Mesa redonda Pobreza rural: ¿hay realmente menos pobres? Las limitaciones de medir «pobres monetarios»

Foto archivo Cepes
En muchas zonas andinas
del país se pueden apreciar los signos
de la pobreza rural, pero también una persistente brecha de
desigualdad. En muchos casos, los agricultores comparten las labores
del campo con otras actividades no agrarias.
Mesa redonda
Pobreza rural: ¿hay realmente menos pobres?
Las limitaciones de medir «pobres monetarios»
Fernando Eguren y Ricardo Marapi
S
egún el reciente informe del Instituto
Nacional de Estadística e Informática, la
pobreza monetaria1 se ha reducido a
23.9% en 2013, y la pobreza rural a 48%
(ver el artículo «Los factores no visibles
de la reducción de la pobreza rural», en
esta edición). Pero ¿la medición monetaria es la mejor forma de evaluar la situación de la pobreza en el país? ¿De qué
pobreza estamos hablando?
Una de las principales revelaciones del
informe es que la pobreza se ha reducido
en varios departamentos y ha aumentado
en otros. Empero, la crítica fundamental
se dirige al método de medición monetaria y a la poca prioridad que se les da a
otros tipos de medición, como la multidimensional, que permite enfocar, en mayor
detalle, la situación social de la pobreza y
las grandes brechas de desigualdad.
En la presente mesa redonda de La Revista Agraria (LRA), estos y otros aspectos son analizados por varios investigadores especializados en el tema de la pobreza
y el desarrollo rural: el economista César
Sotomayor Calderón, actual viceministro
de Políticas Agrarias del Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri); el economista
Richard Webb Duarte, director del Institu-
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to del Perú, de la Universidad de San Martín de Porres; la socióloga María Isabel
Remy, investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP); y el economista Francisco Santa Cruz Castello, consultor especializado en temas de descentralización y
desarrollo regional.
LRA: ¿Cuál es el sentido real e ideológico que existe detrás del concepto de
pobreza que en la actualidad se maneja
en el país? ¿Quiénes definen ese concepto y qué es lo que están midiendo?
María Isabel Remy: El concepto de pobreza es parte del paquete que nos dejó
la década de los noventa. El ajuste estructural en esa década, elimina algunos
términos de nuestro vocabulario, introduce otros o les da otro significado. El
concepto de desarrollo fue eliminado;
hoy se habla de crecimiento. Todos los
textos se refieren al modelo de crecimiento. En la actualidad, cuando una sociedad en proceso de crecimiento necesita medir cuánto está mejorando la vida
de los demás, nadie pone en discusión
qué quiere decir ser pobre. En México,
por ejemplo, no se usa una línea de pobreza, sino una línea de bienestar, y se
identifica quiénes están en una situación
de bienestar y quiénes no. La diferencia
entre la línea de bienestar en México y la
línea de pobreza del Perú es impresionante. En el primero, la línea de pobreza rural
es de US$124.34 por persona al mes, mientras que en nuestro país, en el área rural,
la línea es de US$78.28. En México, en el
área urbana, se considera que hay bienestar si se logra un ingreso mensual individual de US$196, mientras que en el Perú
basta alcanzar los US$113. O ellos son más
exigentes o nosotros no lo somos. Otro
término importante hoy es focalización.
El que está focalizado como «no pobre»
no tiene derecho a pedir programas sociales, transferencias, etc. Pensemos en
un taxista o un microbusero que trabajan
diecisiete horas al día y que con las justas superan esa línea de pobreza: no pueden permitirse pagar un Seguro Integral
de Salud; si tienen un accidente, al día
siguiente se vuelven pobres. ¡Pero esas
personas fueron calificadas como «no
pobres»! Pueden caer nuevamente en la
pobreza porque el nivel de precariedad
de sus vidas es total. Ante ello, pensar
en bienestar implicaría decir cuánto es el
ingreso equivalente a ocho buenas hoLA REVISTA AGRARIA / 162
ras de trabajo, la capacidad de mantenerse allí, de pagar un seguro de salud, una
pensión de vejez, etc., pero esto no se
mide. No hay un debate social sobre este
tema, y tendría que haberlo: ¿qué cosa
es estar en una situación de bienestar?
Richard Web: En general, prefiero evitar discusiones sobre las definiciones;
me parece mucho más importante entender los procesos y las causas de la pobreza. Hay un alto grado de subjetividad
valorativa en estas definiciones: en lugar de hablar del problema, se termina
hablando de que uno prefiere una definición u otra, y eso no ayuda para entenderlo y enfrentarlo. Yo quisiera que hubiera más conciencia sobre lo crudo y
aproximativo que son todos esos números. Debido a la misma importancia política que ha ganado el tema, se ha creado
una especie de necesidad de hacer un
seguimiento cada año y de hablar de
números ¡hasta con decimales! Todo eso
se vuelve surrealista y se genera un montón de discusión política sobre cosas que
son irreales. Si uno quiere tener una
aproximación cuantitativa al problema,
hay que aceptar que la única forma de
hacerlo es en plazos largos. En el caso
de las encuestas hay un margen de error
grande, especialmente cuando uno ve
detalles como las diferencias regionales.
Además, la misma data está sujeta a tremendos errores en sus reportes; por ejemplo, ni los pobres ni los ricos confiesan
todos sus ingresos, y todos sabemos
eso. Sin embargo, llegan los datos y los
tratamos como si fueran una verdad precisa. Muchos comentarios sobre la pobreza se concentran en cifras como 5.7%
o 5.3%, cuando, en verdad, son detalles
irreales; pero no veo una discusión sobre las causas de la pobreza.
Francisco Santa Cruz: Más que discutir una definición de pobreza, deberíamos preguntarnos: ¿qué visión de desa-
María Isabel Remy: «... se tiene en la
cabeza el discurso de que el crecimiento
económico chorrea y, de manera
sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una
pequeña trampa; en primer lugar, porque no
es evidente la relación entre crecimiento
económico y reducción de la pobreza».
rrollo está detrás de la idea de que hay
que superar la pobreza?, ¿a qué enfoque
de desarrollo aludimos cuando decimos
que hay que luchar contra la pobreza?
Más allá de las cifras y de la magnitud
que ellas revelan, de lo que se trata es de
discutir la sostenibilidad y la permanencia del proceso de su reducción; pero
antes de esa discusión, debemos develar qué hay detrás de esta concepción de
pobreza y de la lucha por superarla. Por
eso es importante comparar el concepto
de pobreza monetaria con el de pobreza
multidimensional. La medición monetaria es necesaria porque logra vincular el
problema con el mercado, con la capacidad de generación de ingresos. Sin embargo, la visión multidimensional de la
pobreza va más allá del aspecto puramente económico, pues nos remite a una visión multidimensional del desarrollo, lo
que ahora tiende a generalizarse como
una visión de desarrollo humano, donde
lo que importa son las oportunidades y
las capacidades de la gente. Bajo ese
enfoque, la pobreza viene a ser una privación de esas capacidades y oportunidades, una especie de ausencia de libertades para que la gente decida qué hacer
con su vida y qué oportunidades aprovecha; por eso es importante medir la
pobreza desde ese punto de vista multidimensional. El Programa de las Nacio-
César Sotomayor: «... es importante no
perder de vista la evolución que sigue la
variable desigualdad, y publicarla junto con los
resultados de la pobreza. Una desigualdad
extrema es un campo de cultivo para crear un
escenario contrario al sistema democrático y
el crecimiento económico...».
MAYO de 2014
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD)
incluye en sus informes de desarrollo
humano, desde el año 2010, un cálculo
del índice de la pobreza multidimensional. En general, las mediciones multidimensionales de pobreza permiten poner
en perspectiva el conjunto de limitaciones estructurales que afectan la vida de
la gente; por ejemplo, muestran la trama
de relaciones sociales y quiénes están
incluidas o excluidas de ellas. Una medición multidimensional de la pobreza también permite entender cómo el conjunto
de las relaciones sociales y políticas
—el papel de la política pública y la participación en las decisiones— tiene importancia en la vida de la gente.
César Sotomayor: La definición de
pobreza y la forma de medirla tiene varias
aproximaciones; varios estudios demuestran que hay una fuerte relación entre
pobreza y desigualdad: se han observado mejores resultados en la reducción de
la pobreza en países que registran menores índices de desigualdad. Por eso es
importante no perder de vista la evolución que sigue la variable desigualdad, y
publicarla junto con los resultados de la
pobreza. Una desigualdad extrema es un
campo de cultivo para crear un escenario
contrario al sistema democrático y el crecimiento económico. También es importante identificar las causas de la pobreza
desde un punto de vista económico: esta
se explica por la falta de activos y, en el
caso de los pequeños productores rurales, principalmente por la falta de oportunidades para valorizar sus propios activos. Ponerlos en valor les permitiría generar ingresos económicos y llevar una
vida digna. Y no solo me refiero a los activos productivos. Un problema que arrastra nuestro país es la deficiencia histórica
de nuestro sistema educativo: a las evidentes diferencias que se han ido generando entre la educación privada y la pú-
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blica, se suman las brechas de calidad
entre la educación urbana y la rural. El
medio rural —donde se encuentra la mayor parte de los pobres— no solo parte
con una situación más desfavorable, como
una mayor tasa de analfabetismo, sino que
la educación, cuando llegaba a ellos, era
de menor calidad. Todo esto ha contribuido a perpetuar las brechas en perjuicio de
los pobladores rurales, mayoritariamente
dedicados a la agricultura en pequeña escala. Por otro lado, quiero destacar el conjunto de iniciativas que relievan la importancia del patrimonio cultural y natural para
mejorar las condiciones de vida de la población rural: es una propuesta de desarrollo territorial con identidad cultural. En
conclusión, la pobreza es el resultado de
dos fenómenos: la falta de activos y la
falta de capacidades. Para atacarla desde
sus causas más profundas, se requieren
políticas integrales y multisectoriales.
LRA: A partir de estas definiciones de
pobreza, donde las dimensiones económicas, sociales, políticas, culturales y territoriales están entrelazadas, ¿cuáles
son sus principales causas en el Perú?
M. Remy: Luego del informe del INEI,
lo que se ha estado discutiendo no es
cuáles son las causas de la pobreza, sino
cuáles son las causas de su reducción, y
es curioso que esto último sí esté en discusión. Me ha sorprendido encontrar
muchos artículos donde se relaciona la
sostenibilidad de la reducción de la pobreza con la variación de los precios de
los minerales; con qué tanto China va a
aminorar el ritmo de su desarrollo. Esto
supone decir que «la reducción de la
pobreza viene por efecto del crecimiento
económico directo». Incluso hay quienes afirman: «Si se crece un punto, se
reduce un punto de pobreza», pero esto
no es tan evidente, pues la pobreza tiene
expresiones muy diversas: personas con
carencias en el acceso o en el uso de
servicios, o en la reafirmación de sus
derechos, etc. Por lo general, se tiene en
la cabeza el discurso de que el crecimiento económico chorrea y, de manera sistemática, reduce la pobreza. Aquí hay una
pequeña trampa; en primer lugar, porque
no es evidente la relación entre crecimiento económico y reducción de la pobreza.
Se afirma que, con el crecimiento económico, la gente tiene más y mejor empleo
y la sociedad reproduce su propio crecimiento. ¡Eso no es cierto! ¿Por qué se
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está reduciendo la cantidad de gente por
debajo de la línea de pobreza? El empleo
es, ciertamente, un factor, pero luego intervienen también otras condiciones: las
empresas —como el sector microempresarial, que trabaja quince horas al día—
han ido creciendo y tienen un mejor mercado y sus trabajadores pasan, aunque
precariamente, esta línea teórica de pobreza. Luego está el gasto público, tanto
en transferencias como infraestructura,
que incide en el incremento del ingreso
salarial rural, que también es muy precario. A ello se agregan las transferencias y
las inversiones que mejoran la conectividad, como las carreteras —tema estudiado por Richard Webb—, lo que facilita a la gente llevar y circular productos,
encontrar mercados, etc., aunque hay
sectores que tienen muchas más dificultades para vincularse a este dinamismo
económico. También hay problemas de
calidad de educación, y no solo en la
educación primaria. Un poblador rural
necesita mejorar su productividad, aprovechar mercados, etc., y para ello necesita capacitación. El acceso y cobertura
de la educación secundaria ha mejorado
de manera notable, pero los niveles en
calidad son ínfimos. El Estado no va a
producir una educación secundaria de
calidad simplemente con un crecimiento
de los gastos: este tiene que acompañarse de una voluntad política por tener una
secundaria de calidad. La reducción de
la pobreza no se logra mecánicamente
con crecimiento económico: eso es lo que
tenemos que meternos en la cabeza.
F. Santa Cruz: No se trata de absolutizar el crecimiento como el factor mágico
y totalizante que reduce la pobreza, pero
sí tiene su lugar. El crecimiento tiene efectos diferenciados sobre distintos grupos
sociales y distintos territorios. Según las
últimas cifras, la pobreza en la sierra rural
está por encima del 50%. Con el actual
estilo de crecimiento necesitaríamos
aproximadamente veinte años para reducir la pobreza en la sierra rural; o sea,
esto se lograría más allá del año 2030.
Ahora bien, es probable que en los años
siguientes la economía peruana ingrese
a un ciclo descendente de largo plazo y,
además, que las próximas dos décadas
sean de inevitable aceleración de los impactos del cambio climático, con efectos
en el crecimiento. Si es así, tendríamos
una perspectiva muy complicada para
lograr reducir la pobreza en la sierra rural. También interfieren factores perturbadores, asociados al cambio climático.
Esto no significa abandonar la importanLA REVISTA AGRARIA / 162
Foto Ricardo Marapi
El director de La Revista Agraria, Fernando Eguren, en conversación
con los participantes de nuestra mesa redonda, y con la intervención, vía
Skype, del viceministro Sotomayor. Uno de los consensos principales fue
la necesidad de implementar políticas para enfrentar la actual brecha de
desigualdad entre lo urbano y lo rural.
cia del crecimiento, pero hay que hacer
un esfuerzo por dotarle de otras características bastante más inclusivas que las
que tiene en la actualidad.
C. Sotomayor: Efectivamente, este desigual avance de la lucha contra la pobreza
demuestra que el crecimiento no basta para
generar un impacto positivo homogéneo,
pero coincido con Francisco Santa Cruz
en que no tenemos que ser injustos con el
crecimiento económico, pues —aunque
diferenciado— sí tiene un efecto positivo
en la reducción de la pobreza. Existen experiencias de proyectos y programas que
han mostrado que cuando se hace un trabajo de transferencia de capacidades y de
valoración de los activos de las familias
rurales focalizadas (agua, suelos y pastos),
ello contribuye a acelerar su crecimiento.
Este tipo de producción de bienes y servicios públicos, rurales o agrarios, son intervenciones con un potencial de alta rentabilidad social y que contribuyen al desarrollo. El estudio de Webb, sobre conectividad, muestra que con la inversión en infraestructura y en conectividad, las familias pueden acercarse en condiciones más
favorables al mercado. Los esfuerzos que
ahora el Estado está haciendo están encaminados a eso: a lograr una dotación de
activos, de bienes públicos, de servicios
públicos agrarios, como el incremento de
la sanidad, la innovación tecnológica, los
servicios de información, el apoyo a la for-
Richard Webb: «Históricamente, en el
Perú, la pobreza rural ha sido el resultado
de dos factores básicos: la bajísima
productividad en el campo y la
distribución del poder. Esa combinación
ha sido sostenida durante siglos, pero en
el último siglo ha ido cambiando».
MAYO de 2014
malización de los derechos de propiedad
sobre la tierra, etc. Este tipo de inversiones
es el que debería ayudar, con el tiempo, a la
reducción de la pobreza y al desarrollo de
la sociedad rural.
R. Webb: Históricamente, en el Perú,
la pobreza rural ha sido el resultado de
dos factores básicos: la bajísima productividad en el campo y la distribución del
poder. Esa combinación ha sido sostenida durante siglos, pero en el último siglo
ha ido cambiando. La historia del siglo
XX es la historia de esa transformación,
en donde se ha combinado una gradual
democratización —que tuvo un salto
adicional impactante con la descentralización— y el desarrollo del mercado. Si
queremos entender el problema de la actual pobreza rural, desde una forma constructiva y útil, deberíamos tener esa perspectiva, con el fin de mejorar lo que se
viene haciendo y acelerar esa reducción.
Si miramos solo los últimos seis años, el
crecimiento del ingreso de las familias urbanas ha sido de 2.5% al año, y en las familias rurales ha sido de 6.6% al año, según
las estadísticas del INEI. Veo esos números y pienso: ¿qué está pasando en las
áreas rurales para que se genere un crecimiento tan alto? Si la economía urbana crece solamente un 2.5%, ¿cómo la economía
rural crece a más del doble? Un factor importante es este fenómeno, casi repentino
y excepcional, de conexión, en especial los
caminos, y que se continúa dando. La segunda revolución comunicativa fue la llegada del teléfono, y recién estamos empezando a ver sus resultados. Además, la electricidad también es una forma de distribución de enorme potencialidad productiva.
Igualmente, hay otra dimensión de conectividad que debería ser más estudiada: la
conectividad cultural, basada en la masificación de la educación primaria y secundaria, la masificación del DNI y de las comunicaciones. Todo ello genera un país que
está compartiendo el conocimiento, informaciones, y también está interactuando.
No tengo evidencia directa, pero sospecho que estos aspectos tienen una incidencia productiva y facilitan el acceso de
los más pobres a conocer oportunidades
de mercado, técnicas, a comprar insumos,
etc. Eso es parte de la conexión rural.
Otro factor importante es el indudable
salto que se ha dado en las transferencias
fiscales que llegan a los municipios distritales, provinciales y regionales. Ahí está
la explicación grande de la explosión en la
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construcción de caminos: por todos lados se ha multiplicado una red de caminos en el interior del país, pues los municipios distritales y provinciales tienen plata y es fácil usar parte de ese dinero en
caminos. Por último, es indudable que hay
un salto en la producción y la productividad agrícola, que sigue siendo la actividad central en la economía rural. El PBI
agropecuario del país ha crecido 4.5%
desde 2007, es decir, a una tasa excepcional; pocos países han sostenido tasas de
ese nivel. Hay que tener una idea más clara de qué está pasando en el agro. Y hay
muchos cambios que no están siendo captados en estas estadísticas.
contraste, la sierra, que es la segunda zona
desértica del país, no ha tenido para nada
ese nivel de desarrollo de su capital natural. Esto es así, aunque los municipios con
mucho canon y dinero gastan en lo que
sea: caminos, estatuas, veredas, y pagan
jornales por encima del valor promedio.
Son muchos los elementos que contribuyen a incrementar los ingresos.
F. Santa Cruz: Los caminos deben ser un
factor articulador; es decir: la vialidad como
una infraestructura habilitadora de otras infraestructuras. La política debía orientarse a
ofrecer, a los espacios rurales, un paquete
de infraestructura básica rural y no solo el
camino aislado o el riego aislado; esto debe
Francisco Santa Cruz: «... la visión multidimensional
de la pobreza va más allá del aspecto puramente
económico, pues nos remite a una visión
multidimensional del desarrollo, lo que ahora
tiende a generalizarse como una visión de
desarrollo humano, donde lo que importa son las
oportunidades y las capacidades de la gente».
LRA: ¿Cuáles son los factores que
estarían explicando la disminución de
la pobreza monetaria rural en los años
recientes? ¿Cuál debe ser el papel de
las políticas públicas?
M. Remy: Sobre el reciente comentario de Richard: no estoy segura de que
cuando se habla del incremento de producción, del producto bruto agrícola, se
esté hablando siempre de la agricultura
familiar campesina. Hay que distinguir.
Por otro lado, tengo la impresión de que
hemos discutido mucho la reforma agraria, pero en el Perú el tema no solo es la
tierra, sino también el agua. La inversión
que se hizo en el siglo XX, en los grandes megasistemas de riego de la costa,
tiene que ver con la urbanización, con el
desarrollo del mercado, con mejores ingresos, con mejores servicios, además
de la propia reforma agraria. El producto
agrícola y los ingresos crecen porque hay
empresas con mucho dinero que contratan trabajadores con jornales agrícolas
que han subido una barbaridad. Esto se
da, sobre todo, en la costa: ¡antes eran de
S/.14 y ahora van por los S/.40! Eso es
multiplicación del ingreso, sin duda. En
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ser destacado. En cuanto a vialidad, son
claras las cifras promedio presentadas por
Richard y su vinculación con el crecimiento
de los ingresos rurales; pero detrás de esas
cifras promedio hay brechas todavía muy
grandes. Si uno hace el seguimiento de la
situación de los ingresos en las provincias
o distritos con fuerte peso rural, se encuentran rezagos notables. El Índice de Desarrollo Humano de los últimos años demuestra
que hay una invariable concentración territorial de bajos ingresos y, por tanto, de bajo
desarrollo humano. Esto se da en una franja
en la sierra norte, en las provincias y distritos de la sierra de Piura, Ayabaca y Huancabamba, y en las provincias serranas de La
Libertad. Es más, Julcán, una provincia de
La Libertad, está en el último puesto de desarrollo humano e ingresos, junto con Otuzco, Sánchez Carrión y otras provincias. Allí,
seguramente, hay esfuerzos de desarrollo
vial, pero de manera desigual, lo que tiene
que ver con bolsones de pobreza y de bajos
ingresos, sobre todo de la sierra. Si revisamos la composición de las inversiones de la
vialidad de los últimos veinte años, hechas
por el Ministerio de Transportes, encontramos que el grueso de la inversión está en el
asfaltado de las vías nacionales. Durante el
mejor momento del programa de caminos
rurales —entre 1995 y 2002—, los caminos
rurales rehabilitados fueron solo de 10 o 11
mil kilómetros, cuando toda la red rural tiene
alrededor de 100 mil kilómetros, lo que significa que abarcó solo un 10% de la red. En los
años siguientes, ese estándar de intervención de rehabilitación no se ha mantenido;
por el contrario, se ha venido reduciendo.
En la actualidad, en el caso de la red vial,
vecinal o rural, solamente el 45% se encuentra en buen estado. Además, los recursos
de mantenimiento alcanzan solo para una
cuarta parte de la red. Recientemente, un
dispositivo otorga S/.100 millones para el
mantenimiento de la red rural. Pero si uno
pone un parámetro de US$1,500 por kilómetro, este dinero alcanza para menos de la
tercera o cuarta parte. Ahí, todavía hay brechas importantes.
No hay duda de que en los últimos años
hubo una proliferación de iniciativas de
construcción de caminos rurales; pero lo
que uno sabe, positivamente, es que, en
muchos casos, el resultado y la rentabilidad social de esas inversiones son muy
reducidos. Para que la vialidad cumpla su
papel impulsor de ingresos tiene que responder a una racionalidad. Muchas veces, los caminos construidos por el alcalde se han hecho por donde pasaba su
chacra o la de su compadre, y por eso el
impacto no siempre ha sido el adecuado.
En conclusión, hay que reconocer la
importancia de la infraestructura, en particular de los caminos y del riego, pero
una política debe examinar las brechas
existentes y la desigualdad en el desarrollo. Además, debe hacer el esfuerzo
real por impulsar políticas de complementariedad de infraestructuras. Es posible
diseñar, por ejemplo, paquetes conjuntos de estas infraestructuras básicas,
cuyo impacto en la reducción de la pobreza rural es enorme y está documentado en el Perú y en otros países.
Nota
1
Según el INEI, «Se considera como pobres
monetarios a las personas que residen en
hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente
para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido, educación, salud, transporte, etc.). Son pobres extremos aquellas personas en hogares cuyos
gastos per cápita están por debajo del costo
de la canasta básica de alimentos». Evolución de la pobreza monetaria 2009-2013. Informe técnico. Lima, mayo de 2014.
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