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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE ECONOMÍA NACIONAL E INVERSIÓN
Salón “Auditorio” — H. Senado de la Nación
15 de noviembre de 2011
Presidencia de la señora senadora Montero
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–– En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el Salón Auditorio del
H. Senado de la Nación, a las 9.48 del martes 15 de noviembre de 2011:
Sra. Presidenta (Montero). –– Buenos días Vamos a comenzar con las Jornadas sobre
Presupuesto Público. En primer lugar, agradezco a todos los presentes por el esfuerzo de estar
aquí. Mi segundo gran agradecimiento va dirigido a todas las instituciones que han
contribuido con la organización de estas jornadas. La verdad es que cuando Leandro sugirió la
idea ––porque debo decir que nosotros trabajamos anteriormente, hace dos años, en unas
jornadas similares y contamos en ese momento con gente de los Estados Unidos––, dijimos
que teníamos que hacer algo más para el proceso de instalación de un correcto tratamiento del
presupuesto en el Congreso de la Nación. Entonces, comenzamos a juntar voluntades, y así
apareció la gente del CIPPEC, de ASAP, de la Fundación Konrad Adenauer. Incluso, con el
primer panelista de estas jornadas, que es Isaac Umansky, intercambiamos varias ideas hasta
que finalmente pudimos consensuar un programa que nos pareció a todos interesante para
llevar adelante en el día de la fecha.
Creo que este proceso de instalación es absolutamente esencial en el Congreso de la
Nación. Sabemos el rol que debería jugar el Congreso de la Nación en el proceso
presupuestario y sabemos de los déficit de este rol en el ejercicio de sus funciones con
respecto a la ley de leyes. Estamos en deuda; estamos en deuda desde la sanción de la 24.156,
la Ley de Administración Financiera. Estamos en deuda, sobre todo, desde la Reforma
Constitucional del 94. Estamos en deuda fundamentalmente en el proceso por las asimetrías
que tenemos en el Congreso, y, como partícipe de la Comisión de Presupuesto y Hacienda y,
actualmente, como la presidenta de la Comisión de Economía Nacional e Inversión, debo
decir que los legisladores tenemos muy pocos instrumentos más allá del esfuerzo individual
que cada uno pueda hacer o del esfuerzo del bloque por contar con información, por analizar
esa información y por tratar de seguir el proceso presupuestario. No contamos en el Congreso
con una verdadera gestión de información, de análisis, de seguimiento, de control, que es lo
que deberíamos tener si es que queremos cubrir estos déficit con algo eficiente. Y ese algo
eficiente es tratar de organizar, por supuesto, esta Oficina de Presupuesto y Hacienda,
respecto de la cual muchísimos legisladores ya han tenido iniciativas legislativas. Pero, en
realidad, no voy a hablar de eso porque tenemos algunos invitados de lujo de la Cámara de
Diputados que van a venir a contar qué es lo que está pasando actualmente en el tratamiento
de la Oficina de Presupuesto y Hacienda.
No quiero extenderme, ya que comenzamos con alguna demora. Lo otro que me
parece muy importante decir es que todos juntos, los organismos que están trabajando desde
la gestión privada, el Congreso de la Nación, los medios y la sociedad en su conjunto debería
estar muy comprometida por tratar de llegar a procesos presupuestarios que se manejen desde
la transparencia absoluta, desde principios de veracidad y de certeza, porque esto contribuye a
la estabilidad y previsibilidad de los procesos económicos.
Realmente, ese es nuestro otro gran déficit al que tenemos que contribuir de alguna
manera. No voy a hacer catarsis desde lo que está pasando en el proceso presupuestario
argentino, pero debo decir que realmente no está contribuyendo en la dinámica del
presupuesto y en su tratamiento, tanto a nivel de lo que envía el Ejecutivo como en el
tratamiento que se está dando en el Legislativo con los pocos tiempos, los apuros y las
presiones puestas sobre el tratamiento del presupuesto, que debería ser, justamente, un
proceso transparente, de estabilidad, que contribuya a la previsibilidad del comportamiento de
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la economía.
Nuestro primer expositor es realmente una persona con conocimientos vastos en el
tema que vamos a tratar. Isaac Umansky es contador público y economista egresado de la
Universidad de la República Oriental del Uruguay. Fue contador General de la Nación y
director de la Comisión de Informática en el período 1985-1990 y es consultor internacional
en Proyectos de Administración Financiera Pública y Gestión Pública para organismos
internacionales, como el Banco Mundial, el BID, la CEPAL y la Agencia de Cooperación
Sueca en Chile, Costa Rica, México, Bolivia y Cuba. Es ex presidente de la Asociación
Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto y ha ocupado ese cargo durante varios periodos.
Asimismo, fue vicepresidente de la Asociación Internacional de Presupuesto Público durante
dos períodos y actual asesor de esa institución. Es miembro actual de la Junta Internacional,
que emite normas y estándares contables del sector público, y de la Federación Internacional
de Contadores Públicos en el período 2010 2012.
Desde ya, le agradezco al contador Umansky por venir a brindarnos su experiencia
internacional.
Antes de iniciar estas jornadas, le comentaba, en una charla breve que tuvimos, que
hace poco tiempo me tocó estar en un congreso de parlamentarios que venían de las distintas
Oficinas de Presupuesto y Hacienda o de las Comisiones que trabajan en el Congreso.
Realmente, hay un interés general de tratar de coordinar procesos presupuestarios en todos los
países latinoamericanos, y en esto hay una gran contribución de algunos organismos
internacionales, como el Banco Mundial, el BID, que están favoreciendo los procesos de
fortalecimiento del rol del Congreso. Por ejemplo, está presente la Fundación Konrad
Adenauer, y, justamente, hablando con el doctor Loman nos hacía hincapié sobre la intención
de esta fundación de fortalecer ese proceso en el Congreso; es decir, fortalecer el Congreso de
la Nación en el rol que cumple en el presupuesto.
A continuación, le damos el uso de la palabra al doctor Umansky.
Sr. Umansky. –– Muchas gracias. Yo voy a tratar de hacer en media hora el abordaje del
tema, y vamos a intentar, por lo menos en este corto tiempo, de plantear las inquietudes
básicas que se están dando a lo largo y ancho de las muchas sociedades que están,
obviamente, atenaceadas por múltiples factores económicos que las desafían corrientemente.
Yo diría que para comenzar este tema y ver el rol legislativo en el proceso
presupuestario primero tendríamos que definir lo que llamaría “los determinantes del rol
legislativo”. Cuando hablamos de determinantes, estamos hablando de aquellos factores que
condicionan la institución parlamentaria y cómo ese condicionamiento se refleja, a su vez, en
el tratamiento del presupuesto.
En primer lugar, deberíamos hacer una afirmación que puede parecer muy fuerte, pero
que forma parte de lo cotidiano. Más allá de las inquietudes que nosotros podamos tener
acerca del presupuesto, la primera convicción que debemos tener es que no existe una cosa tal
como una distribución correcta del presupuesto, más allá de que, en general, todas las
administraciones quieren, de alguna manera, presentar el presupuesto como el proyecto más
racional de su administración.
Debemos reconocer que la distribución correcta del presupuesto se va formando a lo
largo y a lo ancho de su propio tratamiento. Es decir, el presupuesto, de alguna forma, es el
lugar donde se van a encontrar los distintos actores sociales, políticos y económicos, y van a
tratar de implementar las decisiones ciudadanas. Un tema no menor y no fácil, desde ya, son
las acciones colectivas. En general, a las sociedades les cuesta mucho tomar decisiones
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colectivas y, evidentemente, cuando nosotros estamos hablando del presupuesto, estamos
hablando de un tipo de sistema en el cual lo que se está produciendo es un tipo de bien, que
son los bienes públicos. Por ejemplo, cuando hablamos de educación, cuando hablamos de
salud, cuando hablamos de seguridad estamos produciendo bienes públicos. Es decir,
quiérase o no, el Estado y el presupuesto es el ámbito en donde se tranzan las necesidades
ciudadanas y las ofertas que puedan provenir de los órganos representativos.
Obviamente, los poderes legislativos son la máxima expresión de esos órganos
legislativos y, como tal, deben estar encuadrados dentro de lo que conocemos por la
democracia y por la densidad de esa democracia. Vamos a decir que una democracia existe y
es profunda en la medida que tenga pesos y contrapesos entre todos los poderes del Estado. Y
eso que parecería ser meramente una expresión de deseos cada vez se nos hace más difícil
porque estamos viendo que ese peso y contrapeso a lo largo y a lo ancho y en todos los lados
––no sólo en un país determinado–– se está desbalanceando muy fuertemente hacia un mayor
poder de los Ejecutivos, porque, evidentemente, la propia obligación de los ejecutivos de
enfrentar la cantidad de inconvenientes, la variedad de problemas y la incertidumbre de los
problemas los obliga a desenvolver, a su vez, instrumentos cada vez más complejos, cada vez
más llenos de información, que deben ser resueltos en muy poco tiempo.
Evidentemente, esto ha llevado a que los Poderes Ejecutivos tengan mayores
habilidades y destrezas, y eso está bien porque es una manera de reflejar una respuesta a las
inquietudes ciudadanas, pero no ha sido acompasado con los otros poderes en cuanto a la
capacidad institucional para poder cumplir con su propia función. En el Poder Legislativo las
funciones básicas son representar, legislar y controlar, y cada vez se hace más difícil
representar, legislar y controlar con la falta de información que muchas veces tienen los
Legislativos y la falta de capacidad para procesar la información que recibe.
Entonces, yo diría que ese es un primer tema; es decir, los presupuestos son el ámbito
o la arena donde se resuelven las decisiones colectivas, donde se plantean las necesidades de
una sociedad y, más que nada, el presupuesto es un núcleo básico del proceso de definición.
¿De qué definición? De las políticas públicas. Cuando nosotros estamos hablando de bienes
públicos, también tenemos que estructurar una forma de obtenerlos. No se trata sólo de tener
una protección, por ejemplo, para una determinada edad desde el punto de vista de la
seguridad social, sino que hay que tener una política de seguridad social. No se trata sólo de
atender a la escolaridad infantil, sino de una política general de la educación.
En los últimos años, cada vez se ha hecho más notorio que el abordaje de los temas
de las necesidades ciudadanas y de la producción pública de bienes requiere un enfoque
sistémico. Entonces, cuando nosotros hablemos de cada uno de los puntos, tratemos de ver
qué parte ocupan de la definición de las políticas públicas. No es fácil porque no es un
proceso fácil definir una política pública implementarla, controlarla y evaluarla. Recién en los
últimos años estamos cobrando noción, justamente, de que esa es una tarea conjunta de los
poderes. En lo que hace a su definición, obviamente, interviene el Poder Ejecutivo, pero todo
lo que sea seguimiento, control y evaluación compete al Legislativo; ese es su rol, y es
absolutamente imprescindible. Justamente, allí donde estamos viendo las debilidades de los
Poderes Legislativos. Es decir, la capacidad de los Ejecutivos para formular políticas
públicas, o parte de las políticas públicas, es manifiesta porque es su propia exigencia, ya que
tienen que estar respondiendo las necesidades ciudadanas en muy corto lapso de tiempo.
Sin embargo, cuando se trata de evaluar, cuando se trata de hacer el seguimiento y
cuando se trata de ver qué grado de efectividad de impacto, de eficiencia o de eficacia tienen
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esas políticas pública, hay errores desde el Legislativo, y es allí donde estamos viendo que los
Legislativos están careciendo de instrumentos, tal como decía la senadora. Los Legislativos
no se han organizado y no han tenido oportunidad de organizar equipos técnicos o sistemas
que permitan hacer el seguimiento de lo que son las políticas públicas, su evaluación y su
control.
Todo esto nos revela algo que debiera ser palmario. El presupuesto, más allá de sus
formalidades y de lo instrumental, es un proceso intrínsecamente político. ¿Político, por qué?
Porque lo político define la capacidad de tomar decisiones colectivas y porque en lo político
se tiene que expresar esa capacidad de tomar decisiones colectivas. En realidad, lo que
estamos haciendo a través del presupuesto es estableciendo prioridades y si somos hábiles en
el establecimiento de prioridades, vamos a poder decir que, de alguna manera, esos
presupuestos nos permiten orientar o guiarnos y, tal vez, algunas cosas más. Orientarnos y
guiarnos desde el punto de vista de las necesidades ciudadanas, pero también orientarnos y
guiarnos desde el punto de vista de la propia agenda política, porque la propia agenda política
tiene la necesidad de conseguir cierto tipo de acuerdo, cierto tipo de arreglos institucionales
entre las diversas partes de los partidos políticos que expresan a la ciudadanía y cómo esos
arreglos políticos se transforman luego en legislación y esa legislación luego se tiene que
implementar.
Lo que diferencia básicamente a nuestros países latinoamericanos de lo que es el
desarrollo mundial en materia de presupuesto es que el gran énfasis que se pone en las
distintas etapas del presupuesto es distinto. Todo presupuesto tiene formulación, tiene
aprobación, tiene implementación y tiene control y evaluación. Nuestros países
latinoamericanos se ocupan ––relativamente bien–– de la formulación y de la aprobación.
Pero luego de que sucedió eso parece como si los Poderes Legislativos no tuvieran demasiada
intervención, cuando, en realidad, deberían hacer hincapié en la implementación, en los
controles y en la evaluación.
Uno puede observar en los países desarrollados ––y observa porque hay instrumentos
concretamente–– cómo en los países desarrollados el seguimiento del presupuesto no es, una
vez que se presentó al año siguiente, ver qué fue lo que pasó, sino que una vez que se aprobó
trimestralmente el Ejecutivo está obligado a dar informe al Legislativo y tiene que darlos
dentro de un marco de planificación o de programación, que es una programación de mediano
y largo plazo. Ese es el otro gran tema que no estamos teniendo en los países
latinoamericanos. Falta una fuerte programación de mediano y largo plazo, llámese
planificación, programación o previsibilidad. El lazo que debiera existir entre esas dos
actividades es muy débil, y esa es una de las cuestiones que he de destacar como diferencia
entre los países desarrollados y subdesarrollados. Los países desarrollados tienen cierto
margen de previsibilidad, formulan planes de mediano y largo plazo junto con el presupuesto
y, además, la rendición de cuentas puede ser trimestral; con lo cual, al final de un ejercicio los
legislativos tienen tres o cuatro versiones de lo que está pasando con el presupuesto. Además,
tienen que referirlo a ese marco de mediano y largo plazo, porque no basta sólo con decir que
se gastó equis cantidad de pesos en un programa, sino que si ese programa cumplió con las
metas de las políticas públicas.
Asimismo, en caso de haber desvíos tienen que informar acerca de las razones por las
que se dieron esos desvíos y ese tipo de desvíos tiene que ser analizados en conjunto con las
comisiones parlamentarias, con los comités parlamentarios que van a retroalimentar al
Ejecutivo en el sentido de que si hubo algún desvío no previsto dentro de lo que es el
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presupuesto, ambas partes, el Ejecutivo y el Legislativo, tratan de remediarlo, ajustarlo o
orientarlo nuevamente hacia el propósito final.
De tal manera que el proceso presupuestario no puede ser analizado como un proceso
aislado, sino que tiene que ser analizado dentro de un marco de múltiples actores: políticos,
económicos y sociales. No nos olvidemos que si las tres funciones del Legislativo se tienen
que cumplir ––y más en un marco actualizado que cada vez es más difícil por las
incertidumbres, por la falta de previsibilidad de los marcos económicos evidentemente––, la
actuación de los distintos actores es importante. No nos olvidemos de que existe una sociedad
civil que se expresa, que lo hace de distintas maneras y cada vez está más informada,
felizmente para la democracia, por los medios de difusión. Entonces, es buena cosa que
también los legisladores recojan el grado de impacto que tiene el gasto público dentro de la
comunidad, dentro de la sociedad civil e integren a la sociedad civil a través de audiencias
parlamentarias, para escuchar acerca de qué grado de eficacia están teniendo el impacto del
gasto público.
Muchas veces, nosotros en ese afán de generalidad que tenemos en América Latina,
hablamos de presupuesto, de políticas públicas, pero en el fondo lo que estamos dejando de
lado es qué grado de eficiencia y de eficacia tiene el gasto público. Nosotros creemos que
basta con asignar un crédito al principio de un ejercicio para una labor y que el tema ya está
terminado, y que con eso se demuestra la inquietud que tuviera el Ejecutivo y el Legislativo
respecto de satisfacer alguna necesidad pública.
Pero, en realidad, cuando las cosas empiezan a marchar, vemos que el impacto que
puede tener ese crédito que fue votado en determinado momento está muy intermediado por
la propia burocracia, por la capacidad institucional que tienen las instituciones tanto del
Ejecutivo como del Legislativo, por las capacidades individuales que forman parte de los
recursos humanos de cada administración, por las costumbres y la cultura que tenga cada país
en desarrollar su gasto público. Nunca vamos a ver un presupuesto igual entre distintos
países porque es distinta la cultura entre distintos países. Es muy distinta una cultura política,
por ejemplo, en la cual los partidos tienen que operar a través de coaliciones que una cultura
política en que hay un partido predominante, porque, evidentemente, el poder tener una
hegemonía parlamentaria facilita la toma decisiones. Esa facilidad en la toma de decisiones es
peligrosa porque en determinado momento puede llegar a la discrecionalidad, y es allí donde
el papel del Legislativo tiene que cobrar importancia. Todos sabemos que cuando nosotros,
hombres y mujeres, nos dan poder podemos usarlo bien o podemos usarlo mal, pero, a veces,
el exceso de poder suele ser utilizado muy discrecionalmente.
Entonces, es acá donde cobra sentido el concepto de pesos y contrapesos de la
democracia, pero para poder ejercer ese concepto de pesos y contrapesos las capacidades
institucionales y personales de los legisladores tienen que ser desarrolladas y desenvueltas en
un sentido mucho mayor que el que ahora tenemos. Por ejemplo, en los países desarrollados
los informes de una auditoría general, de un tribunal de cuentas ––que son considerados
trimestralmente en los Legislativos–– son informes llenos de información, pero también de
interpretaciones. Es decir, la auditoría general facilita al Poder Legislativo la interpretación de
lo que está pasando durante el ejercicio de la ejecución del presupuesto. En ese sentido, no
sólo se las interpreta, sino que el cúmulo de informaciones es enorme. Por ejemplo ––
aprovechando que he visto los temas de la contabilidad pública––, observo que en los países
desarrollados la contabilidad pública se está utilizando como debe ser utilizada, como fuente
de información y como base para tomar decisiones.
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En cambio, en los países subdesarrollados, la contabilidad pública es algo así como un
registro medio forense, cuando la contabilidad pública también debiera servir como elemento
para la previsibilidad. Entonces, cuando se analiza un problema que es muy difícil de
analizar, el llamado problema de la sostenibilidad de la política fiscal, no es ni más ni menos
que la posibilidad de que las políticas que se están instrumentando puedan mantenerse a lo
largo del tiempo sin poner en tela de juicio a la economía, sin generar presiones
inflacionarias, sin generar disfuncionalidad desde la economía. Entonces, allí el instrumento
contable tiene mucha importancia porque está mostrando etapa a etapa, fase a fase, cómo se
puede ir evaluando de una manera, qué es lo que está pasando y qué grado de continuidad
puede tener eso.
Generalmente, nosotros nos enfocamos sólo en el gasto, pero no olvidemos que
también el presupuesto es el lugar donde, de alguna manera, se votan los recursos, y esos
recursos están siendo obtenidos del sector privado. Ahora bien, el equilibrio entre el Estado y
el sector privado cada vez debe ser más sostenidamente conseguido por una razón, que es
propia de la demanda de la modernidad. Hoy en día, la globalización lleva a que la
competitividad no sólo sea entre empresas, sino entre países. La competitividad de un país
sólo puede estar asegurada si la acción mancomunada de Estado y del sector privado logra
mantener los equilibrios, de tal manera que las presiones fiscales que tenga el sector público
no desfiguren la formación de precios del sector privado. Esto, por un lado. Por el otro lado,
que las propias demandas del sector público contribuyan a generar un mercado propio
doméstico en cada caso, pero a costos y a precios que sean valuados internacionalmente.
Hoy en día, cuando hablamos de precio no sólo estamos hablamos de precios de
artículos privados, sino también de producción de bienes públicos; es decir, los precios de
obtener un alumno egresado, de tener una persona atendida por el sistema de salud pública.
Entonces, esto debe que ser parangonado con los sistemas internacionales porque hay una
disputa en el sistema de la economía internacionalizada que lleva a la necesidad de
determinar precios adecuados y amigables a lo que es la situación internacional y al
intercambio que existe de mercancías y servicios entre las distintas economías.
A partir de la década de los setenta del siglo pasado, comenzó este proceso de
desregulación que se ha acentuado y que cada vez es más es más intenso. Basta ver lo que
está pasando en nuestros días, pues lo que sucede en un país repercute en cualquier otro, y
esto se da hasta en los países más pequeños. Por ejemplo, la crisis griega repercute en el
mercado común europeo, el mercado común europeo es demandante de productos nuestros.
Entonces, a nosotros también nos va a tocar en algún momento, más allá de que hemos tenido
auspiciosos precios en nuestra materias primas, más allá de que en los últimos años la
relación de precios de intercambio entre nuestras economías y las economías industriales ha
cambiado. A su vez, ha cambiado una de las características fundamentales de lo que fue
nuestra segunda mitad del siglo XX, en la cual, de alguna manera, los países latinoamericanos
habían perdido sus relaciones de intercambio. Ahora es al revés, los países latinoamericanos
estamos ganando en las últimas décadas una mejor relación de precios relativos entre nuestros
productos y los productos industriales.
Todo esto, que parece meramente un tema económico, es un problema de presupuesto,
es un problema estatal, que repercute y que tiene que llevar buen cuidado a que las decisiones
de los Estados no influyan sobremanera en los costos determinantes de la formación de
precios de las sociedades en su conjunto. Ya no se trata sólo de proteger al mercado privado,
sino también de proteger a la economía en su conjunto. No se trata de que el Estado busque
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beneficios para el sector privado, puesto que el mejor beneficio que puede tener un Estado es
un macroequilibrio económico que permita que los precios se expresen de manera adecuada.
Cuando digo de manera adecuada, me refiero a que no todos los precios lo fijan en el
mercado, desde ya. Muchos precios tienen que ser formados, tal vez, en la acción
mancomunada de Estado y mercado. Pero para ello, debemos tener unidades de medidas; para
ello, tenemos que tener señales muy claras; para ello, tenemos que tener formas de
determinación de los precios que permitan, justamente, que los países se adecuen a estos
desafíos del mundo moderno, que es el desafío de la desregulación, de la internacionalización
de la economía, de la nueva forma de producir. Es evidente que la nueva forma de producir
lleva a que se intensifiquen los factores intangibles, como el conocimiento, la información, la
tecnología, que cada vez más están predominando en el proceso económico; no es que hayan
desaparecido los otros factores, sino que estos están pesando muy intensamente.
Entonces, si la información y si el conocimiento forman parte del proceso productivo
actual y se hacen sentir, también se tienen que hacer sentir en las organizaciones públicas,
porque las organizaciones públicas no dejan ser ––como las privadas–– organizaciones que
tienen reglas de comportamiento, o que deben tener reglas de comportamiento, que hagan
eficiente la utilización de recursos.
Muchas de las polémicas que a veces vemos instaladas entre que un bien lo tiene que
producir el sector público o el sector privado son falsas dicotomías, porque no interesa tanto
quién es el que lo produce, sino a qué costo y en qué condiciones se produce y si eso es
sostenible en el largo plazo. Puede ser el sector público o puede ser el sector privado, pueden
ser mixtos; no en vano en los últimos años han surgido las experiencias de las asociaciones
público-privadas.
Con lo cual, esto está relevando que hay necesidad de nuevos instrumentos para
enfrentar los desafíos de los fenómenos económicos y políticos modernos. Dentro de esta
cuestión también cabe la integración social, porque la integración social no es meramente el
distribucionismo entre los distintos estamentos sociales, sino que es también la posibilidad de
generar condiciones para que todos los estamentos sociales puedan ingresar al mundo
moderno en términos de educación, de salud y de posibilidades de tener iniciativas, y que
estas iniciativas sean respaldadas. En este sentido, el Estado tiene que generar las condiciones
para que la gente que no tiene mayores ingresos tenga oportunidades en términos de
educación, salud y emprendimiento.
Entonces, vemos que el rol de los Legislativos es un rol que no puede desprenderse
del rol de los Ejecutivos y debe generar los mecanismos que permitan la tecnificación de los
Legislativos, que permitan el crecimiento del conocimiento, del tratamiento de la información
y de la creación de organismos especializados. Si uno ve las Oficinas de Presupuesto que
tienen los Congresos en los países desarrollados, uno se da cuenta de que son oficinas
importantes; sin llegar a la exageración de los Estados Unidos, que tiene arriba de doscientos
funcionarios y que cuenta con expertos de distintos tipos, es decir, economistas, analistas,
ingenieros, sociólogos, politólogos. Entonces, cuando viene el mensaje del Ejecutivo, las
oficinas de presupuesto de estos países, especialmente las de los Estados Unidos, se encargan
de desmenuzarlo al grado de detalle necesario para analizar su viabilidad técnica, su
viabilidad económica, su viabilidad financiera y, en última instancia, para aconsejar al
legislador, que es el que determina el grado de necesidad, el grado de prioridad y hace la
verdadera función política.
Ese es el verdadero sistema que debe existir, con alguien que asesore en términos de
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virtualidad qué es lo que se puede hacer, costo- beneficio, y que el legislador cumpla con su
función, que es, justamente, la de ser representante de la sociedad, para que esa
representación sea legitimada por buenas decisiones, por correctas decisiones, por decisiones
de calidad y para que esas decisiones de calidad puedan ser seguidas a lo largo y a lo ancho
del amplio tejido de instrumentación de una decisión; es decir, a través del Ejecutivo, a través
de las distintas organizaciones del Ejecutivo, de los distintos ministerios, de las distintas
instituciones del Ejecutivo.
Con lo cual, el tema de la transparencia pasa a ser un tema cada vez más interesante,
ya que no es meramente la transparencia por la honestidad, sino que es la transparencia por la
información. La economía requiere que haya transparencia porque si hay transparencia, hay
credibilidad, y si hay credibilidad, eso repercute económicamente. Hoy día, cuando nosotros
hablamos en el mercado internacional del riesgo país, estamos diciendo que hay un montón
de factores económicos que configuran el riesgo país, pero también estamos diciendo qué
grado de madurez, qué grado de desarrollo tienen sus instituciones, qué grado de credibilidad
tienen el relacionamiento de sus instituciones y cómo pueden jugar esas instituciones en la
convicción de que eso se va a cumplir a lo largo del tiempo. Y como ven, la transparencia y la
credibilidad, que parecen ser meras propuestas éticas, terminan siendo propuestas económicas
porque forman parte del interjuego de la economía internacional.
Entonces, creo que tenemos que aprender estas reglas de juego, más allá de que las
estamos aprendiendo, pero reactivamente, a los porrazos. Deberíamos tener una posición
proactiva; es decir, antes de que vengan los índices que nos van a evaluar.
Otra de las características del mundo moderno es que hay índices para todo: índices de
desarrollo humano, índice de transparencia, índice de cómo se hacen los negocios; en
cualquier diario podemos ver como somos valuados. Pero no somos valuados únicamente
nosotros, todo el mundo lo hace. Las reglas de juego de la globalización, nos guste o no nos
gusten ––más bien, no nos gustan––, es el nuevo juego del mundo, y tenemos que aprender a
jugarlo. En ese sentido, debemos contribuir en la credibilidad a la transparencia. La
transparencia tiene fundamental importancia en la acción del Legislativo, porque sólo a través
de los análisis, de las valuaciones, de las decisiones del Legislativo puede verse cuáles son los
verdaderos impactos y los verdaderos contenidos y calidad de las decisiones de los
Ejecutivos. Finalmente, como parte de estos contrapesos obviamente, también está la
necesidad de actuar del Poder Judicial.
Entonces, a modo de comparación internacional, la gran diferencia está en que en los
países desarrollados la parte de control, evolución y seguimiento lo hacen y lo hacen a través
de todos estos instrumentos, mientras que nosotros, en América Latina, todavía creemos que
el presupuesto está meramente ligado a estas primeras dos etapas, que son la formulación y
algún ajuste que le podamos hacer en el Legislativo. Después, el presupuesto se debería
cumplir. Se debería cumplir. Entonces, pareciera que lo dejáramos en manos de la
administración, cuando eso no debiera ser así, cuando es responsabilidad concurrente del
Legislativo y del Ejecutivo implementar un presupuesto, pero también evaluarlo. Cuando se
evalúa un presupuesto, nos da la medida del impacto que ha tenido el gasto público, nos da la
medida de la calidad del gasto público, nos da la medida de si ese gasto público puede ser
más eficiente o más eficaz. Es decir, son cuestiones que son fáciles de expresar, pero en la
práctica hay que hacer o números o valuaciones, o valuaciones políticas. De eso se trata, los
Legislativos tienen que hacer valuaciones políticas si un gasto que fue votado con la finalidad
de instrumentar una política pública ha sido hecho correctamente. Y eso tiene tanto valor
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como haber votado el crédito.
En definitiva, vemos que nuestros Legislativos ––estoy hablando de América Latina
en general–– en esa parte son muy débiles, no han conformado equipos, no han conformado
esa red de información, no han conformado esa visión panorámica y sistémica que hay que
tener hoy día. No basta conseguir un crédito y si se cumplió, no. Hoy hay que ver el sistema
en su conjunto. No basta con decir que tenemos tantos egresos escolares antes de que termine
su período de aprendizaje porque eso pasa a ser un problema social. Si es un problema social,
obviamente va a ser rebotado luego en las necesidades que plantea la ciudadanía en el
Parlamento.
Entonces, tenemos que anticiparnos y que el grado de deserción escolar forme parte de
los grandes mensajes, de los grandes avisos que el Ejecutivo le esté haciendo al Legislativo
acerca de cómo se está cumpliendo o no una política educativa. Y los legislativos tienen que
estar muy prestos a recoger esos lineales para poder determinar cuáles son las modificaciones
que son necesarias hacer.
Los nuevos desafíos son mucho más complejos porque el mundo está así. De lo que
se trata es que los legislativos tengan las condiciones como para ir evolucionando para
realizar esas tres funciones básicas: hay que presentar y legitimar su mandato frente a la
ciudadanía; legislar y hacerlo bien, porque muchas veces vemos que la legislación con mala
información termina generando más problemas que los que quiere resolver; y controlando y
escuchando a las grandes auditorías, autoridades superiores, a los tribunales de cuentas, pero
también buscando todas las señales, incluso, de los controles propios que tiene el Ejecutivo,
ya que tiene auditorías internas y hay que saber qué es lo que se está gestando en cada una de
las organizaciones. Y alguna vez pedir, como se pide en los países desarrollados, informes de
las propias auditorías del propio Ejecutivo.
Entonces, los desafíos son cada vez mayores e interesantes, pero tenemos mucho
camino por hacer. A veces no es exitoso, porque estamos viendo las crisis de los países
desarrollados, pero, por lo menos, más informado y diagnosticado, sabiendo a qué
mecanismos hay que acudir cuando es necesario después emprender transformación. Muchas
gracias. (Aplausos).
Sra. Presidenta. – Le agradezco porque no solo ha descripto los procesos presupuestarios en
general y cómo nos encontramos en Latinoamérica, sino también con una visión sistémica de
cómo este proceso impacta, y los recaudos que hay que tomar en este proceso.
Quería hacerle una pregunta para poder comprender un poco el análisis. ¿Cómo están
viendo los países latinoamericanos los procesos presupuestarios en general, si hay países que
están un poco más desarrollados? Simplemente, para hacer un análisis comparativo.
Sr. Umansky. – Yo diría que los mayores progresos que se están dando en los últimos años
no son tanto en los congresos, sino que los poderes ejecutivos se están autoregulando.
Hoy en día el tema del presupuesto por resultados comenzó a ser un tema que se trata
frecuentemente en un seminario de presupuesto, porque se ha cobrado noción o el concepto
se comienza a arraigar en que el Estado tiene que mostrar los resultados, y que el propio
Ejecutivo está tratando de hacer. Entonces, a través de programas de mejoramiento de
gestión y programas estratégicos, y programas de presupuestos por resultados, vemos que hay
algunas administraciones que están haciendo ciertas cosas de interés. Particularmente, hay
tres o cuatro países que el esfuerzo lo están haciendo y se está viendo algún tipo de resultado,
pero generalmente impulsados por los ejecutivos. Por ejemplo, Chile tiene un programa de
mejoramiento de gestión muy bueno; Brasil tiene programas de planificación de presupuesto
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bastante más integrado; Colombia y Perú están haciendo esfuerzos en ese sentido; y México
también.
Uno ve que las propias administraciones hacen esfuerzos por autoanalizarse, por
medirse, y por no dejar a la discrecionalidad sus propias acciones. Hay que acompañar, a
partir de los legislativos, el esfuerzo del Ejecutivo, y participar más porque hay que
empeñarse en cuál es el concepto del presupuesto por resultados, cómo se mide, cuál es el
impacto, exigir que el Ejecutivo muestre el verdadero impacto o los verdaderos resultados de
las acciones públicas y no meramente una descripción de qué ha hecho con los créditos
presupuestarios. Ese sería el tema que está viviendo América Latina, que también le está
faltando sistemas de información contable buenos, porque los países desarrollados, a partir
de los sistemas de información generados por la contabilidad, están logrando hacer estudios
muy conceptuosos del tema de la sostenibilidad fiscal y cómo se pueden mantener las
recaudaciones fiscales a lo largo de un período de tiempo. Y eso permite ir haciendo análisis
de prueba y error de qué es lo que pasa este año, cómo va a impactar el año que viene y cómo
puede impactar en los próximos años, si se tiende a tener una visión no inmediatista, sino
tratando de dar un marco de acción mucho más amplio. Ese es el estado actual de las cosas.
Sra. Presidenta. – Muchas gracias.
Tiene la palabra Luciana Díaz Frers, del CIPPEC.
– Se proyectan diapositivas.
Sra. Díaz Frers. – Lo que estaba reflexionando, mientras se presentaba el señor Umansky, es
que la tarea encomendada constitucionalmente al cuerpo legislativo no es nada sencilla.
Además de entender el presupuesto, que les voy a contar todos los inconvenientes que tiene,
tienen que también opinar de la ley de legalización del aborto, del matrimonio igualitario, de
la resolución 125, de si está bien o no usar las reservas del Banco Central para cancelar
deudas y del 82 por ciento móvil.
Ahora vamos a hablar del presupuesto. La elaboración del presupuesto la hace el
Poder Ejecutivo, y tiene cuerpos técnicos que están hace muchos años abocados
exclusivamente a este tema. Después viene la aprobación, la discusión en el Congreso. Luego
la implementación del presupuesto y nuevamente el rol es del Ejecutivo que, a través de sus
ministerios, va ejecutando las partidas. Durante, también hay un seguimiento de la ejecución
y después viene la evaluación y control que se realiza a través de la AGN, y luego a través de
las comisiones específicas del Congreso. Siempre, en cualquier momento del tiempo, se están
haciendo varias cosas. Hoy se está discutiendo, y por aprobar, el Presupuesto 2012, se está
ejecutando todavía el de 2011 y, en realidad, ya deberíamos tener lista la evaluación de 2010.
¿Por qué hay esta alternancia? ¿Por qué está la cuestión republicana democrática en
la alternancia de poderes? Un poco para asegurar la sostenibilidad, otro para asegurar la
eficiencia. Y más que nada para asegurar la representatividad, es decir, que no se beneficie
solamente a los más cercanos, sino que estén plasmados en el presupuesto los intereses
contrapuestos.
El presupuesto no cubre todo. El presupuesto de la administración nacional es
solamente el 50 por ciento del gasto público consolidado; el otro 50 es a través de las
provincias y los municipios, y dentro de lo que es la administración nacional es solo aparte la
administración central, organismos descentralizados e instituciones de la seguridad social,
pero lo que es empresas públicas, fondos fiduciarios, organismos extrapresupuestarios, si
bien están como planillas, no se pueden discutir. Están asegurados, están apartados,
presentados ahí para que sepan, pero no para que se discutan.
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Cuando mandan el presupuesto, el mensaje de revisión que tiene 240 páginas, que
incluye el contexto económico, las proyecciones plurianuales, la política tributaria, es decir,
los impuestos que, en realidad, están aprobados en otras leyes, la política de gasto, que es en
donde todo el mundo pone el foco, pero no es todo lo que está aprobado en el presupuesto,
cómo se va a financiar ese gasto. Además, hay un proyecto de ley que tiene 81 artículos muy
complejos y están las planillas anexas. Todos los números son aproximadamente 250
planillas, que tienen entre 1 y 200 páginas cada uno, o sea, figúrense solamente en lo que
tienen que hacer entre el 15 de septiembre y hasta el 30 de diciembre, que es procesar los
legisladores, además teniendo que tratar con las otras cosas que mencionamos.
Todo el mundo pone importancia en las proyecciones macroeconómicas. Siempre
dicen que lo que está mal en el presupuesto son las proyecciones macroeconómicas, porque
antes en los ´90 sobrestimaban el crecimiento y después no cerraban las cuentas, y ahora lo
que hacen es subestimar la inflación, el crecimiento y después subestiman los recursos, lo
distribuyen discrecionalmente. No es cierto siempre. De hecho, en 2009, fallaron las cuentas
y al final no se recaudó tanto. Las diferencias son monovariables, redondeando un promedio
del 10 por ciento. Esas son las diferencias entre lo recaudado y lo proyectado.
En realidad, las diferencias que se llegan a sobre ejecutar son mayores. Por ejemplo,
en el presupuesto se aumentó la ejecución de gastos con respecto a lo presupuestado -en esta
línea azul que va con el eje de la derecha-, llegando hasta un máximo de 30 por ciento de
adición al presupuesto en 2007. ¿Cómo se lo hizo? ¿A través de una ley? No. Eso se hizo
solo en 2006. De toda la creación, el 75 por ciento fue por ley. El resto se hace a través de
decretos y de decisiones administrativas. Entonces, se incrementa el presupuesto en números
mucho más grandes de lo que se subestiman los recursos por las proyecciones. Supongamos
que en el Congreso procesaron toda la información que tenga el proyecto de ley de
presupuesto y a lo largo del año también tiene un rol para seguir, para decir por qué se está
sobre ejecutando, por qué se está gastando de más y montos muy grandes, y a través de
mecanismos que no son leyes, sino instrumentos legales.
Como ejemplo, con los superpoderes qué es lo que se ha hecho. Se han reasignado
recursos. ¿Quiénes han sido los beneficiarios de las reasignaciones? En gran medida, el
Ministerio de Trabajo. Estos son pases de plan, es decir, cierto plan deja de manejarse a
través del Ministerio de Desarrollo Social y pasa a administrarse por el Ministerio de
Trabajo, o sea, que esto esconde cambios sustantivos y cambios que son administrativos.
Ministerio de Trabajo, Ministerio de Planificación, obligaciones a cargo del Estado, ahí está
un poco la discrecionalidad del Ejecutivo que no se está pudiendo monitorear a través del
Legislativo, y en menor medida, Desarrollo, Justicia y otros. Calculemos que con el
crecimiento brutal que tuvo el presupuesto, las que se benefician es como si perdieran en
términos relativos, porque implementan el 4 por ciento con el nivel de inflación que hubo.
¿Qué pasó el año pasado? El Legislativo dijo “estoy enojado y no voy a aprobar el
presupuesto”. El proyecto de ley de presupuesto que no fue aprobado tenía 372 mil millones
por monto total de gasto. Como se prorrogó en 2010 lo que el Legislativo aprobó, es 273 mil
millones, pero la decisión administrativa del número uno que dijo “no aprobaron”, pero
aprobó el presupuesto por 380 mil millones, incluso, más de lo que había propuesto el
Ejecutivo. Hoy lo que está vigente es 404 mil millones, con lo cual no haber aprobado el
presupuesto no tuvo ninguna consecuencia.
Nosotros lo que estamos haciendo son índices de presupuesto de medición de
transparencia, pero utilizamos metodología internacional, es decir, eso nos permite comparar
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a la Argentina con otros países. La metodología en este caso no es nuestra y lo que mide este
índice es si están los documentos presupuestarios, si los presentan puntualmente, si tienen
todo lo que tienen que tener. Entonces, es la cantidad de años que cubre, la profundidad de la
información que muestra, si es amplia. Lo que descubrimos es que el importe de avance que
está disponible, pero es el que presenta el Ejecutivo en julio, esta vez lo publicó más tarde, en
octubre. Por lo tanto, no le da tiempo al Legislativo para prepararse para el momento en que
venga el proyecto de ley de presupuesto.
El proyecto de ley sí es abarcativo. La verdad es bueno, ya que tiene todo lo que tiene
que tener. Eso tomando los requisitos internacionales como norma. El presupuesto aprobado
también tiene todo. Lo que muchos países hacen es, una vez que está el presupuesto
aprobado y esto a veces lo hace el Ejecutivo, pero otras el Legislativo, lo que se llama
“presupuesto ciudadano”. Esto es una presentación en términos amigables de lo que es el
bodoque de presupuesto, para que todo el mundo lo pueda entender y se sienta que en algún
momento puede participar en la discusión y tener una opinión respecto al presupuesto.
Respecto a los informes de ejecución, el Poder Ejecutivo es quien los presenta. Lo
que pasa es que no redunda en un constante monitoreo por parte del Legislativo, cuando tiene
que hacer esa alternancia de roles que designó la Constitución. La revisión de mitad de año
hay muchas formas de hacerlo, pero lo que se está haciendo, según las mejores prácticas, es
mandar una propuesta de ley a mitad de año con los cambios de prioridades o en las
proyecciones macroeconómicas, y el Legislativo ahí vota si aprueba los cambios o no a mitad
de año. Eso en la Argentina no se hace.
Después está el informe final, que es la cuenta de inversión, y el informe de auditoría,
que en principio hay como una puesta al día en muchas cosas. Lo malo que tiene es que esos
informes emiten recomendaciones, pero no son vinculantes para nadie. No hay una vuelta de
diálogo entre el Ejecutivo y el Legislativo a partir de lo que este opina. Teniendo en cuenta
esto, la Argentina está a mitad de camino. Tiene 56 puntos sobre 100. Hay una correlación
importante entre desarrollo y transparencia.
Respecto al índice de percepción, curiosamente da parecido. Uno le pregunta a los
expertos qué opinan, si los documentos tienen todo lo que tienen que tener, y estamos mejor
que Bolivia, Venezuela y Ecuador, pero peor que Costa Rica, Brasil, Chile. Entonces, estos
índices solamente monitorean si están estos documentos. No monitorea la veracidad de la
información, las modificaciones que yo les decía.
Hay una cuestión de definición de programas, cuando uno quiere hacer un análisis por
programas, si los analiza por el lado del presupuesto, se llaman “actividades centrales
vinculados a los programas 27, 29 y 43”. En cambio, va al Ministerio de Salud, decís eso y
no hay un traductor, pero más o menos saben que ese es el programa de vacunas, pero tiene
que saber un montón del presupuesto para poder hacer este chequeo y lo que hace
efectivamente cada ministerio.
Los fondos fiduciarios, que ahora son 15 y son importantes, y se están metiendo con
el tema de los subsidios, tampoco están en discusión y, además, se crean en vez de
eliminarse, cuando hay una obligación legal de consolidarlos en el presupuesto. Lo mismo
con los organismos descentralizados y entes estatales. Después está la dimensión subnacional
que queda afuera, y las trampas a los límites. Si con la transparencia estamos a mitad de
camino a nivel nacional, en las provincias que manejan el 50 por ciento, estamos un poco
peor. Hay provincias que están mucho peor que el gobierno nacional, y, en realidad, las que
están mejor, están igual que la Nación.
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Hecha la ley, hecha la trampa. Cuando uno se mete con el articulado, que no es mi
fuerte, pero si hago un esfuerzo muy grande y trabajo con mis colegas interdisciplinarios, y
me pongo a ver el proyecto de ley, lo que encuentra es que está la ley de administración
financiera, que pone un límite al gasto. En realidad, dice que si se quiere aumentar el gasto o
el endeudamiento, eso tiene que pasar por ley, o si se quieren incrementar los gastos
corrientes, o si se quieren realizar cambios entre cinco finalidades, eso tiene que pasar por ley
con discusión del Congreso. Pero entre la ley de superpoderes que elimina estas dos
restricciones y los DNU, ya ese límite no es obligatorio.
También está el régimen de convertibilidad fiscal que obligó a la Argentina a hacer
un fondo anticíclico. Ahorrar en tiempos de vacas gordas para tener recursos en épocas de
recesión, y si miro el articulado, este límite no nos gusta tampoco.
El régimen de responsabilidad fiscal que prohíbe el aumento de gastos por encima del
PBI o el financiamiento de gastos por venta de activos, o que busca un resultado equilibrado,
también limita cuánto se puede dedicar del presupuesto a los intereses de deuda. Está para
eso el artículo 61 que dice que todos estos límites, disculpen, pero para mí no corren.
El artículo 18 permite financiar sin tope el déficit de Aerolíneas Argentinas. El
artículo 27 tiene un régimen de promoción de inversiones que, en rigor de verdad, debería ir
por otra ley y evaluar con otro tratamiento. Y el artículo 46 faculta al Ministerio de
Planificación para emitir deuda adicional a la que permite el presupuesto, y en caso de
concretar la operación, ya se puede ampliar el presupuesto. Está diciendo que vamos a gastar
tanto, pero si tenemos suerte y logramos colocar tanta deuda más, vamos a ampliar el
presupuesto. Está escondido. También hay que prestar atención al articulado porque
complejiza. Como dijo Umansky, no hay un presupuesto que esté bien o esté mal en términos
de asignación presupuestaria, pero sí requiere un monitoreo, una disposición más profunda.
El presupuesto nacional es solo una parte del sector público nacional. Es complejo
analizar el presupuesto. Hay una escasa difusión, pero creo que es también porque no hay
todavía la acumulación de acervo técnico para tratar el presupuesto. Están los superpoderes y
los decretos de necesidad y urgencia que permiten realizar modificaciones al presupuesto.
En materia de transparencia, estamos a mitad de camino. Lo que falta es un avance en
revisión a mitad de año del sector ciudadano. Hay escaso control legislativo de los informes.
La mayor parte cuando los legisladores hacen proyectos de ley, muchos de ellos no prevén
fuertes financiamientos, como fue muy visible cuando fue la propuesta del 82 por ciento
móvil. La mayoría no sabía cuánto iba a costar. Si bien la AGN produce anualmente 200
informes parciales, sus recomendaciones no son obligatorias para nadie. La conjunción de
todo esto nos hace pensar que sería muy deseable generar una oficina de presupuesto en el
Congreso para ayudar a los legisladores a cumplir con esta valiosa misión que la
Constitución le ha encomendado. (Aplausos).
Sra. Presidenta. – Te agradecemos, Luciana. Cuando planteamos, tenemos que tratar que
quede claro cuál es el deber ser del proceso presupuestario. Lo has sintetizado muy bien, y
nos has dejado los temas de los dos expositores bien presentados.
Tiene la palabra Leandro Despouy, auditor general de la Nación. No voy a leer todo
el currículum, porque la gente conoce muy bien tu trayectoria de tanto tiempo en la AGN y tu
perfil internacional.
Leandro va a hacer muy buena tarea poniéndonos en la situación actual de la AGN.
Debo decir que trabajamos de manera conjunta un proyecto que se presentó para el debate
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parlamentario, pero que lamentablemente no logramos hacer salir de las comisiones y poner
en debate, que es un proyecto que regula el funcionamiento y la conformación de la AGN.
Cuando yo decía que tenemos deudas, una de ellas es con la reforma constitucional
del ´94, cuando plantea el rol de la Auditoría General de la Nación y que dice que esta se
regirá por una ley de la Nación. Esta ley que tenemos que sancionar dándole el formato
específico y su dimensión. Creo que buena parte de estos déficits que tenemos entre la
vinculación de la Auditoría General de la Nación con las comisiones específicas, con las que
se tiene que vincular en el Congreso de la Nación, la Mixta Revisora de Cuentas, la de
Presupuesto y la de Economía, se verían mucho más aceitadas y podríamos estar sacando
conclusiones sumamente importantes de estos análisis expos que tiene que hacer la Auditoría
General de la Nación.
Sr. Despouy. – Muchísimas gracias.
Quiero agradecerle a Laura Montero esta invitación porque creo que permite
inaugurar una reflexión continua y necesaria sobre las cuestiones de orden presupuestario.
Además, aliento a que la continuemos. Mi participación no tiene otra finalidad que la de
inaugurar. Entiendo que hacia el futuro tendremos oportunidad de ver en detalle gran parte de
las cuestiones que aquí hemos esbozado. También es cierto que después de las dos
presentaciones previas, mis reflexiones deben ser acotadas y tengo la tendencia a hacer
comentarios de las exposiciones porque me parece que la primera fue una exposición
brillante sobre la función parlamentaria en sus distintos aspectos, incluido, el presupuestario.
Al mismo tiempo con la proyección internacional que necesariamente tiene toda la
labor presupuestaria nacional en una economía global o una economía integrada
regionalmente. De ahí rescato también una opinión muy interesante de su exposición, que es
el rol del Parlamento durante la ejecución presupuestaria. Esto está muy ajeno en nuestra
práctica latinoamericana, pero en particular en la Argentina.
En mi exposición, como cuento con un documento que les voy a entregar a todos
ustedes, que resume los criterios que podrían ser la actividad que desarrolla la propia AGN
en materia de cuenta de inversión, también algunas reflexiones sobre lo que vemos luego del
examen y otras de orden general que hacen a nuestra práctica presupuestaria.
Me voy a remitir a ese documento, y les diría que en la primera parte trato de detallar
aun complementariamente a lo que ya ha realizado nuestra exposición precedente sobre lo
que se entiende de acuerdo con nuestra filosofía y nuestra legislación ordinaria, el
presupuesto como un plan de gobierno. La Ley Fundamental establece el plan de gobierno
donde se plasman las políticas públicas, sus metas y los recursos que la sustentan. La religión
expos del presupuesto ejecutado en cada ejercicio anual a efectos de determinar sobre lo
actuado rendición de cuentas, que se denomina “cuenta de inversión”, es una de las tareas
críticas y más relevantes encomendadas a la Auditoría General de la Nación.
Dos referencias de orden institucional histórico. Ya desde la Constitución del ´53, el
Congreso cumple el rol de auditar, examinar, rechazar o aprobar la cuenta de inversión. Es
una doble tarea presupuestaria: la aprobación del presupuesto y el examen de la ejecución
presupuestaria. Históricamente, esto es una función que el Congreso ha cumplido a medias,
algunos períodos con enorme deficiencia. Si estudian la historia de las cuentas de inversión
tratadas por parte del Congreso, van a ver que hay períodos en donde no hay aprobaciones o
aprobaciones fictas, en el sentido que después de un cierto período se consideran aprobadas.
También hay períodos en los cuales no se sabe muy bien si la cuenta de inversión fue o no
aprobada, y diríamos que es solo en los últimos tiempos como consecuencia que la reforma
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constitucional estableció una de las obligaciones principales en cabeza de la Auditoría
General de la Nación a auditar la cuenta de inversión que el Congreso ha podido contar con
cuentas de inversión debidamente presentadas, auditadas, evaluadas, para su aprobación.
La reforma constitucional tiene, además, un hecho que podemos decir básico y muy
importante que establece que el Congreso solo puede tratar la cuenta de inversión si
previamente ha habido un informe auditado por la AGN. Yo creo que uno de los principales
esfuerzos que pusimos como Auditoría, en los últimos años, ha estado precisamente situado
en esto, es decir, en enviar a la Comisión Parlamentaria Mixta el informe debidamente
auditado a tiempo. Este ha sido uno de los principales esfuerzos y méritos de los últimos
años.
Esto no se ha traducido necesariamente en que el Congreso haya aprobado o tratado
debidamente las cuentas de inversión que la propia Comisión Parlamentaria Mixta ha
examinado o enviado, o las auditorías que la propia AGN ha auditado y enviado a la
Comisión. Hay ahí un retraso considerable. Creo que se han aprobado solamente hasta 2007.
En todo caso, en la información que ustedes disponen, van a poder ver un cronograma de
estos retrasos históricos en la aprobación y en el tratamiento de la cuenta de inversión.
¿Qué es lo que nosotros auditamos? La Ley de Administración Financiera prevé en el
artículo 95: los estados de ejecución de los presupuestos de la administración nacional, a la
fecha de cierre de cada ejercicio; los estados que muestran los movimientos y situación del
Tesoro de la administración central; el estado actualizado de la deuda pública interna,
externa, directa e indirecta; los estados contables financieros de la administración central; un
informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio
y muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros. La cuenta de
inversión contendrá además comentarios sobre: el grado de cumplimiento de los objetivos y
metas previstos en el presupuesto; el comportamiento de los costos y de los indicadores de
eficiencia de la producción pública; y la gestión financiera del sector público nacional.
Refleja en la incorporación de los tres últimos puntos: cumplimiento de los objetivos y
metas, la eficiencia en la producción pública; y gestión financiera, obligan al Poder Ejecutivo
a exponer los resultados de la gestión en términos de eficacia, eficiencia y economía.
La Ley de Administración Financiera representó un verdadero progreso considerable
en materia de exposición presupuestaria. Entre los requisitos que estableció, consistió en
establecer metas, objetivos –evaluables, por cierto—que si bien es cierto que cuando
nosotros realizamos la labor de auditoría comprobamos que el presupuesto no presenta el
cumplimiento estricto de estos requisitos, por lo menos, desde el punto de vista metodológico
y estructural, el presupuesto plantea estas metas, estos objetivos que permiten hacer una
evaluación adecuada.
La responsabilidad de la presentación de la cuenta de inversión le cabe a la
Contaduría General de la nación, el jefe de Gabinete la presenta al Congreso de la Nación, y
a continuación la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas remite la cuenta a la
AGN, en virtud del artículo 85 de la Constitución, para que esta lo analice y emita opinión.
La Auditoría emite opinión, envía el documento a la Comisión Parlamentaria, y esta la envía
al Congreso para su tratamiento.
¿Qué incluye el análisis presentado regularmente por la AGN? Primero, el análisis de
la cuenta de inversión, y voy a ser muy esquemático, está dirigido a la obtención de
evidencias válidas y suficientes respaldatorias de los estados contables y presupuestarios que
integran la cuenta. Asimismo, se realizan informes macroeconómicos, y de cumplimiento de
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objetivos y metas, y de modificaciones presupuestarias. Esto quizá sea uno de los aspectos
más interesantes de acuerdo con la modalidad de ejecución presupuestaria actualmente.
El citado análisis de la cuenta se efectúa a dos niveles: uno a nivel de la Secretaría de
Hacienda, que es un organismo coordinador de los sistemas presupuestarios de créditos
públicos de tesorería y de contabilidad, y otro a nivel de las distintas jurisdicciones
centralizadas o descentralizadas. Como es imposible la revisión de todo el universo, se
selecciona una muestra del total de gastos previstos en la ley de presupuesto, con lo cual se
elabora un plan plurianual que contempla auditorías recurrentes anuales en organismos que lo
justifican por su grado de significación presupuestaria, ya sea esta desde el punto de vista de
los ingresos como de los gastos. Por ejemplo, la ANSeS, la AFIP, las obligaciones a cargo
del Tesoro y los servicios de la deuda.
Tenemos también la medición de metas y objetivos, que si bien es cierto que sobre
esto hacemos observaciones de la falta de una exposición adecuada, nos ha permitido
detectar desajustes entre la ejecución física y financiera del presupuesto con consecuencia de
las modificaciones presupuestarias. Además, el análisis macroeconómico que consideramos
que es muy importante, porque se efectúa una comparación entre el mensaje del Ejecutivo y
luego el crédito inicial, el crédito vigente y el crédito devengado.
Los informes de ejecución presupuestaria y extrapresupuestaria es importante señalar
que, como históricamente cuando realizábamos un único informe de la cuenta de inversión,
nos encontrábamos con que existía una abstención de opinión crónica como consecuencia
sobre todo de las irregularidades o las deficiencias, o la incertidumbre que encontrábamos en
los balances. La AGN aprobó, como metodología, la presentación de los informes de
auditoría en dos: uno con la opinión referida específicamente a la ejecución presupuestaria y
otro con el dictamen referido a los estados contables de la administración central, organismos
descentralizados y otros.
¿Cuánto auditamos del total del presupuesto? Nunca menos del 65 por ciento, que es
nuestro piso, considerando los recursos y otros gastos del Ministerio de Planificación, el
Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Desarrollo Social. Esto es lo que concierne al
universo. Ahora bien, me permitiría hacer breves reflexiones sobre cuáles son los
señalamientos que surgen de los informes que elabora la AGN. Y voy a referirme a dos
grandes distorsiones. Primero, en los últimos años se verifican algunas prácticas que hacen
perder al presupuesto rasgos esenciales debido a la conjunción de varios factores que ya
fueron señalados, particularmente la subestimación de los ingresos, de la inflación real y del
crecimiento económico. Quizás en esto podamos tener alguna pequeña diferencia, pero yo me
voy a remitir a los números que surgen de nuestro informe de auditoría año tras año a través
de las respectivas leyes de presupuesto.
Estas distorsiones hacen que en algunos casos, en algunos textos, pueda haber una
suerte de alegoría, en el caso concreto del presupuesto más, pero que en el fondo encubre y
encierra una nueva distribución de los fondos. Algunas pruebas: algunos ejercicios, como en
2007, donde ya se señaló el desvío entre el presupuesto aprobado por el Congreso y el
ejecutado, alcanzó un 30 por ciento, mientras que el promedio del último quinquenio supera
el 20 por ciento. Esto, como hemos dicho en otras oportunidades, se traduce en una ejecución
presupuestaria tan distinta que no traduce las políticas presupuestarias perseguidas al
momento de la presentación del presupuesto. En virtud del abanico de ampliaciones y
modificaciones, el verdadero análisis de la gestión gubernamental del presupuesto solo se
puede evaluar cuando se procede al análisis anual de la cuenta de inversión de carácter
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posterior. Por ejemplo: según surge del informe de la AGN, correspondiente al ejercicio 2009,
el 82 por ciento de las modificaciones presupuestarias se encuentran concentradas en solo
siete organismos, de los cuales los más relevantes son: ANSeS, el Ministerio de Planificación
Federal, que participaron con un 46 por ciento del total de las reasignaciones presupuestarias.
Incide también fuertemente en la composición del presupuesto la transferencia
identificada como “discrecionales”, sujeta a la decisión del Ejecutivo, ya que permite,
mediante convenios ad hoc, remitir considerables fondos a provincias, municipios,
asociaciones de la sociedad civil y del sector privado. El total de las transferencias
discrecionales en el período 2000-2010 se incrementó diez veces, pasando de 11 mil millones
a 116 mil millones. Durante 2010, las provincias recibieron un 26 por ciento más de recursos
nacionales a través de transferencias discrecionales por coparticipación federal de impuestos:
100 mil millones y 80 mil millones, respectivamente. Vale decir que esto va a tener una
incidencia significativa en los coeficientes de distribución de ambos recursos. Si mal no
recuerdo, en los comienzos de la auditoría, allá por el 2004-2005, la diferencia a favor de las
transferencias por coparticipación con respecto a la discrecional era considerablemente
mayor, y se ha invertido esta ecuación, acentuándose en forma creciente.
Otro dato relevante observado por la AGN en sus informes es el incremento sucesivo
de los subsidios a empresas del sector privado, los que alcanzaron en 2010, en principio, un
monto de 43 mil millones. Como sabemos, el total de subsidios se estima para 2011 en más
de 65 mil millones. La AGN creó en 2008 una nueva gerencia, que se ocupa específicamente
en analizar las transferencias. Ahí detectó desajustes entre los avances físicos y financieros de
varios programas.
Por otra parte, las asignaciones directas de recursos presentan debilidades en el
circuito de control interno, ausencia de un adecuado sistema de revisión de cuentas, serias
deficiencias de calidad en la ejecución de obras. No olvidemos que la auditoría que estábamos
realizando en el programa “Sueños compartidos” se refiere, precisamente, a transferencias de
esta naturaleza.
Los cuestionamientos al cumplimiento de esta nueva modalidad en la distribución de
fondos no radican en el manejo, sino más bien en el manejo arbitrario. Se rompe el principio
de equidad al permitir que algunas provincias reciban, por ejemplo, recursos que otras, no
siempre en razón de su inequidad, sino en muchos casos por preferencias políticas o algunos
desajustes, con los criterios prestablecidos.
El informe de la AGN correspondiente a la cuenta de inversión del ejercicio 2009
revela que las provincias que recibieron mayores transferencias respecto del crédito inicial
fueron: Jujuy, 46,8 por ciento; Santa Cruz, 41,2 por ciento; y Santiago del Estero, 40,2 por
ciento. Por el contrario, otras recibieron transferencias por debajo del crédito inicial. Tal es el
caso de Santa Fe, con menos del 25,3 por ciento, y Catamarca, con menos del 18 por ciento.
La intervención del Congreso por su representación nacional podría limitar las
consecuencias económicas y políticas desfavorables de este manejo concentrado de los fondos
y evitar el doble juego de privilegios o restricciones presupuestarias infundadas. Es por ello
que resulta fundamental que el Congreso recupere su rol de decidor principal, tanto en la
remisión del presupuesto, previo a su aprobación, como en el análisis ex post de lo actuado, al
aprobar o rechazar la cuenta de inversión. Solo si esa función se asume en toda su dimensión,
el Congreso será el que apruebe la mayor parte de las partidas presupuestarias que
efectivamente serán ejecutadas.
También, insistiendo con mi opinión ya volcada públicamente, es imperioso que el
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Congreso fije, con la aprobación de la Ley de Presupuesto, los criterios de acumulación de los
recursos que se recauden por sobre los previstos. Esa sería una de las tareas muy importante.
La circunstancia opuesta, que sea el Ejecutivo quien que fija cómo administrar y adjudicar los
recursos excedentes, es decir, por sobre lo previsto en el cálculo de recursos, en virtud de su
magnitud, desnaturaliza el carácter federal de nuestra República, convirtiéndola en cada vez
más unitaria, no solo en lo económico, sino también en lo político.
En esta misma dirección, resulta de suma importancia la iniciativa parlamentaria que
aparece, y que esta vez puede concretar, de crear una Oficina de Presupuesto en el Congreso,
que posibilitaría a los legisladores contar con información adecuada para una evaluación de
los proyectos de presupuesto.
Es muy importante entender que la posibilidad de crear una oficina para el
presupuesto que permita asesorar adecuadamente al Parlamento para el conocimiento, debate
y seguimiento del presupuesto es algo necesario y que está implementado y aplicado en la
mayoría de los países, no solamente en los desarrollados, como es el caso de los Estados
Unidos, donde la oficina del presupuesto tiene una intervención necesaria, previa a la
discusión de cada una de las fracciones en que se discute y se analiza el presupuesto, porque
también tiene como función verificar los costos que han sido presupuestados con respecto a
determinados gastos importantes o significativos, como pueden ser Defensa y otros.
Asimismo, cuando se presentan proyectos de ley, es la Oficina de Presupuesto la que
mide y analiza las incidencias presupuestarias y, al mismo tiempo, las posibilidades concretas
de su inclusión o no dentro del presupuesto ya aprobado. Quiero decirles que se trata de una
tarea sumamente importante y complementaria de la labor que realiza la AGN.
La AGN no puede realizar esa tarea. Como máximo, puede avanzar en su análisis de
la ejecución presupuestaria para que, cuando el Parlamento examine el presupuesto que le ha
sido remitido por el Ejecutivo, tenga elementos para juzgar cuál ha sido la marcha de la
ejecución y cuáles son aquellas cuestiones que podrían servir básicamente para una
corrección o un parámetro para afirmar o ratificar algunas decisiones o previsiones
presupuestarias. Esto es probablemente un rol complementario muy importante.
Sé que sobre este tema ha habido un largo esfuerzo en el Parlamento. Recuerdo aquel
antiguo debate que plantearon dos parlamentarios de renombre, como fueron Baglini y
Lamberto, con respecto a la necesidad de la creación de esta oficina. Sé que hoy en día
existen proyectos mejorados de unos cuantos parlamentarios, a quienes creo escucharemos
ahora. Quiero decirles que aliento fervorosamente la creación de esa oficina y participaré en
todos aquellos debates que la promuevan, porque entiendo que es necesario y esclarecedor
llevar adelante esa tarea tan crucial y decisiva.
Dos reflexiones finales. Yo diría que el conjunto de principios que alumbran hoy la
temática presupuestaria, que se podría resumir de una manera muy esquemática como el
principio de programación que hace estrictamente a la concepción misma del presupuesto; la
universalidad, que es algo que hoy forma parte integrante y básica de las necesidad de que
todos los bienes y servicios estén incluidos dentro del presupuesto; la exclusividad, que hace
a asuntos para que no haya situaciones que no sean inherentes a la materia específica
presupuestaria —es importante esto, porque a veces las leyes de presupuesto incluyen
cuestiones que son completamente ajenas—; la unidad, es decir, la sujeción a la política
presupuestaria; la factibilidad, es importante que los objetivos sean realizables y no
simplemente una exposición de deseo; la claridad, sobre la cual voy a volver al final; la
especificación, es decir, los aspectos financieros del presupuesto; la periodicidad, que de
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alguna manera en América latina hemos resuelto la pugna entre los presupuestos plurianuales
y los subanuales, por el presupuesto anual, que ha sido nuestra práctica histórica; continuidad,
según la cual todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual deben apoyarse en los
resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta la experiencia de los mismos, es decir,
las expectativas de los ejercicios futuros. Esto es muy importante, lo que prueba y señala la
importancia que tiene la cuenta de inversión como evaluación.
Aun cuando es cierto que nuestras recomendaciones son facultativas, es un principio
constitucional que sin el dictamen de la cuenta de inversión por parte de la AGN, el Congreso
no podría pronunciarse —en todo caso, la Comisión Parlamentaria Mixta no lo podría
hacer— sin el cumplimiento de un requisito de orden constitucional. Pero también es cierto
que la Ley de Administración Financiera todavía conserva un artículo que prevé las
responsabilidades patrimoniales y penales vinculadas a los funcionarios que hubiesen
incurrido en responsabilidad con respecto al curso de la discusión presupuestaria. Y eso sí que
es importante, porque si la cuenta de inversión se examinara a tiempo por parte del Congreso,
antes del vencimiento de los plazos de prescripción, seguramente sería mucho más eficaz,
atento y más riguroso del que a veces se lleva adelante.
El principio de equilibrio: todos los gastos públicos deben ser igual al total de los
ingresos. Aquí también hay un aspecto que ha sido poco analizado de la cuenta de inversión,
que es la parte de la percepción de los recursos, sobre todo a través de los impuestos, que es
uno de los aspectos más centrales.
Yo volvería al principio de claridad. Esto lo digo con toda sinceridad, porque quienes
tenemos la doble función de auditar, pero al mismo tiempo tenemos que pasar por el trámite
presupuestario de los fondos, nos encontramos con que tenemos que hacer pedidos, porque
después no vamos a poder tener ejecución presupuestaria. Nosotros no tenemos la posibilidad
de recursos propios. Si no nos autorizan el gasto, no podemos ejecutar. De tal manera que
tenemos los fondos, pero no los podemos ejecutar. Con lo cual, no somos ni más ni menos
que el órgano de control de la ejecución presupuestaria.
En consecuencia, yo realizaría algunas reflexiones, muy al pasar, sobre la necesidad
de la autonomía financiera por parte de los organismos de control para que puedan definir por
sí mismos el universo. Pero además, cuando hablaba de las gestiones de la claridad, decía que
un principio básico que de alguna manera fue muy bien señalado en las anteriores
exposiciones, que funciona como un requisito propio en la economía del país, sobre todo
también en las cuestiones de globalidad, las incidencias que tiene en los parámetros, en los
indicadores de transparencias. Pero es muy importante que el Congreso conozca lo que
aprueba. Yo les puedo decir el gran déficit. En las planillas está nada más ni nada menos que
la decisión concreta de si a tal provincia van tantos fondos, si se ha previsto tal obra, si se
podrá realizar tal emprendimiento, si se podrá cancelar una deuda, etcétera. Es ahí donde está
el gran secreto al cual, generalmente, los legisladores no llegan. Y creo que la oficina
ayudaría muchísimo a eso.
El principio de transparencia no solamente hace a la programación económica de un
país, a los indicadores, o es un imperativo ético, sino que hace a la naturaleza misma, a la
esencia del presupuesto. Y terminaría diciendo que la base inicial, central del presupuesto, es
el principio de accesibilidad, porque la accesibilidad hace que el representante del pueblo
sepa lo que en realidad está votando, proponiendo o aprobando para el pueblo. Y esto me
recuerda algunas prácticas presupuestarias que había que tener muy en cuenta históricamente,
como fue, y de alguna manera sigue siendo, donde el presupuesto lo aprueba la ciudadanía a
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mano alzada, porque es muy importante saber qué se vota, cómo se vota y cómo votó cada
uno. Y eso creo que hace también al control de la ciudadanía. (Aplausos.)
Sra. Presidenta. — Le hago un profundo y sincero agradecimiento a Leandro por todos los
aportes que hace. Quiero hacer una reflexión, casi diría como ingeniera. El proceso de control
siempre ayuda a la focalización y a la objetivización de los problemas. Es decir, a ponerle los
reflectores a las cosas donde hay que ponerle los reflectores. Justamente, eso nos ayuda a
establecer procesos de mejora continuos.
Quiero realmente agradecerle la exposición a Leandro, porque creo que la Auditoría
General de la Nación viene haciendo un esfuerzo inconmensurable a la hora de objetivar, de
focalizar y de hacer un análisis profundo de los presupuestos de la Nación, y nos entrega
herramientas para que nosotros podamos seguir insistiendo en la claridad que tienen que tener
los procesos presupuestarios por todo este impacto sobre el que bien hablaba Leandro, pero
por sobre todo porque, como también lo mostró Luciana, y lo vivimos día a día, el
presupuesto está vaciado de contenido.
El presupuesto de la Nación, más allá de las diferencias numéricas en los cálculos, en
las estimaciones, actualmente, con los superpoderes y decretos de necesidad y urgencia, ha
quedado absolutamente vaciado de contenido. Y yo creo que este trabajo de la Auditoría
General de la Nación, aunque sea ex post, nos está dando una luz clara y objetiva de los
problemas que nosotros tenemos que tratar y cómo debemos de evaluar un presupuesto
nacional como un instrumento de un plan de gobierno que impacta en la sociedad. Y acá veo
lo importante de la primera disertación, en esa visión sistémica que hay que tener a la hora de
evaluar el presupuesto y sus múltiples impactos.
Así es que agradezco nuevamente a Leandro, porque también debo decir que fue uno
de los promotores de la reunión de hoy. Este proceso de instalación para nosotros debería ser
un ciclo permanente. Así que espero que en esto nos vayamos a abocar.
Los siguientes expositores son los diputados Jorge Triaca y Alicia Ciciliani. Estoy
muy contenta de recibirlos en este ámbito. Me parece que son dos legisladores que pueden
resumir muy claramente cómo estamos en lo que se ha demandado acá y que se ha puesto
como una cuestión de absoluta importancia para el Congreso de la Nación, que es la creación
de una Oficina de Presupuesto y Hacienda.
Como bien decía Leandro, existen bastantes antecedentes. Creo que el primero fue
Carlos Balter, en 2002. Después este, el de Baglini y Lamberto, que logró por lo menos
alguna sanción dentro del ámbito de las comisiones, que también lo firmó el senador Pichetto.
Quiero decir que los diferentes bloques estábamos de acuerdo, más allá de que las
circunstancias políticas ahora no lo avalen. Como voluntad política, ha habido manifiesta
intención de los actuales legisladores oficialistas de promover una oficina. Esperemos que el
contexto se dé.
Después de estas iniciativas, que fueron las que más eco tuvieron a nivel del avance
legislativo, hubo otras. Esto es lo que nos contarán un poco Alicia y Jorge, que han
participado también en la confección de algunos proyectos, pero sobre todo han estado
trabajando intensamente en lo que puede ser un dictamen consensuado, que, esperemos que
llegue a dictamen en la Cámara de Diputados.
Tiene la palabra la diputada Alicia Ciciliani.
Sra. Ciciliani. — Buenos días a todos y a todas. Muchas gracias, senadora, por organizar este
tipo de eventos. Usted, cuando me llamó, no lo dudé un instante. Iba a cambiar toda mi
agenda para venir acá a debatir este tema, porque lo considero absolutamente prioritario.
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Voy a cumplir dos años de legisladora. Soy contadora pública y trabajé en el Estado.
Formo parte de la Comisión de Presupuesto y Hacienda del Congreso, como vocal, y la
verdad es que siento una gran frustración, como legisladora y como ciudadana, viendo la baja
calidad institucional de este Congreso de la Nación. Y uno se puede preguntar qué podemos
dejar en nuestro paso como legisladores. Yo trabajaré muy fuerte para hacer posible que la
Oficina Técnica del Presupuesto del Congreso de la Nación sea una realidad.
Con Jorge tuvimos una gran frustración el miércoles pasado cuando, después de
trabajar mucho en un dictamen único, no conseguimos los votos necesarios para ir al recinto.
Yo lo considero absolutamente inadmisible de parte de cualquier legislador que forme parte
de la Comisión del Presupuesto por todo lo expuesto acá. Yo no voy a redundar en la
necesidad de la Oficina, porque las exposiciones que nos precedieron fueron absolutamente
claras.
Lo que quiero mostrarles es que para ejercer plenamente nuestras funciones
consideramos prioritaria la creación de la Oficina de Presupuesto. Se inscribe en esa línea de
acción de fortalecer la calidad institucional del Congreso, que creemos que va a redundar en
la calidad institucional de la Argentina y, por ende, de todos. No vemos ninguna cuestión
política que pueda estar perjudicando a alguien que no tenga buenas intenciones. Si realmente
se niegan a este tipo de avances institucionales en una democracia moderna, la verdad es que
esconden atrás de estas decisiones no sé qué oscuros planteos políticos.
Lo que hice fue mostrar los antecedentes internacionales para ver el atraso
institucional que tenemos en la Argentina.
— Se proyectan diapositivas.
Sra. Ciciliani. — Brasil: Presupuesto, fiscalización y control en el Senado Federal. Analiza
técnicamente cuando el proyecto llega al Congreso. En Chile hay una unidad de asesoría
presupuestaria que colabora con la Comisión de Hacienda durante la discusión de los
proyectos tratados en la comisión. En México, el Centro de Estudios de Finanzas Públicas se
ocupa de capacitar a diputados y a sus cuerpos de asesores.
Como diputada con la responsabilidad de emitir dictamen en la Comisión de
Presupuesto, no tengo derecho como vocal a tener ningún asesor. Con lo cual, ustedes se
imaginan —como decía Luciana Díaz Frers— que, cuando viene el presupuesto al Congreso,
todos los medios de prensa nos ponen los micrófonos para que nosotros opinemos. ¿Y qué
hacemos? Criticamos las proyecciones macroeconómicas, porque decimos: “Subestiman, no
podemos aprobar por esto”. Y eso es una gran falacia; podemos aprobar si el Congreso nos
delega facultades.
La verdad es que la sesión del último año, donde se trató el presupuesto, frustrado en
la aprobación, creo que fue una de las peores que pueda registrar el Parlamento en cuanto a
calidad institucional y responsabilidad política de cada uno de sus miembros, por la baja
calidad de la discusión. Y como legisladores, la tendencia es usar los datos del presupuesto
para que refuercen nuestra posición política, lo cual creemos que debe ser totalmente al revés:
debemos tener datos objetivos sobre el presupuesto y, sobre estos, que los daría la Oficina de
Control, cada uno de los bloques podríamos tomar posición en cuanto a nuestra cuestión
ideológica con respecto al presupuesto. Y creo que el punto más álgido fue la discusión del 82
por ciento móvil. Yo no sé lo que pensarían los ciudadanos de nosotros. Unos decían que
hacían falta 16 mil millones; el otro, que hacían falta 20 mil. La verdad es que todo esto
queda solucionado con tener una Oficina Técnica de Presupuesto del Congreso de la Nación.
Ahí vemos que en Perú, en Venezuela, y en Estados Unidos, en la Oficina de
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Presupuesto del Congreso, está orientada la asistencia en cuestiones legislativas. Ese es, en
forma aproximada, uno de los proyectos que está en la dirección del modelo de los Estados
Unidos. Todas ellas comparten las funciones de análisis del presupuesto, de elaboración del
informe, con el objetivo de asesorar a los miembros del Congreso. Y nosotros quisimos
compartir esta experiencia para demostrar que no estamos inventando nada.
Por otro lado, quiero enfatizar el tema de los antecedentes legislativos. Nuestro
proyecto no viene a inventar nada, sino que viene a reforzar una posición política sobre la
base de lo trabajado con mucha calidad por muchísimos legisladores que nos precedieron en
esta tarea. Entre ellos, en 2002, el señor diputado Walter y el señor senador Colazo, quienes
reconocieron la necesidad de una instancia autónoma del Congreso.
En 2003 se presentaron otras dos iniciativas. Una, en la Cámara de senadores y, otra,
en la Cámara de Diputados. Es decir, respectivamente, de los señores senadores Baglini,
Lamberto y Pichetto y, la siguiente, sostenida por once diputados de distintos bloques que
retomaron lo planteado por el señor senador Colazo.
Asimismo, quiero remarcar las procedencias políticas disímiles. Por ejemplo, mi
coterráneo Lamberto pertenece a otro partido político, sin embargo, le reconozco una
formación profesional muy importante en este sentido, ya que él también presentó un
proyecto en 2004.
En 2006 se presenta una iniciativa de Chironi y Tate, y otra firmada por De Narváez,
Sarghini y diez diputados más.
Luego, en 2009, el diputado Bullrich, acompañado por otros dos diputados, realiza
una nueva presentación.
Y, finalmente, en 2010, encontramos el proyecto del diputado Triaca, que fue
acompañado por todos los miembros del PRO, y mi proyecto, también acompañado por otros
nueve diputados de distintas procedencias políticas.
Llegamos así a la semana pasada con un dictamen único, coordinado por Alfonso Prat
Gay, que realmente resumió todas estas cuestiones.
A continuación quiero mostrarles algunas características que nosotros sostenemos que
debe tener la Oficina de Presupuesto del Congreso. Entre ellas, deseo enfatizar la de la
selección de submiembro por concurso público que se deberá realizar, a fin de que, a través
de sus antecedentes, los técnicos que formen parte de esta oficina, demuestren tener las
capacidades y las calidades necesarias para estar en esto.
Asimismo, a esta oficina le pedimos que elabore informes periódicos relativos a la
aprobación, ejecución y control del presupuesto y que realice estudios y análisis sobre el
impacto fiscal de los proyectos legislativos.
Como diputada tomé otra determinación: no voy a acompañar con mi firma ningún
proyecto de modificación impositiva que no contemple la evaluación del impacto fiscal en las
cuentas públicas. Porque si se analiza otro de los déficits del Congreso de la Nación
podremos observar que a los legisladores se los califica por la cantidad de los proyectos
presentados y nunca por la cantidad. Es decir que hay una tendencia a no quedar mal ante la
opinión pública y a presentar una innumerable cantidad de iniciativas que no cuentan con
algunos parámetros mínimos. Como lo manifestó también Leandro Despouy cuando habló del
hecho de presentar un proyecto con un presupuesto en marcha, sin tener en cuenta su
viabilidad, por el impacto fiscal que estas iniciativas generan, la verdad es que con la cantidad
de asesores, con la oficina que el Congreso nos brinda y con los equipos técnicos con los que
contamos para trabajar, resulta absolutamente imposible hacerlo.
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De modo que la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación vendría a mejorar
la tarea de todos los legisladores, sin importar su procedencia política. Por ese motivo, el
punto b) me parece sustantivo. Además, la información que emita la propia oficina podría
servir de información pública a fin de que los ciudadanos sepan y puedan controlar, a través
de la propia oficina, lo que está pasando con los recursos de la Administración Pública.
También consideramos el aspecto sustantivo de la cuestión de género. El dictamen le
pide a la Oficina de Presupuesto que realice el análisis de la cuestión de género para ver qué
asignación presupuestaria hacemos en apoyo de políticas públicas que ayuden a las mujeres a
ingresar en la vida social, económica y política. A fin de que se facilite su tarea familiar en
ese marco y en ese contexto. Así que, reitero, ese análisis nos parece sustantivo y, como
legisladora de la provincia de Santa Fe, una de las provincias más castigadas por la
discrecionalidad en el uso de los recursos públicos, considero importante poder analizar el
tema de la equidad y del federalismo fiscal.
Este fue un breve resumen, porque seguramente Jorge complementará mi discurso
explicando de qué se trata una Oficina de Presupuesto. Así que, como conclusión, solamente
quiero reiterar mi compromiso en seguir trabajando, durante estos dos años que me restan en
el cargo de legisladora, a fin de que esta iniciativa se transforme en una realidad del
Congreso.
Nuevamente vaya mi agradecimiento y mis felicitaciones, en especial a Laura, por
introducir este debate. (Aplausos.)
Sr. Triaca. – Gracias, Alicia y muchas gracias, Laura, por la invitación.
Gracias a todas las instituciones que están acá, que se acercaron a escuchar sobre este
tema que, aunque no es muy “marquetinero”, resulta muy relevante.
Un tercio de los recursos de todos los argentinos están siendo discutidos en las
filminas que se presentaron con antelación. Estamos discutiendo cuántos impuestos se van a
cobrar, cuál será la presión tributaria y estamos realizando las proyecciones necesarias para
que todos los agentes económicos sepan en cuánto estimamos que crecerá el país; y, a partir
de esa estimación, de cuánto será la inflación y demás. No son temas menores pero,
lamentablemente, en los últimos años se han tomado como un instrumento más o un paso más
a seguir y no como una herramienta de debate o de profundización y de análisis que
permitiera dar la que entiendo como una de las características centrales de la discusión
presupuestaria, aquella que busca asegurar la previsibilidad.
Cuando discutimos el presupuesto le estamos dando una señal al conjunto de la
población: dentro de qué marco y bajo qué reglas vamos a jugar el debate económico del año
siguiente. Y cuando ese debate se subestima, cuando se toma a la ligera, cuando no se
profundiza y no se permite a los funcionarios venir a dar explicaciones, cuando se trata de
aprobar a libro cerrado, es decir, cuando nos mantenemos obtusos en una posición y no
permitimos que se debata y que se negocie –y esto dicho tanto por el oficialismo como por la
oposición– se terminan generando mayores niveles de discrecionalidad, mayor incapacidad de
control y de transparencia, y se va degradando otra de las instituciones que tenemos que
asegurar.
Por ese motivo varios legisladores nos hemos propuesto unificar dictámenes sobre
distintos proyectos presentados en materia de algo que consideramos relevante y necesario, la
Oficina de Presupuesto del Congreso. Oficina que en la mayoría de las iniciativas se presenta
para la asistencia de los legisladores, tanto en beneficio de los señores diputados como de los
señores senadores –Alfonso es uno de los que ha trabajado fuertemente en ese sentido–. Su
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objeto radica en brindar y asegurar un proceso de tratamiento del tema presupuestario que
permita tener mayor nivel de información y mayor capacidad de análisis a la hora de la toma
de decisiones y de la postura que cada uno de los diputados pueda asumir. En efecto, este
mecanismo asegura un debate más transparente, más amplio y con mucha más información
para el conjunto de los ciudadanos.
Como bien se decía anteriormente, dada la representatividad del Congreso, de los
distintos actores sociales, cuanta más información reciban los representantes, más
información podrán trasladar al resto de los representados.
Hemos hecho un gran esfuerzo. Y yo quiero señalar acá, y en particular, el trabajo de
todos nuestros asesores. Porque más allá de que el Congreso, en muchas ocasiones, no nos
provee los recursos necesarios, los asesores que tenemos han trabajado a destajo no solamente
para abarcar los temas centrales, asegurados en el dictamen común, sino que han sido lo
suficientemente conscientes de que, muchas veces, debimos resignar posiciones para generar
consensos. Estos dictámenes han conseguido muchas firmas; y conseguir muchas firmas
significa ceder posiciones personales para poder conseguir un consenso más amplio y
abarcativo. A veces hay que bajar los brazos para que seamos más y tengamos más número.
Eso es parte de la tarea democrática que nos toca. Muchas veces ir a la búsqueda de
consensos significa que no somos los dueños de la verdad ni de un lado ni del otro.
Lo que ha sido llamativo, con parte de este proyecto que hemos trabajado, es que hasta
hace unos meses atrás, previo a las elecciones, el oficialismo tenía una actitud con respecto al
proyecto que no es la que tiene ahora. Tanto es así que muchos de los esfuerzos que se han
trabajado desde la coordinación contaban con proyectos del oficialismo. Es decir, se tenían en
cuenta todas las características particulares de los proyectos del oficialismo y de la oposición
y se buscaban consensos en detrimento de aquellas posiciones personales que cada uno de los
proyectos podía tener. Eso le daba una riqueza, en términos de posiciones políticas y de
espectro político, más abarcativa.
Lamentablemente, después del resultado electoral, y al no necesitar contar con la
oposición para aprobarlo, se ha dejado de lado la voluntad de tratar el proyecto de
Presupuesto. Creo que estas cosas son las que tenemos que analizar los diputados para
entender que estas cuestiones avanzan y retroceden dependiendo de los tiempos políticos y la
coyuntura en la que estamos.
Como decía Alicia, nosotros no podemos cesar en ese entendimiento porque creemos
que es un instrumento válido y lo vamos a seguir haciendo en ese sentido. Yo creo que hay
otras cosas que el gobierno teme a la hora de discutir la creación de la Oficina de Presupuesto
y son las estimaciones que se pueden hacer con la evaluación técnica que está asegurada en el
proyecto de Presupuesto.
La idea de una Oficina de Presupuesto es que sus autoridades sean nombradas por
concurso, que el mérito sobresalga por encima del “dedo” político del funcionario de turno
que la quiera integrar y que se pueda sumar la experiencia de los consejos consultivos a la
participación del Ejecutivo mediante algún tipo de vinculación con la Secretaría de Hacienda
para tener información dinámica durante todo el período de formulación presupuestaria;
porque son muchos los temas técnicos que involucran al proyecto.
Es por eso que el gobierno cierra la puerta del debate en este sentido y no tiene la
intención de discutir las metas que se propone en términos macroeconómicos y, mucho más
allá de lo que señalaban anteriormente algunos de los expositores que hicieron uso de la
palabra anteriormente en el sentido de cuáles serán las definiciones concretas de hacia dónde
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irán los recursos, éstas son algunas de las cosas que van a limitar la calidad institucional del
Presupuesto que viene.
Nosotros vamos a seguir debatiendo una Oficina de Presupuesto porque creemos que
va a ser un instrumento de mayor calidad. Como diputados opositores, debemos cambiar
nuestra estrategia para que esto suceda. Si la Argentina quiere ingresar al mercado de
capitales o si quiere obtener créditos de organismos internacionales o resolver sus
controversias con el CIADI o con el Club de París, claramente, tiene que señalar credibilidad
en sus números al resto del mundo. Si no lo podemos hacer con el INDEC bien podríamos
hacerlo con una Oficina de Presupuesto que pueda asegurar calidad técnica, por lo menos, en
el tratamiento de uno de los elementos centrales de la discusión económica. Es una de las
propuestas para la agenda de trabajo de muchos de los diputados que vamos a insistir en esta
cuestión, más allá de la aprobación o no de este dictamen. Quería señalar estas cosas y dejar
a disposición de todos el dictamen y el trabajo consensuado que todavía no tiene despacho de
la Comisión de Presupuesto. Esperemos que algunos otros diputados tomen conciencia de la
relevancia de esto y lo acompañen. Muchas gracias. (Aplausos.)
Sra. Presidenta.- Le damos la bienvenida a Alfonso Prat Gay que va a ser nuestro segundo
moderador y va a tomar la posta.
Cerramos este panel en horario.
Cada uno de los expositores ha dejado un mensaje claro de acuerdo al programa. El
segundo bloque, que va a comenzar en unos instantes, luego del coffee break, también va a
ser muy importante.
Pasamos a un cuarto intermedio.
Participante.- Quería formularle una pregunta a la licenciada Frers vinculada con lo que se
estaba desarrollando recién.
¿Hay algún ponderador a nivel internacional que pueda relacionar presupuesto
asignado al control con el PBI y cómo nos estamos situando nosotros en este momento?
Sra. Frers.- No lo tengo, pero no es difícil hacer la cuenta. Lo que marca más o menos una
línea en eso es que la Oficina de Asesoría de Presupuesto en Chile tiene entre dos y cuatro
personas. En cambio, en Estados Unidos, son más de doscientas personas. De todas maneras
no estamos hablando de control, sino de asesoramiento al cuerpo legislativo. Para control
presupuestario tendría que sumar lo que es la AGN, la Auditoría General, el cuerpo
independiente más las instancias de control interna. Habría que sumar todo eso; no es difícil
hacer la cuenta pero no la tengo aquí.
Participante. – Para tener en cuenta el presupuesto asignado al control externo y al universo
total de la Administración Nacional no es una porción significativa, teniendo en cuenta los
insumos que se invierten para el análisis parlamentario.
Sra. Frers. – Claro, 75 por ciento del Presupuesto está bárbaro, el tema es que después no
tiene consecuencias.
Sra. Presidenta. – De todas maneras, vamos a hacer un ciclo. Esta es la primera reunión y
tenemos previstas para el año que viene varias y pensamos hacer algunas con aspecto de
debate.
– Es la hora 11 y 35.
– A las 12 y 20 horas:
Moderador (Prat Gay). – Comenzamos con el segundo panel. Les propongo, ya que es más
tarde de lo que proponía el programa, que extendamos el horario hasta las 13 y 30.
Tenemos un expositor menos pero todos tenemos muchas ganas de hablar.
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Van a tener más o menos 20 minutos cada panelista y yo voy a hacer una breve
introducción ya que faltó el expositor.
Antes quiero agradecerle a la senadora Laura Montero por haber cargado con la
organización del evento. Deberíamos hacer más encuentros como éste. No he hecho
demasiado par ala organización más que estar acá. Por eso todo el mérito es de la senadora
Montero.
Aunque no pude estar en todo el desarrollo del primer panel, descarto que fue muy
interesante por eso me gustaría retomar donde dejaron mis colegas en el final del panel.
Con todo respeto a quienes me acompañan en este momento en el panel, si tuviéramos
una oficina de presupuesto independiente posiblemente no estaríamos recurriendo a IAAF, a
AAPAF o a la Fundación Konrad Adenauer, por lo menos estaríamos recurriendo en segunda
instancia a esos organismos. Esa es una primera reflexión que nos podemos dar. Hay un
accionar supletorio de estas instituciones que hacen un aporte enorme y lo ratifico en mi
condición de diputado nacional. Los trabajos que presentan con rigurosidad y regularidad son
muy importantes para que muchos diputados tengamos la posibilidad de mirar las cosas con
más profundidad de lo que, en promedio, podemos hacer los que tenemos la responsabilidad
de darle media sanción a estos proyectos. En el fondo me parece que quienes ponemos las
firmas a los dictámenes lo hacemos sin los recursos suficientes para analizar a fondo lo que se
nos está ofreciendo desde el punto de vista del Poder Ejecutivo.
A veces no solamente faltan los recursos, a veces tampoco está la información y esto
es parte de una discusión que queremos empezar a instalar en la sociedad. Que la sociedad
sepa cuál es el proceso a lo largo del cual se van tomando los distintos pasos para la
aprobación de la ley más importante que es la Ley de Presupuesto Nacional. La sociedad debe
saber que los legisladores no tenemos todos los recursos suficientes para que ese proceso de
negociación de los distintos bloques y el proceso de aprobación sea lo profundo que debiera
ser.
Como saben el año pasado, por primera vez en la historia la oposición ofreció un
presupuesto alternativo. No ofreció un presupuesto alternativo porque nos parecía divertido o
un deporte nuevo que había que inventar, lo hicimos porque lo que nos ofrecía e gobierno era
falso en su diseño –después lo vamos a discutir– y era reprobable en el proceso de discusión
porque, básicamente, no lo hubo, como tampoco lo hubo este año. Entonces, firmábamos algo
sin una sola modificación y, además, estaba elaborado sobre supuestos que a nuestro juicio
eran falsos o directamente había que ponerse enfrente y rechazarlo, no votarlo o la alternativa
que se les ocurra imaginar. Nosotros pensamos en una alternativa superadora, muy ambiciosa
por lo que dije antes: si un legislador no tiene recursos para aprobar lo que viene del
Ejecutivo, cuántos menos tiene para armar un presupuesto de cero. Este fue el ejercicio que
hicimos el año pasado. El mensaje que le quedó a la sociedad no fue el que nosotros
queríamos dar. Nosotros queríamos que la gente entendiera cuál era el proceso legislativo y
las dificultades del proceso y me parece que al final la comunicación oficial terminó
transmitiendo que hubo un grupo de legisladores que quisieron hacer de cuenta que eran
gobierno y, por eso, les fue tan mal y después sacaron tan pocos votos en las elecciones y
etcétera.
Por eso celebro la idea de volver a instalar, en la medida en que podamos, la discusión
presupuestaria para que la gente sepa cuál es el proceso. Y una vez que la gente tenga esa
información decida, en consecuencia, si los legisladores cumplen o no con el mandato y si,
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tal como dice la Constitución, que nos encarga a nosotros en el Congreso elaborar el
Presupuesto lo estamos cumpliendo gradualmente.
Lamento en lo institucional y en lo personal la ausencia del subsecretario de
Presupuesto, Raúl Río que es un excelente funcionario y excelente persona. Particularmente
lo traté mucho durante mis años en el Banco Central. No eran años fáciles aquellos y había
una cantidad de cuestiones presupuestarias entre el Banco Central y la Tesorería, los
adelantos transitorios entre muchas otras y la reglamentación de los decretos que establecían
la pesificación también requerían de un equilibrio muy particular en las compensaciones en
los bancos. Raúl Río siempre estuvo en el lugar en el que todos queremos estar, siempre
estuvo del lado de la Nación. Más allá de las diferencias políticas creo que es un excelente
funcionario y creo que hubiera hecho un gran aporte a esta jornada. Creo que debemos insistir
en la invitación porque es un excelente técnico y, además, una excelente persona y es una
lástima que no haya venido hoy a este encuentro.
Simplemente porque él no está, me voy a permitir mostrar dos o tres filminas para
establecer la discusión que vamos a tener con los otros tres panelistas que se concentra en la
ejecución presupuestaria del 2011 y en los lineamientos del Presupuesto del 2012. Voy a usar
poco tiempo para que puedan desarrollar las exposiciones el resto del panel.
Básicamente, lo que quería mostrarles son estas filminas. En la primera vemos una
simplificación brutal de dos presupuestos, el que presentó el Poder Ejecutivo en septiembre
del año pasado para el Ejercicio Presupuestario 2011 con una apertura muy sencilla con
impuestos y demás impuestos y dentro de impuestos hablamos de coparticipables y demás
contribuciones a la seguridad social. Y en la segunda columna ponemos el dictamen de la
oposición que contó con tantas firmas como el dictamen del Poder Ejecutivo en la discusión
de la Comisión de Presupuesto y Hacienda y terminó siendo el de mayoría el del oficialismo
por el voto doble del presidente de la comisión que, como ustedes saben, es del Frente Para la
Victoria. Pero en todo caso hasta ese final de la discusión la cosa estaba empatada y como
saben estuvo más empatada en el Recinto a punto tal de que no hubo aprobación legislativa
de ningún Presupuesto que no es lo mismo que decir que no hubo Presupuesto. El
Presupuesto se aprobó por un decreto simple al poco tiempo de terminar las sesiones
ordinarias, ese presupuesto fue casi un calco del que el Poder Ejecutivo había mandado. Y ese
Presupuesto fue modificado a la semana por otro decreto simple con lo cual quedó
demostrado que, en el fondo, en el andamiaje institucional, legal y legislativo que tenemos
hoy no es necesaria la aprobación del Congreso para que el gobierno tenga su presupuesto.
Esa es la primera discusión que tendríamos que tener.
Toda la artillería de decretos de necesidad y urgencia de superpoderes, a mi modo de
ver las cosas, devienen en abstracta la discusión presupuestaria si el que propone la discusión
no tiene los escrúpulos mínimos que tiene que tener para encarar esa discusión.
Entonces, aún identificado ese problema queremos darle a la Nación el mejor
presupuesto posible, que es el Presupuesto del gobierno y con los mismos lineamientos
presupuestarios parten de estimaciones mucho más realistas en lo macroeconómico, del
crecimiento y, fundamentalmente, de la inflación. En ese momento decíamos que la inflación
de este año la podíamos estimar en un 25 por ciento, cuando uno mira la evolución de la
inflación según los registros de los institutos provinciales en los últimos doce meses es del
24,9 por ciento, o sea que no estuvimos tan lejos de la realidad y el gobierno dirá que tiene
razón porque la inflación del INDEC es aún más baja de la que habíamos puesto en el
presupuesto, pero todos sabemos lo que hace el INDEC.
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Con el crecimiento teníamos una discusión parecida aunque no se marca una gran
diferencia allí. Pero lo que nosotros decíamos era cuidado porque a usted le van a sobrar 37
mil millones de pesos y, de antemano, quisiera participar en la discusión de cómo desde el
Congreso de la Nación de cómo vamos a distribuir el excedente presupuestario.
En el proyecto de ley del 2012 que ofrece el Poder Ejecutivo el punto de partida que
necesito es la reestimación de los números del 2011. Vale decir, habiendo transcurrido casi
tres trimestres, el Poder Ejecutivo reestima lo que son los ingresos y los egresos del
Presupuesto para 2011. En el cuadro podemos ver que la estimación oficial de recursos para
el 2011 es del orden de los 413 mil millones de pesos y eso compara con lo que nosotros
estimábamos 411 mil millones y lo que ofrecíamos de estimación del gobierno oficial con
374 mil millones. Vale decir que en la subestimación de recursos el dictamen de la oposición
se equivocó por el 0,6 por ciento y el dictamen del oficialismo por el 10,4 por ciento.
Quiero dejar esto establecido, y seguramente los panelistas tendrán su propio cálculo y
su propia visión. Pero para que quede claro lo que ocurre cuando los supuestos de base no son
verídicos, básicamente se nos escapa un 20 por ciento de presupuesto. Y esto también hay que
transmitírselo a la gente. La gente tiene que saber que si se subestiman los recursos, hay una
buena parte de las partidas presupuestarias que terminan aprobándose en la Jefatura de
Gabinete sin la firma y sin el proceso parlamentario que pide la Constitución Nacional.
Para finalizar con esto, porque no me voy a extender demasiado, el otro mensaje que
yo quería dar es el siguiente. En el marco de la discusión presupuestaria, hoy, cuánto más
sencillo es discutirlo con muchos recursos que sin recursos. Y acá nosotros lo que mostramos
es un cuadro de presión tributaria desde el retorno a la democracia. Podemos observar cómo
durante la época del doctor Alfonsín los recursos presupuestarios que manejaban la Nación y
la Provincia eran solamente un sexto de la riqueza que se creaba en un año en el país, un 15
por ciento del PBI, y durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner ese número pasó a
ser de un tercio. Cuánto mayor es la responsabilidad de quienes tenemos algo para decir y de
quienes participamos del proceso presupuestario hoy, donde los recursos son el doble de lo
que solían ser durante algunas presidencias, incluso 13 o 15 puntos más de las presidencias
intermedias de Menem, de la Rúa, Duhalde y demás.
Entonces, mi mensaje es el siguiente. Le damos la bienvenida a estas tres
instituciones, a la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública
(ASAP), al Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) y a la Fundación Konrad
Adenauer. Yo aspiro a que en algunos años los tengamos de espectadores y no de expositores,
porque acá adelante vamos a tener a los distintos directores de la oficina de Presupuesto
Independiente del Congreso, mientras tanto vamos a necesitar que no cejen en su esfuerzo de
identificar algunas de las cuestiones que a nosotros como legisladores se nos hacen muy
difíciles de identificar. Repito aquello de que espero que la próxima vez lo tengamos a Raúl
Rigo entre los panelistas ilustrándonos desde su posición.
Y vuelvo a plantear la cuestión de fondo: sería muy importante que la sociedad
argentina conozca las deficiencias del proceso presupuestario para que cuando algunos
intentemos modificar esas deficiencias, se interprete como un aporte y no como un ataque a la
institucionalidad. Eso fue lo que nosotros intentamos hacer el año pasado, eso es lo que
hemos vuelto a hacer, esta vez en soledad, en 2012, entendiendo las dificultades políticas de
cada bloque. El ministro Boudou, cuando vino al Congreso a presentar el presupuesto
remarcó varias veces que el presupuesto no era un ejercicio técnico, sino que era un ejercicio
político. Y yo me permito corregirlo: yo creo que es un ejercicio político, pero no es un
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ejercicio meramente político; y es un ejercicio técnico, pero no es un ejercicio meramente
técnico.
La política sin el rigor técnico —hay experiencias de sobra en la Argentina, que
sabemos cómo terminan— y, por supuesto, que los tecnócratas sin el paraguas político
tampoco funcionan. Eso es lo que corresponde hacer en el Congreso de la Nación, y eso es lo
que nosotros aspiramos a que podamos hacer hacia adelante. Para eso necesitamos algunas
herramientas como se explicó en el panel anterior: la oficina del Presupuesto. Mientras tanto,
que sepa la sociedad que los elementos y los recursos con los que contamos los legisladores
son —para usar un eufemismo— deficientes de cara a la responsabilidad que tenemos en una
ley tan importante como la Ley de Presupuesto, que es la ley de leyes.
Así que habiendo manifestado nuestra incapacidad desde el sector público, le paso la
palabra, en primer lugar, al presidente de la Administración Financiera Pública (ASAP),
licenciado Marcos Makón, a quien le doy la bienvenida y le agradezco mucho su
participación.
Sr. Makón. — Buenos días.
En primer lugar, quiero agradecer en nombre de la Asociación Argentina de
Presupuesto Público el poder participar de esta reunión. Este es el ámbito donde se discuten
las políticas de mediano y corto plazo, donde se define la forma de vida de la sociedad a
través del presupuesto público. Por eso nos parece muy importante poder participar en esta
reunión. Y como dijo muy bien el diputado Prat Gay: Esperamos no seguir participando de
esta manera. No importa que nos quiten trabajo, pero realmente a veces estamos cumpliendo
un rol que no sé si nos corresponde como Asociación Argentina de Presupuesto Público, que
es el análisis de tipo presupuestario. Pero creo que representa un aporte que como organismo
no gubernamental podemos hacer a la sociedad, y básicamente al Congreso, sobre analizar
esta técnica, este instrumento, que evidentemente es un instrumento político, pero que
requiere muchos elementos técnicos, y no es de fácil comprensión.
Naturalmente, el presupuesto público está conformado por una serie de normas,
principios, reglas, porque significa administrar recursos ajenos. El presupuesto público
significa tomar recursos de la sociedad en consignación para volcar en bienes y servicios, y
por lo tanto tiene que ser transparente.
Voy a dividir mi exposición en dos partes de forma muy sintética. Primero decir que
la ejecución presupuestaria al 31 de octubre de 2011 de la administración nacional, o sea, del
presupuesto nacional, nos está reflejando que faltando dos meses para cerrar el año, hay un 88
por ciento de ingresos corrientes recaudado, 81 por ciento a nivel de gastos totales. Es decir,
hay un mayor nivel de ejecución de ingresos que de ejecución de gastos. Y tenemos una
situación, que de acuerdo a estimaciones no se va a dar, de un superávit transitorio de 6.630
millones de pesos, porque todavía no se han incorporado a las cuentas públicas el implemento
de recursos que estimamos nosotros entre 30.000 y 35.000 millones de pesos.
Básicamente, hay una alta ejecución de gastos, más allá de la línea normal, y también
una alta ejecución del ingreso, lo cual va a reflejar que vamos a tener en poco tiempo más una
modificación grande del presupuesto, como se da todos los años y lo vamos a ver más
adelante. Esto desde el punto de vista de la cuenta de organización y financiamiento. Hay algo
que llama la atención, y lo que no sabemos es si hay un problema de subregistros o
efectivamente ha bajado la inversión pública, pero el gasto del capital solamente se ha
ejecutado el 69 por ciento. No sabemos si en este caso hay falta de registro o efectivamente es
un enlentecimiento de inversión pública; eso lo sabremos dentro de dos meses.
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Desde el punto de los ingresos, hay algunos en los que se recaudó la totalidad de lo
previsto para el año, como el Impuesto a las Ganancias que lleva recaudado el 99 por ciento;
en el caso de crédito y débito en cuenta corriente el 92 por ciento. Los ingresos de
importación están un poquito más bajo. Pero evidentemente, este cuadro está mostrando que
va a haber mayor recaudación de la prevista en el presupuesto. Nuestro cálculo son 30.000
millones de pesos, que prácticamente es mucho menor de lo que el propio Ejecutivo ha
presentado. A lo mejor somos muy conservadores.
En cuanto al gasto, básicamente estamos en la línea. Es decir, el gasto social y el gasto
económico, que es el que está más alto, y dentro del gasto económico es interesante mostrar el
gasto de energía, combustible y minería, donde vamos a tener una modificación
presupuestaria. Aclaro que cuando hablamos de estimaciones de gastos, históricamente el
total del presupuesto hay una subejecución normal de entre el 4 y 5 por ciento. O sea que a la
estimación del Poder Ejecutivo hay que restarle un 4 o 5 por ciento, que es una subejecución
históricamente normal; alguna vez ha llegado a 7 por ciento.
Lo interesante de ver las modificaciones presupuestarias que se han dado son las
compensaciones. Es decir, hay dos tipos de compensaciones: las que no afectan al resultado
presupuestario y ampliaciones a nivel de gastos, pero sin aumento de recursos, sino con
disminución de la inversión financiera o con mayores recursos propios.
Ustedes saben que de acuerdo a la ley, siempre el Ejecutivo estuvo facultado para
aumentar los gastos con recursos propios o afectados a ese organismo. Entonces, hay 2.800
millones de pesos con mayores recursos propios afectados y 21.000 millones de pesos que
afectó el resultado financiero. Hasta ahora las modificaciones que se han dado han
compensado gastos o han pasado gastos por abajo o arriba de la línea dentro de las facultades
que tiene el Poder Ejecutivo. Pero el Poder Ejecutivo no tiene facultades para ampliar gastos
con mayores recursos, mayor endeudamiento.
Los lineamientos del presupuesto 2012. El otro día tuve una charla en el Consejo
Profesional de Ciencias Económicas y está bien discutir los supuestos macros. Pero creo que
a veces nos perdemos en el tema de los supuestos macros y nos olvidamos de los niveles
micros del presupuesto. Por ejemplo, el crecimiento del producto bruto del 5,1 por ciento, que
nos parece bastante optimista, hay una concepción de que va a haber menos crecimiento de
consumo en relación a la inversión. Hay un indicador que no se estaba discutiendo, que creo
que es desde el punto de vista del presupuesto es más importante, que es el índice de costo de
vida, que está en el 12 por ciento, no en 9,2 por ciento. Porque los consumos de bienes y
servicios que realiza el Estado no tienen mucha relación con el índice de costo de vida. Pero
estos son temas discutibles. Yo lo que quiero señalar en mi exposición es que debería el
Congreso y debería la futura Oficina de Presupuesto del Congreso también incluir otros
elementos del presupuesto que me parecen centrales.
En el cierre de 2011, lo que se está suponiendo es que en los próximos dos meses va a
haber un incremento muy grande del presupuesto. Pero, de todas maneras, el presupuesto, tal
como está ahora, después de sufrir un déficit de 26.000 millones, pasaría a un déficit de
11.000 millones de pesos, de acuerdo a la proyección del Ejecutivo. Y para el Presupuesto
2012, como consecuencia de efecto combinado de un incremento de ingresos por el 22 por
ciento y de gastos del 18 por ciento, se pasaría a un resultado prácticamente equilibrado de
1.446 millones de pesos.
Esto es todo. Muchas gracias.
Moderador. – Estuvo muy bien. No hace falta un DNU. (Risas.)
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Marcos: muchas gracias por ceñirte al tiempo y por la claridad de los conceptos
vertidos.
Yo ya me anoté algunas preguntas para hacer que, seguramente, luego, tendremos
tiempo de compartir con ustedes. Pero una obvia que no puedo dejar soslayar es la siguiente:
¿cuál es la lógica geográfica de concentración en Buenos Aires, Conurbano y Santa Cruz?
Porque me perdí.
A continuación, le cedemos el uso de la palabra al próximo orador, Ariel Barraud, de
IARAF, que nos hablará de la “Dimensión Provincial del Gasto Público Nacional”. Nada
menos.
Sr. Barraud. – Al igual que el resto de los participantes que me precedieron, desde IARAF,
Instituto Argentino de Análisis Fiscal de Córdoba, agradecemos mucho la invitación que nos
han cursado, la señora senadora Montero y su equipo, que nos permite participar hoy en el
tratamiento de un tema tan importante.
El señor presidente de la ASAP me dio el pie para hablar de la distribución geográfica
del gasto y de la dimensión federal del presupuesto, de los efectos geográficos. Es decir, del
efecto sobre el federalismo que puede tener el presupuesto 2012 en dos dimensiones básicas:
por un lado, la gran masa de recursos que se destinan a las provincias –no el presupuesto
mismo, sino el cálculo de presupuesto de los recursos– que a través de la Ley de
Coparticipación van hacia ellas –alrededor de 220 mil millones de pesos– y, luego –
aproximadamente–, los 260 mil millones de pesos que van a través del gasto que la Nación
ejecuta, que evidentemente no lo puede ejecutar en otra parte que no sean las provincias
mismas que componen la Nación, si bien hay un 5 por ciento que corresponde al nacional,
binacional, interprovincial.
Entonces, en primer lugar, la presentación girará en torno a si el presupuesto tiene un
efecto –algo dijo el expositor que me precedió– de redistribución del gasto a través de la
seguridad social y del componente de transferencias. Probablemente, yo los guíe a la
respuesta que plantea que no es redistribuidor, y vamos a ver si coinciden conmigo. Para ello,
debemos arrancar –o me permití hacerlo– presentando la heterogeneidad existente entre las
provincias de nuestro país. Siempre hablamos de las provincias argentinas, que tienen los
cuatro climas, etc., pero también las hay muy pobres, muy ricas, con pocos y con muchos
habitantes. En efecto, reitero, como son muy heterogéneas, el sistema de transferencia que
hay, a través de la coparticipación, no hace más que acentuar las diferencias.
Acá tenemos acomodadas a las provincias de acuerdo con la recaudación de recursos
propios, no sólo tributarios sino también de regalías. Estos datos estuvieron disponibles desde
el año pasado. Obviamente las provincias petroleras y patagónicas están a la cabeza.
A continuación, observamos cómo el sistema de coparticipación les suma recursos a
esas provincias y les otorga un nivel de ingresos por habitante. Asimismo, les permite afrontar
el gasto que estas tienen, siempre por habitante.
Allí encontramos una línea de puntos que refleja el gasto anual promedio de cada
habitante. Evidentemente, la distancia que hay en ese gasto promedio, para arriba y para
abajo, en las distintas provincias, presenta una gran disparidad.
Hicimos el mismo cálculo agregándole las otras transferencias que no sólo dependen
de la coparticipación, para ver si el gobierno, a través de las otras transferencias que da –
como subsidios y demás– genera algún tipo de efecto igualador y no, al contrario, potencia el
efecto de variabilidad y de heterogeneidad que hay en las provincias.
Entonces, reitero, para mostrar esta heterogeneidad entre las provincias lo paso rápido
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porque simplemente la idea fue la de mostrar esta dispersión.
Siguiendo con el tema de la coparticipación, tomamos la que surge del presupuesto
2012, a la que se le aplica la Ley de Coparticipación que tiene quince años, es decir que está
vencida porque debía cambiar en 1996 –pero la seguimos usando–, y vemos cómo este
presupuesto distribuye los ingresos entre las provincias. Lo que hice fue no tomar el ingreso
en miles de millones de pesos, sino hacerlo en un promedio por habitante por cada provincia.
Luego, colocamos a las provincias en cuatro grupos para tener una dimensión de
comparabilidad. En el primer grupo tenemos las provincias de alto producto per cápita y de
alta densidad poblacional, es decir, las cuatro grandes provincias de la Argentina y la
C.A.B.A.. En segundo término, tenemos tres grupos más de provincias de altos ingresos con
poca población. Tercero, provincias de bajos ingresos con mucha población y, finalmente, las
provincias más rezagadas que tienen pocos ingresos y poca población.
Por más que vean alturas similares en los gráficos, cuando analicen la escala en la que
se encuentra cada uno de los gráficos, se van a dar cuenta de las grandes diferencias presentes
en lo que recibe por habitante cada una de las provincias en términos de coparticipación. En
este sentido, pareciera que la coparticipación tiene como un sentido redistributivo en cuanto a
las de mayor ingreso y mayor densidad.
A las provincias identificadas como ricas, a través de la coparticipación, se les destina,
por habitante, menos dinero. Pero, después, al analizar cualquiera de los otros tres grupos,
queda demostrado que no hay ningún criterio objetivo por detrás de esta ley y, por
consiguiente, la distribución resulta de una disparidad tal que no tiene una explicación
concreta.
La coparticipación no está tratando de atacar la desigualdad en producto per cápita, no
está tratando de atacar la desigualdad en términos de pobreza, de necesidades básicas
insatisfechas, o de la misma densidad poblacional. Entonces, no sigue ningún criterio
objetivo.
Por lo tanto, acomodamos a las provincias de acuerdo a un ranking de producto per
cápita estimado. En términos recientes, no tuvimos muchos datos para hacerlo, pero
acomodamos las provincias de izquierda a derecha. Consideramos la que parte de un mayor
PBG hasta la de menor PBG per cápita, es decir, Formosa y Santiago del Estero, junto con el
Chaco. Estas son las provincias más pobres en términos de ingresos per cápita en la
Argentina. También presentamos cómo se distribuye la coparticipación por habitante en el
presupuesto 2012, que es lo que venimos viendo en cualquier otro presupuesto, en cualquier
otro año, desde que rige esta ley de presupuesto, desde 88.
Evidentemente, como pueden ver ahí, si alguno encuentra un patrón me avisa. Porque
yo no veo ningún tipo de patrón. Hay provincias que son pobres y reciben más dinero que
otras. En este sentido, por ejemplo y si alguno me puede explicar la diferencia, Salta y San
Juan tienen el mismo PBG per capita pero una recibe casi el 50 por ciento más que la otra.
Entonces, la coparticipación presenta una disparidad total.
Nosotros buscamos observar que, quizá, la coparticipación no sea el único ingreso que
va a las provincias, sino que estas reciben el gasto que la Nación hace en ellas, a través de la
ejecución presupuestaria, entonces, quisimos estudiar si este gasto termina de nivelarlas.
En primer lugar, tomamos el gasto que se ejecutará en las provincias argentinas en
2012 –según la estimación del presupuesto– y las acomodamos de acuerdo con los miles de
millones que recibe cada una. Evidentemente, las provincias más grandes reciben más y en
forma creciente. Aquí podemos encontrar un patrón relativo a la cantidad de habitantes –ni
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siquiera de densidad sino como cantidad de habitantes– y parece que las provincias menos
pobladas reciben menos gasto nacional en su jurisdicción.
Pero van a ver ustedes, en el análisis que hacemos nosotros que, cuando empezamos a
comparar las provincias no podemos hacerlo en pesos, sino que hay que hacerlo en pesos por
habitante, o con alguna otra medida que se les pueda ocurrir a ustedes –por ejemplo, pesos
por habitante por kilómetro cuadrado–, pero siempre con puntos más complicados y per
cápita. Entonces, cuando volvemos al ordenamiento de las provincias de acuerdo con su
producto bruto –a la izquierda tenemos a las provincias más ricas–, vemos otra vez que el
total del gasto primario nacional que se hace en cada una de ellas, por habitante, no pareciera
seguir un criterio igualador o nivelador, ya que las que están a la derecha, que son las más
pobres, terminan recibiendo de parte del gobierno nacional un menor gasto por habitante que
las más ricas, con los dos extremos de Santa Cruz y de la Ciudad de Buenos Aires. A esta
última –hagamos una nota al pie– se le asigna geográficamente un mayor porcentaje de gasto,
porque hay un montón de funciones que son del gobierno nacional y que no sólo benefician al
habitante de la Ciudad de Buenos Aires sino que benefician a todo el país como, por ejemplo,
la función legislativa. Pero aún descontando eso termina siendo un gasto muy grande.
Siguiendo con la diferenciación en distintas clasificaciones económicas que hizo el orador
anterior, lo que vamos a tratar de analizar con las próximas filminas es si el gasto en personal
o la seguridad social, por ejemplo, son más generadoras que el otro. Gastos de consumo,
básicamente es lo que gasta la nación en personal o bienes de consumo. Si tiene algún patrón
identificable pareciera ser un patrón no nivelador que termina beneficiando, en términos de
gastos per cápita, a las provincias identificadas como más ricas en términos de operación per
cápita. No dejemos de lado a la Capital para hacer un análisis comparativo entre provincias y
de nuevo Santa Cruz aparece como la provincia que más ejecuta en términos de gasto por
habitante y bienes de servicio. Evidentemente acá hay una distorsión en el sentido de que
Santa Cruz es una de las provincias menos pobladas del país.
El gasto en seguridad social, podemos pensa en que sea redistributivo en el sentido de
que se gaste más por habitante en las provincias más desfavorecidas. La Ciudad Autónoma es
en una de las que más se gasta per cápita en seguridad social. La diferencia acá se ve en las
provincias que no transfirieron sus cajas de jubilaciones por lo tanto al gasto de seguridad
social le falta el componente de transferencia a la seguridad social, la ANSES. Esto es por
habitante para tener una dimensión comparativa y, además, nos encontramos con que no hay
un patrón que nos permita decir que el gasto es novelador. Podemos seguir con distintos
gastos, pero vamos a llegar a lo mismo. El gasto de transferencias es corriente dentro del cual
también están los subsidios. También muestra una disparidad nacional, si uno lo analiza
partido por partido también va a encontrar que está más subsidiado, por habitante, uno de la
Ciudad de Buenos Aires, de Santa Cruz que uno del resto de las provincias.
Recién se comentaba que Buenos Aires y Santa Cruz en gran medida se llevan la
mayor parte de la inversión, acá tenemos la Ciudad de Buenos, Buenos Aires donde el gasto
per cápita se diluye, pero no hay nivelación. Cuando agrupamos solamente los gastos que son
más discrecionales como la seguridad social nos encontramos con un patrón de
discrecionalidad. Cuando nos preguntamos desde cuándo viene esta situación, tomamos el
2001 y también había discrecionalidad y lo único que vemos es que seguimos con la misma
heterogeneidad, lo único que fueron cambiando los jugadores. Evidentemente CABA y Santa
Cruz ganaron participación. Para dar algún ejemplo que no es tan sombrío, el gasto de la
asignación universal por hijo cuando la consideramos por provincia vemos un ejemplo de
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gasto nivelador, en el sentido de que el gasto por habitante, no por beneficiario termina siendo
más elevado en las provincias más pobres y evidentemente este es un gasto redistributivo en
ese sentido. Cuanto tomamos todas las asignaciones familiares, las provincias más ricas,
generalmente donde hay mayor formalidad laboral, las asignaciones familiares son más
importantes per cápita y se termina diluyendo el efecto nivelador que podía tener la
asignación por hijo.
Para terminar a los ingresos por coparticipación se le suman los gastos primarios que
la Nación ejecuta en cada provincia. Para tener una idea en muchas provincias se da el caso
que es similar el monto que les llega por coparticipación que el monto que le llega de
ejecución de gasto Nacional por habitante en esas provincias. El caso de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires es un caso aparte pero el resto de las provincias tienen medianamente una
ejecución similar de coparticipación que de gasto primario por habitante, el tema que se da es
que ninguno de los dos son niveladores y no se contrarrestan, por lo tanto la suma de toda la
ejecución o de la consideración del presupuesto en la dimensión general o provincial nos da
por resultado la heterogeneidad y no parecen estar contempladas en la definición de
Presupuesto. Gracias. (Aplausos.)
Moderador. – Muchas gracias.
Tiene la palabra Gisell Cogliandro, de la Fundación Konrad Adenauer, que nos ilustra
a los legisladores que lo esperamos todos los años con mucho interés, con el informe del
gasto público social.
Sra. Cogliandro. – Ante todo buenos días. Quiero agradecer a la senadora Laura Montero
por habernos invitado a este seminario. Una aclaración: pertenezco a la Fundación Siena, pero
estamos trabajando en conjunto con la Fundación Konrad Adenauer y un poco los datos que
voy a mostrar voy a tratar de pasar filminas que han reiterado datos pero es el análisis del
gasto público social en el proyecto de Ley de Presupuesto. Esto surge un poco en el año 2010
con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer y nuestro objetivo era traducir en un lenguaje
simple, ameno y entendible el tema del Presupuesto Nacional y como bien me han antecedido
el gasto social representa el 60 por ciento nos parecía importante hacer foco en eso. Hasta
ahora se concentraba en los informes en general de Presupuesto y nos pareció bueno hacer
foco en el gasto social.
Entonces, este proyecto lo empezamos el año pasado y teniendo en cuenta que el
presupuesto debe aprobarse y discutirse todos los años. Una de las cuestiones era cómo en un
país federal cuando hablamos de redistribución de recursos no solamente deberíamos hablar
desde el lado de la coparticipación, sino en poner énfasis en el presupuesto. Entonces, durante
el año pasado y parte de este año trabajamos en elaborar tres informes. A principio de año,
por una ley de Presupuesto, a mitad de año por ejecución y un tercer informe que tiene que
ver con el proyecto de ley y nuestro principal objetivo fue acercarle información a los
legisladores para que puedan tener herramientas más simples para discutir sobre todo a los
legisladores que pertenecen a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. En eso intentamos
llegar a la mayor cantidad posible.
¿Qué querríamos para este año? Como mencionaba anteriormente, el proyecto de ley
mantiene una importancia clave con el gasto social: representa el 60 por ciento del total del
presupuesto. Y podemos tomar —acá empiezan todas las diferencias de números que van a
haber— un incremento del 32 por ciento con respecto al crédito vigente que estábamos
tomando nosotros en septiembre, y éste será superior a lo que es la Administración pública, o
del 20 por ciento, si consideramos el ajuste que informó el Ejecutivo en el mensaje de
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remisión. Esto lo viene haciendo también desde el año pasado. Entonces, ahí hay un gasto
encubierto, donde se dirá: “Bueno, vamos a terminar gastando más de lo que estaba previsto”.
A pesar de esto, sigue teniendo una importancia, y nosotros lo vamos a comparar con el
crédito vigente.
Una de las cuestiones importantes: si bien ese gasto estimado, que será superior en un
20 por ciento, no se modificó esos 425 mil que se esperaban que estuvieran en el cierre,
cuando uno ve la información del MECON, que es donde tomamos la fuente de información,
no se modifica todavía ese crédito vigente.
El análisis que hemos hecho del gasto es un poco diferente, pero creo que es
complementario a lo que se estaba mostrando antes. Nos concentramos en tomar las
principales jurisdicciones o ministerios, que son los responsables de ejecutar el gasto social.
Nosotros tomamos el 91 por ciento del gasto social, y tomamos como principales
jurisdicciones a la ANSeS, que si bien está dentro del Ministerio de Trabajo, por la entidad
propia que tiene y el rol que adquirió en los últimos año en la política social, me parece que es
conveniente tomarlo por separado; al Ministerio de Educación, en su totalidad; al Ministerio
de Desarrollo Social; al Ministerio de Plantificación Federal, donde solamente consideramos
los gastos que están referidos a gasto social, que es básicamente infraestructura social básica;
Ministerio de Salud; Ministerio de Trabajo; Ministerio de Ciencias; y obligaciones a cargo del
Tesoro, que tiene un programa más importante, que es Transferencias a Aguas Argentinas.
Entonces, cuando vemos cómo se darán las prioridades de este gasto para 2012, la
mayor importancia esta puesta en lo que es la seguridad social —también porque es un gasto
rígido—, lo que tiene que ver con jubilaciones, pensiones no contributivas y asignaciones
familiares. Pero también hay un incremento importante en lo que son la parte de educación, y
eso básicamente —como verán en las próximas filminas— es universidades de salario
docente. Y en lo que respecta a asistencia social, la Argentina trabaja en uno de los programas
que tiene mayor incremento. Por otra parte, también programas destinados a agua potable y
alcantarillado tendrán un aumento significativo.
En contraposición, lo que es Planificación Federal prácticamente tiene muy poca
variación o, en términos comparativos, tendrá casi reducción. Entonces, cuando vemos
ordenados los ministerios, vemos que el aumento del total global del gasto es casi 33 por
ciento, pero hay algunas diferencias. Si bien la ANSeS, Educación y Desarrollo Social son los
que tienen comparativamente mayor aumento, Planificación Federal tiene un 0,9 por ciento.
Por supuesto, referido solamente a los programas sociales.
Vemos la importancia que tiene la ANSeS, que es responsable de ejecutar casi el 70
por ciento del gasto social. Por supuesto, la mayor parte del gasto está previsto en lo que son
las prestaciones de jubilaciones y pensiones, que tienen un aumento casi del 38 por ciento.
“Asignación universal”, si bien está dentro presupuestariamente en lo que son las
asignaciones familiares, prevé un incremento del 20 por ciento, y “Asignaciones familiares”,
un 18 por ciento. El otro programa que tendrá un incremento bastante importante es el
“Conectar Igualdad”, con un 46 por ciento. Es el programa que reparte las netbooks a los
colegios secundarios.
Un dato que no he mencionado, pero que es importante: ustedes ven un análisis
puramente financiero o de la parte de recursos financieros del gasto. Una de las cuestiones
clave para destacar es la cierta debilidad en el momento de elaborar el presupuesto: cómo se
asignan las metas físicas y esto que mencionaba antes Marcos, qué cantidad de beneficiaros o
qué tipo de bien se distribuirá. Hay una brecha importante cuando uno ve lo que es la Ley del
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Presupuesto y la cuenta de inversión, que termina siendo el otro parámetro para comparar. Y
pensar que recién ahora tenemos los datos de lo que es 2010. En eso también hay un cierto
retraso dentro de Economía en lo que es publicar las ejecuciones o los informes de ejecución,
y sobre todo lo que es el boletín fiscal, donde se podría ver y evaluar el tema de las metas.
Eso también retrasa lo que es el análisis de la información.
Cuando vemos el presupuesto en el Ministerio de Educación, de los 27.385 millones,
18 mil millones corresponden a transferencias a las universidades. El “Fondo de incentivo
docente” es otro de los programas que tendrá un incremento del 62 por ciento. Y en términos
relativos, si bien presupuestariamente es mucho menor, el tema de infraestructura y
equipamiento, que son transferencias también que se hacen a los gobiernos provinciales para
el mejoramiento y equipamiento de las escuelas.
Cuando vemos el análisis en el Ministerio de Desarrollo Social, me parece que lo más
destacable es el componente de las pensiones no contributivas, que tendrá un incremento del
53 por ciento. Estas pensiones llegan actualmente a alrededor de 1.100.000 beneficiarios.
Tiene diferentes componentes: desde lo que va a lo que es para vejez, madres de más de siete
hijos e invalidez. Las más importantes son las de invalidez y madres de siete hijos.
El otro programa que tiene bastante aumento en términos comparativos es “Argentina
trabaja”, que tiene por objetivo conformar cooperativas. Uno de los programas, “Seguridad
alimentaria”, tendrá un aumento relativo, con el 13 por ciento. Este programa tiene como fin
asistir a los comedores escolares y comunitarios, pero también transfiere tickets a las
personas.
Nos llamó la atención la reducción del programa “Manos a la obra”, que se reduce un
41 por ciento, y “Familias”, que está explicado principalmente por el traspaso de beneficiarios
a la Asignación Universal.
Cuando vemos los datos referidos al Ministerio de Salud, los mayores gastos están
concentrados en la atención médica a los beneficiarios de pensiones no contributivas. Esto
tendrá un aumento del 21 por ciento.
Otro programa importante en cuanto a temas relativos de aumento es “Atención a la
madre y al niño”, que tendrá casi un 34 por ciento. Éste es el principal programa que
distribuye, por un lado, leche, pero por otro lado también todo lo que es atención a las madres
y a las embarazadas, con el objetivo de reducir la mortalidad materno-infantil. Inclusive, el
componente más importante acá es el plan “Nacer”, cuya inscripción es requisito para las
embarazadas que recibirán la asignación por embarazo. El programa “Remediar”, que tenía
todo lo que es la distribución de medicamentos a los centros de atención primaria de la salud,
también tiene un aumento significativo del 64 por ciento.
Hay una cuestión que es difícil de evaluar, solamente cuando uno dice: “Bueno, ¿pero
todos estos números en referencia a qué?”. De nuevo, creo que es fundamental poder trabajar
en lo que es la asignación correcta o mejor puesta de lo que son las metas físicas, porque de
esa forma después se puede evaluar mejor.
Por otra parte, no sé si se llega a observar en la diapositiva la división que hemos
hecho en “Programas de vivienda”, “Programas de agua potable y alcantarillado”; “Programas
de educación”; y “Asistencia social”. Prácticamente, ahí las modificaciones son muy pocas y,
si tomamos en términos reales, habrá casi una reducción. Lo que es el programa “Vivienda y
urbanismo” tendrá un aumento del 3 por ciento, que es casi nada.
Con lo cual, acá hay una clara política de preferencia a lo que son los programas de
transferencia y asistencia, a los de infraestructura. Lo mismo pasa con agua potable, si el
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mayor aumento está por obligaciones a cargo del Tesoro. Y los programas de educación, que
son la construcción de escuelas, también tendrán un bajo nivel de aumento.
Una de las cosas que llamó más la atención en cuanto a la asistencia y promoción es la
asistencia financiera para lo que es infraestructura social básica a las provincias, que tiene una
reducción del 32 por ciento.
Pasaré los otros ministerios, para no demorarme más. Pero una de las cosas que quiero
mencionar es que, así como hicimos un análisis por jurisdicción, también hemos hecho un
análisis importante de lo que es la distribución geográfica del gasto. Y ahí las principales
conclusiones que podemos tener de esto son las brechas y debilidades que hay en la
asignación presupuestaria con los criterios objetivos. Así como una de las debilidades es el
tema de las metas físicas, creo que la otra, y hasta más importante, es la distribución
geográfica, por lo menos, en la Ley de Presupuesto.
Si un legislador o cualquier persona toma cómo se redistribuye, después uno ve que en
la realidad no es así. Y hay dos componentes importantes que yo quería mostrar acá en la
distribución geográfica del gasto. Por un lado, el efecto Ciudad de Buenos Aires, que si bien
—como veíamos— recibe mucha plata supuestamente, está mal asignado, porque debería
poder sacarse ese efecto, dado que cuando uno quiere ver cuánto es lo que realmente recibe en
bienes públicos, es difícil de poder evaluarlo. Entonces, ya partimos de la base que, con la
información presupuestaria que tenemos, es muy difícil hacer una evaluación de la
distribución geográfica del gasto. Con la ejecución seria otro tema.
El otro punto es el gasto no asignado, que vendría a ser casi como la cuarta o quinta
jurisdicción a nivel de importancia. Y ese es un gasto que en el momento de elaborar el
presupuesto no se asigna, pero después en el momento de la ejecución discrecionalmente se
asigna.
Nosotros, para sacar las conclusiones de lo que es la distribución geográfica del gasto,
analizamos quince programas sociales, que son los que están enumerados ahí, y los cruzamos
por criterios objetivos en las provincias. Como conclusión, podemos decir que el principal
criterio es el tamaño de población, pero cuando uno intenta ver con criterios objetivos, es casi
nulo o, en segundo lugar, tiene criterios como línea de pobreza, desempleo, o déficit
habitacional —depende el programa—, pero prácticamente hay bastante discrecionalidad y
esos criterios no tienen mucha relevancia.
El tema de los fondos asignados a la Ciudad es importante. En “Conectar Igualdad”, si
uno quiere ver la distribución geográfica del gasto, no lo puede ver; en “Manos a las obras”,
el 80 por ciento está asignado a la Ciudad; “Atención a la madre y al niño”, el 60 por ciento; y
“Seguridad alimentaria” también.
“Asignación Universal” es el único programa que, cruzándolo con criterios objetivos,
como es empleo no registrado y desempleo, responde a un criterio objetivo. Por un lado, las
provincias más grandes reciben mayor cantidad de plata y las que tienen el empleo no
registrado, se sigue con ese criterio y el desempleo.
“Argentina trabaja” es uno de los peores. Supuestamente, tiene asignada una
distribución a once provincias, pero el 70 por ciento está concentrado en la provincia de
Buenos Aires. En la ejecución, uno empieza a encontrar como que los datos recobran vida
propia, en el sentido de que provincias que no tenían asignado gasto, tienen ejecutado, y
viceversa. “Techo digno” es uno de los ejemplos intermedios que responde, de alguna
manera, el déficit habitacional. Pero bueno, no quiero seguir abrumándolos con esto.
Creo que uno de los temas importantes para poder lograr una mayor previsibilidad de
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este gasto social es tender a revertir esa tendencia a las subestimaciones de las variables
macro, particularmente lo que es la inflación en los ingresos, para evitar después esa
distribución discrecional por parte del Ejecutivo. Creo que es fundamental mejorar la calidad
de la información presupuestaria cuando llegamos a niveles de los programas, sobre todo en
lo que tiene que ver con las metas físicas y, por lo tanto, poder otorgar mayor criterio objetivo
de distribución. Es importante fortalecer esa información, sobre todo en cuanto a la ejecución
presupuestaria.
Para último, creo que es clave fortalecer la información presupuestaria, sobre todo en
lo que es distribución geográfica, porque cualquier otro tipo de análisis que queramos hacer
queda invalidado ante eso. Muchísimas gracias. (Aplausos.)
Moderador. — Muchas gracias a los tres panelistas por el tiempo, pero sobre todo por el
contenido. En todas las presentaciones hemos visto dimensiones de análisis que quisiéramos
tener en el Congreso de la Nación, y que no tenemos. Muchas de ellas son tremendamente
importantes, como la distribución federal, ya sea per cápita o en términos absolutos, y todo el
análisis de si el gasto social está respetando los criterios a donde se diseñó que tenían que
llegar esos gastos. Así que yo les agradezco mucho la presentación y el trabajo que hacen.
Sra. Presidenta. — Abrimos ahora un espacio de preguntas.
Participante. — Primero, quisiera hacer una reflexión. Me sobran los dedos de la mano
izquierda o derecha para contar la cantidad de legisladores presentes en esta jornada. Yo soy
una humilde semillita de eso que será el fruto que ustedes crearán seguramente. Hace muchos
años que me toca estar en la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados.
Repito que me sobran los dedos de la mano izquierda o derecha. No están los
legisladores. Y ellos son los destinatarios de este tema. Y cuento una anécdota que hace al
tema: entre las cosas que me tocan hacer a mí está la de dar los cursos de capacitación
presupuestaria en el Instituto de Capacitación Parlamentaria de la Cámara de Diputados. La
Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados tiene 49 integrantes.
En el curso de capacitación que me toca dar a mí en el ICAP, de entre treinta y treinta
y cinco, dos o tres son procedentes de Económicas; uno o dos de Derecho; y el resto son
psicólogos, escribanos, arquitectos.
Señores: discúlpenme la expresión, pero la pelota de la cancha es de los legisladores.
Son ellos quienes tienen que llevar adelante el fruto de esta oficina.
Moderador. — Muchas gracias. Fue una linda reflexión.
Participante. — El doctor Despouy se retiró, pero justamente lo comenté con él
personalmente. Más allá todas estas ponderables iniciativas, existiendo la Auditoría General
de la Nación, que tiene estructura formal, depende del Congreso y tiene planteles organizados
de profesionales, ¿por qué, por lo menos inicialmente, la estructura de la Oficina de
Presupuesto no se acondiciona para prestar este tipo de apoyo, ya que la Auditoria tendría
toda la infraestructura inmediata, necesaria y profesional para hacerlo? No lo entiendo.
Moderador. — A ver, yo contesto desde mi lugar personal. Creo que es una idea para
explorar, habida cuenta de que todavía no tenemos el instrumento en el ámbito legislativo.
Pero nosotros estamos apuntando a tener un cuerpo de análisis previo y no un cuerpo de
auditoría pos ejecución.
Participante. — Yo me refería a incorporarlo a la auditoría para tenerlo allí y que el análisis
previo lo suministre la auditoría.
Moderador. — Esa podría ser una idea, pero si uno lo escucha a Leandro con algún
detenimiento, todavía está penando para hacer la auditoría de presupuestos anteriores.
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Entonces, me parece que primero tendríamos que asegurarnos de que esa auditoría se haga en
tiempo y forma —por supuesto, no es responsabilidad del doctor Despouy, sino de la
información que recibe a cuentagotas. Me parece que es una buena idea, pero si lo encaramos
por ese lugar, corremos el riesgo de que termine teniendo un rol poco efectivo.
Me parece que la batalla que hay que dar es ésta. Este año estuvimos bastante cerca,
hay que seguir insistiendo y, como decíamos hace un rato, hay que comunicarlo a la sociedad,
que la sociedad sepa cuáles son las deficiencias y que queden en evidencia alguna de las
cuestiones que planteaba el señor en su pregunta anterior: que sepan que los legisladores que
tienen la responsabilidad de tratar alguna de estas cuestiones, por desidia propia o por defecto
institucional, no tienen los elementos para hacerlo.
El atajo lo tomo como una idea, pero como ocurre siempre con los atajos, quizás
termina siendo una solución de corto plazo pero un problema de mediano plazo.
Participante. — Una propuesta: todas las presentaciones fueron muy interesantes, pero a la
vez fueron demasiadas rápidas. Sería bueno que pongan a disposición alguna forma de tener
acceso, dado que hemos dejado las direcciones de correo electrónico, al conjunto de las
presentaciones de lo que se pueda mostrar.
Sra. Presidenta. — Vamos a enviar todas las presentaciones para que se cuelguen en sus
páginas. Lo mismo haremos en la página de la Comisión de Economía.
Moderador. — Yo tomo la sugerencia. Habida cuenta de que cada uno tuvo que hacer el
esfuerzo de anotar su dirección de e-mail, podemos enviarles las presentaciones. Tiene
la
palabra Marcó Makón.
Sr. Makón. — Un temita más. El tema de fortificar el rol del Congreso, a mí entender, no es
solamente el tema de la Oficina de Presupuesto del Congreso. Yo creo que debería también
tratarse o analizarse la posibilidad de cambiar el procedimiento de aprobación del
presupuesto. Porque es un procedimiento muy largo y engorroso, que significa el dictamen de
dos comisiones, que significan el tratamiento en dos plenarios, cuando existen países donde
hay una comisión mixta de presupuesto, integrada por las dos Cámaras, y hay un tratamiento
del presupuesto en plenario. Eso agilizaría el proceso de aprobación del presupuesto.
Me imagino que cuando estábamos hablando de la Oficina de Presupuesto del
Congreso, no es para la Cámara de Diputados y para el Senado, sino de manera mixta.
Entonces, a lo mejor sería bueno también analizar la posibilidad de ver cómo se puede
agilizar el proceso de aprobación.
El otro tema es el proceso de aprobación de las modificaciones presupuestarias. Yo
conozco casos de países donde, por ejemplo, una modificación presupuestaria que va al
Congreso, tiene dictamen de la Comisión de Presupuesto de Diputados, después plenario,
dictamen de la Comisión de Presupuesto de Senado, y plenario. Muy largo. Hay países donde
la comisión mixta permanente del presupuesto, conformada por diputados y senadores, es la
que trata las modificaciones presupuestarias.
Lo que se dice desde el otro lado del mostrador es que es muy largo el proceso y, por
lo tanto, hasta que aprueben, la situación ya se ejecutó. Pero además de ese argumento, sería
importante revisar, los procedimientos de aprobación de presupuesto y aprobación de las
modificaciones presupuestarias, junto con la Oficina.
Participante. — Quiero hacer una sugerencia. Yo soy asesora de acá, no soy ninguna persona
de peso, pero ¿podríamos poner a disposición el dictamen conjunto que está consensuado y
lamentablemente no avanzó? Eso, por un lado. Y el otro tema —el participante anterior se
debe acordar— es que cuando estaba Lamberto en la Comisión de Presupuesto y el amigo
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Marcos Makón, había un diálogo muy fluido entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Cuando yo discutí con Triaca, dentro del PRO, el proyecto de Oficina de Presupuesto,
uno de los puntos era intervenir —la Constitución lo faculta— durante el proceso de
formulación para que se vaya dialogando, que sería una manera de agilizar. Porque, cuando
llega a Diputados, ya está el paquetito cerrado y es muy difícil empezar una discusión en tan
poco tiempo.
Participante. — Siguiendo la idea —yo también lo pensé—, la clave es la concomitancia con
la que se interviene, porque se puede caer en riesgo de crear la Oficina de Presupuesto y que
no se solucione el problema. Resalto la concomitancia informativa en la fase del
anteproyecto, donde se dé transparencia informativa, que no sea solamente al Congreso, sino
también a la ciudadanía. Y ahí habría que ver el tema del presupuesto participativo, pero esa
es otra discusión. Yo me temo que la ley vaya en vía muerta, entonces, habría que ir
repensando alguna estrategia por la cual el Congreso respete ese rol presupuestario.
Moderador. — Tomo la sugerencia y hago una reflexión antes de dar lugar a otra pregunta.
Me parece que los que estamos acá reunidos pensamos en el mediano plazo. Dejemos, por lo
menos para futuro, un mojón, más allá de la discusión coyuntural.
Yo soy perfectamente conciente de que en el próximo período parlamentario no habrá
muy buena predisposición de la mayoría por avanzar en estas cuestiones, pero eso no quiere
decir que nosotros tenemos que bajar los brazos. Y por eso quizás la discusión hay que
trasladarla a otro lugar, como siempre decimos con Laura, y que la lupa de la sociedad
empiece a mirar estas cuestiones que le son totalmente ajenas, inasibles, y creo que en eso
nosotros también tenemos un rol para cumplir.
— Un participante realiza manifestaciones que no se alcanzan a
percibir.
Moderador. – Le damos derecho de réplica a Ariel.
Y con eso vamos a ir cerrando.
Sr. Barraud. – Si hacemos las consideraciones por densidad poblacional, las disparidades se
mantienen. Provincias con la misma densidad poblacional reciben muy distintos recursos per
cápita. O sea, yo hablaba de disparidad, no estaba haciendo ningún juicio de valor acerca de si
el que tiene menos habitantes tiene que recibir menos.
Pero las cuestiones de equiparación que vemos en Canadá y en Australia –donde se
tienen en cuenta la densidad poblacional y las distancias– en la Argentina no se dan.
Yo mostré una dimensión: la desigualdad. Y cualquier otra que tomemos mostrará
desigualdades semejantes; sólo cambiarán los nombres de las provincias.
Moderador. – ¿Estamos?
Sra. Presidenta. – Simplemente para terminar, deseo agradecerles: Alfonso, tu moderación
en este último panel y a todos los asistentes por participar. Creo que la importancia de este
evento radica en que todos han estado, todos se comprometieron en tiempo y forma, y todos
cumplieron perfectamente con su tiempo.
Este encuentro ayuda a juntar masa crítica para instalar algo que tenemos que instalar:
un tratamiento presupuestario correcto que genere un impacto sistémico. Esto tiene que llegar
a la sociedad y tiene que ser claramente visible. Una sociedad que debe entender qué es lo que
se hace cuando se deciden políticas presupuestarias. Asimismo, debe entender que el
presupuesto, más allá que cualquier otra cosa, es un instrumento de política pública. Es decir
que lo que muestra y da a luz es la forma en que se están distribuyendo esos recursos que
representan los esfuerzos de todos.
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Entonces, nosotros estamos obstinados en esa pelea, a fin de que el Congreso realice,
en el presupuesto de la Nación, un adecuado tratamiento legislativo en su responsabilidad de
aprobación; pero, fundamentalmente, en su responsabilidad de control.
Creo que el trabajo de todos ustedes –considerando los distintos orígenes que pueda
haber acá–, y el solo hecho de querer interiorizarse y querer aprobar este tipo de jornadas, va
en refuerzo de esto. Por lo tanto, les agradecemos muchísimo desde todo punto de vista.
Fundamentalmente a las instituciones que han participado y apoyado la instalación del tema –
más allá del esfuerzo que hacen cotidianamente en la provisión de información que para
nosotros es sumamente útil–, porque creo que, bueno, hay una canción que me viene a la
mente “con gotas sobre gotas se hacen océanos”.
Así que muchísimas gracias a todos ustedes por estar aquí. (Aplausos.)
– Son las 13 y 54.