesión se realiza a costa de las propias Comunidades Autónomas se
produce cierta frustración al ver que algunas políticas públicas que inciden en su territorio se les escapa y no
intervienen en ninguno de los momentos de su decisión pero sí les corresponde su ejecución. Al Estado le
queda una tarea de supervisión que puede ser vista por las Comunidades Autónomas como una devolución de
competencias.
La presencia institucional de las Comunidades Autónomas siempre ha sido débil. La coincidencia sobre la
inutilidad del Senado es prácticamente total. La no institucionalización efectiva en el poder constituido de las
Comunidades Autónomas favorece las tendencias centrífugas del Estado y transmite el mensaje de que las
Comunidades Autónomas no son Estado salvo en lo que hayan dispuesto los Estatutos. De ahí, que se impone
cierta reconducción de la periferia a las decisiones centrales del sistema político con el fin de mantener la
propia integración estatal y de participar en la conformación de su voluntad.
• La uniformidad
10
Se ha denunciado repetidamente el hecho de la uniformidad de los entes locales debido a la negación de las
peculiaridades territoriales y poblacionales, con el riesgo inherente de ocasionar un cierto alejamiento de las
instituciones de los ciudadanos. Una posible solución nos llevaría a redefinir el modelo de relación de los
entes locales con las Comunidades autónomas.
La uniformidad se vincula a una escasez de competencias así como presupuestaria, unido a unos recursos
humanos poco formados. El modelo territorial actual permite que incidan en las políticas locales los intereses
del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo que genera pérdida de legitimidad en los entes locales. Una
forma de salir de esa situación sería facilitar que el cauce de comunicación del Estado con los entes locales
pasara necesariamente por las Comunidades Autónomas.
En cuanto al modelo de relación entre la Comunidad Autónoma y los entes locales incluidos en su ámbito
territorial, parece sorprendente que sea el Estado quien pretenda llevar a buen fin esa segunda
descentralización política, cuando se mostrado siempre tan reacio a la transferencia de competencias. De ahí
el recelo de las Comunidades Autónomas que no están muy dispuestas a permitir que el Estado se relacione
directamente con los entes locales y así ver mermado su poder político y administrativo. Por tanto, la nueva
descentralización política debe plantearse a partir del nuevo modelo de relaciones entre el Estado y los entes
locales y que pasa por el Pacto Local.
La Comunidad Autónoma debería aplicar con lealtad el principio de subsidiariedad mediante la utilización de
los mecanismos de la transferencia y la delegación y desarrollando políticas de formación que permitan que
los entes locales puedan prestar con la misma calidad los servicios dados por las Comunidades Autónomas. Se
trataría de repartir las fases de cualquier política pública entre el nivel regional y el local, en razón de la
materia y en una serie de etapas a las que se vayan incorporando los entes locales según sus posibilidades.
4.− LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL
4.1.− La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril
Las Corporaciones Locales no podían cuestionar la constitucionalidad de las leyes a raíz de conflictos
surgidos con ocasión de la autonomía local respecto de actos, resoluciones y demás normas sin valor de ley.
La única vía que tenían los entes locales era el previsto en el artículo 119 de la Ley de Bases del Régimen
Local, aparte de la cuestión de inconstitucionalidad que puede plantear cualquier juez o tribunal.
Esta situación quedó modificada por la nueva regulación establecida para el Tribunal Constitucional. El
artículo 161.d de la Constitución disponía la posibilidad de que se atribuyera al Tribunal Constitucional a
través de una ley orgánica nuevas competencias. La insuficiencia de la vía judicial llevó a la modificación de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional e introdujo el nuevo conflicto en defensa de la autonomía local,
cumpliendo así una doble demanda, la que emanaba de las propias Corporaciones Locales y la que venía
establecida por la Carta Europea de Autonomía Local, la cual determina la posibilidad de que los entes locales
puedan acudir a los tribunales en defensa de su autonomía, tal y como se ha señalado en apartados anteriores.
Dado que ese nuevo conflicto debe plantearse por vulneración de normas con rango de ley cabría pensar que
la estimación por parte del Tribunal Constitucional de la vulneración de la autonomía local podría dar lugar a
una declaración de inscontitucionalidad de la norma cuestionada, pero ello no es así ya que la declaración de
insconstitucionalidad de la ley se produce a través del autoplanteamiento de la ley por el propio Tribunal
Constitucional que se resuelve a través de otra sentencia.
La Ley 7/1999, de 21 de abril de reforma del LOC añade un capítulo a los conflictos en defensa de la
autonomía local, que viabiliza que los entes locales puedan recurrir ante el Tribunal Constitucional,
posibilidad que como se ha visto no estaba contemplada antes al no considerar a los entes locales legitimados
procesalmente para ello.
11
Cuando se aprueba el Pacto Local , el primer problema que se plantea es cómo articularlo. Lógico hubiera
sido crear un recurso de inconstitucionalidad, pero lo impedía el hecho de que con ello se violaba lo
establecido en el artículo 162.1.a de la Constitución que dispone quienes pueden presentar ese recurso, entre
los que no se encontraban los entes locales. Se estudió la posibilidad de una vía indirecta a través de recursos
a los órganos ordinarios jurisdiccionales que presentarían un recurso de inconstitucionalidad, pero ello fue
rechazado los entes locales.
Finalmente el Consejo de Estado facilitó una alternativa que se plasmaba en lo que se ha dado en llamar doble
fase. El ente local plantea el conflicto contra la ley. Reconocida la violación por el Tribunal Constitucional en
pleno, éste plantearía una autocuestión de inconstitucionalidad.
4.2 Rasgos del procedimiento
En primer lugar se hace preciso recalcar que el objeto del conflicto sólo puede ser la violación de la
autonomía local por una norma estatal o de las Comunidades Autónomas con rango de ley.
La legitimación del conflicto recae en el municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. Si no son
destinatarios únicos, podrán considerarse legitimados el 1/7 de los municipios existentes en el ámbito
territorial de aplicación de la disposición con rango de ley y que representen al menos un 1/6 de la población,
aunque si las afectadas son las provincias entonces la legitimación se fijará en un número de provincias que
supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la norma con rango de
ley y que representen como mínimo la mitad de la población.
Como fase previa del procedimiento se exige el acuerdo del pleno de la Corporación Local con el voto
favorable de la mayoría absoluta de sus miembros. Otro requisito importante es la necesidad de que se efectúe
una consulta preceptiva no vinculante al consejo consultivo de la Comunidad Autónoma y si afecta a varias
Comunidades Autónomas, entonces el órgano competente será el Consejo de Estado.
El plazo para la solicitud de dictamen por parte de los municipios será de tres meses a partir de la entrada en
vigor de la Ley. Una vez evacuado el dictamen, no vinculante, hay un plazo de un mes para la formalización
del conflicto.
Admitido a trámite el conflicto, el Tribunal Constitucional deberá dar traslado del mismo a los órganos
legislativo y ejecutivo del Estado o de la Comunidad Autónoma de quien hubiese emanado la ley, quienes
tendrán un plazo para presentar las correspondientes alegaciones.
4.3 La sentencia y sus efectos
A partir del término del plazo de presentación de alegaciones, el Tribunal Constitucional en el plazo de quince
días dictará sentencia, dejando claro en primer lugar si existe o no vulneración de la autonomía
constitucionalmente garantizada y en segundo lugar determinando titularidad de la competencia controvertida.
Posteriormente, deberá resolver dictando sentencia estimando o desestimando el conflicto planteado.
Si la sentencia es estimatoria al entender el Tribunal Constitucional que se ha vulnerado la autonomía local,
entonces deberá reflejarlo en la primera sentencia e ir a la segunda fase del proceso y plantear una cuestión de
inconstitucionalidad.
Este procedimiento presenta dos rasgos a tener en cuenta al analizar que se utiliza la misma técnica que en el
recurso de amparo: una sala ante el Pleno en el caso del recurso de amparo y el Pleno contra el Pleno en el
caso de la autocuestión de insconstitucionalidad. Por otra parte no hay que olvidar que en el recurso de
amparo no se impugna una norma con rango de ley.
12
Se habla asimismo de un conflicto de competencias, pero no parece que no es tal al carecer de dos elementos
esenciales. Un conflicto puede ser planteado por el Estado o por las Comunidades Autónomas o en el caso de
un conflicto de atribuciones por los órganos del Estado, pero en el caso que nos ocupa es el ente local el que
plantea el conflicto y no hay conflicto porque no hay dos partes.
Un conflicto constitucional va unido a la reivindicación de una competencia por otro órgano. La autonomía
local puede ser vulnerada al margen de una violación competencial y en ese sentido no puede ser propiamente
calificado como un conflicto.
24
13