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Algunos inconvenientes de la delegación tributaria a los Municipios en Chubut
La Provincia del Chubut reúne características realmente diferenciales en la relación fiscal con sus
municipios en comparación con otras provincias.
La delegación de potestades tributarias y el esquema de coparticipación estructurado tomando en
consideración dicha delegación, conforman un panorama distinto en el universo de las relaciones fiscales
Provincia - municipios en nuestro País.
La Ley N° 55, sancionada el 7 de noviembre de 1958, conocida como Ley de Corporaciones
Municipales expresaba en su artículo 116 que: “ Las Corporaciones Municipales podrán establecer
impuestos, tasas y contribuciones, en toda aquella materia no regida por el Código Fiscal de la Provincia.
Dispondrán como recurso de la participación que les asigne la Ley Impositiva anual en la distribución de
los impuestos fiscales provinciales y de los que la Provincia les asigne conforme al régimen de
coparticipación en los impuestos nacionales, cuyo monto no podrá ser inferior a lo percibido en el
ejercicio inmediato anterior.
Dispondrán asimismo, con carácter exclusivo, de los recursos por los siguientes conceptos:
1) Impuesto Inmobiliario.2) Impuesto a las actividades lucrativas.3) Patentes de rodados.-...”.
Cuando en 1989 se sancionó la Ley N° 3.098, y su modificatoria la Ley N° 3.231, que reemplazó a
la citada Ley N° 55, se delegó en los municipios1 la administración, fiscalización y producido del
Impuesto sobre los Ingresos Brutos proveniente de actividades gravadas y producidas en el ámbito de la
jurisdicción municipal, con excepción de la actividad ganadera y de los sujetos alcanzados por el
Convenio Multilateral. Se estableció también que las corporaciones municipales deberían dictar sus
ordenanzas en concordancia con la Ley del Impuesto sobre los Ingresos Brutos N° 1.8872 y sus normas
complementarias y, a su vez, que conservarían su vigencia las exenciones que el Gobierno Provincial
hubiera otorgado en el marco de la Ley N° 842 (artículo 105, Ley N° 3.098 con las modificaciones
introducidas por su similar N° 3.231).
Es decir que de los impuestos actualmente vigentes, a poco de nacer Chubut como Provincia,
delegó en los municipios la facultad de percibir el Impuesto Inmobiliario y Patente. En 1989, y luego de
13 años de aplicación en la Provincia, hizo lo propio con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, en la
forma descripta en el parágrafo anterior.
Esta última se transformó en la decisión de política tributaria que más conflictos produjo en la
historia de las relaciones fiscales entre la Provincia y sus municipios, como de éstos entre sí.
La deficiente legislación provincial en la materia, como asimismo la inadecuada interpretación que
sobre la misma se ha efectuado, ha producido en nuestra Provincia la aparición del más claro ejemplo de
guerras tributarias que se tenga conocimiento en el País.
Cuando la Provincia, a través de las Leyes N° 3.098 y N° 3.231, decidió transferir esta facultad a
los municipios, lo hizo con la intención de mantener, en cuanto al gravamen, una uniformidad legislativa,
la que puede adecuadamente observarse al analizar la obligación impuesta a los municipios de adecuar
sus normas a lo dispuesto por la Ley N° 1.887 y sus normas complementarias y al mantener las
exenciones que el propio Gobierno Provincial había otorgado.
Es claro entonces que la facultad de legislar en esta materia no se hallaba en las intenciones de
quienes tomaron oportunamente esta medida.
Gian Antonio Micheli3, catedrático de la Universidad de Roma, consideraba que la potestad
tributaria se divide en:
a) Potestad tributaria normativa, es decir el poder legislativo para el establecimiento de normas
tributarias;
b) Potestad tributaria aplicativa, entendida ella como la facultad de gestión recaudatoria, de
verificación y fiscalización; y,
1
Marcos Daniel Bensimón: “Federalismo Fiscal. Hacia un inventario de lo que no debe hacerse: La Autonomía y Facultades
Tributarias de los Municipios Chubutenses”, Trelew, agosto de 1997.
2
En realidad en Chubut a las normas sancionadas en períodos de facto se las denomina Decreto Ley, por comodidad en el
presente se mantendrá la denominación de Ley.
3
Gian Antonio Micheli: Curso de Derecho Tributario, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1975.
c) Potestad sobre el producto de los tributos.
En este orden de ideas, debe interpretarse que la Ley de Corporaciones Municipales lo que
transfirió a los municipios, es la potestad tributaria aplicativa y sobre el producto de los tributos, pero
nunca la potestad tributaria normativa, pues carecería de sentido la instrucción dada sobre la adecuación a
las normas provinciales y el mantenimiento de las exenciones otorgadas por la Provincia.
En la práctica no fue ésta la opinión que primó en algunos municipios y de allí la aparición de
luchas tributarias y de conflictos jurídicos, los que deberían haber cesado una vez que nuestro máximo
tribunal se expidiera en la causa “MUNICIPALIDAD de COMODORO RIVADAVIA c/PROVINCIA
DEL CHUBUT s/Demanda Contencioso Administrativa” (Expte. N° 13.603-M-91), Sentencia 43/95.
En la misma se falló que era potestad excluyente del Poder Legislativo Provincial sancionar,
modificar y derogar las leyes impositivas, interpretando así lo preceptuado en la Constitución Provincial;
potestades éstas que conllevan por natural implicancia la de delegar en las corporaciones municipales el
derecho a disponer de los recursos provenientes de los ingresos cuestionados, originados por las
actividades desarrolladas en jurisdicción municipal.4
Lamentablemente esto no fue respetado. Los municipios interpretaron que la delegación alcanzaba
la potestad legislativa5, lo que entre otras cosas motivó que en la Provincia existan en realidad varias
normas que regulan el Impuesto sobre los Ingresos Brutos en su territorio. Este tema en particular ha sido
tratado con bastante detalle en dos trabajos anteriores6, razón por la cual quiero finalizar este apartado con
una frase extraída de uno de ellos, que entiendo ilustra adecuadamente lo que en materia del Impuesto
sobre los Ingresos Brutos ocurre en la Provincia:
“Así las cosas, Chubut hoy se caracteriza, en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, por ser
la única jurisdicción en donde se delegó en los municipios la administración, fiscalización y
producido de los contribuyentes directos, pero por deficiencias en la legislación; por errores de
interpretación o desconocimiento de la facultad provincial, por parte de algunos municipios; y por
inacción, también se caracteriza por ser la única jurisdicción provincial donde no existe una
legislación uniforme en este impuesto; donde en una misma ciudad dos contribuyentes que
desarrollan igual actividad pueden estar uno gravado y el otro no; donde una actividad puede estar
gravada en una ciudad y exenta en otra; donde dentro de una misma ciudad, o en dos distintas, una
misma actividad posea dos alícuotas diferentes; una Provincia que cuenta con veintiséis municipios
donde sólo once cobran el impuesto y quince no; una Provincia donde el sistema permite que pueda
trasladarse base tributaria de una ciudad gravada a una exenta; una Provincia que admite la
movilidad de los contribuyentes que buscan, cuando la envergadura lo justifica, la habilitación de
negocios o sucursales en ciudades donde este gravamen no se percibe; en definitiva, una Provincia
donde se posibilitó que reine la anarquía fiscal actual, y que en una interpretación errónea de la
autonomía municipal, ha permitido que la definición de igualdad como base de los impuestos y de
las cargas públicas que contiene el artículo 94 de la Constitución sea sólo declamativa”.
Además de las enormes dificultades que ocasionó la mala delegación efectuada la que, en mi
opinión, provoca violaciones a las Constituciones Nacional y Provincial y a dos de los acuerdo básicos de
concertación suscriptos por la provincias7- pero obligatorios para sus municipios, como el Convenio
Multilateral y la Coparticipación Federal de Impuestos - resulta interesante analizar el aprovechamiento
que se efectuó de dicha delegación por parte de los Municipios.
Transcurrido un tiempo desde la efectiva vigencia de la delegación efectuada, y tal como se
expresó con anterioridad8, sólo once del total de veintiséis municipios entonces existentes9 percibían el
impuesto que la provincia le había delegado.
4
Marcos Daniel Bensimón: obra citada en 2.
En realidad muchos consideran que la potestad sobre el impuesto es originaria y no derivada y que la Provincia al percibir el
impuesto de contribuyentes del Convenio Multilateral avanza sobre una facultad que no le es propia sino del Municipio. Ver
nota anterior.
6
El citado en notas en 2 y 5 y: Marcos Daniel Bensimón “ Apuntes sobre la Relación Fiscal con los Municipios en la Provincia
del Chubut”, Playa Unión, septiembre de 2003.
7
Ver Marcos Daniel Bensimón: “El artículo 32 del Convenio Multilateral y los municipios de Chubut”, Playa Unión, marzo de
2006.
8
Ver trabajo citado en 2.
9
Hoy son 27 municipios.
5
Si bien en un primer momento la recaudación que en los municipios grandes se obtenía de los
contribuyentes cedidos era superior a la que lograba la provincia en los momentos previos a la delegación,
con los años dicho desempeño se fue modificando.
Contribuyó mucho a ello el paulatino alejamiento de la legislación adoptada por los municipios
respecto de la provincial.
En junio de 1998 confeccioné un proyecto de ley10 de participación, cuyo objetivo era reemplazar
a los entonces vigentes11.Dentro de los varios antecedentes que acompañaban el mismo se hallaba un
“Resumen de la Legislación de Participación a Municipios”12 para todo el país y, sobre la base del mismo,
una simulación que confeccioné, a la que denominé “Ejemplos de Participación a distintos Municipios
chubutenses según Legislación de las restantes Provincias”.
El mismo pretendía mostrar qué sucedía con algunos municipios de mi provincia, si en ella se
aplicara la distribución primaria, entre provincia y municipios, vigente en cada una de las jurisdicciones
cuya legislación se extractara.
Para efectuar dicha simulación, tomando en consideración las particulares características ya
comentadas respecto de la descentralización tributaria, se sumó la recaudación provincial y municipal de
los diferentes impuestos, para determinar la masa sujeta a participación, y así hacerla comparable a la de
las demás jurisdicciones del país.
Asimismo se utilizó la información disponible para 1996 y la distribución secundaria entonces
vigente en la Provincia. El modelo supuesto se efectuó para once municipios, los cinco más poblados y
seis más elegidos con el ánimo de representar a todas las zonas y características.
Para cada uno de ellos se confeccionó, además, una planilla donde se tomaba el valor de Chubut
como 100% y se lo comparaba con los resultados hallados aplicando la legislación de las restantes
provincias.
En términos generales se podía observar que los valores obtenidos por los municipios grandes con
la legislación de Chubut eran muy superiores a los resultantes de aplicar la distribución vigente en las
restantes jurisdicciones. Meramente a título ejemplificativo la ciudad más grande, Comodoro Rivadavia,
tomando a Chubut base 100 obtenía una media de 47 con las restante jurisdicciones, con un valor mínimo
de 18 con la legislación de San Luis y máximo de 65 con la legislación entonces vigente en Salta.
No sucedía lo mismo con los municipios chicos donde, verbigracia, José de San Martín tomando a
Chubut como base 100, obtenía una media de 139 y superaba en 16 jurisdicciones provinciales el
resultado obtenido con la legislación de Chubut.
El justificativo claro de esta comparación es la delegación tributaria. Los municipios grandes que
percibieron el impuesto, ganaron en términos comparativos con la delegación respecto de la
coparticipación. Los municipios chicos perdieron pues no reciben coparticipación de ingresos brutos y
tampoco, en su enorme mayoría, lo pusieron al cobro.
Pasados algunos años y considerando las modificaciones operadas en la legislación del Impuesto
sobre los Ingresos Brutos producidas en diferentes municipios de la Provincia, decidí actualizar la aludida
simulación13.
Si bien a dicha fecha contaba con información más actualizada de la mayoría de los municipios
seleccionados, opté por actualizar la simulación sobre la información de 2001, que, en lo que a la
recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos provincial se refiere, no se ve tan distorsionada por el
enorme crecimiento observado a partir de 2002, producto del impacto que sobre el sector petrolero
produjo el efecto combinado del abandono de la relación 1 a 1 en el tipo de cambio y el fuerte incremento
en los precios del petróleo.
En este caso se tomó en cuenta una versión actualizada de la legislación de coparticipación a
municipios en distintas provincias14 y la información de municipios y de la Provincia extraída de sus
respectivas ejecuciones presupuestarias.
10
Marcos Daniel Bensimón: “Proyecto de Ley Régimen Único de Participación a Municipios”, Rawson, junio de 1998.
En la Provincia existe un régimen de coparticipación de impuestos federales, uno de regalías hidrocarburíferas, uno de
regalías hidroeléctricas y otro de ingresos brutos de actividad ganadera, los que aún rigen.
12
El mismo fue extractado de “Regímenes de Coparticipación de Impuestos entre Provincias y Municipios” Serie Documentos
2, 3 y 4 , Buenos Aires, noviembre de 1996 y marzo y julio de 1997, Fundación Centro de Estudios para el Cambio Estructural
(CECE).
13
Ver trabajo indicado en 6.
11
Actualizados los cálculos se concluyó que ya Chubut no mostró en las ciudades más grandes
valores netamente superiores al de las demás jurisdicciones como en el análisis efectuado sobre la
información de 1996.
Comodoro Rivadavia y Trelew que antes ocupaban, muy distanciados, el primer lugar muestran en
el nuevo análisis la tercera y segunda ubicación, respectivamente.
¿Cuál ha sido la razón de ello, si en general no ha habido una gran modificación en la legislación
de coparticipación en las distintas jurisdicciones?.
En el período que media entre ambas simulaciones, de 1996 a 2001, la Provincia incrementó la
recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos en un 38,59%, mientras que los municipios que en
ambos períodos percibían el mismo, disminuyeron la misma en un 29,67%15.
Dicha disminución se agrava más en Comodoro Rivadavia que en el año 2001 sólo recaudó poco
más de la mitad que en 1996.
Una parte de la explicación del por qué de la disminución en la recaudación tributaria municipal
puede hallarse en las reducciones efectuadas en las alícuotas aplicables16, las que en 1996 se hallaban en
general más alineadas con las vigentes en la Provincia.
Hasta que comienza a regir en Chubut la descentralización del impuesto sobre los ingresos brutos,
se coparticipaba el 18% de la recaudación total. Sobre la base de los dos años comentados, y
presuponiendo que la recaudación provincial en los municipios hubiese sido la misma que la que éstos
obtuvieron, el cuadro siguiente muestra cómo en 1996 los municipios recaudaron más que lo que les
hubiese correspondido si la coparticipación hubiese continuado vigente, y a su vez, como dicha relación
cambia, años después, como consecuencia fundamental de la disminución de alícuotas del impuesto
aplicadas por los municipios y su impacto en la recaudación del impuesto.
Año
1996
2001
Total Provincia
y Municipios
63.634.577.80
76.500.024,97
Coparticipación
a Municipios
Recaudación
Municipios
11.454.224,00
13.770.004,49
18.882.000,20
14.232.559,42
Ello se profundiza mucho más en la actualidad pues, como se explicó, el efecto de la devaluación
e incremento de precios del petróleo han hecho que en la provincia la recaudación del impuesto desde
2001 a 2005 se haya más que triplicado.
La gran correspondencia de la recaudación provincial con lo que suceda en el sector petrolero hace
variar en mucho la evaluación exclusivamente cuantitativa, para la provincia, de los resultados de dicha
delegación.
Comentario Finales:
Los municipios en Chubut, al arrogarse facultades legislativas en el Impuesto sobre los Ingresos
Brutos, establecieron alícuotas distintas a las fijadas por la Provincia, eximieron algunas actividades
gravadas en la legislación provincial y permitieron que sus contribuyentes deduzcan de los anticipos del
impuesto, el monto ingresado efectivamente en concepto de Tasas de Habilitación Comercial o similares,
lo que se hallaba vedado a los contribuyentes del Convenio Multilateral, produciendo en la práctica un
tratamiento diferencial entre contribuyentes directos y de Convenio Multilateral, lo que está expresamente
prohibido por dicho Convenio.
Por las razones sucintamente expuestas entiendo que en la Provincia del Chubut existe un trato
discriminatorio17, gravándose de manera diferente al comercio interjurisdiccional respecto del comercio
interno, lo que resulta contrario a lo dispuesto por la Constitución Nacional (art. 75 inciso 13) y
Provincial (94 último párrafo), viola las disposiciones del Convenio Multilateral (artículo 32) y como
14
“Evolución de los Regímenes de Coparticipación Provincias – Municipios”, Subsecretaría de Relaciones con Provincias,
Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Buenos Aires, Enero de 2001.
15
Ver trabajo citado en nota 6.
16
Ver Cuado I adjunto.
17
Ver trabajo de Nota 7
consecuencia de ello no cumple con lo dispuesto en su norma de adhesión a la Ley N° 23.54818 de
Coparticipación Federal de Impuestos.
Pero además de ello, la transferencia de potestades ha mostrado en Chubut un importante
desaprovechamiento de la recaudación tributaria propia producto, entre otras cosas, de:
a) muchos municipios a los que se les delegó la potestad de percibir el impuesto no la han utilizado;
b) Los municipios mayores, tal como se observa en el Cuadro anexo, han establecido alícuotas muy
inferiores a las aplicadas por la provincia, y por las restantes jurisdicciones del país.
c) Lo expresado en el apartado anterior habilita a que empresas con amplia actividad en la provincia
y que poseen alguna sucursal en otra jurisdicción, siendo contribuyentes alcanzados por el
Convenio Multilateral, puedan optar por inscribir a la sucursal bajo otro nombre, quedando en la
práctica como contribuyentes directos de la provincia donde ésta se radica y de las distintas
jurisdicciones municipales en Chubut, lo que da como resultado que los municipios se apropian de
contribuyentes que no le son propios (caen en Convenio) y que Chubut, como un todo, pierde base
tributaria a favor de la jurisdicción donde se radica la sucursal.
d) También como consecuencia de los dos primeros apartados se trasladan bases tributarias desde
municipios que cobran el impuesto a otros que no lo hacen o que mantienen alícuotas inferiores.
Marcos Daniel Bensimón
Playa Unión, agosto de 2006
18
El artículo 9° de la Ley N° 23.548, de Coparticipación Federal de Impuestos, establece que la adhesión de cada Provincia se
efectuará mediante una ley que disponga: “... d) que continuarán aplicando las normas del Convenio Multilateral del 18 de
agosto de 1977 sin perjuicio de ulteriores modificaciones o sustituciones de éste, adoptadas por unanimidad de los Fiscos
adheridos”. Chubut adhirió a la misma a través de la Ley N° 3.092.