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Financiamiento propio municipal: el caso de la principal tasa
que grava las transacciones económicas
La introducción de impuestos en los mercados genera distorsiones que alteran las
decisiones de consumo e inversión de los individuos, creando ineficiencias en el
sistema. La falta de estudios en materia de imposición municipal responde en parte a la
dificultad para la obtención de datos actualizados y sistematizados en este nivel de
gobierno.
Preocupado por este hecho, desde el año 2002 el IERAL realiza un constante
seguimiento de lo que acontece con la presión fiscal subnacional en las distintas
jurisdicciones del país. En efecto, se analiza el principal tributo municipal que incide
sobre la actividad productiva, la Tasa de Seguridad e Higiene (TSH) o también llamada
Contribución sobre el Comercio, la Industria y los Servicios, construyéndose
regularmente indicadores que permiten percibir su evolución en el tiempo. Estos índices
que miden la carga tributaria sobre cada jurisdicción se construyen como un porcentaje
de las ventas netas de IVA.
El estudio abarca el análisis de una selección de 100 municipios de todo el país,
los más grandes en cuanto a población se refiere, quedando seleccionado al menos uno
de cada provincia y abarcando alrededor de dos tercios de la población total. Los
resultados del estudio son plasmados en el sitio web www.cargafiscal.com.ar.
A lo largo de este período, más de 1.000 ordenanzas municipales han sido
estudiadas. Del análisis de la legislación tributaria, se detecta una importante
heterogeneidad en el modo en el que los municipios gravan a la actividad económica
que en ellos se desarrolla. Estas disparidades en la forma de tributar van desde las
distintas alícuotas aplicadas a los sectores productivos, hasta diferentes definiciones de
bases imponibles, hechos imponibles y otras características tributarias.
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Disparidades
La Tasa de Seguridad e Higiene se cobra de manera bastante heterogénea en los
diferentes municipios del país, y ello acarrea considerables costos para las empresas que
operan en varias localidades. Esta heterogeneidad puede tener que ver con el nombre
que asume el tributo, las definiciones del hecho imponible, o las definiciones de la base
imponible.
Se entiende por hecho imponible a la circunstancia cuya realización origina la
obligación tributaria. Puesto que la definición de tasa hace referencia al pago o
retribución por un bien o servicio prestado por el gobierno, en este caso el hecho
imponible debería ser el servicio que recibe el ciudadano.
En el caso de la TSH, el hecho imponible se define en general como los servicios
municipales de contralor, salubridad, higiene y asistencia social y cualquier otro no
retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población
y que facilite el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios,
extractiva, agropecuaria y de cualquier otra a título oneroso. De manera general puede
decirse que la TSH se cobra por los servicios de inspección y control de la salubridad,
seguridad e higiene que realiza el municipio. Sin embargo, al analizar los códigos
fiscales, surge cierta heterogeneidad en la definición del hecho imponible
contabilizándose
cerca
de
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definiciones
distintas.
Las
mismas
incluyen
adicionalmente al Hecho imponible estándar, consideraciones acerca de la preservación
del medio ambiente, el uso de publicidad, la utilización del espacio público, el control
de pesas y medidas, la inspección de instalaciones eléctricas, los servicios de inspección
sanitaria, entre otras, aún cuando existen en muchos casos tasas específicas para estos
conceptos.
El objeto sobre el cual se asienta el cobro del tributo, es decir, la base imponible,
es otra importante fuente de heterogeneidad a nivel municipal. En efecto, la base
imponible puede estar constituida por los ingresos brutos, la cantidad de empleados, la
superficie del local, la zona de ubicación de la actividad, o una combinación de todos
ellos.
A la existencia de diferentes bases imponibles, se suma la presencia de alícuotas
diferenciales y mínimos, que muchas veces operan sobre bases distintas a la “general”
del tributo.
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En el año 2005, el 77% de los municipios de la muestra utilizó como base
imponible a los ingresos brutos, y el 23% restante utilizó como base imponible a la
cantidad de empleados, superficie y/o zona sin considerar a los ingresos brutos. De esto
se puede concluir, que la TSH funciona en la práctica como un verdadero impuesto,
similar al Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIB) que cobran los Estados provinciales,
apartando su cobro del principio del beneficio por el cual se deberían regir las tasas y
acercándose a la determinación por el principio de la capacidad de pago, reservado a los
impuestos.
Presión Fiscal Legal Municipal
Dadas las anteriores características de la TSH, una parte importante del trabajo
se destinó a homogeneizar las bases imponibles a los fines de lograr que los resultados
obtenidos para cada municipio permitan realizar comparaciones entre los mismos y de
esta forma poder elaborar rankings de presión fiscal municipal. Otra importante labor a
la hora de determinar la presión fiscal municipal es la inclusión en los cálculos de los
montos mínimos, las exenciones, deducciones, regímenes especiales entre otras
características tributarias a los fines de obtener indicadores de la presión fiscal legal que
debe enfrentar un ciudadano que paga regularmente sus obligaciones.
En el año 2005, la presión fiscal legal promedio municipal, ejercida por la TSH,
ascendió a 0,62% de las ventas brutas netas de IVA. Más de la mitad de los municipios
estudiados presentó una presión fiscal superior al 0,57%, con un mínimo de 0,06%.
El índice de presión fiscal municipal 2005
Los 10 municipios de mayor presión
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
Los 10 municipios de menor presión
2,0%
0,0%
Concordia (E Ríos)
Cipolletti (R Ngro)
Paraná (E Ríos)
V illa Merc edes (S Luis)
Santiago del Estero
Pcia. Rque Snz Peña (Chaco)
Gualeguaychú (E Ríos)
San Raf ael (Mza)
Conc del Uruguay (E Ríos)
Goya (Ctes)
Almirante Brow n (Bs A s)
S Mgl de Tucumán (Tuc)
Villa Carlos Paz (Cba)
Berazategui (Bs A s)
La Banda (Stgo Est)
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
San Luis
Ushuaia (T del Fgo)
Río Grande (T del Fgo)
Maipú (Mza)
Río Gallegos (Sta Cruz)
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
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Al analizar lo ocurrido en las distintas actividades, se obtiene que la presión fiscal
sobre las actividades primarias, industriales y manufactureras así como sobre la
construcción fue inferior al 0,62%, mientras que la correspondiente a las demás
actividades productivas resultó superior a ese valor. La actividad más gravada es la de
intermediación financiera, que soporta una presión municipal de entre 3 y 4 veces
mayor que la aplicada sobre la industria o el agro.
Presión fiscal municipal por grupos de actividades
1,4 %
1,2 %
1,0 %
0,8 %
0,6 %
0,4 %
0,2 %
Finan ciera
In terme diació n
ho teles y
re staurantes
Co mercios,
Activid ad es
in m o biliarias,
e mpre sariales
Púb lico s
Servicio s
sociales
Ens eñan za,
salud , o trs sv
In d ustria y
cost rucció n
Activid ades
Primarias
0,0 %
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
Debe resaltarse que desde el año 2002, la presión fiscal municipal presenta un
leve pero sostenido crecimiento. En dicho año la misma fue de 0,58%, mientras que el
registro asciende a 0,62% para 2005. Estos cambios resultan de un efecto combinado
entre las modificaciones que se producen en las alícuotas, los montos fijos, los mínimos,
exenciones y todos los elementos tenidos en cuenta a la hora del cálculo de la presión
fiscal. Al ser el resultado descrito un promedio, debemos destacar que las variaciones
particulares en cada municipio pueden haber sido disímiles.
Evolución 2002-2005 de la presión fiscal municipal promedio
0.8%
0.7%
0.6%
0.5%
0.4%
0.3%
0.2%
0.58%
0.60%
0.61%
0.62%
2002
2003
2004
2005
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea
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Algunas apreciaciones finales
Entre los municipios de la muestra se detectan diferencias en la forma en que se
grava a las actividades productivas. Esta disparidad se manifiesta tanto a nivel regional
como entre actividades dentro de un mismo municipio.
En cuanto a las disparidades regionales de la presión tributaria, las posibles
causas se pueden interpretar como diferencias en: el nivel de ingreso de las
jurisdicciones, la posibilidad de financiamiento a través de otras fuentes de ingresos, el
tamaño de las jurisdicciones y el nivel de informalidad, entre otras.
En lo que hace a las otras formas de disparidad, la heterogeneidad en la presión
fiscal ejercida sobre las diferentes actividades por parte de un mismo municipio puede
tener como objetivo el incentivo o desincentivo a ciertas actividades productivas, como
también puede ser un reflejo de las necesidades recaudatorias de los gobiernos locales.
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