16206

SENADO DE LA NACIÓN
COMISIÓN DE ECONOMÍAS REGIONALES, ECONOMÍA
SOCIAL, MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA
LA INSTITUCIONALIDAD REGIONAL
ALGUNOS ANTECEDENTES INTERNACIONALES
1
INDICE
Página
PRESENTACIÓN.………………………………………………………………………………
3
I. INTRODUCCIÓN……………….…………………………………………………………….
5
II. ESTADO UNITARIO Y ESTADO FEDERAL…………………………………………….
II. a) El Estado Unitario………………………………………………………………………..
II. b) El Estado Federal………………………………………………………………………..
II. c) Algunas Preguntas……………………………………………………………………..
II. d) Algunas Posibles Respuestas………………………………………………………..
II. e) El Concepto de Estado Federal………………………………………………………
II. f) El Principio de Subsidiariedad: La Cercanía al Ciudadano………………………
II. g) Cuestión Presupuestaria. Autonomía Financiera y/o Autarquía………………..
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III. ESTADOS CENTRALIZADOS. MODELOS DE DESCENTRALIZACIÓN
ESTADO AUTONÓMICO Y REGIONAL…………………………………………………….
III. a) Constitución, Organización Territorial y Órganos de Auto-Gobierno………..
III. b) Las Regiones en Europa………………………………………………………………
III. c) Alemania. Algunas Consideraciones. La Ley Fundamental de Bonn (1949)..
III. d) España y sus Regiones Autonómicas……………………………………………...
III. e) Italia……………………………………………………………………………………….
III. f) Francia…………………………………………………………………………………….
III. g) Polonia……………………………………………………………………………………
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IV. PROYECCIÓN DE LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES TERRITORIALES
EN EL EXTERIOR………………………………………………………………………………
IV. a) Estados que han dividido la potestad de actuar en el Exterior………………..
IV. b) Estados que han incorporado a los Entes Territoriales a la acción exterior
del Estado…….…………………………….……………………………………………
IV. c) El Comité de las Regiones de la Unión Europea…………………………………
IV. d) La CALRE, REGLEG e Instituciones Similares de Integración Supranacional.
El Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa……
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V. FONDOS ESTRUCTURALES……………………………………………………………..
V. a) La Cohesión Social para hacer frente a las Desigualdades Regionales
y a la Región como Promotora del Desarrollo………………………………………
V. b) La Dimensión Territorial……………………………………………………………….
V. c) Su Influencia………………………………………………………………………………
V. d) Algunos Datos……………………………………………………………………………
V. e) Efectos de la Política Regional (Fondos Estructurales) en una República
Federal (Alemania)………………………………………………………………………
V. f) “Es Posible Modificar las Asimetrías”……………………………………………….
31
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34
VI. CASOS ESPECÍFICOS EN LATINOAMÉRICA………………………………………….
VI. a) Perú………………………………………………………………………………………..
VI. b) Colombia………………………………………………………………………………….
VI. c) Argentina………………………………………………………………………………….
39
39
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43
38
39
VII. A MODO DE CONCLUSIÓN……………………………………………………………… 46
VIII. LINKS DE INTERÉS……………………………………………………………………….. 47
IX. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………… 48
2
PRESENTACIÓN 1
La temática regional es uno de los aspectos específicos que aborda esta Comisión del
Senado, según el artículo 71 del Reglamento. Además de los proyectos de ley que se han
analizado y
tratado
(al
respecto
ver el
documento
“Historial
de
la Comisión”:
http://eventos.senado.gov.ar:88/15616.pdf), y de los Proyectos de Comunicación y de
Declaración, los/as Senadores han tratado esta temática en distintas reuniones cuando se ha
invitado a Embajadas, Cámaras Empresarias y Expertos. Más específicamente se pueden
mencionar algunas de las siguientes:
•
SITUACIONES PROBLEMÁTICAS Y PROPUESTAS PARA LAS ECONOMÌAS
REGIONALES: http://eventos.senado.gov.ar:88/15017.pdf
•
CONSULTA PÚBLICA SOBRE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PARA
LA
PRODUCCIÓN
DE
ECONOMÍAS
REGIONALES
2014
http://www.senado.gov.ar/prensa/12139/noticias
•
REUNIÓN
SOBRE
CONCEPTUALES
LA
Y
TEMÁTICA
SU
DE
LA
REGIONALIZACIÓN,
APLICACIÓN
A
APORTES
LAS
PYMES:
http://www.senado.gov.ar/prensa/11871/noticias
•
REUNIÓN CON EL DEPARTAMENTO DE DESARROLLO REGIONAL DE LA UIA:
http://www.senado.gov.ar/prensa/11847/noticias
•
LAS REGIONES EN LA ARGENTINA: EL CASO DE LA REGIÓN METROPOLITANA
DE BUENOS AIRES: http://www.senado.gov.ar/prensa/10941/noticias
•
LAS
DESIGUALDADES
DESARROLLO
REGIONALES
SUSTENTABLE,
COMO
CONDICIONANTE
EQUILIBRADO
Y
DE
UN
ARMÓNICO:
http://www.senado.gov.ar/prensa/8808/noticias
También el equipo técnico de la Comisión ha tratado de aportar a través de diversos
documentos, entre los que se destacan los siguientes:
•
ANTECEDENTES
LEGISLATIVOS
NACIONALES
SOBRE
REGIONES
Y
PROMOCION REGIONAL EN LA ARGENTINA:
http://eventos.senado.gov.ar:88/15548.pdf
•
ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE LA TEMÁTICA DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL:
1
http://eventos.senado.gov.ar:88/15557.pdf
Este documento fue elaborado por el Dr. César R. González, integrante del Equipo Técnico-Profesional
de la Comisión, con la colaboración del Secretario Lic. Ricardo Gerardi. Se agradece la información
proporcionada por el Departamento de Legislación Extranjera de la H. Cámara de Diputados de la Nación
y por las Embajadas en Argentina de Australia, Chile, Colombia, Dinamarca, Gracia, Polonia, Suecia y
Suiza.
3
•
BIBLIOGRAFIA SOBRE ECONOMÍAS REGIONALES:
http://eventos.senado.gov.ar:88/15868.pdf
En este marco se consideró de importancia elaborar un documento sobre antecedentes
internacionales, a los que se ha tenido acceso, en lo que se refiere a la “institucionalidad
regional”, y por ello se plantearon los siguientes objetivos:
9 Mostrar una visión clara de los diferentes modelos de descentralización territorial
(incluido el federalismo) existentes en el Derecho comparado, haciendo hincapié en
la “región”.
9 Centrarse en el estudio de los distintos sistemas políticos de referencia, en sus rasgos
esenciales, tomando como partida la diversidad de modelos existentes.
9 Ofrecer una panorámica de los “entes territoriales” y particularmente de la “región”.
9 Relacionar los aspectos concretos que definen la autonomía de dichos entes:
organización política, autogobierno, competencias, con una breve mención de su
financiación.
9 Advertir nuevas formas de regionalización a partir de circunstancias como: compartir
un determinado ecosistema, la problemática medioambiental, la necesidad de promover
el desarrollo, etc.
9 Por último, impacto de la descentralización en las organizaciones supranacionales, a
través de las instituciones de integración, dando breve cuenta de la gestión de ese
impacto dentro de cada sistema.
4
I. INTRODUCCIÓN
“la dimensión territorial permanece como componente
sustantivo de muchos de los procesos que moldean
las sociedades contemporáneas…puesto que el espacio
no debe considerarse únicamente como un objeto pasivo o
simple soporte físico, sino como un agente activo y dinámico
con influencia en las relaciones socioeconómicas”2
El papel que ejerce el espacio en el análisis socio-económico ha sido revalorizado en los
últimos años, superando las visiones tradicionales y simplistas en las que éste era entendido
como un mero escenario “de soporte” o “pasivo” para el desarrollo económico y social. En los
últimos años se ha pasado a considerar al espacio como un elemento activo de los procesos de
desarrollo contribuyendo, además, a la generación de ventajas competitivas3. Sobre esta misma
línea, se puede acceder a información complementaria de Gatto, F. y Manzanal, M. desde el
siguiente link de esta Comisión: http://www.senado.gov.ar/prensa/8808/noticias
La temática de “lo regional”, según Cuervo González (2003)4 comienza a plantearse
desde 1600. Sin embargo en la geografía, como disciplina formal que se enseña en las
universidades (partiendo de Alemania) podemos fechar el comienzo desde el año 1874. Mucho
se ha escrito desde entonces tanto a nivel mundial como a nivel latinoamericano y de la
Argentina.
Siguiendo al autor, podemos decir que el abordaje del concepto de región enfrenta
problemas epistemológicos y metodológicos semejantes a los confrontados por las nociones de
espacio, espacio social, ciudad y territorio. Brunet, Ferras y Théry (1992, p. 421)5 reconocen
entonces que se trata de una de las palabras más extendidas, imprecisas y polisémicas de la
geografía, razón por la cual en términos de análisis e investigación, escoger de un concepto
específico de región y de un enfoque particular, resulta una empresa particularmente difícil6.
Puntualmente se subraya la continua interacción y, a veces hasta contraposición, entre
la “geografía” y la “economía” en torno al concepto de región, sin embargo, desde una
perspectiva más moderna, los autores coinciden en que se hace necesaria una definición de
región para la acción y sugieren sobre la necesidad de hacer explícito el sentido político, de
acción colectiva, del concepto de región. El concepto de región, como herramienta para la
acción, debe consultar el contexto histórico de cada pueblo y cada momento, su
institucionalidad propia, sus aspiraciones y anhelos7.
2
Caravaca Barroso, Inmaculada; “Los Nuevos Espacios Emergentes”; en Estudios Regionales Nº 50;
1998; Pág. 41.
3
Caravaca Barroso, Inmaculada; Íbid.; Pág. 43.
4
Cuervo González, Luis Mauricio; “Pensar el territorio: los conceptos de Ciudad-Global y región, en sus
orígenes y evolución”; Series CEPAL; Gestión Pública; Noviembre de 2003 y Cuervo González, Luis
Mauricio, Williner, Alicia; “Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial”; Revista
LIDER. 11(15); 2009; Pág. 57-83.5
Referenciado en Cuervo González, Luis Mauricio; “Pensar el territorio: los conceptos de CiudadGlobal y región, en sus orígenes y evolución”; Series CEPAL; Gestión Pública; Noviembre de 2003; Pág.
27.
6
Cuervo González, Luis Mauricio; Íbid.; Pág. 27.
7
Cuervo González, Luis Mauricio; Ibíd.; Pág. 41.
5
A diferencia de lo que ocurre en gran parte de Europa y de América Latina y en los
países industrializados desarrollados, la discusión pública de los problemas regionales ha
quedado relegada en la Argentina, como unas pocas excepciones a este olvido podemos
encontrar reseñar la facultad dada por el artículo 124 de la Constitución Nacional luego de la
Reforma de 1994.a las Provincias para crear regiones para su desarrollo económico y social y
establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y la discusión dentro de la
Provincia de Buenos Aires para avanzar en un nuevo mapa regional provincial.
Como ocurrió en casi todos los países que analizaremos más adelante, la decisión
política de los diferentes Estados para intervenir fuertemente en la problemática regional surgió
a partir de reconocer la existencia de profundas desigualdades económicas, sociales,
educativas y culturales a lo largo de todo el territorio de cada uno de esos países. Tras ese
reconocimiento, tuvieron que concientizarse sobre la necesaria intervención del Estado para
remediar dichos desequilibrios. Finalmente, nada es posible sin una capacidad organizativa,
financiera y de control de las decisiones por parte del Estado para afrontar y perfeccionar
programas e instrumentos que intenten abordar los profundos problemas estructurales que
afectan al sistema regional argentino8.
Además, todo lo dicho anteriormente debe ser analizado sin perder de vista las
aceleraciones y desequilibrios propios del proceso de globalización y de producción de bienes y
servicios a nivel global; en este sentido, Veltz (1996)9 señaló que el trastorno actual de la
concepción espacio/tiempo es debido al proceso de innovación que provoca la aceleración de
cambios, no sólo de productos, procesos y modos de trabajo sino también espaciales. Por su
parte, Harvey (1996)10 propone el término de una “destrucción creadora” que desintegra formas
territoriales para crear otras nuevas, que provoca una radical reorganización del espacio
(fragmentación y nuevas formas de integración regional)11.
Dollfus (1997)12 señala la emergencia y consolidación de nuevas formas y dinámicas
territoriales basados en la “existencia de redes”; Castells (1996)13 también hace hincapié en el
“espacio de flujos” y en las “redes” como activadoras de una nueva lógica espacial. Habría que
ir pensando en una nueva relación entre el territorio-red y el territorio-superficie.
En la línea de pensamiento que se viene de mencionar véase la siguiente afirmación de
Z. Bauman
14
: “debido a que la globalización implica el movimiento de la velocidad hacia sus
límites y la reducción de la distancia hasta hacer de ella un factor cada vez más despreciable el
cálculo de los cursos de acción, la globalización se diferencia por completo de todas las otras
expresiones territoriales del pasado. En términos de Paul Virilio, “vivimos en un mundo que ya
no se basa en la expansión geográfica sino en una distancia temporal que disminuye a medida
que aumentan nuestras capacidades para el transporte, la transmisión y la teleacción. El nuevo
espacio es un espacio-tiempo
15
……Uno de los efectos quizás más trascendentes de esta
nueva situación es la endémica porosidad y fragilidad de las fronteras, y la futilidad inherente de
8
Rofman, Alejandro; Las Economías Regionales a Fines del Siglo XX; Ed. Ariel; 1999.
Referenciado en Caravaca Barroso, Inmaculada.
10
Ídem. Este concepto fue originalmente usado el sociólogo alemán Werner Sombart y popularizado por
el economista austríaco Joseph Schumpeter en su libro “Capitalismo, Socialismo y Democracia” editado
en 1942 (al respecto véase, entre otras fuentes: http://es.wikipedia.org/wiki/Destrucci%C3%B3n_creativa)
11
Ídem.
12
Ídem.
13
Ídem.
14
Bauman, Z., La Sociedad Sitiada, Ed. Fondo de Cultura Económica, 2004, págs.23 y 24
15
Armitage, J. (comp..), Virilio Live: Selected Interviews, Sage, 2001, pp.84,71.
9
6
toda delimitación, o al menos su naturaleza irreparablemente provisoria y su incurable
revocabilidad. Los límites son siempre tenues, frágiles y porosos; comparten en todos los casos,
la misma novedosa facilidad para la desaparición: son borrados en el mismo instante en que se
los dibuja, dejando tras de si, como la sonrisa del gato de Cheshire, nada más que el recuerdo,
igualmente volátil del de haber sido trazados. La discontinuidad geográfica ya no constituye un
factor a considerar, porque el espacio-velocidad, al cubrir la totalidad de la superficie de la
Tierra, acerca a todos los puntos del planeta a una misma distancia-velocidad el uno del otro,
volviéndolos contiguos sin excepción”
II. ESTADO UNITARIO Y ESTADO FEDERAL. ALGUNAS REFERENCIAS 16
II.a) El Estado Unitario
El Estado-Nación, desde su nacimiento mismo, ha tenido que resolver, de forma muy
diferente en tiempo y lugar, el problema de garantizar la unidad en medio de la diversidad. Cada
nación y cada territorio parte de condiciones de diversidad étnica, lingüística y cultural
totalmente diferentes y ha resuelto, también de muy distintas maneras, una determinada
fórmula de unidad17.
El Estado unitario representa la configuración primaria del Estado, en el que hay un
muy pequeño grado de descentralización política o, a lo sumo, sólo hay descentralización
administrativa. La centralización y la concentración forman parte de un proceso histórico propio
de la propia constitución de los Estados en cuanto a entes políticos. Es un ejemplo de Estado
unitario Portugal, que admite un grado limitado de descentralización; y buena parte de los
Estados de la Unión Europea, en los que donde existen Municipios y las Provincias adquieren
un gran protagonismo, así también en los Países Bajos, Irlanda, los Países Escandinavos y
algunos del Este de Europa, incorporados a la Unión en 2004.
En el Estado unitario el poder es uno en su estructura, elemento humano y límites
territoriales, de manera que reúne las siguientes características:
• Tiene una organización política unitaria y está dotado de un ordenamiento
constitucional único.
• Es una colectividad unificada considerada globalmente, sin tomar en consideración las
diferencias entre las entidades regionales o locales. Así pues, es donde se realiza de manera
más perfecta el principio de igualdad.
• No obstante, el Estado unitario es compatible con la separación de poderes y con la
existencia de una pluralidad de órganos que ejercen el poder estatal, según la división clásica
Legislativo-Ejecutivo-Judicial.
• El Estado unitario también admite una descentralización que no suponga una autonomía
total de los entes territoriales, lo que permite configurar diversas formas complejas del mismo,
una gran variedad de modalidades jurídicas a las que da lugar la acción de la
descentralización administrativa y la desconcentración.
16
Extraído de Fundación CEDDET; Módulos del Curso “Parlamento y Estructura Territorial”; con el
apoyo del Congreso de los Diputados de España; 5º Edición.
17
Cuervo González, Luis Mauricio; Ibíd.; Pág. 41.
7
El Reino Unido y las Monarquías escandinavas son Estados unitarios, pero han respetado los
núcleos locales, cuidando de conservar su sustantividad como medio de realizar su unidad
nacional mediante la devolución de poderes a los Municipios. En el caso británico, conviene
destacar el proceso de devolution iniciado en 1997, que supuso la recuperación de instituciones
y poderes por Escocia (véase el Referendum de septiembre 2014), Gales e Irlanda del Norte.
• En el Estado unitario hay, por tanto, descentralización administrativa, o política en grado
muy limitado, sin que deba confundirse con la idea de desconcentración, que para Duverger
18
consiste en transferir el poder decisorio de las autoridades centrales a los representantes
locales que nombran aquéllas.
• Frente a la descentralización política característica del Estado federal o regional, en el
unitario la administrativa afecta sólo a la organización de la Administración pública, y comporta
un reparto de atribuciones entre las instituciones centrales y las periféricas, llegando a
confundirse con la desconcentración.
• Por tanto, el Estado unitario se caracteriza por disponer de normas uniformes vigentes
en todo el territorio y por su ejecución por agentes y funcionarios ordenados conforme al
principio de jerarquía.
II.b) El Estado Federal
Por su parte, el federalismo es la forma de organización territorial del Estado más extendida
en el mundo, al menos geográficamente, dentro de los Estados que reconocen un determinado
grado de descentralización. Un simple vistazo al mapa global da idea de la propagación del
Estado federal, en las siguientes grandes áreas regionales:
1. Europa
Presentan esta forma de organización territorial del poder Alemania, Austria y Bélgica
dentro de la Unión Europea. Fuera de ella, Suiza, aunque formalmente es una Confederación,
funciona como si de un Estado federal se tratase.
Dentro de la U.E., Italia, a través de sus reformas constitucionales, ha ido adquiriendo
un carácter tendencialmente federal.
La Federación Rusa (aunque se debate si corresponde incluirla, al menos totalmente,
en Europa) amolda su inmenso territorio a esta forma de organización, tal como indica su
nombre.
2. América del Norte
18
Referenciado en Fundación CEDDET; Módulos del Curso “Parlamento y Estructura Territorial”; con el
apoyo del Congreso de los Diputados de España; 5º Edición.
8
Estados Unidos es el modelo universal de federalismo; de hecho, como concepto y
forma de organización política, el Estado federal hace su entrada en la Historia con la
Constitución de los Estados Unidos de América en 1787; hasta ese momento, el Estado
federal no respondía a un esquema previo, sino a “necesidades prácticas”, tratándose así de
buscar una fórmula que hiciera compatible la existencia de los Estados individuales con la de un
poder dotado de facultades autosuficientes en la esfera de sus funciones.
En cuanto a Canadá, el federalismo da respuesta a la convivencia de comunidades
diferenciadas por la historia y la lengua (cuestión del Québec).
3. América Latina.
Al menos Méjico, Brasil, Argentina y Venezuela, esto es, los Estados de mayor
extensión, son Estados.
4. Otros continentes:
La India es otro ejemplo de Estado federal, como también lo es Australia.
II.c) Algunas Preguntas
¿Por qué tantos Estados, y tan importantes en extensión territorial y peso político relativo, han
optado por el federalismo como modelo de organización interna?
¿Por qué el federalismo es adoptado como forma en Estados que no lo tenían como tal?
II.d) y sus Posibles Respuestas:
•
La Historia.
•
La Eficacia o Funcionalidad.
•
La necesidad de articular formas de convivencia frente a la diversidad interna:
religiosa, lingüística, política.
•
La gran extensión territorial.
•
La imitación de Estados cercanos o que influyeron en su devenir histórico.
Indudablemente, el federalismo fue adoptado por muchos Estados por su eficacia y
funcionalidad, aunque medida según los parámetros históricos de ese momento. Podríamos
preguntarnos si en épocas más recientes en varios países del mundo, la “región” no vino a dar
esa misma solución “eficaz y funcional”; en muchos estados ya se ha adoptado el concepto de
“regionalización para la acción y el desarrollo” de sus territorios.
9
II. e) Concepto de “Estado Federal”19
Si por descentralización entendemos aquella forma de organización de un Estado que
reconoce, dentro de sí, una pluralidad de entes dotados de poder político, el federalismo sería
la forma más avanzada de descentralización, hasta el punto de dar lugar a una nueva forma
de Estado. El federalismo supone el último estadio y sólo puede hablarse, propiamente, de
descentralización en los Estados no federales, que veremos más adelante. Es decir, cuando el
poder político reconocido a los entes federados es tan importante y amplio no estamos ya ante
un Estado descentralizado, sino ante un Estado federal.
Hans Kelsen (1881-1973), en su “Teoría General del Estado” (de 1925) y “Teoría Pura
del Derecho” (1935), consideraba, al menos en teoría, que el Estado federal era un grado de
descentralización diferente cuantitativamente de otros tipos, lo caracterizaba por la autonomía
constitucional de los Estados y su participación en la legislación central, esto los hace tan
diferentes cuantitativamente hablando que finalmente llegan a ser cualitativamente diferentes,
un tipo distinto de Estado.
De todas maneras, es muy difícil conceptualizar de una manera precisa al Estado Federal y
es más sencillo aprehenderlo teniendo en cuenta sus características esenciales:
• En los Estados federales, hay una Constitución federal y Constituciones de los
Estados federados. Éstos pueden elaborar y reformar sus textos constitucionales; para
reformar aquélla es preciso el concurso de la voluntad de la Federación y de los Estados (a
través de la aprobación de sus Legislativos o Congresos, o referéndum en los respectivos
ámbitos territoriales, etc.).
• Se articulan formas de participación de los Estados o Provincias que forman la
Federación en los órganos e instituciones federales.
• El federalismo se fundamenta en una noción de interdependencia, en la necesidad de
negociación y coordinación entre centros de poder.
El federalismo ha servido de inspiración a formas de integración supranacional
cualitativamente diferentes de las regidas por el Derecho Internacional. Así, por ejemplo, la
U.E. se ha caracterizado por el funcionalismo (el avance paso a paso según imponían las
circunstancias del momento) y el federalismo intergubernamental.
Siguiendo al Profesor español García Pelayo20, el Estado federal puede surgir, bien como
resultado de la vinculación jurídico-política de Estados independientes, con carácter
centrípeto, como los Estados Unidos o Suiza, o como resultado de una nueva estructura
constitucional en un Estado unitario, con carácter centrífugo, como son los casos de Méjico,
Austria, Canadá y Australia.
El Prof. Álvarez Conde21 hace la siguiente distinción:
19
Extraído de Fundación CEDDET; Módulos del Curso “Parlamento y Estructura Territorial”; con el
apoyo del Congreso de los Diputados de España; 5º Edición.
20
Referenciado en Fundación CEDDET; Íbid.
21
Referenciado en Fundación CEDDET; Íbid.
10
• Federalismo dual: es el federalismo clásico, que responde a una filosofía política tal que
implica una configuración rígida de la separación vertical de poderes y establece dos campos
de acción de poder que se encuentran perfectamente delimitados. Constituye un primer
momento en el proceso evolutivo del Estado federal, que tiene lugar en los Estados Unidos
hasta comienzos del S. XX, y en concreto hasta el New Deal.
• Federalismo cooperativo: viene impuesto por las transformaciones del Estado
contemporáneo en el Estado social, que se han ido realizando progresivamente; en el caso de
Alemania, paradigma de este federalismo, esta segunda fase viene determinada por la reforma
constitucional de 1969, con las correcciones y modulaciones introducidas por la más reciente de
2006.
II. f) El Principio de Subsidiariedad: La Cercanía al Ciudadano
En el modelo federal y, en general en todos los Estados que han optado por elevar sus
niveles de descentralización, se ha optado por el mecanismo según el cual la Federación o el
Estado conserva aquellas facultades más ligadas a las potestades propias de la soberanía –
seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores-, mientras que los entes territoriales asumen
competencias para la
disciplina normativa, el fomento y la tutela de los sectores de la
economía, el medio ambiente y las prestaciones propias del Estado social –educación, sanidad,
servicios sociales-.
Ha sido la Unión Europea la que más claro se ha pronunciado desde 1992 sobre el
principio de subsidiariedad: en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión
(UE) intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción considerada no puedan ser
alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros ni a nivel central ni a nivel regional
y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
considerada, a escala de la Unión.
En el ámbito comunitario no sólo supone que las competencias públicas sean atribuidas
o ejercidas por las instancias más cercanas a los ciudadanos. También se hace uso del
parámetro de la eficacia, invitando a que las competencias sean ejercidas por el nivel territorial
que pueda hacerlo con mayor eficacia.
i) ¿Cuáles son las ventajas del principio de subsidiariedad?
La flexibilidad. El principio de subsidiariedad permite flexibilizar la intervención de los
diferentes niveles de administración en el ejercicio de las competencias, partiendo de la base de
que los entes locales siempre deberán disponer de un núcleo mínimo de acuerdo con el
principio de autonomía.
ii) ¿Cuáles son las desventajas?
Puede ser un obstáculo para ampliar de forma homogénea el ámbito de competencias
de todos los entes locales, ya que no todos tienen la misma capacidad de gestión. El concepto
11
de capacidad de gestión es absolutamente vital a este respecto, ya que supondrá el equilibrio
entre la proximidad al ciudadano y la flexibilidad.
El proceso de descentralización a nivel nacional y a nivel europeo está basado en el
principio de subsidiariedad, que nació con dos objetivos:
• Que la autoridad pública sea ejercida de manera efectiva.
• Que la democracia fuera respetada.
iii) Consecuencias del Principio de Subsidiariedad: El Principio de Autogobierno
La introducción del principio de subsidiariedad promovió el reconocimiento institucional
del principio de autogobierno local y regional. El principio de autogobierno es el corolario del
principio de subsidiariedad, su consecuencia inevitable.
II. g) CUESTIÓN PRESUPUESTARIA. AUTONOMÍA FINANCIERA Y/O AUTARQUÍA
La cuestión financiera es conditio sine qua non para que exista un verdadero papel
político y de servicio a la ciudadanía por parte de los entes regionales y locales. Aquí debemos
tener en cuenta cuestiones tales como el “federalismo fiscal”; la “transferencia de competencias
con sus respectivos recursos” y el “cobro de impuestos federales o nacionales por parte de los
entes regionales y locales”.
Las autoridades locales deben tener derecho a participar de la política económica
nacional, de recursos económicos adecuados propios, proporcionados a sus responsabilidades,
de los cuales ellos puedan disponer libremente en el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el autogobierno implica la obligación por parte del gobierno central de
proveer a las autoridades locales de órganos propios y competencias con las que puedan hacer
frente a sus responsabilidades.
III.
ESTADOS
CENTRALIZADOS.
AUTONÓMICO Y REGIONAL
MODELOS
DE
DESCENTRALIZACIÓN.
ESTADO
22
Las diversas formas de descentralización u organización territorial no federal dan
respuesta, en muchas ocasiones, a las mismas cuestiones que el federalismo se propone
resolver, aunque con grados diversos de eficacia.
Para el Prof. Ferrando Badía23, la Región es el elemento esencial del Estado regional,
es un hecho condicionado por la geografía humana, que incluye similitudes de la más diversa
índole: morales, históricas, económicas, lingüísticas, culturales... en común. En lo que nos
interesa, las Regiones son personas jurídicas con poderes, derechos y deberes propios,
22
23
Extraído de Fundación CEDDET; Íbid.
Referenciado en Fundación CEDDET; Íbid.
12
patrimonio propio y portadoras de intereses que pueden, dentro de ciertos límites, ser distintos
de los del Estado.
Más allá de las definiciones propuestas, es importante dejar en claro que para este
trabajo, es imposible aferrarnos a una única definición de “región”, ya que el análisis
comparativo no hizo advertir que el concepto de “región” es uno para un Estado unitario que
pretende un mínimo de descentralización interna (como Francia) y es otro sustancialmente
distinto para un Estado que pretende reconocer nacionalidades diversas hacia su interior (como
el Reino Unido o España).
Posiblemente, para los fines perseguidos, una definición aproximada sea la de
concebirla como una entidad pública territorial dotada de autonomía legislativa y/o como un tipo
intermedio híbrido entre ente público territorial, ente administrativo y Estado miembro de una
Federación.
Para Ambrosini24, el Estado regional es el tipo de Estado intermedio entre el unitario y
el federal, caracterizado por la autonomía regional; mientras que las Regiones autónomas
gozan de derechos y poderes propios, reconocidos irrevocablemente por la Constitución, los
entes en los que se descentraliza el Estado unitario tienen poderes libremente revocables por el
poder legislativo estatal. En el Estado regional no existe tanto descentralización del Estado a las
Regiones cuanto reconocimiento de unos poderes o derechos de las Regiones. La Región, sus
competencias y su ejercicio concreto gozan de una garantía constitucional: el Estado no
puede modificar el ordenamiento regional sin violar la Constitución.
El Estado autonómico o Estado de las autonomías, es una modalidad específica de
Estado descentralizado, con el que se ha denominado el caso de España, merced a la
Constitución de 1978.
A modo de conclusión, podríamos decir que, mientras que el Estado unitario y el federal
aparecen, con sus organizaciones territoriales, para dar respuesta natural a las necesidades
surgidas históricamente y planteadas por sus sociedades, el Estado regional y el autonómico
ofrecen, en cambio, una solución artificial a las singularidades de las Regiones o a la
articulación del territorio, a través de sus Constituciones o por medio de leyes especiales.
Además, entre los grados de descentralización territorial, el máximo es el del Estado
federal, donde conviven las Constituciones de la Federación y los Estados, siendo menor el de
los Estados autonómico y regional, que reconocen autonomía o descentralización política a
las Regiones o Comunidades, mientras que el Estado unitario sólo suele contemplar, a lo
sumo, una descentralización administrativa o desconcentración.
24
Referenciado en Fundación CEDDET; Íbid.
13
III.a) Constitución, Organización Territorial y Órganos de Auto-gobierno25
Una de las diferencias esenciales entre el Estado Federal y los Estados territorialmente
descentralizados consiste en que, en el primero, la Constitución federal se impone a las
Constituciones de los Estados federados; mientras que, en el Estado regional y en el
autonómico, las Comunidades o Regiones autónomas se rigen por Leyes especiales que
desarrollan su autonomía o autogobierno (Estatutos de Autonomía).
Hemos llamado así a este apartado por la constatación efectiva de que la organización
territorial supone hoy, sobre todo en los Estados políticamente descentralizados, parte
fundamental de las respectivas Constituciones. Es decir, a los elementos clásicos de éstas –
principios organizadores del Estado a modo de decisiones básicas, derechos fundamentales y
separación de poderes u órganos constitucionales, entre los que suele incluirse a la jurisdicción
constitucional– se une la distribución territorial del poder como un elemento esencial.
Para mostrarlo, tomaremos los siguientes referentes del Derecho comparado, sin perjuicio
de hacer menciones a otros ejemplos:
•
La Ley Fundamental de Bonn de 1949 (Constitución de la República Federal Alemana)
para los Estados federales.
•
La Constitución Española de 1978 para el Estado autonómico.
•
La Constitución Italiana de 1947 para el Estado regional; si bien ha experimentado
varios intentos tendentes a fórmulas federalizantes.
Podemos concluir que el Estado unitario y el federal ofrecían respuestas naturales a
necesidades sociales planteadas históricamente, mientras que el regional y el autonómico se
basaban en un artificio constitucional para reconocer ciertos hechos diferenciales.
Puede señalarse que los sistemas federales tienden a la simetría, por la igualdad de
derechos y deberes que se reconoce a los Estados que integran la Federación; mientras que
los sistemas regionales o el autonómico parten de una cierta asimetría, esto es, de
diferencias entre sus Comunidades y Regiones, si bien en ellos el Estado asume un papel
igualador en busca de una progresiva simetría que, en lo posible, reduzca la influencia de esos
hechos diferenciales. Así ha sucedido en la evolución de los sistemas italiano y español, al
menos.
Respecto a las instituciones de autogobierno, sintéticamente podemos decir:
• Alemania: al tratarse de una Federación, la Ley Fundamental de Bonn no contiene
disposiciones específicas sobre los órganos e instituciones de que hayan de dotarse los Länder,
de manera que dicho extremo queda remitido a las Constituciones de los Estados. Sin
embargo, el art. 28 de la L.F. de Bonn dispone límites a esa capacidad auto-organizativa.
25
Extraído de Fundación CEDDET; Íbid.
14
Foto: Fundación CEDDET.
• España: el art. 152 de la Constitución Española establece que las Comunidades
Autónomas se auto-gobernarán mediante una Asamblea Legislativa (órgano máximo), un
Consejo de Gobierno (funciones ejecutivas y administrativas) y un Presidente (elegido por la
Asamblea de entre sus miembros, dirige el Consejo y representa a la Comunidad); además, un
Tribunal Superior de Justicia.
• Italia: de manera semejante al Estado autonómico español, la Constitución italiana de
1947 diseña, para su sistema regional, los caracteres básicos de las instituciones u órganos de
las Regiones: un Consejo Regional (potestades legislativa); Junta Regional (órgano ejecutivo de
las Regiones); Presidente de la Junta (dirige la Junta y representa a la Región).
III. b) Las Regiones en Europa
Factores que explican la importancia del gobierno local
Existen una serie de elementos que han dado lugar a un replanteamiento de las
estructuras locales en toda Europa y a incipientes procesos de reforma.
¿Cuáles han sido estos factores en Europa occidental?
•
El fenómeno de la globalización que difumina el papel de los Estados y lleva hasta el último
rincón los problemas.
•
El fenómeno migratorio, de gran actualidad (y por momentos de mucha gravedad en el
Mediterráneo) en Europa occidental, que conlleva el tener que hacer frente a nuevas
necesidades.
•
El envejecimiento de la población, la incorporación plena de la mujer al mundo laboral y la
aparición de nuevo hábitos de vida, que hacen que los ayuntamientos tengan que hacer frente a
nuevas necesidades.
•
El impacto de las nuevas tecnologías.
•
La creciente preocupación por el medio ambiente y por un desarrollo sostenible.
15
¿Cuáles son algunos de los efectos que provocan estos fenómenos?
Fundamentalmente, ya no basta el igualitarismo de mínimos que ha caracterizado la
prestación de los grandes servicios por el Estado (sanidad, educación, seguridad, etc.), puesto
que lo que se necesita es asegurar la calidad y la competitividad de los servicios públicos, su
capacidad para adaptarse rápidamente a situaciones diferentes y en constante mutación. Sólo
desde las autoridades locales se puede alcanzar, ya que son más flexibles y adaptables.
III.c) Alemania. Algunas Consideraciones. La Ley Fundamental de Bonn (1949)
El precepto fundamental para entender la estructura territorial de la República Federal
de Alemania es el art. 20 de la Ley Fundamental de Bonn:
“1. La República Federal Alemana es un Estado Federal, democrático y social.
2. Todo poder estatal emana del pueblo, quien lo ejercerá en las elecciones y votaciones y a
través de órganos especiales de legislación, de ejecución y de jurisdicción.
3. El Poder Legislativo estará vinculado al orden constitucional y el Poder Ejecutivo y el Judicial
estarán sujetos a la ley y al derecho.
4. Todo alemán tendrá derecho de resistencia, cuando no exista otro remedio, contra
quienquiera que se proponga eliminar el orden de referencia”.
Hasta tal punto es importante esta estructura en el texto constitucional alemán que el
Preámbulo de la L.F. de Bonn, incluyendo ya las modificaciones derivadas del proceso histórico
de 1989-1990, efectúa la enumeración de los Länder o Estados que conforman el Bund o
Federación (16 Länders).
Existe un principio esencial, la llamada Bundestreue, o lealtad federal, concepto propio
de la República Federal Alemana, se trata de un principio no explícito en la L.F. de Bonn, pero
capital en el sistema; este principio otorga una posición de supremacía al Gobierno Federal, y el
Tribunal Constitucional Federal ha deducido de él una serie de deberes jurídicos en las
relaciones entre la Federación y los Länder. Se pasa así del pacto fundacional de integración
federal al pacto como acuerdo negociado sobre la distribución equitativa de los recursos
públicos, procurando el funcionamiento racional del propio Estado.
Los Estados o Länder, en tanto que miembros de la Federación, son Estados dotados
de poder supremo propio y no delegado por la Federación, originario y no derivado; además de
una Cámara Baja que representa al Pueblo y una Alta en la que se encuentran representados
los Länders (similar a la Argentina).
En el caso de Alemania, el vínculo entre el federalismo y los principios democráticos
esenciales queda reflejado en que la estructura federal es una de las cláusulas de
intangibilidad; esto es, es uno de los elementos de la L.F. de Bonn (Constitución Federal) que
no puede ser objeto de Reforma, art. 73.9: “Será ilícita toda modificación de la presente ley en
virtud de la cual se afecte a la división de la Federación en Estados…”
16
III. d) España y sus Regiones Autonómicas26
Las razones de la regionalización española tienen características propias que están lejos
de la moderna exigencia de descentralizar para mejorar la eficiencia administrativa, pero sin
embargo, tuvieron esa consecuencia.
España aún no termina de cerrar el proceso que inició a fines de la década del 70, con el
fin de la dictadura franquista, cuando el reclamo de democracia iba de la mano con la vocación
de autogobierno de regiones con historias, identidades y hasta idiomas diferentes,
especialmente el País Vasco y Cataluña.
La descentralización que el país comenzó a darse para terminar con el ultra centralismo
de cuatro décadas, llevó a declarar las Autonomías Regionales como consecuencia de un
complicado proceso político-institucional que sigue desvelando a los españoles de algunas
regiones, en tanto que en otras, los continúa beneficiando al favorecerlos con un gran impulso
productivo, como la antes postergada Andalucía.
En la génesis no estuvo la idea de acercar las decisiones al ciudadano, sino que era la
respuesta a una demanda política para conseguir preservar la unidad de España con un
reconocimiento y una articulación de la diversidad.
El Estado autonómico representa un punto que va más allá del regional, llegando a
soluciones cuasi-federales; el Estado autonómico español no es federal pero bien podría ser
catalogado como un “Estado federal imperfecto”, pero tiene problemas similares a los federales
y los resuelve con soluciones funcionales de inspiración cuasi-federal.
El modelo de las autonomías españolas ha respetado determinados principios tales
como: intentar acercar siempre las decisiones al ciudadano, la necesidad de que cuando se
transfiere una competencia vaya acompañada por los recursos (suficiencia presupuestaria),
articulación de los planes y objetivos de las diferentes regiones, la corresponsabilidad fiscal
Características del Estado Autonómico:
• El reconocimiento de los principios de la unidad de España, la autonomía de sus
nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas.
• El principio dispositivo o voluntariedad del acceso a la autonomía política, que ha
hecho que se defina como un proceso abierto.
• La aprobación y vigencia de Estatutos de Autonomía, como normas institucionales
básicas y de cabecera, a resultas del ejercicio de ese derecho de acceso, como consecuencia
de lo cual nacen las Comunidades Autónomas, en número de 17, más las 2 Ciudades con
Estatuto de Autonomía.
• El reconocimiento de poderes políticos propios a esos 19 entes regionales, con los
dos elementos ya señalados: instituciones y competencias.
26
Extraído de Fundación CEDDET; Íbid.
17
• La existencia de instituciones comunes de vocación cuasi-federal, que dan una idea
del Estado autonómico como Estado compuesto o de integración, tal como ha señalado el
Tribunal Constitucional español. Son mecanismos de participación de las Comunidades
Autónomas en el Estado y de encuentro y acuerdo de éste y aquéllas.
• La vigencia de un sistema de financiación adoptado en esas instituciones, de común
acuerdo, con la finalidad de que las Comunidades puedan atender a los servicios públicos
básicos de su competencia, y en el que el Estado asume dos funciones: de garantía de los
mínimos de prestación y de redistribución entre unas y otras Comunidades (eso sucede con la
educación, la sanidad, las infraestructuras, etc.).
El modelo autonómico español ha tenido un componente muy importante que es la
introducción de mecanismos para la corrección de desequilibrios interregionales y dentro de las
propias regiones. Hay un fondo de compensación que se planifica y tiene una vigencia de 5 o 6
años y que se revisa en función de una serie de parámetros que tienen que ver con niveles de
renta, población, distancias, superficies, zonas de montaña, etc.
Al respecto, podemos mencionar el caso de la región de Andalucía, que en 1980 era una
región sub-desarrollada y que hoy tiene todas sus capitales comunicadas por autovías entre sí y
con el resto de España, que tiene lo que se considera la sanidad de mayor nivel y calidad en el
país, superando incluso la de Cataluña. Así mismo ha ido recuperando posiciones de renta o
de ingreso per cápita, a tal punto que, por ejemplo, en la provincia de Almería, a fines de la
década del 60 era la última en renta per cápita y hoy está entre las 5 primeras, y es además la
primera provincia de España en renta agraria y, probablemente, una de las primeras de Europa
porque es una gran productora de cultivo en invernadero.
En 1982 el Estado central ocupaba al 80% de los funcionarios de las administraciones,
en 2010 ocupa al 22,5%.
Hubo, por unos años, un olvido de los municipios y un reclamo justo de los municipios
diciendo: “No, usted haciendo crecer, está trasladando del estado nacional al regional
competencias y poder y se está olvidando de descentralizar más hacia abajo, de los municipios
que son los que están cerca de los ciudadanos”27.
En recursos, en el año 82 el Estado central concentraba el 53% del gasto público y las
comunidades autónomas el 14%. En 2010 el Estado concentra el 23% del gasto público y las
regiones el 47% de éste, es decir que ha habido una inversión.
Las regiones hoy gestionan el 26% de los impuestos directos (la corresponsabilidad
fiscal) y el 56% de los impuestos indirectos.
27
Plan de Regionalización. Un Nuevo Paradigma de Estado; Exposición de Rafael Estrella;
Embajador de España en Argentina; Agosto de 2011.
18
La Constitución Española (1978)
En la Constitución de 1978 no figura una enumeración de las Comunidades
Autonómicas Españolas.
Foto: Fundación CEDDET.
El art. 2 es uno de los capitales de la C.E., por ser el que encabeza el sistema territorial
español: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía
de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
El apartado correspondiente del Preámbulo sería el que expresa la voluntad del poder
constituyente de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los
derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones, lo que entronca
directamente con las regiones con derecho a la autonomía.
El ejercicio del derecho a la autonomía ha sido una de las más destacadas novedades
a las que la Constitución Española ha dado lugar, sobre la base del art. 137: “El Estado se
organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses”.
En España el proceso autonómico posterior ha ido determinando el funcionamiento del
Estado, es un proceso abierto en un Estado compuesto.
Si en un principio el Estado autonómico pudo inspirarse en el sistema italiano, existiendo
en él una nítida distinción entre regiones y nacionalidades históricas sobre la base de la
actualización normativa de los derechos históricos o la afirmación de hechos diferenciales,
sobre todo los lingüísticos, la lógica del sistema ha hecho que evolucione en un sentido federal.
Reflejo de ello es la asunción, desde la S.T.C. 25/1981, del principio de lealtad
constitucional, análogo a la Bundestreue alemana que señalábamos con anterioridad. Según
la jurisprudencia constitucional sentada en dicha Sentencia, el principio requiere que las
decisiones tomadas por todos los entes territoriales tengan como referencia necesaria la
satisfacción de los intereses generales y, que, en consecuencia, no se tomen decisiones que
puedan menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea tenida en
cuenta, incluso, al gestionar los intereses propios. En suma, la lealtad constitucional debe
19
presidir las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte
esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada.
La reforma constitucional del Senado y la incorporación o el refuerzo de los instrumentos
propios del federalismo cooperativo forman parte del horizonte futuro del sistema. Entre tanto,
mediante sucesivas oleadas reformistas se intenta una nueva articulación de las relaciones
entre las Comunidades y el Estado. Sin lugar a dudas, el intento separatista de Cataluña
significa un gran desafío para el Estado español en su conjunto.
El proceso de reformas emprendido en los años 2004-2007 implica que distintas
comunidades van alcanzando el objetivo de tener sus propios Estatutos de Autonomía, en una
especie de “federalismo asimétrico” y ya ha alcanzado a 6 de las 17 Comunidades Autónomas
inicialmente constituidas, por este orden: la Comunidad Valenciana, Cataluña, Andalucía, Illes
Balears, Aragón y Castilla y León. En la actualidad, se encuentran en fase de proposición en
sus respectivos Parlamentos autonómicos o ya en inminente tramitación en las Cortes
Generales las reformas de los Estatutos de Canarias y de Castilla-La Mancha.
Los Estatutos de Autonomía, normas institucionales básicas de las Comunidades
Autónomas, son, sin dudas, el elemento más característico del Estado autonómico español.
La doctrina coincide en señalar que los Estatutos suponen la máxima expresión del
autogobierno de las Comunidades Autónomas, revistiéndose de las siguientes características
esenciales:
• Son normas de especial dependencia constitucional;
• La Constitución los define como fuente y canon interpretativo de su propio contenido o
materia reservada;
• Son norma de cabecera de cada ordenamiento autonómico;
• Frente a la propia Constitución, tienen carácter fundante, ya que instauran las Comunidades
Autónomas como organización política provista de unas instituciones y dota de una serie de
competencias propias.
Los Estatutos de Autonomía son Leyes Orgánicas, un tipo especial de leyes cualificadas
por la materia que regulan, el procedimiento de su aprobación y la mayoría absoluta que exigen
pero, sobre todo, en los Estatutos de Autonomía se da una confluencia de voluntades entre
Parlamento autonómico, autor de la iniciativa de reforma, y las Cortes Generales.
En las actuales reformas de los Estatutos de Autonomía, el contenido de los mismos ya no
se circunscribe a la organización de los poderes públicos, las competencias y la financiación de
la Comunidad Autónoma, sino que comprende también declaraciones de principios, derechos y
deberes de los ciudadanos de la misma, así como la regulación de las relaciones de la
respectiva Comunidad tanto con el Estado como con la Unión Europea.
20
III.e) ITALIA28
La Constitución Italiana de 1947
La República Italiana nació en 1948 bajo la marca de un fuerte centralismo que esa primera
Constitución Republicana se encargó de consagrar. Se dispuso una regionalización –
incorporada en los 70- que creaba 20 regiones (15 con estatuto ordinario y 5 con estatuto
especial), pero aún en ella se imponía la impronta de una gran dependencia del poder central,
donde la competencia legislativa quedaba casi en su totalidad en manos del Estado y del
gobierno central, y en las regiones quedaba sólo un poder reglamentario.
Sin embargo, las recientes reformas de la Constitución de 1947 realizadas en los años 90,
han aproximado al Estado regional italiano al sistema autonómico español, el principio
inspirador de dichas reformas fue el contario al imperante hasta ese momento: el Estado se
quedaba con una competencia legislativa residual y las regiones ganaban una competencia
legislativa muy amplia en las materias de la vida cotidiana de los ciudadanos. Se generalizó y
amplió la autonomía de las Regiones, y asimismo el Estado ha ido adoptando rasgos federales
al tenderse a la igualación de las regiones de estatuto ordinario y especial, una
descentralización que otorga gran poder a las regiones, incluso parlamentario, con
gobernadores electos por la ciudadanía. Aunque eficiente para eliminar burocracia al ganar
mayor agilidad administrativa, no se pudo acordar un mecanismo de federalismo fiscal. Así, la
gran diferencia de recursos entre las regiones del norte y las del sur de este país se vio
acentuada. Actualmente se debate una nueva reforma que pueda abordar la cuestión fiscal
para evitar la profundización de estas desigualdades regionales.
De todas maneras, es interesante saber que la previsión de la Constitución de 1947 de crear
regiones especiales obedeció a las particulares condiciones de depresión económica y social
de las zonas insulares o a la oportunidad de otorgar protección especial a minorías lingüísticas,
o bien teniendo en cuenta su situación geográfica. Por tanto, se trataba de hechos diferenciales
hasta cierto punto asimilables al caso español.
Foto: Fundación CEDDET.
28
FUENTES: Fundación CEDDET; Módulos del Curso “Parlamento y Estructura Territorial”; con el
apoyo del Congreso de los Diputados de España; 5º Edición y Plan de Regionalización. Un Nuevo
Paradigma de Estado; Exposición de Andrea Pin; Agosto de 2011.
21
Sin embargo, los avances del sistema italiano han ido acercando las Regiones de
estatuto ordinario a las de estatuto especial, hasta el punto de difuminar las diferencias
normativas; además, ambas categorías de Regiones se encuadran en el ordenamiento general
del Estado y se subordinan a sus principios generales. En este sentido, el precepto esencial es
el art. 5 de la Constitución, en el que se observa una cierta similitud con el art. 2 de la C.E. de
1978, si bien con algunas diferencias: “La República es una e indivisible, reconocerá y
promoverá las autonomías locales; efectuará, en los servicios que dependan del Estado, la más
amplia descentralización administrativa y adecuará los principios y métodos de su legislación a
las exigencias de la autonomía y de la descentralización”.
Por su parte, el análogo al art. 137 de la Constitución Española sería el art. 114 de la
Constitución Italiana, que establece: “La República está constituida por los Municipios., las
Provincias, las Urbes metropolitanas y las Regiones son entes autónomos con sus propios
estatutos, facultades y funciones según los principios establecidos en la Constitución”.
Mientras que el art. 131 enumera las Regiones existentes, el art. 132 permite
modificaciones de la estructura por fusión o por creación de nuevas Regiones siempre con un
mínimo de 1 millón de habitantes (mediante Ley Constitucional y una vez oídos los Consejos
Regionales).
Andrea Pin, Profesor de Derecho Comparado de la Universidad de Padua y Experto en
el Proceso de Regionalización Italiana29, señala que lo que puso en crisis el sistema y obligó a
mirar seriamente a las Regiones fue la globalización, con la caída del Muro de Berlín se cayó
también la idea del país unitario y las empresas se vieron, primero, ante la competencia del
Este Europeo y luego de la proveniente de China e India. Ante los desafíos propuestos por la
globalización, Italia comenzó a buscar alternativas para valorizar a sus distintas regiones,
disminuir las desigualdades entre las mismas y poder competir en mejores condiciones con los
restantes países. Italia advirtió que el modelo centralizado no había funcionado y no iba a
funcionar para poder competir con el mundo.
Por un lado, Italia se encontraba frente al desafío de las desigualdades y desequilibrios
intra-regionales y, por el otro, el de redistribuir las competencias en el territorio (Regiones,
Provincias, Comunas), manteniendo, por otro lado, cierta flexibilidad bajo el principio de la
subsidiariedad.
Un claro ejemplo de la subsidiariedad es el sector de la educación, en el que cada nivel
estatal tiene diferentes funciones:
•
El Estado, cumpliendo con lo establecido por la Constitución, garantiza la educación y se
hace cargo de la nómina salarial.
•
Las Regiones programan la Red Escolar, se ocupan de la formación profesional y
desembolsan financiaciones para que se cumpla el derecho a estudiar, pues la Región
es la principal responsable del desarrollo del territorio.
29
Plan de Regionalización. Un Nuevo Paradigma de Estado; Exposición de Andrea Pin; Agosto de
2011.
22
•
Las Comunas se ocupan de la infraestructura escolar y de la estructura urbana que
garantice la concurrencia a la escuela.
•
Las instituciones escolares adecuan la currícula a las diversas realidades.
Un tercer aspecto fundamental es la cuestión económica e industrial pues Italia advirtió
que “industrializar” va inexorablemente de la mano con “regionalizar”, desarrollando políticas
orientadas al territorio. Los servicios que las empresas necesitan en las distintas Regiones
no pueden ser decididos desde el Centro, sino que deben ser decididos en conjunto con las
empresas y deben adecuarse al tipo de empresa que existe en cada territorio.
Otro tema en el que se trabaja constantemente es el de los instrumentos fiscales, muy
importantes para las empresas y que nos llevan al siempre arduo tema del “federalismo
fiscal”.
Las Regiones están trabajando en temas como:
•
“Marcas Regionales”, Italia tiene industrias de excelencia y vinculadas al país como
el de la Alta Costura.
•
Vincular a la industria con la instrucción, por ejemplo, en el noroeste existen diversas
universidades financiadas por el sector industrial, formando recursos humanos
específicos para esas Regiones. Los italianos entendieron que los recursos
humanos se esfumarían si desde el Centro se financiara a todo el sistema
universitario nacional con acciones homogéneas sin tener en cuentas las
particularidades de cada territorio.
III.f) FRANCIA30
Francia es un Estado típicamente unitario en el que un proceso iniciado ya desde hace
tres décadas pero coronado con la reforma constitucional abordada en 2002-2003 introdujo una
descentralización a través de disposiciones regionalizadoras, aunque debemos remarcar que la
regiones francesas están lejos de igualar las competencias de sus homólogas italianas o
españolas. Sin embargo, la decisión política tomada por el país galo es de por sí innovadora a
la vez que compleja.
Ya desde 1945 a 1981 Francia fue hacia una República descentralizada y, propiamente
dicho, ya no se trata de desconcentración, sino realmente de descentralización.
En el país europeo se transfirieron los servicios al mismo tiempo que los recursos
humanos y presupuestarios desde el Estado central a las regiones, pero la clave fundamental
en este como en muchos casos fue el concepto de subsidiaridad del Estado, que lleva a
preguntarse, en cada caso, cuál será el nivel más eficiente de administración.
30
FUENTES: Fundación CEDDET; Módulos del Curso “Parlamento y Estructura Territorial”; con el
apoyo del Congreso de los Diputados de España; 5º Edición y Plan de Regionalización. Un Nuevo
Paradigma de Estado; Exposición de Jean Jacques de Peretti; Agosto de 2011.
23
“Francia es una República indivisible, laica, democrática y social. Asegura la igualdad
ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza o religión. Respeta todas las
creencias. Su organización es descentralizada”.
Como consecuencia de este principio de descentralización regional, se ha introducido un
nuevo y extenso Título XII de la Constitución, referido a las colectividades territoriales y de
ultramar, del cual nos permitimos reproducir parte del actual art. 72 de la Constitución, en el
que, como se ve, las potestades que se reconocen a estos entes regionales se encuentran
fuertemente limitadas: “Las colectividades territoriales de la República son los municipios, los
departamentos, las regiones, las colectividades de estatuto particular y las colectividades de
ultramar…”
Hubo una ley de orientación de 1992 que actualizó y puso en el tapete el tema de la
desconcentración al dar bastantes competencias a las autoridades territoriales con la creación
de las Regiones, el propio Estado reforzó su autoridad principalmente creando lo que se
denominaron los servicios desconcentrados del Estado; el Prefecto era la persona que tenía los
servicios en su Prefectura, se crearon y se identificaron todos los servicios que estaban
desconcentrados de manera tal que el ciudadano pudiera tener inmediatamente acceso a ellos.
Es un decreto también de 1992 el que instala los servicios externos del Estado en todo el
territorio (en todos los departamentos y regiones).
En marzo de 2003 se preparó una Ley Constitucional que inscribió el principio según el
cual Francia tiene una organización descentralizada en su Constitución. Es decir que todos los
textos que el Parlamento adopta en la actualidad deben respetar el principio de
descentralización en la Constitución y tanto el Senado como la Cámara de Diputados pueden
hacer intervenir al Consejo Constitucional cuando estimaren que una ley pudiera contravenir el
principio constitucional de la descentralización.
Por su parte, una Ley del 29 de julio de 2004 garantizó la autonomía financiera de las
autoridades locales, se permitió a las administraciones locales cobrar sus propios impuestos y
tasas.
La penúltima ley del 13 de agosto de 2004 es tal vez una de las más importantes y
algunos de sus puntos clave son:
• el desarrollo económico y la capacitación profesional están a cargo de las Regiones;
• las infraestructuras de transporte son confiadas a los responsables locales de las
tomas de decisiones;
• los fondos de ayuda a los jóvenes en riesgo social, programas destinados a la
ancianidad y viviendas sociales son dejados a cargo de las Comunas; y
• se transfirieron los recursos e ingresos correspondientes a todas esas grandes
operaciones.
Lo remarcable es que la Región pasó a ser quien dirige la estrategia de desarrollo
económico, de capacitación y del empleo dentro de su territorio. Por su parte, el Departamento
se convierte en el instrumento de cercanía real, puesto que en cada Región hay varios
24
Departamentos. Finalmente, la cercanía última la constituyen las Comunas, en las que los
Departamentos pueden delegar una cierta cantidad de competencias que tenían.
A los fines de modernizar la desconcentración, el Estado creó Polos Regionales:
1.
Educación y Capacitación;
2.
Administración Pública y Desarrollo Económico;
3.
Transporte, Vivienda y Organización Territorial;
4.
Salud Pública y Cohesión Social;
5.
Economía Agrícola y Mundo Rural.
Estas “ventanillas” son iguales en todas las Regiones y se las encuentra en todo el país.
III. g) POLONIA
En Polonia, la descentralización fue una parte importante en la democratización y en la
transición económica.
La ruptura fundamental en el pasaje desde un Estado centralizado a uno
descentralizado con gobiernos autónomos a nivel local comienza con la aprobación de la Ley
de Auto-Gobierno Local (LSGA por sus siglas en inglés) de marzo de 1990. Esta Ley representa
una parte importante de la reforma de las relaciones económicas y políticas entre Polonia y sus
ciudadanos.
El 1 de enero de 1999 una nueva división administrativa fue introducida en Polonia, la
división administrativa de dos niveles válida desde 1975 fue reemplazada por una división de
tres niveles compuesta por: Gobernaciones Generales o “voivodships”, condados y comunas.
Actualmente Polonia está dividida en 16 Gobernaciones, 379 condados y 2479 comunas.
i. Gobernaciones Generales o Voivodships
El poder administrativo en un Voivodships es ejercido por autoridades de un gobierno
autónomo y delegados del gobierno central. Las autoridades del auto-gobierno son, por un lado,
un concejo elegido en elecciones directas y universales y duran en su mandato 4 años y, por el
otro, una intendencia (marshal) que cumple tareas ejecutivas y es electo por el concejo del
Voivodships.
El gobierno central es representado por un oficial propuesto por el Primer Ministro y
supervisa la legalidad de las actividades del auto-gobierno del Voivodship. La mayoría de las
Gobernaciones tienen una sola capital en la que coinciden ambos gobiernos, pero en dos de
ellas existe una Capital para el órgano de auto-gobierno y otra para el representante enviado
por el Gobierno Central.
ii. Condados
25
Los condados son unidades de auto-gobierno y son dirigidos por el Concejo del
Condado elegido en elecciones universales y directas, por el término de 4 años. El poder
ejecutivo es ejercido por un Jefe de Condado que es electo por el Concejo.
Existen dos tipos de condados: los Condados Territoriales (son 314) y las Ciudades con
Derechos de Condados (son 65).
iii. Comunas
Las comunas son unidades de auto-gobierno a nivel administrativo y son gobernadas
por un Concejo Comunal electo en elecciones directas y universales por el término de 4 años.
El Poder Ejecutivo de las Comunas es ejercido por un Alcalde al que en Polonia se le da
diferentes nombres según la Comuna.
Existen tres clases de Comunas: las comunas rurales, las comunas rurales-urbanas y
comunas urbanas.
IV. PROYECCIÓN DE LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES TERRITORIALES EN EL
EXTERIOR: EL COMITÉ DE LAS REGIONES DE LA U.E., LA CONFERENCIA DE
ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE REGIONES EUROPEAS (C.A.L.R.E.), REGLEG, EL
CONGRESO DE PODERES LOCALES Y REGIONALES DE EUROPA31
Ya hemos comentado ut supra que tradicionalmente los Estados, como titulares de la
soberanía, ostentaban la competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales.
Sin embargo, los profundos cambios habidos en el panorama internacional y, sobre
todo, la aparición de instancias supranacionales a las que los Estados transfieren parcelas
capitales de su soberanía, como es el caso de la Unión Europea (U.E.), han transformado esa
realidad. De un escenario en el que los entes sub-estatales solo tenían autonomía política
reconocida dentro de sus propios Estados se ha pasado a otro en el que proyectan esa misma
autonomía ad extra, a órganos en los que participan y están representados para la defensa de
sus propios intereses.
De este modo, se ha multiplicado el número de niveles de gobierno y decisión, dando
lugar a un esquema en el que las Federaciones y Estados se han visto obligados a ceder parte
de su espacio de relación internacional a los entes que los integran.
En el Derecho comparado ya existen algunos ejemplos de órganos que, dentro de las
instituciones de integración supranacional, aseguran la participación de los entes territoriales en
las cuestiones supraestatales que les incumben; en especial, dentro de la U.E.
Por un lado, los órganos específicos de integración regional supranacional; por otro lado,
las instituciones comunitarias en cuyos procesos de toma de decisiones o mecanismos de
participación se integran los entes territoriales subestatales, como son el Parlamento Europeo,
31
Extraído de Fundación CEDDET; Íbid.
26
que cuenta con una Comisión de Política Regional, o el Consejo; o la existencia, en el seno de
la Comisión, de un Comisario de Política Regional o de Comités de diversa índole, y de las
Oficinas regionales como núcleo de influencia sobre la propia Comisión.
Es de destacar que tales instituciones, órganos y grupos de trabajo no se encuentran
aislados entre sí, sino que mantienen una interrelación constante a través de sesiones
conjuntas, presencia de observadores o invitados de unas en las reuniones de otras, acuerdos
interinstitucionales de colaboración, etc.
Siguiendo en el ámbito del Derecho comparado y específicamente al Prof. Fernández
Segado32, podemos decir que son dos, básicamente, los mecanismos que podemos observar:
IV. a) ESTADOS QUE HAN DIVIDIDO LA POTESTAD DE ACTUAR EN EL EXTERIOR
1. BÉLGICA
En este supuesto, se reconoce una cierta personalidad política diferenciada de los entes
territoriales en el exterior. Podemos mencionar el caso de Bélgica: desde julio de 1988, las
Comunidades francesa y flamenca tienen, teóricamente, la facultad de regular la cooperación
internacional, lo que incluye, como aspecto realmente relevante, la conclusión de Tratados en
las materias que son objeto de su competencia normativa. En 1989 se reconoció esta
posibilidad a la comunidad germanofona.
Desde 1993, el artículo 167 de la Constitución belga atribuye a las Regiones la misma
competencia internacional que a las Comunidades. Según el precepto, los Gobiernos de
Comunidades y Regiones concluyen, cada uno en su competencia, Tratados sobre materias de
competencia de su Parlamento, los cuales no tendrán efecto hasta que hayan recibido la
conformidad del Parlamento.
¿Existe algún límite a estas posibilidades de actuación internacional? Sí:
i. Las obligaciones internacionales y supranacionales contraídas por el Estado belga.
ii. Sólo se pueden firmar tratados con aquellos Estados y Organizaciones con los cuales
Bélgica mantenga relaciones diplomáticas.
2. CANADÁ
El caso de Canadá resulta curioso, puesto que desde 1965 la provincia de Québec se
arrogó la facultad de concluir tratados en el marco de su competencia, aunque en todas las
ocasiones o bien se reconducía mediante un posterior acuerdo entre la Federación canadiense
y el Estado extranjero de que se tratase, o bien eran aprobados por el propio Gobierno federal.
32
Referenciado en Fundación Ceddet; Íbid.
27
3. DINAMARCA
La Ley de 1978 sobre la autonomía de Groenlandia reconoció la capacidad de esta
Región para celebrar acuerdos sobre materias de su competencia. Ahora bien, se requería un
doble acuerdo: por un lado, era necesario el consentimiento de la Administración estatal
danesa, y por otro no podía ser contradictorio con los intereses del Reino de Dinamarca.
4. ALEMANIA
Muy interesante resulta también este supuesto, que tiene su origen en el Acuerdo de
Lindau (1957) y que supuso una interpretación del artículo 32.3 de la Ley Fundamental de
Bonn: “Podrán […] los Estados, con el consentimiento del Gobierno Federal, concertar tratados
con Estados extranjeros en materias de su respectiva competencia legislativa”. Según dicho
Acuerdo, siempre que los Tratados se celebren en ámbitos de competencia exclusiva de los
Länder, se requerirá el consentimiento de éstos, que deberá haberse producido antes de que la
obligación sea vinculante de conformidad con el Derecho internacional. Además, los Länder
deberán participar en los preparativos de la celebración del Tratado lo antes posible, y en todo
caso con antelación suficiente a la estipulación definitiva de su texto.
IV. b) ESTADOS QUE HAN INCORPORADO A LOS ENTES TERRITORIALES A LA ACCIÓN
EXTERIOR DEL ESTADO
Se trata de supuestos como Portugal, Italia o España.
IV. c) EL COMITÉ DE LAS REGIONES DE LA U.E.
Se trata de la Asamblea que permite a los entes regionales y locales manifestarse en el
seno de la Unión Europea.
Se creó en 1994 para afrontar dos aspectos concretos:
i) Una gran parte de la legislación comunitaria se aplica a nivel local o regional, por lo
que parece propio que los representantes y autoridades de esas instancias territoriales
participen en la elaboración de la normativa comunitaria;
ii) Acercamiento y proximidad a los ciudadanos: no en vano, hoy, el principio de
subsidiariedad, junto con el de proporcionalidad, es el que rige el ejercicio de las
competencias de la UE.
Los Tratados obligan al Parlamento Europeo, a la Comisión y al Consejo a consultar sus
propuestas al Comité de las Regiones en diferentes áreas.
Así, el Tratado de la Unión Europea de 1992 (Tratado de Maastricht) estableció cinco
materias en las que era necesaria la consulta:
•
28
Cohesión económica y social;
•
Redes de infraestructuras transeuropeas;
•
Salud;
•
Educación; y
•
Cultura.
Por su parte, el Tratado de Amsterdam de 1997 añadió otros cinco ámbitos:
•
Política de empleo;
•
Política social;
•
Política medioambiental;
•
Formación profesional; y
•
Transporte.
Todo ello ha tenido su culminación en el Tratado de Lisboa de 2007, en vigor desde el 1
de diciembre de 2009 y en el que se han añadido los siguientes ámbitos o materias:
•
Protección civil;
•
Cambio climático;
•
Energía; y
•
Servicios de interés general.
Ahora bien, no se trata de una enumeración cerrada, puesto que la Comisión, el Consejo
y el Parlamento Europeo también cuentan con la posibilidad de consultar al Comité de las
Regiones cuando consideren que una propuesta puede tener repercusiones importantes a
escala local o regional, en particular en los casos que afecten a la cooperación transfronteriza, a
lo que se suma la posibilidad de actuación del Comité por iniciativa propia.
En el Tratado de Lisboa se consagra definitivamente al Comité de las Regiones como
órgano con funciones consultivas en los casos previstos en los Tratados y en cualesquiera
otros en que una de las instituciones de la Unión lo estime oportuno, incluyéndose al
Parlamento y a la Comisión desde la fase pre-legislativa. Además, dichas instituciones están
obligadas a informar al Comité de las solicitudes de dictamen que remitan al Comité Económico
y Social, pudiendo el de las Regiones emitir otro dictamen cuando estime que hay intereses
regionales específicos en juego.
El Comité organiza sus trabajos a través de 7 Comisiones especializadas, a saber:
• Ciudadanía, Gobernanza, Asuntos Institucionales y Exteriores;
• Cohesión Territorial;
• Política Económica y Social;
• Educación, Juventud, Cultura e Investigación;
• Medio Ambiente, Cambio Climático y Energía;
• Recursos Naturales; y
• Asuntos Administrativos y Financieros.
Los miembros del Comité y sus suplentes son, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 300 y 305 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, representantes de los
entes regionales y locales titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que
29
tengan responsabilidad política en la Asamblea elegida, no están vinculados por ningún
mandato imperativo, sino que actúan con absoluta independencia en interés general de la
Unión.
Actualmente, el Comité de las Regiones está compuesto por 344 miembros titulares y
otros tantos suplentes. Su mandato, renovable, es de cinco años y son nombrados de
conformidad con las propuestas presentadas por los Estados miembros.
IV. d) LA C.A.L.R.E., REGLEG E INSTITUCIONES SIMILARES DE INTEGRACIÓN
SUPRANACIONAL. EL CONGRESO DE PODERES LOCALES Y REGIONALES DEL
CONSEJO DE EUROPA
i) La Conferencia de Asambleas Legislativas de Regiones Europeas (CALRE)
Es la Conferencia de los Presidentes de los Parlamentos de los entes territoriales
europeos con competencia legislativa, surgió como contrapartida a la percepción de que las
legislaciones regionales quedaban relegadas frente al proceso de integración europea.
CALRE; Fuente: Fundación CEDDET
El elemento esencial consiste en que todas estas Regiones tienen que incorporar, al
cabo, las normativas europeas a su propia legislación.
Actualmente está compuesto por 74 Regiones de 8 Estados miembros que representan
a más de 200 millones de ciudadanos. En concreto, la composición responde a:
• Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas españolas.
• Los Consejos Regionales italianos.
• Las Asambleas de las Regiones y de las Comunidades del Reino de Bélgica.
• Los Parlamentos de los Länder de Alemania.
• Los Parlamentos de los Länder de Austria.
• El Parlamento autónomo de Aland en Finlandia.
• Las Asambleas regionales de las islas de Azores y Madeira (Portugal).
• Los Parlamentos de Escocia, Gales e Irlanda del Norte (Reino Unido).
Uno de sus objetivos prioritarios es que dado que el control democrático de los
Gobiernos europeos comienza con las Regiones, tiene que prevenirse que el déficit
democrático afecte a los entes territoriales, y debe preservarse el principio de subsidiariedad.
30
ii) REGLEG
Se trata de una vía de cooperación informal entre las regiones con poderes legislativos
dentro de la Unión Europea. Actualmente forman parte de la misma 73 regiones de 8 de los 27
Estados miembros: Bélgica, Alemania, Austria, Italia, España, Portugal Finlandia y el Reino
Unido.
El objetivo es esforzarse para realzar el papel de las Regiones legislativas en la Unión
Europea, elevando el nivel de su participación democrática en los asuntos de la Unión Europea.
Sus miembros están llamados a una participación activa en la formación de las políticas
públicas de acuerdo con el principio de subsidiariedad, respecto de lo cual REGLEG se propone
extender y mejorar los derechos de esas Regiones.
Todo ello significa la búsqueda de un incremento del estatus político y jurídico de tales
Regiones en los ámbitos en los que gozan de competencia en el seno de la Unión Europea.
iii) Podemos citar también al Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa,
el cual es una organización internacional que siempre ha atendido a la importancia de la
democracia en los niveles locales y regionales.
V) FONDOS ESTRUCTURALES
V.a) La Cohesión Social33 Para Hacer Frente a las Desigualdades Regionales y la Región
como Promotora del Desarrollo
La cohesión social es un concepto de amplio alcance, que se refiere al “proceso de
reducción drástica de las brechas existentes –sociales y económicas- entre miembros y
regiones de una sociedad”.
Para la Unión Europea el logro de la “cohesión económica y social” fue uno de los ejes
fundamentales de su proceso de integración junto con el mercado común y la moneda única.
El Tratado de la Unión Europea, que entra en vigor en 1993, consagra la cohesión como
uno de los objetivos esenciales de la Unión, paralelamente a la unión económica y monetaria y
al mercado único. También instaura la creación del “Fondo de Cohesión” que apoya proyectos
en favor del medio ambiente y de los transportes en los Estados miembros menos prósperos.
Es un concepto operativo en los procesos de unión o integración pero que también
puede aplicarse internamente en los procesos por los cuales los países buscan suavizar o
disminuir las asimetrías, desequilibrios o desigualdades (el concepto de “brecha” mencionado
en el primer párrafo de este punto) entre sus diferentes regiones o zonas geográficas.
33
Di Pietro Paolo; Luis J.; “La Cohesión Social y el Proceso de Integración” en SCANNONE, Juan
Carlos y GARCÍA DELGADO, Daniel (Comp.); “Ética, Desarrollo y Región. Hacia un regionalismo
integral”; Grupo Farrel; 2006; Pág. 229.- a esta fuente se le han agregado los conceptos de desigualdad
regional o territorial y la relación entre regionalización y desarrollo.
31
La búsqueda de la cohesión social abarca el conjunto de la dinámica de una sociedad
donde a los problemas de pobreza, marginalidad y exclusión social se suman nuevos
fenómenos como la violencia, la inseguridad y las disparidades regionales y no sólo se toman
en cuenta los factores macroeconómicos sino también los institucionales, los educativos, los
relacionados al acceso a servicios públicos esenciales, que son fundamentales para analizar el
grado de integración de una sociedad; en síntesis: la idea de “cohesión social” no se limita a
indicadores socio-económicos sino que abarca distintas dimensiones: política, económica,
territorial y social.34 Este enfoque está asociado al de “desarrollo humano” y a vincular el
concepto de “región” con el de “desarrollo” o “desarrollo territorial” 35
A través de esta política, la Unión desea contribuir a la recuperación de las regiones
menos desarrolladas, la reconversión de las zonas industriales en crisis, la diversificación
económica de las zonas rurales en declive agrícola, o aun la revitalización de los barrios
desheredados de las ciudades, teniendo presente como preocupación esencial la creación de
empleo.
V. b) La Dimensión Territorial36
A los fines del presente trabajo nos resultó relevante la dimensión territorial, pues en
definitiva, la cohesión social no es otra cosa que disminuir las desigualdades entre centro y
periferia, entre zonas urbanas y zonas rurales, se trata de fortalecer el desarrollo de las
regiones de menor crecimiento y dotarlas de infraestructura de comunicación, transporte y
servicios esenciales para la comunidad de manera de integrarlas al conjunto de la Nación.
Implica también considerar los problemas que aquejan a las grandes concentraciones
poblacionales en cuanto a la degradación del espacio urbano y las deficiencias en la
infraestructura de los servicios para los habitantes de las áreas urbanas y marginales (Comisión
Europea, 2004).
Para la Unión Europea, la búsqueda de la cohesión es clave en relación con la
competitividad desde el momento que se trata de países con realidades sociales muy
diferentes.
El éxito en la integración de Portugal, Grecia, España e Irlanda, que pasaron de ser
países muy pobres a alcanzar los niveles de desarrollo de sus socios fue clave para consolidar
el éxito europeo. La política de Fondos Estructurales de la Unión Europea se trató de una
política muy específica que implica una transferencia de recursos entre los Estados Miembros a
través del presupuesto de la Unión Europea con el fin de apoyar el crecimiento económico y el
desarrollo de la Unión Europea.
34
DI PIETRO PAOLO, Luis J.; Ibid; Pág. 229-230.
En línea con lo que se va a comentar en el punto siguiente, véase la presentación de Mabel Manzanal (citada
en
la
Presentación
de
este
trabajo)
en
esta
Comisión
del
Senado:
http://www.senado.gov.ar/prensa/8808/noticias (en particular páginas o filminas 8 y 9)
36
DI PIETRO PAOLO, Luis J.; Ibid; Pág. 231.
35
32
La política de cohesión social de la Unión Europea a través de los fondos estructurales
tuvo su origen en las fuertes disparidades entre países y grandes regiones en vistas a la
competitividad; estas diferencias que se daban en el terreno de la producción, de la
productividad y del acceso al empleo se debían a la existencia de deficiencias estructurales en
factores claves de competitividad tales como: falta de capital físico y humano, falta de
capacidad de innovación, etc.
La Unión Europea consideró que el costo de no alcanzar la cohesión social no sólo
implicaba una pérdida de bienestar general sino que desde el punto de vista económico
significaba la pérdida de renta potencial y de un nivel de vida más alto37.
V. c) Su Influencia
Ya hemos visto algo sobre el aspecto institucional en el ámbito regional de Europa, nos
detendremos un poco en el aspecto estructural y de apoyo económico que han recibido las
regiones a nivel europeo.
La Unión Europea es, por sobre todas las cosas, un vehículo para la integración
económica y la reestructuración económica regional fue y es la clave para el suceso económico
de Europa, tal vez el indicador clave del equilibrio económico entre los ciudadanos europeos es
el PBI per cápita.
Las políticas estructurales y de cohesión de la Unión Europea han sido de suma
importancia para la integración económica y social de la misma, de hecho han constituido una
de las áreas de acción más significativas en muchos aspectos, tanto es así que han tenido un
impacto en las vidas de millones de ciudadanos, como la única esfera de las políticas
comunitarias con un objetivo territorial y con recursos suficientes, además fueron el principal
mecanismo para equilibrar los enormes desequilibrios regionales y sociales en Europa
financiando inversiones en desarrollo de proyectos de largo plazo. Además, juegan un rol
importante ayudando a compensar los sectores menos desarrollados de la Unión de los efectos
adversos de la exposición a la competencia de economías más desarrolladas.
En muchos Estados Miembros, el valor de las subvenciones europeas en este campo
excedieron el gasto nacional en la asistencia a las Regiones.
Bajo el principio de la integración regional y el trabajo en equipo, la preparación e
implementación de los programas para el desarrollo regional comunitario siempre involucraron
un acercamiento más descentralizado y colectivo a las políticas regionales, incluso que las
practicadas por los mismos Estados Miembros hacia su interior. Esto le ha otorgado mucha
eficiencia a las políticas de los fondos estructurales para las regiones europeas.
37
Di Pietro Paolo; Luis J.; “La Cohesión Social y el Proceso de Integración” en SCANNONE, Juan Carlos y
GARCÍA DELGADO, Daniel (Comp.); “Ética, Desarrollo y Región. Hacia un regionalismo integral”; Grupo Farrel;
2006; Pág. 232.
33
Incluso, muchos de los emprendimientos regionales se han caracterizado por su
creatividad e innovación, pues se han basado más en el diálogo y la confianza que en una
directiva jerárquicamente tomada desde el gobierno central. A través de cursos de capacitación,
esquemas de creación de empleo, desarrollo de emprendimientos, políticas para el
mejoramiento del medio ambiente y soporte a las pequeñas y medianas empresas, los
programas de desarrollo regional ofrecieron tangibles beneficios a aproximadamente 180
millones de personas que vivían en estas áreas.
V. d) Algunos Datos38
Al filo de la construcción europea, se han ido creando cuatro tipos de Fondos Estructurales:
•
el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que contribuye fundamentalmente a
ayudar a las regiones menos desarrolladas y a las que se hallan en fase de reconversión
económica o sufren dificultades estructurales;
•
el Fondo Social Europeo (FSE), que interviene esencialmente en el contexto de
la estrategia europea de empleo;
•
la sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola
(FEOGA), que contribuye al desarrollo y al ajuste estructural de las zonas rurales menos
desarrolladas aumentando la eficacia de las estructuras de producción, transformación y
comercialización de los productos agrícolas y silvícolas;
•
el Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP), que presta apoyo a la
evolución estructural del sector de la pesca.
Es importante destacar que, además de seleccionar las regiones que iban a recibir los
fondos estructurales, regiones que muchas veces coincidían con los límites administrativos de
cada país y en otras no.
A fin de contribuir a la Estrategia 2020, así como a sus misiones específicas, los FFEE
apoyarán los siguientes objetivos temáticos:
1. Potenciar la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación.
2. Mejorar el uso y la calidad de las tecnologías de la información y de la
comunicación y el acceso a las mismas (TICs).
3. Mejorar la competitividad de las Pymes.
4. Favorecer la transición a una economía baja en carbono.
5. Promover la adaptación al cambio climático y la prevención y gestión de riesgos.
6. Conservar y proteger el medio ambiente y promover la eficiencia de los recursos.
7. Promover el transporte sostenible y eliminar los estrangulamientos en las infraestructuras
de red fundamentales.
8. Promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorecer la movilidad laboral.
9. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza y cualquier forma de
discriminación.
10. Invertir en educación, formación y formación profesional para la adquisición de
capacidades y un aprendizaje permanente.
11. Mejorar la capacidad institucional de las autoridades públicas y las partes interesadas y
la eficiencia de la administración pública.
38
FUENTES:
http://www.gobex.es/filescms/ddgg006/uploaded_files/DDGG_POLITICA/Actualidad_Economica/FFEE.pdf
34
En cuanto al Fortalecimiento de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la
Innovación se hace hincapié en:
• Apoyo a los agentes de innovación a través de: servicios de asesoramiento y asistencia;
inversiones directas; e instrumentos de acceso a la financiación privada.
• Inversión en infraestructura, equipamiento, líneas de productos piloto y fabricación
avanzada.
• Facilidades para la cooperación, actividades en red y colaboraciones entre los agentes de
innovación para lograr sinergias y transferencias de tecnología.
• Inversión en innovación por parte de las PYME para aumentar su competitividad.
• Apoyo a la formación de investigadores, desarrollo de estudios de posgrado y habilidades
empresariales.
Siguiendo con la Mejora del acceso, el uso y la calidad de las tecnologías de la
información y de la comunicación (TIC) se puntualizan los siguientes aspectos:
• Inversión en infraestructura de TIC en todas las regiones, especialmente en las zonas
rurales y aisladas, así como en las regiones menos desarrolladas.
• Fortalecimiento de la alfabetización digital, el aprendizaje electrónico, la inclusión
electrónica, las cibercompetencias y otras habilidades empresariales relacionadas.
• Aumento del acceso a la banda ancha de alta velocidad para impulsar la productividad de
las empresas y permitir a las personas que viven en regiones aisladas trabajar desde casa o
beneficiarse de la sanidad electrónica.
• Desarrollo y actualización de las herramientas de TIC, como las infraestructuras digitales
para la investigación e innovación, la informática en la nube, la protección de la información y la
seguridad en Internet.
• Continuación del cambio hacia usos innovadores de las TIC por parte de las empresas,
los ciudadanos y las administraciones públicas (comercio electrónico, Ciudades Inteligentes,
etc.).
Un aspecto que nos interesa particularmente es el de la Mejora de la competitividad de
las pequeñas y medianas empresas:
• Acceder a financiación mediante subvenciones, préstamos, garantías de préstamos,
capital de riesgo, y otros instrumentos.
• Formar a los empresarios, directivos y trabajadores para adaptarse a nuevos desafíos.
Invertir en capital humano, y en educación y formación profesional orientadas a la práctica.
• Podrán beneficiarse del conocimiento y el asesoramiento empresarial, la información y las
oportunidades de colaboración en red, que incluyen la cooperación transfronteriza.
• Mejorar su acceso a los mercados mundiales y mitigar el riesgo empresarial.
• Aprovechar nuevas fuentes de crecimiento: economía ecológica, turismo sostenible,
servicios sanitarios y sociales, y las industrias culturales y creativas.
• Establecer vínculos con centros de investigación y universidades para la innovación.
Respecto al Apoyo al Cambio Hacia una Economía de Bajas Emisiones de Carbono, se
centra en los siguientes aspectos:
35
• Aumento del uso de las energías renovables: inversión en la producción y distribución; y
apoyo a proyectos que creen concienciación y aumenten el uso.
• Disminución del uso de energía: mejorar la eficiencia energética y la gestión inteligente de
la energía; y reducir las emisiones procedentes del transporte.
• Fomento de los sistemas de energía inteligentes: redes inteligentes de distribución de
electricidad; y aumento de la integración de las energías renovables.
• Fomento de un enfoque integrado para la formulación de políticas y su implementación:
estrategias integradas de bajas emisiones de carbono, especialmente en las zonas urbanas; y
promoción de la investigación e innovación en tecnologías de bajas emisiones.
Los Fondos de la Política de Cohesión 2014-2020 están dotados con 351.854,2 millones de
euros (a precios corrientes), de los cuales, se destinan:
i) 194.099,4 (55,2% del total) a los Estados miembros de la UE-1339.
ii) 155.593,8 (44,2%)a los Estados miembros de la UE-1540.
iii) 2.161,1 (0,6%) al conjunto de la UE-28.
2.161,10
155.593,80
194.099,40
UE‐13
UE‐15
UE‐28
La “Política de Cohesión” europea para el período 2014-2020 tiene prevista una erogación
de € 351.854,2 millones, los que reasignan de la siguiente manera:
i) Fondos Estructurales:
€ 283.082,2 millones (80,45%)
De los cuales € 2.161,1 (0,61%) millones se asignan a Cooperación Interregional, Acciones
de Innovación Urbana y Asistencia Técnica.
ii) Fondo de Cohesión:
€ 63.399,7millones (18%).
iii) Iniciativa Empleo Joven: €
39
3.211,2 millones (0,91%).
UE-13: Bulgaria, Chipre, Croacia, República Checa, Estonia, Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Polonia,
Rumanía, Eslovenia, Eslovaquía.
40
UE-15: Austria, Bélgica, Alemania, Dinamarca, Grecia, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia,
Luxemburgo, Paíes Bajos, Portugal, Suecia y Reino Unido.
36
3.211,20
63.399,70
Fondos Estructurales
Fondo de Cohesión
Iniciativa Empleo Joven
283.082,20
Respecto a la “Concentración Territorial”, Polonia con un 22,2 % es el país que más
ayuda recibe de las Políticas de Cohesión.
% AYUDAS POLÍTICA DE COHESIÓN
0
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,4
0,5
0,7
0,9
1
1,3
2
2,2
2,5
3,4
4
4,4
4,5
5,5
6,1
6,3
6,3
6,6
LUXEMBURGO
MALTA
CHIPRE
DINAMARCA
IRLANDA
AUSTRIA
PAISES BAJOS
FINLANDIA
SUECIA
BÉLGICA
ESLOVENIA
ESTONIA
LETONIA
LITUANIA
BULGARIA
CROACIA
REINO UNIDO
ESLOVAQUIA
GRECIA
FRANCIA
ALEMANIA
PORTUGAL
HUNGRÍA
REP. CHECA
RUMANIA
ESPAÑA
ITALIA
POLONIA
8,2
9,4
22,2
0
37
% AYUDAS POLÍTICA DE COHESIÓN
5
10
15
20
25
Actualmente, el Objetivo Nº 1 de los FF EE n los que hace a criterios de elegibilidad es
“Invertir en todas las regiones de la UE y adaptar el nivel de la ayuda y la contribución
nacional a sus respectivos niveles de desarrollo”. De mantenerse este criterio de
elegilibilidad, las regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75% de la media comunitaria en
una Unión de 25 miembros representaría 115 millones de habitantes, es decir, el 25% de la
población total.
V. e) Efectos de la Política Regional (Fondos Estructurales) en una República Federal
(Alemania)41
Es interesante analizar el impacto de las políticas regionales de la UE en un país federal
como Alemania, el que además cuenta con una larga tradición en este tipo de políticas.
Desde principios de la década del 70, salvo unas pocas medidas de emergencia, la
política regional fue esencialmente una función de los Länders. Como en otros países, la
administración del gobierno alemán está tradicionalmente organizada en departamentos o
reparticiones, cada uno con su ministro o secretario individual asignado, existiendo muy poca
coordinación de estas áreas en lo que respecta a las políticas de planeamiento regional, esto ha
restringido las posibilidades de ayudas a la inversión a nivel regional.
Además, las políticas regionales existentes estaban basadas en un esquema de
incentivos uniformes que eran aplicados a determinados áreas a lo largo y ancho de todo el
país. Es importante hacer notar que, por dos décadas las políticas regionales en Alemania eran
una especie de operación conjunta entre el gobierno federal y los estaduales.
Sin embargo, esta concepción de las políticas regionales en Alemania ha sido
seriamente afectada por la ingerencia de la Unión Europea y las políticas estructurales
operadas a través de la Comisión Europea.
Por un lado, la Comisión presionó satisfactoriamente para que la administración
alemana reduzca la asistencia a áreas de Alemania occidental y reforzado la asistencia al
sector oriental
42
, fortaleciendo las antiguas áreas industrializadas y las zonas rurales, a tal
punto que en ese país, se manifestaron dos conceptos de “política regional” en pugna, basados
en filosofías distintas; a saber:
•
Los länders con regiones con problemas predominantemente rurales estaban más
interesados en el concepto de ayuda regional desde la misma Federación Alemana.
•
Los länders con problemáticas más asociadas a zonas conurbanas con desarrollos
industriales en declive se mostraron proclives hacia el concepto de la Comisión Europea.
41
Scrumpf, Heinz; “The effects of European Regional Policy on the Federal Republic of Germany”; en
The Coherence of EU Regional Policy.
42
Según la siguiente nota: http://www.elmundo.es/cronica/2014/11/09/545d1287e2704edf478b459b.html
la Unión Europea habría invertido 50.000 millones de Euros, y en cuanto a lo que habría invertido la
propia Alemania las cifras son muy divergentes y van desde dos billones de euros hasta 1,3 trillones de
euros.
38
V. f) “Es Posible Modificar las Asimetrías”
Las diferencias entre los Estados miembros actuales persisten aunque se han reducido
desde 1998. El cambio principal se observa en los países del Fondo de Cohesión. España,
Grecia y Portugal han recuperado un tercio de su retraso de desarrollo en diez años. El PIB de
Irlanda ha pasado del 64% al 119% de la media comunitaria entre 1988 y 2000.
Partiendo de la base que es muy difícil realizar procesos de integración con países muy
desiguales, la experiencia comparada de los Fondos Estructurales de la Unión Europea nos
demuestra que es posible modificar las fuertes asimetrías económicas y productivas de los
países entre sí; la Unión Europea ha promovido un “desarrollo compartido” a base de subsidios
que financian los países más poderosos o más prósperos43.
Siguiendo la experiencia europea, podemos concluir que una región integrada y un país
integrado, deben percibir la importancia de realizar una apuesta rápida por la generación de
infraestructura regional vial, energética, telecomunicaciones que homogenice las condiciones
productivas y sociales.
VI) CASOS ESPECÍFICOS EN LATINOAMÉRICA
VI. a) PERÚ
La historia peruana marca que desde sus inicios el poder siempre estuvo concentrado
en un solo núcleo, esfera, fuente o centro político, propio de un gobierno unitario. Se sucedieron
los fracasos de los intentos de los gobiernos civilistas de desconcentrar el poder frente a una
oligarquía que prefería gobiernos fuertes y centralistas que les permita continuar en el poder y
distribuyéndose los recursos.
En 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la primera organización descentralizada,
nombrando al Perú como "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias
para la creación de regiones mediante el proceso de regionalización. El país a partir de esa
constitución cuenta con tres niveles de Gobierno:
-
El Gobierno Nacional o Central.
-
El Gobierno Regional.
-
El Gobierno Local.
Por desencuentros políticos, recién en 1986 se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
elaborado por el Instituto Nacional de Planificación (INP) que formula cuál debía ser el
desarrollo para las futuras regiones del país, definió el nuevo marco de descentralización
aprobado en el Gobierno de Alan García Pérez (1985-1990) eligiéndose por primera vez 11
gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990).
43
Scannone, Juan Carlos y García Delgado, Daniel (Comp.); “Ética, Desarrollo y Región. Hacia un
regionalismo integral”; Grupo Farrel; 2006; Pág. 17.
39
Posteriormente, con el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2001) el proceso de
descentralización sufrió un nuevo retroceso; pero con la Ley 27.680 de Reforma Constitucional,
se pone nuevamente en marcha y avance del proceso descentralizador.
Dicha ley es más tarde complementada por la Ley 27783 (Ley Orgánica de Bases de la
Descentralización) y Ley 27867 (Orgánica de Gobiernos Regionales), posteriormente
modificada por la Ley 27902 para regular la Participación de los Alcaldes Provinciales y la
Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y Fortalecer el Proceso de Descentralización y
Regionalización.
El art. 43 de la Constitución peruana establece que el gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes;
disponiendo en su art. 106° que mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el
funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución y que los proyectos
de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley, requiriéndose para su aprobación o
modificación del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El art.
32° en su inc. 4 agrega que pueden ser sometidas a referéndum las materias relativas al
proceso de descentralización.
Según el art. 188 de la Constitución, la descentralización es una forma de organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
Todo con una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del
gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
Podemos citar algunas características tales como:
• Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que
señala la ley.
• los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales tienen derecho a iniciativa
legislativa en las materias que les son propias.
• Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan
las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
• Poseen una serie de competencias, entre las que podemos mencionar: Aprobar su
organización interna y su presupuesto; Formular y aprobar el plan de desarrollo regional
concertado con las municipalidades y la sociedad civil, Administrar sus bienes y rentas;
Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas
correspondientes; Dictar las normas inherentes a la gestión regional; Promover y regular
actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud
y medio ambiente,
conforme a ley; Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución
de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional; Presentar iniciativas
legislativas en materias y asuntos de su competencia.…
40
• Los gobiernos regionales tienen recursos propios (bienes muebles e inmuebles,
asignaciones de la Ley Anual de Presupuesto, tributos, derechos económicos y canones, etc.)
• Los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los
alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, están facultados para interponer acción de
inconstitucionalidad en materias de su competencia
VI. b) COLOMBIA44
La Regionalización de las Políticas Sectoriales
En Colombia, el desarrollo de las políticas sectoriales ha ido generando una serie de
iniciativas de regionalización, caracterizadas por su diversidad, flexibilidad y dispersión; pero
también por la ausencia de coordinación entre ellas y discontinuidad entre gobiernos
nacionales. Algunas de estas políticas tienen una institucionalidad regional claramente
establecida.
El manejo de la política ambiental cuenta con la existencia de las Corporaciones
Regionales de Desarrollo, establecidas e instituidas por ley. Su jurisdicción tiende a coincidir
con la del departamento y coexiste con otras figuras de manejo ambiental como las reservas,
los parques naturales y las zonas de protección especial.
La política de lucha contra el cultivo y tráfico de drogas ilícitas ha desarrollado un
programa específico, Plan de Desarrollo Alternativo, que actúa solamente en los municipios con
mayor incidencia de este tipo de cultivos.
La respuesta a los impactos dejados por catástrofes naturales como los terremotos de
Armero, la avalancha del Río Páez y el terremoto del eje cafetero, han dado lugar a la creación
de corporaciones específicas, con jurisdicciones precisas, pero de naturaleza, funciones,
duración y modos de operación totalmente diferentes.
Los diferentes ministerios y sus programas más importantes han puesto en marcha
procesos de regionalización específicos. Éste es el caso del Ministerio de Agricultura, del
Ministerio de Comercio Exterior y del previamente existente Ministerio de Desarrollo Económico.
Incluso, al interior de un mismo ministerio, distintos programas eran manejados con fórmulas de
regionalización diferentes, como era el caso por ejemplo de Industria por una parte y
competitividad territorial, por la otra, al interior del Ministerio de Desarrollo Económico.
En el campo de la ciencia y la tecnología se crearon las Comisiones Regionales de
Ciencia y Tecnología, manejadas por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y
de la Tecnología (COLCIENCIAS), que coexisten con otras iniciativas de desarrollo tecnológico
44
Cuervo González, Luis Mauricio; “Pensar el Territorio: Los Conceptos de Ciudad-Global y Región en
sus Orígenes y Evolución”; Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES); Santiago de Chile; Noviembre de 2003.
41
promovidas por entidades descentralizadas del orden nacional, como es el caso del Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA).
Adicionalmente, en el campo de la promoción regional del desarrollo económico se ha
creado un complicado sistema de incentivos y exenciones con existencia legal, como es el caso
de la ley de fronteras, las zonas económicas especiales y las exenciones tributarias
regionales creadas como respuesta y salida a las regiones que han sufrido el impacto de
catástrofes naturales.
Ventajas: esta institucionalidad así constituida goza de la ventaja de la
especialización y la flexibilidad pues cada herramienta ha sido desarrollada con un propósito
específico y se adapta a las circunstancias propias del ámbito en el que se desenvuelve.
Desventajas: aquellas no reguladas por ley han adolecido de la discontinuidad propia
de gobiernos; han implicado un desperdicio de recursos humanos y financieros regionales y
nacionales pues dispersan el esfuerzo que cada una de estas iniciativas o programas requiere
para su diseño, aplicación y evaluación; probablemente lo más grave es que se trata de
programas que no se diseñan a través de una consulta con los departamentos y los municipios
sino que son de diseño exclusivo del gobierno nacional el cual tiende a reproducir una relación
vertical en su ejecución. Esto se agrava cuando se tiene en cuenta que desde las regiones y
municipios se han desarrollado variadas iniciativas de construcción regional que no
corresponden con las iniciativas nacionales.
Nuevas Construcciones Regionales en Colombia
Simultáneamente con los procesos de descentralización y regionalización ya descritos,
se han desarrollado en Colombia múltiples iniciativas de construcción regional, consistentes en
diferentes formas de asociación de entidades territoriales, desarrolladas con fines distintos, con
promotores diversos y con formas de funcionamiento también diferentes. Cada una de ellas
pone en evidencia el tipo de necesidades a las que se ha querido responder y el protagonismo
local y regional en su solución.
Un antecedente remoto (década de1980), lo encontramos en los Consejos Regionales
de Planificación Económica y Social (CORPES), conformado por los departamentos de la Costa
Caribe colombiana se habían sentido relegados por el gobierno nacional en materia de
inversiones y canalización de recursos hacia esa región de Colombia.
Otra iniciativa destacable es el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio
(PDPMM), surgido como resultado de la conjunción de esfuerzos de empresas públicas
nacionales como la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) y de instituciones de la
iglesia como el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) y la Diócesis de
Santander, con la intención de promover el desarrollo sin esperar la paz como resultado de
negociaciones o acuerdos entre los actores armados. Ha promovido la formación de núcleos de
participación popular para la planeación del desarrollo local y se ha articulado a los municipios y
departamentos en donde actúa. A pesar de estar en una de las regiones de mayor violencia y
42
conflicto en Colombia, el Magdalena Medio, ha logrado el respeto de las partes y ha conseguido
el apoyo institucional de entidades nacionales como el Departamento Nacional de Planeación
(DNP), y los internacionales como el Banco Mundial. Su ejemplo ha sido seguido por otros y
hoy en día existen unas 5 ó 6 iniciativas semejantes en otras zonas de Colombia. Este ensayo
regional agrupa cerca de 30 municipios que hacen parte de 5 departamentos diferentes.
Una tercera iniciativa, más reciente, es la del suroccidente colombiano, surgida en este
caso como propuesta de los gobernadores de los departamentos de Tolima, Nariño, Cauca,
Caquetá y Putumayo; fue en respuesta al manejo que desde el gobierno nacional se ha hecho
de la política antidrogas y de desarrollo alternativo.
Finalmente, desde hace tres años los gobiernos de Bogotá, Cundinamarca y la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca decidieron conformar una mesa de trabajo
regional para identificar proyectos e iniciativas de interés común y están en la actualidad en la
fase de elaboración de una visión regional de desarrollo.
Para Destacar:
• Estos ensayos surgieron por iniciativa de actores locales o territoriales y no como
resultado de una promoción desde la nación.
• Los ámbitos territoriales que cubren trascienden las fronteras de entidades político
administrativas como municipios o departamentos. En unos casos son agrupaciones de
departamentos, en otros de municipios pertenecientes a varios departamentos y en otro, de un
área metropolitana como Bogotá y el departamento que la circunda, Cundinamarca.
• En todos los casos está presente alguna forma de tensión, conflicto o carencia
derivada del tipo de las relaciones entre lo local y lo nacional. Estas características contrastan
con los procedimientos tradicionales de regionalización, caracterizados por una verticalidad muy
particular.
Cuervo González45 destaca una riqueza de procesos institucionales y sociales que
convierten a Colombia en un muy interesante y fértil campo de experimentación y aprendizaje;
pero por el otro, no deja de señalar el inmenso desperdicio de esfuerzos que genera esta
imposible confluencia de dos procesos que deberían acompañarse y coadyuvar.
VI. c) ARGENTINA
Ya hemos mencionado ut supra que la discusión pública e institucional de los problemas
regionales ha quedado relegada en la Argentina, y que como unas pocas excepciones a este
olvido podemos encontrar reseñar la facultad dada por el artículo 124 de la Constitución
Nacional luego de la Reforma de 1994 a las Provincias para crear regiones para su desarrollo
económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y la
discusión dentro de la Provincia de Buenos Aires para avanzar en un nuevo mapa regional
provincial.
45
Cuervo González, Luis Mauricio; Ídem; Pág. 48.
43
La Constitución de la Nación Argentina, en su artículo 1º establece que se “adopta para
su gobierno la forma representativa republicana y federal…” y en la reforma de 1994 se
incluyeron los artículos 124 y 125 que establecen lo siguiente:
“ARTICULOS 124 Y 125 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
Artículo 124. Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y
establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, y podrán también celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y
no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o al crédito público de la Nación; con
conocimiento del Congreso Nacional. La Ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se
establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio.
Artículo 125. Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de
justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso
Federal; y promover su industria la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales
navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento
de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por
leyes protectoras de estos fines y con sus recursos propios. Las provincias y la Ciudad de
Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y
los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de
empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.”
Este marco constitucional plantea claramente que son las Provincias quienes pueden
establecer –desde el punto de vista institucional- regiones “para el desarrollo económico y
social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…” , con las
características y atribuciones que establecen los mencionados artículos.
En el documento elaborado por el equipo técnico de la Comisión denominado
“Antecedentes Legislativos Nacionales sobre Regiones y Promoción Regional en la Argentina”
(que se puede visualizar en el siguiente link: http://eventos.senado.gov.ar:88/15548.pdf) se
desarrollan los antecedentes institucionales de las Provincias creando regiones46 y los
nacionales que se originan principalmente a partir de mediados de la década de los cuarenta
del siglo pasado, las “regiones de desarrollo” que se establecen el 30 de septiembre de 1966
(en el artículo 15 de la ley 16.964, del gobierno de “facto” de ese entonces) y el resto de los
antecedentes normativos hasta la actualidad.
Ello no obsta a que “se regionalice” desde el accionar “ejecutivo y operativo” del
Gobierno Nacional47 y las Provincias48, en planes, programas y proyectos, o en la gestión
administrativa gubernamental.
46
Páginas 108 a 115 del documento mencionado.
Por ejemplo la adoptada por el Ministerio de Economía y Finanzas (véase por ejemplo:
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/dnper/reg_nota_meto.pdf) o desde la temática del Ordenamiento
Territorial (véase documento: http://eventos.senado.gov.ar:88/15557.pdf), y en particular el Plan
Estratégico Territorial (véase el siguiente link: http://www.planificacion.gob.ar/contenidos/2605).
47
44
Por otro lado, en la Reforma Constitucional de 1994 se había decidido que, a más tardar
para 1996, se debía sancionar una Ley de Coparticipación, hecho que no ha sucedido hasta el
momento.
“Cláusula Transitoria Sexta. Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en
el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos
antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones
vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia
interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de
recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del
mencionado régimen de coparticipación.”
Es importante señalar que la contratara de toda Ley Convenio entre las Provincias que
distribuya los derechos y obligaciones desde el punto de vista de la recaudación impositiva es la
“responsabilidad fiscal”, es decir, una mayor autonomía de las Provincias no puede servir de
fundamento para que éstas últimas gasten más de lo que les es posible y se sobreendeuden, a
sabiendas que en última instancia el Estado Nación, de alguna manera, deberá responder por
los desaciertos de aquellas. En este sentido, el concepto de “responsabilidad fiscal” fue y es
muy importante en el proceso de integración europea (está entre los temas significativos de la
crisis griega y su relación con la UE, además de la distinta productividad entre los países que
tienen como moneda el euro, el peso de la deuda, etc. ).
En la línea de lo expuesto anteriormente, el 23 de junio de 2015 se reunieron en la
Conferencia “Los Desafíos Institucionales de la Argentina. Representativo-Republicano-Federal”
cuatro (4) gobernadores pertenecientes a distintos espacios: el Gobernador electo de Mendoza,
Alfredo Cornejo; el Gobernador de Neuquén, Jorge Sapag; el Gobernador de Salta, Juan
Manuel Urtubey y el Gobernador de Córdoba, Juan Manuel de la Sota.
Todos coincidieron en la necesidad de darle mayor competitividad a las economías
regionales e incluso el Gobernador Sapag lanzó la idea de cambiar la denominación Provincias
por la de Estados; además aseguró que promoverá la creación de un Consejo Federal y un
Fondo de Convergencia. También apuntó que las Provincias se ocupan del 70% de las
responsabilidades y como contrapartida reciben una masa coparticipable que no llega al 30%.
En el encuentro al que asistieron personalidades ligadas a la política y al ámbito
empresarial, expusieron además expertos y analistas de diversas áreas temáticas49.
48
Entre los casos se puede citar el de la Provincia de Buenos Aires el proyecto de ley presentado a ese
respecto
(como
ilustración
del
mismo
se
puede
ver
la
siguiente
presentación:
http://www.ungs.edu.ar/seminariosalud_UNAJ_UNGS/wpontent/uploads/2011/10/PANEL1_CARELLI.pdf)
49
Algunos links son: http://www.clarin.com/politica/democracia_y_desarrollo_2015_0_1381661846
http://www.clarin.com/politica/democracia_y_desarrollo_2015_0_1381661848.html
http://www.clarin.com/politica/Favores-politicos-palo-rueda-desarrollo_0_1381661845.html
http://www.clarin.com/opinion/Federalismo-Presidencialismo-Coparticipacion_0_1384061949.html
http://www.clarin.com/opinion/Federalismo-Presidencialismo-Coparticipacion_0_1384061947.html
Un trabajo anterior del experto Alberto Díaz- ayeros, que vino de Estados Unidos a exponer:
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XIII_NoIII_2dosem/Diaz-Cayeros.pdf
45
VII) A MODO DE CONCLUSIÓN
Es difícil llegar a conclusiones definitivas sobre una temática como la que aborda este
documento, pero podríamos puntualizar algunas cuestiones finales que surgen del desarrollo
del trabajo:
•
Con la creciente globalización y los grandes cambios científicos-tecnológicos, y su
imbricación con el sistema socio-económico hegemónico (y la aparición de nuevos
actores como los BRICS, y en particular China), se ha planteado una reconfiguración del
espacio, y por lo tanto de las expresiones “territorio” y “región”.
•
Existe una creciente presión de los procesos de reestructuración productiva sobre las
divisiones territoriales a nivel mundial.
•
El bajo desarrollo de las regiones que componen un país genera excluidos que terminan
trasladándose a la periferia de los grandes centros urbanos en condiciones de extrema
pobreza urbana.
•
Los más modernos ejemplos de desarrollos a partir del concepto de Región están
enfocados hacia una idea de Región como eje central del desarrollo de un determinado
territorio.
•
Existen fricciones entre la descentralización institucional de carácter histórico y las
modernas concepciones de regiones para la acción, salvo en algunos casos de
descentralización reciente.
•
Es fundamental la participación de los diferentes niveles estatales en el diseño de los
entes regionales, de planes estratégicos y de políticas eficaces de desarrollo, pues
ayudan a eliminar las asimetrías que pueden existir entre los diferentes actores a nivel
regional y que pueden derivar en concentración y exclusión.
•
El Estado puede apelar al principio de subsidiariedad para hacer más eficiente el
funcionamiento entre sus diferentes niveles.
•
Los procesos productivos se han modernizado aceleradamente en los últimos años y,
por efecto de la globalización, tienen impacto mundial; como estrategia para hacer frente
a ello, muchos países han optado por dar un papel protagónico a las regiones como
dinamizadoras del desarrollo territorial.
•
El Estado como representante de la sociedad y en sus distintos niveles (local, regional,
nacional y supranacional) juega aquí un factor central, pues es el único actor social que,
en concordancia con el resto de los agentes50, puede ofrecer a todos los actores
económicos vinculados al proceso socio-productivo la colaboración para remediar las
desigualdades estructurales.
Tambièn se destaca la presentación realizada por Oscar Cetrángolo (UBA-UNTREF), el 23/7/15, en la
Conferencia Fundación Observatorio Pyme, denominada “La Política Fiscal para la Convergencia de los
Niveles de Desarrollo Territorial” ( http://www.observatoriopyme.org.ar/ ).
50
Para ello se ha incorporado el concepto de “gobernanza”.
46
VIII) LINKS DE INTERÉS:
COMITÉ DE LAS REGIONES DE EUROPA:
http://cor.europa.eu/es/Pages/home.aspx
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE DINAMARCA:
http://es.wikipedia.org/wiki/Dinamarca#Organizaci.C3.B3n_territorial
http://www.uba.ar/comunicacion/detalle_nota.php?id=16724
La ley de federalización ("styrelseslov") http://www.kl.dk/Tema/Farum-kommissionen/ o en
inglés: http://www.kl.dk/English/
ESCOCIA:
http://www.clarin.com/opinion/Escocia-pueblos-originarios_0_1224477612.html
CONSTITUCIÓN NACIONAL DE POLONIA:
http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm
SUECIA:
http://www.government.se/sb/d/574/a/29535
NORUEGA:
http://www.regjeringen.no/en/doc/laws/acts/local-government-act.html?id=439600
http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Vedlegg/KOMM/internasjonalt/H-2224.pdf
GRECIA:
http://www.ieco.clarin.com/Grecia-Union_Europea_0_1324067842.html
http://www.euroxpress.es/index.php/noticias/2014/3/11/grecia-es-el-cuarto-pais-de-la-ue-enaprovechar-los-fondos-estructurales-y-de-cohesion/
http://ec.europa.eu/spain/pdf/np-grecia-comision-europea-apoya-reformas-recuperacioneconomica-creacion-empleo-2013_es.pdf
FONDOS ESTRUCTURALES:
http://www.gobex.es/filescms/ddgg006/uploaded_files/DDGG_POLITICA/Actualidad_Economica
/FFEE.pdf
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV:l60014
47
IX) BIBLIOGRAFÍA:
Bachtler, Jhon y Turok, Ivan (Editores), “The Coherence of EU Regional Policy: Contrasting
Perspectives on the Structural Founds”; Regional Studies Association y Jessica Kingsley
Publishers; Reino Unido; 1998.
Bauman, Zygmunt, “La Sociedad Sitiada”; Ed. Fondo de Cultura Económica; 2004.
Caravaca Barroso, Inmaculada; “Los Nuevos Espacios Emergentes”; en Estudios Regionales
Nº 50; 1998.
Comisión de Economías Regionales, Economía Social, Micro, Pequeña y Mediana
Empresa; Antecedentes Legislativos Nacionales sobre Regiones y Promoción Regional en la
Argentina; Link http://eventos.senado.gov.ar:88/15548.pdf
Cuervo González, Luis Mauricio; “Pensar el territorio: los conceptos de Ciudad-Global y
región, en sus orígenes y evolución”; Series CEPAL; Gestión Pública; Noviembre de 2003.
Cuervo González, Luis Mauricio, Williner, Alicia; “Políticas e instituciones para el desarrollo
económico territorial”; Revista LIDER. 11(15); 2009.
Di Pietro Paolo; Luis J.; “La Cohesión Social y el Proceso de Integración” en SCANNONE,
Juan Carlos y GARCÍA DELGADO, Daniel (Comp.); “Ética, Desarrollo y Región. Hacia un
regionalismo integral”; Grupo Farrel; 2006.
Fundación CEDDET; Módulos del Curso “Parlamento y Estructura Territorial”; con el apoyo del
Congreso de los Diputados de España; 5º Edición.
Plan de Regionalización. Un Nuevo Paradigma de Estado; Agosto de 2011.
Rofman, Alejandro; Las Economías Regionales a Fines del Siglo XX; Ed. Ariel; 1999.
Scannone, Juan Carlos y García Delgado, Daniel (Comp.); “Ética, Desarrollo y Región. Hacia
un regionalismo integral”; Grupo Farrel; 2006.
Scrumpf, Heinz; “The Effects of European Regional Policy on the Federal Republic of
Germany”; en The Coherence of EU Regional Policy; Regional Studies Association y Jessica
Kingsley Publishers; Reino Unido; 1998.
48