La innovación en la gobernanza de la tierra y el agua Los

ESTUDIO DE CASO
Mayores beneficios
para los pescadores pobres sin tierra
Proyecto de Pesca Artesanal
en Lagos de Aguas Estancadas, en Bangladesh
Contexto y antecedentes
¿Quiénes fueron los beneficiarios?
El grupo-objetivo estaba formado por 11 500 hogares que dependían de
2,5 acres de tierra o menos para sobrevivir, o bien cuyos ingresos eran
iguales o inferiores a la renta que puede obtenerse de una parcela de ese
tamaño. Es posible desglosar a los participantes en el proyecto tal como
sigue: 3 200 hogares dedicados a la pesca de carpas; 1 500 hogares
dedicados a la pesca de diferentes especies; 6 800 hogares que dependían
en un grado menor, pero significativo, de la pesca; 4 200 hogares que se
dedicaban a pescar ocasionalmente, y 500 hogares de pescadores
encabezados por mujeres.
¿Por qué eran pobres?
Las comunidades de pescadores forman una categoría importante de
personas sin tierra cuyos ingresos corresponden al nivel de pobreza
absoluta. Entre los pobres del medio rural, los pescadores son
tradicionalmente los más pobres y constituyen un estrato de población
marginado socialmente. A causa del crecimiento demográfico y el
consiguiente aumento de la densidad de población, las personas se ven
obligadas a buscar fuentes de ingresos no agrícolas, por ejemplo en la
pesca, sector en el que los pescadores venden su trabajo para obtener
ingresos.
¿Qué hizo el proyecto por ellos?
El objetivo específico del Proyecto de Pesca Artesanal en Lagos de Aguas
Estancadas era aumentar la productividad de los lagos y empoderar a los
usuarios más pobres de esos lagos para que participaran plenamente en el
fomento de la acuicultura. En especial, había que lograr que aumentaran
las capturas atribuidas a cada pescador.
¿Cómo participaron los beneficiarios en el proyecto?
Los participantes en el proyecto se organizaron en grupos de pescadores
que tenían permiso de pesca; trabajaron en los lagos con la asistencia
técnica del Departamento de Pesca; invirtieron en la capacidad productiva
de los mismos, y se responsabilizaron del su mantenimiento.
La innovación en la gobernanza de la
tierra y el agua
Los problemas detectados fueron los
siguientes:

Los lagos y estanques públicos se hallaban
en estado de abandono.

Eran siempre deficitarios, y la hacienda
pública tenía que cubrir el déficit.

Los pescadores sin tierra no tenían acceso
a acuerdos de arrendamiento de los lagos
y estanques.

El arrendamiento por un año no constituía
un estímulo suficiente para trabajar en la
ordenación sostenible de los lagos y
estanques.
La innovación del proyecto consistió en
negociar con el Ministerio de Tierras acuerdos
de arrendamiento de los lagos y estanques
públicos por un período de 50 años, en
beneficio de los grupos de pescadores pobres
sin tierra.
Esa innovación —acuerdos de arrendamiento a
largo plazo— se reforzó con medidas
complementarias de fomento de la capacidad
de los pescadores organizados en grupos de
50 a 250 miembros destinadas a lo siguiente:

Aumentar el porcentaje de las capturas al
menos en un 50 por ciento.

Establecer un régimen de propiedad
común para los grupos de pescadores, con
el fin de garantizar que las
responsabilidades y los beneficios se
distribuyeran equitativamente y que la
capacitación alcanzara a todos por igual.
Situación en que tuvo lugar la innovación
en la gobernanza de la tierra y el agua
Situación de los recursos naturales
Estado de abandono de las masas de agua
públicas: repoblación insuficiente y escaso
mantenimiento (vegetación excesiva).
Situación económica
Los pescadores tradicionalmente se quedaban
con el 40 por ciento de las capturas (el 25 por
ciento en los lagos de propiedad privada).
Las masas de agua públicas se arrendaban por
un año mediante subasta.
La hacienda pública compensaba todas las
pérdidas en que se incurría.
Situación jurídica
Las masas de agua públicas eran propiedad
del Ministerio de Tierras.
El Ministerio de Pesca intervenía en el
desarrollo y mantenimiento de los lagos y
estanques de pesca.
En la Nueva Política de Ordenación de la Pesca
de Bangladesh (1989) se estipulaba que el
sistema de arrendamiento para la explotación
de las masas de aguas públicas se iría
suspendiendo progresivamente y que los
derechos de pesca revertirían en los
pescadores con licencia.
Situación de las partes interesadas
En cada lago había un administrador nombrado
por el Gobierno.
Los comerciantes de alevines eran también
proveedores de crédito.
Los pescadores ponían en venta sus
competencias técnicas.
A pesar de que en el derecho islámico hanafí
existe una disposición que garantiza a las
mujeres el 50 por ciento de los derechos a la
tierra de que gozan los hombres, éstas no
tenían acceso directo a los recursos
productivos.
Experiencias durante la ejecución
El proyecto se ejecutó entre 1990 y 1997.
Por conducto de los comisarios de distrito, el
Ministerio de Tierras traspasó la gestión de los
lagos al proyecto durante dos años. A su vez,
el proyecto brindó apoyo a los pescadores para
que formaran grupos de ordenación de los
lagos y se los concedió en régimen de
arrendamiento.
La organización de esos grupos fue una de las
medidas iniciales de mayor importancia.
Gracias a los criterios de adhesión, que se
perfeccionaron a lo largo de dos años de
experiencia, se garantizó que sólo pudieran
afiliarse los participantes que integraban el
grupo-objetivo del proyecto. Los criterios eran
los siguientes:

tener acceso a menos de 0,4 hectáreas o
bien formar parte de un hogar con unos
ingresos inferiores a 10 000 takas anuales;

participar en las actividades por lo menos
el 80 por ciento de los días totales de pesca
anuales, y

aceptar que los gastos e ingresos se
distribuyeran equitativamente.
A decir verdad, fueron las élites quienes
opusieron resistencia, al considerar que se
ponían en peligro su esfera de influencia o sus
ingresos.
El fomento de la capacidad de los grupos de
ordenación de los lagos recién formados versó
sobre los siguientes temas:

cuestiones técnicas (por ejemplo,
repoblación), y

procedimientos claros y sencillos para
realizar operaciones fundamentales (como
la repoblación y la venta) y para elegir a
los miembros del comité para un mandato
de un año (a fin de evitar la
monopolización de los conocimientos
técnicos o sobre comercialización).
Con el objetivo de que los grupos de
ordenación de los lagos dependieran en menor
grado de los proveedores de crédito (y de
alevines), se convocaron licitaciones para la
compra de alevines destinados a la repoblación
y el pescado se vendió mediante subasta en
los desembarcaderos.
La ONG BRAC, que posee experiencia en
materia de microcrédito, se encargó de
satisfacer las necesidades de crédito, mientras
que el Bangladesh Krishi Bank concedió los
préstamos necesarios.
Este mismo enfoque se aplicó al traspaso de
los acuerdos de arrendamiento de los
estanques a los grupos de mujeres dedicados
a su explotación. Esos grupos, que eran más
pequeños que los grupos organizados
encargados de los lagos, estaban formados por
entre 15 y 50 miembros.
Análisis FODA
Fortalezas
Se traspasó totalmente a un grupo
determinado de pescadores, o de mujeres, la
participación a largo plazo en la ordenación
de la pesca en los lagos.
Las mujeres tuvieron un poderoso aliciente
para luchar por obtener derechos, y
mantenerlos.
Las ONG proporcionaron a los grupos de
mujeres (15-50 miembros) una estructura a
largo plazo de crédito.
Debilidades
Cada diez años la renovación de los acuerdos
de arrendamiento supone una gran cantidad
de trabajo administrativo.
No se halló una estructura institucional a largo
plazo de crédito para los grupos de pescadores
(50-250 miembros).
Las ONG y las organizaciones de la sociedad
civil brindaron escaso apoyo a las mujeres
para que establecieran sus derechos como
usuarias.
Oportunidades
Por medio de la piscicultura semiintensiva, los
ingresos de los pescadores aumentaron.
Se brindó la capacitación en métodos
relacionados con el régimen de propiedad
común y en sistemas piscícolas.
Se garantizaron a las mujeres ingresos
complementarios provenientes de la
piscicultura y la horticultura.
Se mejoró la situación de los hogares, así
como la condición social de la mujer.
Amenazas
La renovación de los acuerdos de
arrendamiento podía constituir una ocasión
para que entidades potentes ejerzan presión y
logren que se deniegue.
Las mujeres podían ser expulsadas por
motivos políticos de la tierra que les había sido
arrendada.
Los pescadores tenían poco margen de
negociación con los proveedores de crédito, ya
que éstos también suministraban los alevines.
La falta de cohesión en un grupo de pescadores
podía hacer que apareciera una nueva élite de
pescadores que podía acaparar una mayor
proporción de los ingresos provenientes de la
pesca.
La incapacidad para resolver los conflictos
internos podía hacer que los lagos volvieran a
la situación de abandono anterior.
Resultados e impacto
Después de transcurridos siete años del cierre
del proyecto, se visitaron 15 lagos de los 23
que abarcaba la zona del proyecto (el 65 por
ciento), así como 9 estanques (el 40 por
ciento).
Tanto en los lagos como en los estanques se
había registrado un aumento de productividad,
en comparación con el estado en que se
hallaban antes del proyecto. Los niveles de
repoblación e ingresos eran altos, la
infraestructura había mejorado y el
mantenimiento era correcto (la vegetación no
era excesiva).
El porcentaje de los ingresos que obtenían los
pescadores, en comparación con los
tradicionales 25 por ciento y 40 por ciento que
recibían en los lagos privados y públicos,
respectivamente, era la siguiente:
 entre el 60 y el 70 por ciento de los ingresos
totales en 8 lagos;
 entre el 40 y el 50 por ciento en otros 3
lagos, y
 entre el 20 y el 30 por ciento en 2 lagos
Esos porcentajes equivalían a unos ingresos a
lo largo del año de alrededor de 300 takas
diarios, mientras que el jornal máximo diario
en el sector agrícola era de 80 takas.
En lo que respecta a las mujeres, con menos
de 20 días laborales obtenían unos ingresos
diarios a lo largo de todo el año de entre 150 y
500 takas, sin contar las hortalizas que
cultivaban en los terraplenes de los estanques.
Los grupos de ordenación de los lagos cuyos
resultados eran mejores habían logrado tener
acceso al sistema bancario comercial.
Había mejorado el estado de la mayoría de las
viviendas; en ciertas ocasiones se había
comprado ganado. Algunas personas habían
utilizado los ingresos complementarios
obtenidos para arrendar parcelas de tierra.
Los grupos de menor tamaño (los de los
estanques) fueron los más sostenibles, ya que
les resultaba más fácil organizarse. De hecho,
la ONG BRAC seguía proporcionándoles
servicios de microcrédito, mientras que había
dejado de proporcionárselos a los grupos
mayores (los de los lagos). Estos últimos
actualmente deben recurrir al sistema
comercial o bien a los empresarios locales (los
comerciantes de alevines).
Función del FIDA
El FIDA desempeñó una función esencial en la
determinación de las necesidades y de las
posibles soluciones.
Condiciones y posibilidades de
reproducción
Actualmente el proceso de innovación ha
completado su ciclo. Ha sido un éxito, ya que
los ingresos de los pescadores han aumentado
de manera sostenible y el estado de los lagos
ha mejorado. La innovación está lista para ser
reproducida, pero podría ejercer un impacto
mayor si se dispusiera de un proveedor de
crédito para grupos de entre 50 y 250
miembros.
Varias organizaciones han reproducido la idea
de conseguir contratos de arrendamiento a
largo plazo, pero ninguna logró que fueran de
50 años.
 La ONG BRAC obtuvo en varias ocasiones
arrendamientos de 3 años, que no eran lo
suficientemente largos como para que las
inversiones o las actividades de
repoblación realizadas por los usuarios
pudieran ser sostenibles. Como
consecuencia de ello, la reproducción se
abandonó después de unos años.
 El Banco Mundial, en su Cuarto proyecto
de pesca, obtuvo acuerdos de
arrendamiento de 10 años.
 El Centro Internacional para la Ordenación
de los Recursos Acuáticos Vivos (ICLARM)
reprodujo la idea en su iniciativa de
ordenación de la pesca comunitaria y
obtuvo acuerdos de arrendamiento de
15 años.
 El propio FIDA obtuvo acuerdos de 20 años
en el marco del Proyecto de Fomento de la
Acuicultura, iniciativa en la que se
reproducía la innovación que nos ocupa.
La condición para que la reproducción a largo
plazo tenga éxito consiste en analizar más a
fondo las diferentes expectativas de las partes
interesadas, con el fin de determinar cuál es el
entorno más propicio.
Lecciones aprendidas de carácter general
En general, la ONG BRAC desempeñó una
función determinante en:

movilizar a los pescadores y las mujeres
participantes en el proyecto para que
intervinieran en las actividades de
extensión, y

adaptar los métodos y los temas tratados a
sus necesidades concretas.
El Proyecto de Pesca Artesanal en Lagos de
Aguas Estancadas fue un precursor en el
método de transferir masas de agua a sistemas
de ordenación de recursos de propiedad
común.
Visto que el Proyecto de Fomento Forestal y
Forrajero en Régimen de Arriendo en Zonas
Montañosas, en el Nepal, se formuló con
arreglo a principios semejantes, es muy
probable que una comparación entre ambas
iniciativas proporcione lecciones más válidas a
nivel mundial acerca de la transferencia de
recursos naturales a sistemas de ordenación
basados en grupos.
Rudolph Cleveringa, Dev Nathan, Audrey Nepveu de
Villemarceau
FIDA, noviembre de 2004
Contactos
Rudolph Cleveringa
Asesor Técnico Superior
Ordenación del agua para uso agrícola
e infraestructura rural
División de Asesoramiento Técnico, FIDA
Via del Serafico, 107
00142 Roma (Italia)
Teléfono: (39) 06 5459-2068
Fax: (39) 06 5459-3068
Correo electrónico: [email protected]
Enlaces
La versión completa de los estudios de casos, junto con
un documento de síntesis acerca de los resultados y las
lecciones aprendidas, están disponibles en:
www.ifad.org/events/water
www.ifad.org/events/euroafrica/
PARA MAYOR INFORMACIÓN
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
Via del Serafico, 107
00142 Roma (Italia)
Teléfono: +39 06 54591
Fax: +39 06 5043463
Correo electrónico: [email protected]
www.ifad.org