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NOVENO SEMINARIO SOBRE FEDERALISMO FISCAL. ANO 2006
LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS SUB-NACIONALES BAJO PRESION.
PANEL SOBRE EL “MEDIO AMBIENTE” PARA LA POLITICA FISCAL DE LOS
GOBIERNOS SUB-NACIONALES EN EL MEDIANO Y LARGO PLAZO.
Coordinador: Dr. Alberto Porto (UNLP y ANCE).
Septiembre 2006
Ponencia de Fernando Navajas
Las restricciones para el sistema tributario
Introducción
El “medio ambiente” de las finanzas sub-nacionales a que se dirige esta ponencia se
refiere a un conjunto de restricciones que operan desde la macroeconomía, el
comportamiento de los agentes económicos y la economía política, y que afectan al
proceso de reforma incremental que se deriva de la aplicación de la “correspondencia
fiscal marginal” analizada en la ponencia del profesor Alberto Porto.
La impronta de la reforma fiscal de facto de la Argentina
Luego de la crisis de 2001-2002, la Argentina entró en un período de superávit fiscal
primario estructural a nivel consolidado que no tiene precedentes en su historia
económica moderna. Este proceso no se dio por medio de una reforma explícita, sino
que devino de un rebalanceo de la restricción presupuestaria del gobierno a partir de la
devaluación real del peso y su ubicación posterior en niveles altos y sostenidos. La
modificación del tipo de cambio real operó como una reforma fiscal de facto porque
afectó de modo asimétrico el lado de los recursos y de los gastos, dado el mayor peso de
bienes domésticos o no transables en el lado del gasto, y al aumento casi generalizado
de las tasas de impuestos al comercio exterior. Obviamente ocurrieron otras cosas en
cuanto a decisiones tributarias y de control de gasto, pero la “operación” fiscal central
operó por esta vía.
Pero este rebalanceo a nivel consolidado no fue uniforme tanto a nivel horizontal
(dentro de por ejemplo las cajas o áreas del gobierno nacional) ni a nivel vertical
(Nación y Provincias). Mientras que la Nación pudo establecer de modo sostenido un
escalón importante en la presión tributaria efectiva (como porcentaje del PIB, de casi
4% según como se lo mida) y explotó los dos “márgenes” de la reforma fiscal
(impuestos mayores y gastos inicialmente menores, como porcentaje del PBI), la
presión tributaria de las provincias se mantuvo relativamente constante como porcentaje
del PBI total (de alrededor del 4%, ver Figura 1)), dejando sólo que opere el margen de
menores gastos reales.
La reforma fiscal de facto generó efectos verticales en las finanzas públicas,
complicando de algún modo el proceso de reforma de correspondencia fiscal marginal
en el tiempo. Esto es así porque la recuperación del gasto real (en parte a partir de
decisiones manejadas desde la Nación) ha dejado a los niveles de gobierno en
situaciones muy diferentes frente al futuro inmediato. Lo que para la Nación es un
proceso de reforma tributaria requerido para acompañar una transición hacia escenarios
que sustituyan los impuestos al comercio exterior, para las provincias es un proceso
mucho más urgente e impactante sobre los requerimientos de obtener fondos públicos.
Figura 1
PRESIÓN TRIBUTARIA EN LA ARGENTINA
(% del PBI)
28%
NACIÓN
PROVINCIAS
TOTAL
24%
20%
16%
12%
8%
4%
2006*
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
0%
El Stop-Go y la prociclicidad de las finanzas públicas
La reforma tributaria a que debe acometerse la Nación se refiere a reducir la
dependencia de la recaudación respecto a la configuración de los precios
internacionales. Si esto ocurre es de esperar que el desempeño económico vigoroso de
nuestra economía se resienta. Dependiendo de cómo y en qué magnitud se produzcan
los shocks que representan la contingencia contra la se quiere asegurar a las finanzas
públicas, la economía va a describir un patrón de Stop-Go que puede ser más fuerte o
débil dependiendo de otros condicionantes domésticos que pueden incidir sobre el
crecimiento potencial de la economía (Navajas, 2004). Es totalmente especulativo decir
que esto se va a asemejar al patrón de Stop-Go descripto por la economía en el pasado
y, por cierto, existen elementos actualmente observados (notablemente, la tasa de ahorro
doméstico) que hacen presumir que esto no va a ocurrir (Gerchunoff, 2006).
Pero alguna desaceleración perceptible sí se va producir1 y la forma en que reaccionen
las finanzas públicas agrega otra dimensión importante en el medio ambiente al que van
a estar sometidas las finanzas provinciales. Esta se refiere a la prociclicidad de los
ingresos y gastos fiscales, esto es, una caída de la recaudación (y del gasto) como
porcentaje del PBI que acompaña la desaceleración. Si este fenómeno ocurre ¿qué
efectos agrega al proceso de reforma incremental descripto por la correspondencia fiscal
marginal? ¿Cómo golpeará la recaudación y la capacidad de respuesta en los distintos
niveles de gobierno?
1
Algunos análisis coyunturales de la economía mundial ya han empezado a incorporar hipótesis de
desaceleración de la economía mundial. Ver por ejemplo Deustche Bank (2006).
2
Normalmente se ha asociado a la coparticipación federal de impuestos con el carácter
procíclico de las finanzas públicas tanto por el lado de los impuestos como del gasto y
del resultado primario. Sin embargo, un trabajo reciente (Sturzenegger y Werner, 2006)
relativiza esta visión al argumentar, a partir de sus resultados empíricos, que más que
los ingresos debidos a la coparticipación, son los ingresos tributarios propios de las
provincias (debido al rol preponderante de ingresos brutos en relación a los impuestos a
la propiedad) los más fluctuantes con el ciclo. Además los ingresos de la Nación
aparecen como menos procíclicos que los de las Provincias.2 Si estas mediciones se
corroboran con estudios posteriores, resultaría que las Provincias (en particular las
mayores, según el estudio) tienen en una mayor incertidumbre en el sendero de la
recaudación propia que lo que estaría soportando la Nación. Esto hace vulnerable la
recaudación propia y las finanzas provinciales, además de que la situación de las
Provincias está comprometida debido a la distinta posición fiscal en el punto de partida,
comentada antes, dada por la presencia de márgenes en el caso de la Nación que han
venido desapareciendo en el caso de las Provincias.3
El ambiente externo y la “Provincia 25”
La reforma fiscal de facto descripta antes no es fruto de una perversidad contra las
Provincias sino que tuvo y tiene como objetivo obvio hacer un espacio para el servicio
de la deuda externa en cabeza del Gobierno Nacional. En los hechos la reforma fiscal es
equivalente a la formación, también de facto, de la “Provincia 25” que es virtual y
coparticipa con un monto equivalente al servicio neto de la deuda externa.
De este modo, un elemento crítico del ambiente externo es la evolución de los mercados
financieros y del costo del capital contenido en la trayectoria de la deuda externa junto
con la cuestión de acceso a los mercados financieros para suavizar eventuales faltantes
en el pago de la “coparticipación” de la Provincia 25.
¿Cómo puede afectar este fenómeno al proceso de reforma de los sistemas tributarios
provinciales descriptos en la descentralización marginal? La respuesta no es sencilla y
depende de que el financiamiento externo del país se mantenga abierto de algún modo.
Esto requiere previsibilidad y puede, bajo ciertas circunstancias, poner al Gobierno
Nacional frente a opciones difíciles, dada la relativa actual desvinculación de los
mercados y de los organismos multilaterales (en especial el FMI). Estas opciones, que
pueden implicar el retorno de condicionalidades que pueden ser vistas desde el
Gobierno Nacional como una pérdida de la autonomía que actualmente tiene la política
económica, pueden llevar a la implementación de medidas para cerrar la brecha de
2
Este resultado puede sonar extraño a la luz de la Figura 1 en donde los ciclos del coeficiente de presión
tributaria en la Nación es más fluctuante que para las Provincias. Además de problemas de escala en
dicha Figura, debe mencionarse que el PBI de referencia para medir la presión tributaria es el mismo, es
decir no es el correspondiente a las Provincias. Los autores usan datos del PBI desagregados y controlan
también por efectos endógenos.
3
Estas diferencias en lo procíclico de los ingresos tributarios agrega otra dimensión a la discusión sobre
el diseño de la descentralización que se refiere a la correcta asignación de riesgos. Desde un punto de
vista eficiente si dos partes deben asignarse ingresos tributarios, los ingresos son muy fluctuantes y las
aversiones al riesgo son diferentes (debido, por ejemplo a la diferente capacidad de acceso a los mercados
de capitales) entonces lo aconsejable para una asignación eficiente es darle los tributos más fluctuantes a
la parte menos aversa al riesgo. Si esto es correcto y los resultados de Sturzenegger y Werner (2006) se
validan con estudios posteriores, entonces lo que estamos observando en el caso argentino no sería una
asignación razonable y deberían buscarse mecanismos para reducir la prociclicidad de las bases tributarias
provinciales.
3
financiamiento que trastoquen también la relación Nación-Provincias y los sistemas
tributarios provinciales. Esta situación, vale aclararlo, tiene el mismo status especulativo
que lo comentado antes en relación al fenómeno de Stop-Go y no debiera formar parte
de un escenario de referencia. Pero sirve para aclarar las restricciones que operan sobre
el proceso de reforma incremental que conlleva el federalismo fiscal argentino.
Limitantes que elevan el costo efectivo de obtener fondos públicos
Hasta ahora hemos estado hablando de elementos del ambiente externo casi puramente
macroeconómicos buscando canales que pueden restringir el proceso de creación y
desarrollo de sistemas tributarios propios de las Provincias.
En rigor, una forma de ver la correspondencia fiscal es a través de las diferencias en el
“costo marginal efectivo” de obtener fondos públicos (ver por ejemplo Porto, 2004,
capítulo IV). La reforma implícita en la aplicación del principio de correspondencia
fiscal marginal implica que los impuestos deben moverse desde la jurisdicción con
mayores costos por peso recaudado hacia las de menor costo, interpretando por “costo”
el efecto amplio sobre la eficiencia.4 El término “efectivo” reconoce además la inclusión
de los costos administrativos, las economías de escala y las restricciones distributivas o
político-económicas.
¿Porqué puede incrementarse el costo marginal de obtener fondos públicos en las
provincias, en relación a la Nación? Más específicamente para los propósitos de esta
ponencia ¿Qué restricciones del medio ambiente hacen presumir que el costo efectivo
de obtener fondos públicos en las Provincias se eleva de modo de limitar el proceso de
correspondencia fiscal marginal?
Existen varios aspectos del “medio ambiente” externo que pueden operar limitando a los
sistemas tributarios provinciales en este proceso, entendiendo por sistemas tributarios
propios aquél conjunto de tributos en los que los niveles subanacionales tienen algún
dominio sobre la tasa y, en menor medida, la base imponible . Estos están asociado con
limitantes dados por la movilidad del capital o de las actividades (movilidad de las
bases tributarias), el desarrollo de la informalidad y aspectos de economía política
relacionados con rebeldía tributaria estructural.5
La mayor movilidad ex ante del capital y los recaudos para evitar comportamientos
oportunistas expost imponen limitantes a la tributación que recaen sobre las empresas
sea de modo directo o indirecto. En jurisdicciones donde la renta de los recursos
naturales aparece como un elemento dominante este tipo de tributación va a ser más
importante. Pero, aún en estos casos, existen otros factores que interactúan para limitar
4
En la jerga convencional de las finanzas públicas la tributación reduce la “torta” porque impone
distorsiones sobre decisiones económicas de consumir, trabajar, ahorrar, invertir, etc. De este modo el
costo marginal de recaudar un peso es mayor que un peso, aún suponiendo que los costos administrativos
o de transacción son nulos. Cuando se agregan estos costos administrativos tanto del sector público como
del privado la cifra se eleva. Mayores costos marginales de recaudar en los gobiernos subnacionales
actúan como limitantes del proceso de correspondencia marginal, independientemente de la presencia de
costos fijos que de por sí son desfavorables para la descentralización.
5
El uso del argumento de que la resistencia tributaria eleva el costo marginal de obtener fondos públicos
debe distinguirse del reclamo tributario basado en impuestos elevados y que dan lugar a los reclamos. La
causalidad en los dos casos es diferente. En el argumento aquí usado, se suponen preferencias tales que
limitan la tributación o se oponen a ella aun a niveles bajos o nulos de las tasas impositivas.
4
la tributación o aún la misma localización de actividades. Uno de ellos es la resistencia
basada en reclamos ambientales que se ha hecho sentir particularmente en actividades
mineras.
El desarrollo de la informalidad es un condicionante o limitante importante para los
sistemas tributarios de los gobiernos subnacionales. La informalidad afecta la
tributación indirecta y también especialmente la directa, aún en los casos en que existen
bases tributarias fijas basadas en bienes registrables. La elusión masiva provocada por la
informalidad es además alentada por el sesgo hacia sistemas tributarios duales que
buscan gravar más fuertemente lo formal, con argumentos de equidad vertical o por
restricciones políticas.
Las restricciones político-sociales cruzan gran parte de la tributación directa e indirecta.
Además de los efectos de interacción recién mencionados, y de las preferencias políticas
hacia el uso de impuestos nacionales, existe una resistencia tributaria a los tributos
locales, y que también se observa en el caso de los ingresos no tributarios como
aquellos inspirados en el uso de precios o cargos, que son instrumentos basados en el
principio del beneficio. Precisamente la relativamente baja participación de estos en la
estructura tributaria subnacional se debe en parte a este fenómeno, además de los
problemas relacionados con su baja magnitud recaudatoria relativa a otros gravámenes
más productivos para el fisco.
Conclusiones
El argumento de esta ponencia es que la reforma incremental asociada con la aplicación
de la descentralización fiscal tiene limitantes en el ambiente externo que en el caso
argentino operan por varias vías. El argumento de la ponencia es estos limitantes pueden
identificarse en la propia reforma fiscal de facto producida luego del cambio de precios
relativos desde 2002, en la evolución futura esperada del ciclo económico y los
compromisos financieros, y en los elementos de mobilidad de bases tributarias,
informalidad y restricciones político-sociales que operan elevando el costo de obtener
fondos públicos de los gobiernos subnacionales.
Referencias
Deutsche Bank (2006), “Emerging Markets: Ready for the Rocky Road Ahead?”,
September 8, 2006.
Gerchunoff P. (2006), “Requiem para el stop and go…¿Requiem para el stop and go?” ,
Seminario GESE-IAE-U.Austral y Escuela de Política y Gobierno (Univ.Nac. de San
Martín), Pilar, Abril 2006.
Navajas F. (2004) “Escenarios Macroeconómicos: Consistencia, Riesgos y Desafíos”,
40º Coloquio Anual de IDEA, Mar del Plata, Noviembre, 2004.
Porto A. (2004), Disparidades Regionales y Federalismo Fiscal, La Plata: EDULP,
Marzo.
Sturzenegger F. y R. Werner (2006), “Fiscal Federalism and Procyclical Spending: The
Cases of Argentina and Brazil”, mimeo, Agosto.
5