´ POLITICA SOCIAL: ¿Red de seguridad o trampolín?

´ SOCIAL:
POLITICA
¿Red de seguridad o trampolín?
POLÍTICAS Y PROBLEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN:
LA REGIÓN ÁRABE — que en el decenio de 1990 vio aumentar el desempleo, vacilar la
creación de puestos de trabajo, disminuir los salarios en términos reales, y reducirse los gastos
sociales públicos, según Salim Nasr.
■
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE — donde las grandes reformas económicas del
decenio de 1990 aumentaron el número de personas sin seguridad social, según comunican
Enrique Vásquez y Enrique Mendizábal.
■
ÁFRICA MERIDIONAL — donde la red clásica de seguridad social no vale para afrontar
importantes problemas estructurales como la pobreza de los ingresos y de las capacidades y la
inseguridad alimentaria, dice Viviene Taylor.
■
¿PUEDE CONTRIBUIR EL NORTE AL DIÁLOGO SUR-SUR SOBRE
POLÍTICA SOCIAL? Las experiencias prácticas y empíricas del Norte sobre cobertura
social universal, redes de seguridad y privatización se pueden compartir, es el resultado de
los estudios dirigidos por Bob Deacon.
■
ELIMINACIÓN DE LA POBREZA MEDIANTE LA EDIFICACIÓN DE UNA
SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL: FINLANDIA, EJEMPLO ESPECÍFICO.
¿Tiene que esperar un país a ser rico antes de poder ofrecer a su población buenas condiciones
sociales? Sobre la base de la experiencia finlandesa y nórdica, Hilkka Pietilä dice que no.
COOPERACIÓN SUR
■
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS: COOPERACIÓN
SUR-SUR SOBRE EL PROGRAMA 21. La creación de redes, la transferencia de tecnologías y una mejor gestión de los conocimientos relativos a las reservas de biosfera son los
aspectos fundamentales de un programa que describen Miguel Clüsener-Godt e Ignacy Sachs.
■
ARROZ Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN ÁFRICA OCCIDENTAL. En África
subsahariana se están cultivando variedades de arroz mixtas y de alto rendimiento, que están
abriendo el camino a una estrategia de seguridad alimentaria basada en el arroz, según Kanayo
F. Nwanze, P. Justin Kouka y Monty P. Jones.
■
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002: ¿UNA “NUEVA POLÍTICA” MUNDIAL?
Felix Dodds se pregunta si la Cumbre puede negociar la apertura de mercados para los
países en desarrollo al mismo tiempo que protege el medio ambiente y los puestos de trabajo,
incrementa la ayuda destinada a reducir la pobreza, y refuerza la cooperación internacional
sobre cuestiones ambientales.
P E R S P E C T I VA
■
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL Y PROGRAMA INTERNACIONAL
DE DESARROLLO. Se suprimen las críticas y alternativas a la mundialización, se
homogeneizan las opiniones y los análisis, y los intereses del Sur pierden importancia en
la escena internacional de nuestros días, alega Branislav Gosovic.
NÚMERO DOS—2001
■
POLÍTICA SOCIAL:
¿Red de seguridad o trampolín?
2001
P R O G R A M A
ISSN 1010-4437
NÚMERO DOS
D E
L A S
N A C I O N E S
U N I D A S
PA R A
E L
D E S A R R O L L O
DEPENDENCIA ESPECIAL PARA LA COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE PAÍSES EN DESARROLLO
Cooperacion Sur
REDACTORA JEFE
DE CUATRO MIL
LOS DISEÑOS
SETECIENTOS
QUE SE UTILIZAN
MILLONES DE
EN LOS NÚMEROS
PERSONAS
DE ESTE BOLETÍN
REPRESENTAN
INSTRUMENTOS O DIBUJOS QUE
DEMUESTRAN LA CREATIVIDAD Y
LA CONECTIVIDAD DE PERSONAS
DE TODO EL SUR.
´
El mundo visto a traves
˜
de los ojos de un nino
SAFIATOU BA-N’ DAW
REDACTOR
COSMAS GITTA
GERENTA DE PRODUCCIÓN
MAUREEN LYNCH
DISEÑO
KAYLEY LEFAIVER
http://www.tcdcwide.net
MARY VENGROFSKI ZEHNGUT
TRADUCCIÓN
MULTI-LANGUAGE
SERVICES, INC.
´
Más de un millón de
niños de 86 países
han representado con
pinturas y dibujos
“Mi mundo en el año
2000”, como parte de
un programa artístico
mundial que ilustra
lo que significa el nuevo milenio para los niños de
8 a 12 años. La ilustración de la portada es de
Bhea S. Vacio, niña filipina de 11 años de edad.
La ilustración muestra a niños de diversas
nacionalidades que pescan, plantan semillas,
utilizan un ordenador y desarrollan otras
actividades. Trabajando juntos con optimismo e
incluso con regocijo, los niños de la ilustración
parecen estar disfrutando de una protección social
adecuada, tener buena salud, estar seguros de poder
comer cuando corresponda y de poder ir a la
escuela, y no preocuparse para nada de cuestiones
como las “redes de seguridad” de la protección
social. Organizó el programa la Fundación
Internacional de Arte Infantil (ICAF), que
estimula y promueve la creatividad artística de
niños de todo el mundo. Como muchos educadores,
la ICAF cree que el aprendizaje visual y la
participación en las artes visuales son importantes
para el desarrollo del niño. La ICAF, organización
no gubernamental radicada en Washington DC,
fue fundada en 1997 por el Dr. Ashfaq Ishaq de
Pakistán, que ocupa el cargo de Director Ejecutivo.
La ilustración de la portada se ha reproducido con
la autorización de la ICAF, en cuyo espacio Web
(www.icaf.org) se pueden ver otras obras infantiles.
DEPENDENCIA ESPECIAL DEL PNUD
AUXILIAR EDITORIAL
PA R A L A C O O P E R A C I Ó N T É C N I C A
ROGEL NUGUID
AUXILIAR DE DISTRIBUCIÓN
LOURDES HERMOSURA-CHANG
JUNTA CONSULTIVA
EDITORIAL
SALAH BOURJINI
PAUL BOYD
SHARON CAPELING–ALAKIJA
BABASHOLA CHINSMAN
DJIBRIL DIALLO
CARLOS DI CERISANO
WALTER FRANCO
KERSTIN LEITNER
CARLOS LOPES
RAMADHAR
MICHAEL SAKBANI
ODILE SORGHO–MOULINIER
El emblema de la Cooperación
Técnica entre Países en Desarrollo
(CTPD) representa un puente
simbólico que une los países y los
pueblos del hemisferio meridional.
El centro del emblema —en el que
confluyen el Sur, el Norte, el Este
y el Oeste del mundo— simboliza
un objetivo esencial de la CTPD:
la promoción de una asociación
sincera y verdaderamente mundial
para el desarrollo
ILUSTRACIÓN DE LA PORTADA — Bhea Vacio, 11 anos de edad, Filipinas www.icaf.org; IMPRESO EN ISLANDIA POR ODDI PRINTING
LA CREATIVIDAD
E N T R E PA Í S E S E N D E S A R R O L L O
WIDE
WEB DE INFORMACIÓN
PA R A E L D E S A R R O L L O
L A E S T R AT E G I A W I D E :
WIDE: Una base de conocimientos de expertos,
instituciones, publicaciones y mejores prácticas de los
países en desarrollo y una red de interesados en CTPD que
comparten el medio electrónico wide para crear capacidad
I’ N D I C E
NÚMERO DOS—2001
2 Mensaje del Administrador
POLÍTICA SOCIAL: ¿RED DE SEGURIDAD O TRAMPOLÍN?
Estado y problemas de las políticas de protección social en...
4 ...América Latina
36 ...la región árabe
■ ENRIQUE VÁSQUEZ Y ENRIQUE MENDIZÁBAL
■ SALIM NASR
57 ...África Meridional
■ VIVIENE TAYLOR
77 ¿Pueden contribuir los países del Norte al diálogo Sur-Sur sobre política social?
■ BOB DEACON
92 Eliminación de la pobreza mediante la edificación de una sociedad de bienestar social:
Finlandia, ejemplo específico
■ HILKKA PIETILÄ
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
113 Cumbre para la Tierra 2002: ¿Una “Nueva Política” mundial?
■ FELIX DODDS
126 Ecosistemas de las zonas tropicales húmedas: Cooperación Sur-Sur sobre el Programa 21
■ MIGUEL CLÜSENER-GODT E IGNACY SACHS
132 Cooperación Sur-Sur sobre seguridad alimentaria: el arroz en África occidental
■ KANAYO F. NWANZE, P. JUSTIN KOUKA Y MONTY P. JONES
P E R S P E C T I VA
153 Hegemonía intelectual mundial y programa internacional de desarrollo
■ BRANISLAV GOSOVIC
171
V E N TA N A S A L S U R — Te n d e n c i a s , p e r s p e c t i v a s y s u c e s o s a c t u a l e s
■ UNA REUNIÓN SOBRE COMERCIO APRUEBA NUEVOS PLANES DE NEGOCIACIÓN
Y OBTENCIÓN DE MEDICAMENTOS ASEQUIBLES
■ DESDE LA VENTA DE OVEJAS HASTA LA RESERVA DE HABITACIONES Y PASAJES PARA
VIAJES DE TURISMO: EL COMERCIO ELECTRÓNICO ESTÁ INCREMENTÁNDOSE EN EL SUR
■ DISMINUCIÓN DE LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
■ LA COMUNIDAD DE ÁFRICA ORIENTAL VUELVE A FUNCIONAR
182
I D E A S C O M PA R T I D A S — A c c e s o a l a s T I C , a c c e s o a l a e n s e ñ a n z a
184
Discurso del Secretario General con motivo de la entrega del premio
Nobel de la paz
COOPERACIÓN SUR es una publicación bianual de la Dependencia Especial para la Cooperación Técnica entre Países en
Desarrollo, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, One United Nations Plaza, Nueva York, NY 10017
(Estados Unidos de América); teléfono (+1212) 906-5737, fax (+1212) 906-6352, E-mail: [email protected].
Las opiniones que se expresan en la presente publicación no son necesariamente las de las Naciones Unidas, las del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ni las de los gobiernos. Las designaciones utilizadas y el material presentado en los
mapas no entrañan expresión alguna en cuanto a la condición jurídica de un país, territorio o zona, ni de sus fronteras o límites.
MENSAJE
MENSAJE DEL ADMINISTRADOR
Transformando los mercados mundiales
´ social
en sociedades de atencion
Para muchos países en desarrollo, la mundialización significa un incremento de la
inseguridad social. La mundialización trae consigo mayores efectos de las fuerzas
económicas exteriores, una importante reestructuración de las economías nacionales
y de los mercados laborales, una aceleración del cambio socioeconómico y riesgos
sociales mayores. Algunos países que pertenecían a la clase de ingresos medios han
experimentado traumas laborales y corrientes financieras erráticas, lo que ha dado por
resultado graves pérdidas de puestos de trabajo y la pobreza absoluta para millones de
empleados que antes se defendían relativamente bien. Las “redes de seguridad” —que
ya carecían de resistencia— para los desempleados, los trabajadores pobres del sector
no estructurado, los trabajadores de edad, los enfermos y otros grupos vulnerables
pierden cada vez más efectividad. La capacidad del Estado de proporcionar protección
social disminuye precisamente cuando empieza a ser más necesaria.
Una forma tradicional de hacer frente a la situación para los que atraviesan una
crisis consiste en buscar el apoyo de fuentes familiares y de redes sociales, pero unas y
otras —cuando todavía existen— están bajo presión y no disponen de recursos
suficientes para hacer frente a una carga mayor. Demasiado a menudo los pobres
recurren a estrategias expeditivas que agotan los bienes productivos o que frenan
peligrosamente su acumulación, como sucede cuando los fondos ahorrados para
abonar las matriculas escolares se gastan para comprar alimentos. Las inversiones para
el futuro padecen, incluidas las actividades educativas y empresariales, lo que perpetúa
el ciclo de la pobreza. En algunos casos, las políticas destinadas a conseguir una
estabilidad macroeconómica y fiscal contribuyen a extender la exclusión social. Las
deficiencias en la cobertura de las necesidades básicas de la persona y en el refuerzo de
la trama social, además de sus efectos para el ser humano, son también obstáculos en
el camino hacia el desarrollo sostenible.
¿Qué hay que hacer para invertir el signo de la espiral descendente y cambiar por
completo la situación? La primera medida fundamental consiste en desembarazarse de
la importancia que se concede actualmente a un enfoque a base de una “red de
seguridad” residual. Es esencial abordar las causas profundas de la inseguridad, y no
solamente sus síntomas, y atacar la privación crónica, y no solamente la adversidad
2
COOPERACIÓN SUR
MENSAJE
temporal. Lo más importante debe ser generar bienes domésticos y crear nuevas
oportunidades. Entre los métodos que permiten conseguirlo figuran los programas de
creación de puestos de trabajo y de microcrédito para luchar contra la escasez de los
ingresos, así como servicios de atención médica y de capacitación y educación para
ofrecer nuevas posibilidades y nuevos instrumentos, y ayudar a capacitar a las personas
para ocupar puestos de trabajo en el nuevo taller mundial.
La lección que cabe extraer del funcionamiento de los actuales sistemas de
protección social es que los pobres y otros grupos vulnerables no solamente necesitan
ayuda para hacer frente a los fallos del mercado, sino también para asumir actividades
más rentables con menor preocupación por los riesgos. Para evitar los errores del
pasado, los países en desarrollo tienen que ser innovadores. En vez de obrar como
servidores, tienen que esforzarse por trazar regímenes de protección social que sirvan
de trampolín para impulsar a las personas a asumir el control de su vida como
miembros integrantes de las sociedades a las que pertenecen.
El presente número de Cooperación Sur trata de experiencias recientes tanto para
la protección social como para su adelanto en el Sur y en el Norte. Constituye un
ejercicio de enseñanza compartida acerca de toda una serie de opciones de política
social, que los sectores decisorios del Sur pueden considerar en sus esfuerzos por
configurar una sociedad de atención pública, disminuir la pobreza, promover el
desarrollo humano y generar un sólido crecimiento económico.
Mark Malloch Brown, Administrador
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
NÚMERO DOS—2001
3
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
Estadoy
problemas
´ social
de las pol´ticas de proteccion
EN
´ Latina
America
por ENRIQUE VÁSQUEZ y ENRIQUE MENDIZÁBAL
Entre las personas que carecen de seguridad social en los países de América Latina
figuran las que perdieron su empleo como resultado de las reformas económicas del
decenio de 1990; la creciente fuerza de trabajo del sector no estructurado; y otros grupos
pobres y vulnerables como las mujeres y las personas de edad. El presente artículo
estudia los diversos regímenes de protección social, seguros y pensiones que funcionan en
la región, sopesa sus repercusiones en los grupos expuestos a los mayores riesgos sociales,
y busca la forma de ofrecer “trampolines” y no sólo “redes de seguridad”. Los dos
autores llevan a cabo actividades de investigación sobre política social y desarrollo
humano en la Universidad del Pacífico de Lima (Perú): se trata de Enrique Vásquez,
profesor de ciencias económicas, y de Enrique Mendizábal, economista.
POBREZA Y RIESGO SOCIAL
Cuando las personas necesitan ayuda
para evitar los riesgos sociales y la
vulnerabilidad económica o hacerles
frente, y no pueden obtenerla de los
mecanismos comerciales, los programas
gubernamentales como el seguro de
desempleo, el seguro de enfermedad, la
garantía de los ingresos o las pensiones
de vejez, intentan subsanar las deficiencias.
La seguridad social “conlleva necesaria-
4
mente una redistribución de fondos de
los contribuyentes en general para las
personas que se enfrentan con riesgos
sociales particulares1. Una nueva y más
amplia definición es que la protección
social consiste en “intervenciones
públicas orientadas a la creación de
capital humano para ayudar a las
personas, las familias y las comunidades
a gestionar mejor los riesgos, y para
proporcionar ayuda a los pobres que no
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
sector no estructurado, adolescentes,
niños y personas de edad.
El gasto social en la región de América
Latina es inferior al 10 por ciento del PIB,
mientras que en los países industriales
oscila entre el 16 por ciento en los
Estados Unidos y el 30 por ciento o más
en el continente europeo. De hecho, esta
comparación no se ajusta totalmente a la
realidad, ya que la mayoría de los países
latinoamericanos incluyen la educación
en sus gastos de protección social y los
países industriales no lo hacen, puesto
que ya tienen garantizado el acceso a la
educación para la gran mayoría de su
población en edad escolar, en concepto
de inversión en capital humano.
Estudios recientes muestran que
los latinoamericanos distan mucho de
disponer de la totalidad de los servicios
sociales básicos (Ganuza, León y Sauma,
PNUD-UNICEF, 1999). Además, los
organismos públicos que se encargan de
aplicar las políticas sociales tienen una
eficacia y una eficiencia muy limitadas.
En algunos casos, como Perú, el problema
básico no es sólo la limitación de recursos,
sino también, lo que es más importante,
la mala calidad de la gestión social
(Vásquez, 2000).
En los países industriales hay cinco
tipos de riesgos que están cubiertos por
los regímenes de protección social: los
relativos a la vejez, la atención médica, el
empleo, la pérdida de ingresos y el número
de familiares. Los dos primeros están
cubiertos por instrumentos de seguridad
social que son más o menos “sustitutos de
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
están en condiciones de subvenir a
sus necesidades”2.
En América Latina se registró un
amplio fenómeno de exclusión social
como consecuencia del ajuste estructural
y de las políticas de economía de mercado
introducidas durante el decenio de
1990. La principal preocupación de esas
políticas, en su mayoría diseñadas por
organizaciones como el Banco Mundial y
el Fondo Monetario Internacional, era
la estabilidad macroeconómica y fiscal.
Para compensar el costo social de estas
reformas económicas, los Gobiernos de
los países de América Latina iniciaron
una amplia gama de intervenciones
estatales destinadas a proteger a los más
vulnerables. Finalmente, ni las políticas
económicas ni las sociales funcionaron
de forma adecuada. Los Gobiernos no
lograron instaurar regímenes de seguridad
social que eliminaran el riesgo social y la
vulnerabilidad económica inherentes a
las conmociones que son tan frecuentes
en la región.
El estado actual de los regímenes de
protección social en la mayoría de los
países de América Latina es similar al de
los países europeos antes de la Segunda
Guerra Mundial, pero eso no significa
que América Latina deba seguir el mismo
camino que siguió Europa después de la
guerra. En lugar de eso, podría aprender
de su propia y penosa experiencia y
desarrollar políticas de protección social
adecuadas a sus necesidades y a los
problemas de los grupos más vulnerables
de la región: trabajadores pobres del
5
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
6
los seguros comerciales”, mientras que los
riesgos de desempleo, pérdida de ingresos y
número de familiares están cubiertos por la
seguridad social en su acepción estricta.
Los seguros de vejez y las cotizaciones
a las cajas de pensiones son obligatorios
en los países industriales y se han vuelto
extremadamente complejos. El debate se
centra en si los regímenes de pensiones
deben basarse en el principio de la
distribución, ya que la disminución del
porcentaje de población activa en los
países industriales dificulta cada vez más el
cubrir a la población de personas de edad,
cuyo porcentaje está aumentando. Por
otra parte, en América Latina el debate
se ha centrado en la cuestión de saber
si los regímenes de pensiones deberían
ser de financiación privada o pública, y
si deberían seguir siendo regímenes de
distribución o convertirse en regímenes
de capitalización.
Seguro de enfermedad. Los países
industriales han hecho progresos considerables en el período de la posguerra pues
han establecido regímenes de seguro de
enfermedad prácticamente universales.
No hay consenso sobre si esos regímenes
deberían ser de responsabilidad pública
o privada, y en general se admite que
su funcionamiento no es satisfactorio. Los
Estados Unidos siguen siendo el único
país industrial que todavía no tiene
ningún régimen nacional de seguro
de enfermedad3.
El rápido incremento de los gastos de
atención médica ha hecho que algunos
países intenten controlar mejor los
precios, a veces excesivos, que cargan los
proveedores de servicios; y asegurar el
derecho de los pacientes a esos servicios.
Eso significa una estructura de dobles
tarifas, unas más altas para los que pueden
pagar y otras muy reducidas o gratuitas
para las familias o personas con bajos
niveles de ingresos, aunque en ningún
caso se deniega el tratamiento. Las organizaciones encargadas del mantenimiento
de los servicios de atención médica
(“Health maintenance organizations” o
HMO), que son privadas, son muy
populares no sólo en países industriales
como Estados Unidos sino también en
América Latina. Sin embargo, ésa no es
una solución para países con altos niveles
de desempleo en el sector no estructurado,
que no tienen ningún plan de seguro de
enfermedad a base de HMO. En cambio,
la opción privada debería tratar de
aumentar la cobertura para las personas que
actualmente no están cubiertas, en lugar de
competir por atraer a las que ya lo están.
Los regímenes de seguro de desempleo,
como demuestra la experiencia, son
incompletos, a menos que exista también
una seguridad social que garantice unos
ingresos mínimos para reducir el riesgo de
que los ingresos de esas personas o familias
desciendan hasta niveles inaceptables. En
caso contrario, una parte de las personas
que no tienen trabajo o no tienen acceso
al sector laboral estructurado, no podrían
contar con recibir subsidios de desempleo.
Esta situación se dio con bastante
frecuencia durante el decenio de 1990,
cuando aumentó el desempleo en los
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
tasa de participación de la población
considerada, sin incrementar el riesgo de
insuficiencia de los ingresos. Es necesario
también un sistema de recaudación fiscal
eficiente para asegurar su carácter duradero
y su transparencia.
Los regímenes de protección social
afectan a la oferta y a la demanda en el
mercado laboral, ya que “la protección
social contribuye a incrementar el coste
de la fuerza de trabajo y por lo tanto a
provocar una contracción del empleo”.
Esto es especialmente importante en
países que tienen una política de salarios
mínimos, en los que las cotizaciones
sociales provienen necesariamente del
empleador, mientras que en países que no
siguen esa política la cotización proviene
de los empleados, reduciendo así sus
salarios netos. Desde 1990, la política
recomendada por la Comisión Europea es
que se reduzcan las cotizaciones a la
seguridad social en el caso de los sueldos
más bajos “para incrementar así la
demanda de trabajadores no cualificados”
y reducir el desempleo entre las personas
expuestas a un mayor riesgo social, es
decir los pobres y la fuerza de trabajo
no cualificada.
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
países de América Latina. En especial, era
prácticamente imposible que los jóvenes
sin experiencia previa encontraren un
trabajo adecuado y un salario decente.
De ahí que “en algunos casos hay que
establecer sistemas que garanticen unos
ingresos mínimos para responder precisamente a ese tipo de situación”. Esta forma
de red de seguridad (seguro de desempleo
y seguro de ingresos mínimos en paralelo)
ha demostrado ser muy eficaz.
Por otra parte, los programas de
mantenimiento de ingresos han generado
otro tipo de debate. Asegurar un estricto
nivel mínimo de ingresos podría, en
algunos casos, “reducir notablemente los
incentivos laborales” y convertirse en una
“trampa de pobreza” 4. Si las prestaciones
son relativamente importantes con
relación al salario mínimo oficial, el costo
de la fuerza de trabajo se encarece y las
personas quizá prefieran seguir en el paro
(o trabajar por sueldos inferiores al
mínimo legal, para así obtener los
beneficios previstos por el programa). Esta
consecuencia doblemente negativa de un
programa bien intencionado se ha
convertido en un problema económico
para algunos Estados, que han tenido que
promulgar diversas reformas para evitarlo.
Algunas de ellas incluyen créditos del
impuesto sobre la renta, por ejemplo en
los Estados Unidos y en el Reino Unido,
donde las personas que trabajan una
cantidad mínima de horas y cuyos ingresos
son inferiores a un nivel determinado
tienen como incentivo un impuesto
negativo sobre la renta. Eso aumenta la
CAUSAS DE LA INSEGURIDAD ECONÓMICA
EN AMÉRICA LATINA
La inseguridad económica genera riesgo
social y por lo tanto la necesidad
de protección social. Es importante
comprender el origen y las causas de
la inseguridad económica en América
Latina, a fin de evaluar las distintas formas
7
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
8
de subsanar el problema. Las causas son
tres: el trauma del decenio de 1980, la
elevada inestabilidad macroeconómica, y
la respuesta inadecuada de las instituciones
sociales y políticas5.
La crisis de la deuda del decenio de
1980 originó una profunda depresión en
América Latina y dejó a la región con
elevadas tasas de desempleo, instituciones
de seguridad social débiles y redes públicas
de seguridad también débiles. Los ingresos
reales disminuyeron aproximadamente un
20 por ciento en países como Argentina,
Chile, México y Venezuela; mientras que
en Brasil disminuyeron sólo un 10 por
ciento. Por otra parte, la disminución
en Perú fue de cerca del 35 por ciento,
comparable a la de Estados Unidos
durante la gran depresión del decenio de
1930. La comparación entre la gran
depresión del decenio de 1930 y la crisis
de la deuda del decenio de 1980 ayuda a
comprender el aumento de la inseguridad
económica en América Latina. Esas dos
crisis repercutieron negativamente en la
seguridad social de las personas más
vulnerables. Para los Estados Unidos,
en el decenio de 1930 lo más lógico era
crear un “Estado providente” con fuertes
instituciones públicas de seguridad social.
Sin embargo, América Latina, en el
decenio de 1980, perdió la confianza no
sólo en el sector privado —principal
sospechoso de haber provocado la crisis
de la deuda— sino también, y principalmente, en un sector público que escapaba
a todo control.
En aquel momento la respuesta fue
aceptar sin vacilaciones el libre juego
del mercado libre. La mayoría de los
países de la región tenían restricciones
comerciales impuestas desde el exterior,
disponían de empresas públicas, tenían
importantes déficits fiscales, y una mala
gestión microeconómica. En cambio, los
Gobiernos adoptaron entonces políticas
de libre intercambio y de liberalización
financiera, de privatización de las
compañías públicas, y de desregulación,
políticas para las cuales la mayor parte
de las economías poco industrializadas
de la región no estaban preparadas. El
resultado fue la completa desaparición
de la clase media en Perú; los riesgos
de fuerte devaluación en Ecuador, Brasil
y Argentina; altas tasas de desempleo
en Brasil; crisis financiera y económica
en México, Brasil y Perú; y una fuerte
inestabilidad macroeconómica en la región.
Al comienzo del decenio de 1990,
América Latina se encontró, sin estar
preparada para ello, en un entorno
muy inestable a merced de corrientes
erráticas de capital. Las economías
incipientes dejaron a la región con una
política macroeconómica y un potencial
de crecimiento que dependían de “los
caprichos de los inversores extranjeros a
corto plazo”. La mayoría de los Gobiernos
orientaron sus esfuerzos a atraer capital
extranjero para llenar el vacío dejado
por los capitales nacionales que habían
huido de los países. Finalmente, su
política macroeconómica se distanció
de la economía real y el gasto social
fue relativamente el más perjudicado;
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
con la que tienen que enfrentarse ahora
que aumenta el desempleo, las reservas
internacionales son insuficientes, hay
gran inestabilidad en los tipos de cambio,
y la dependencia respecto del capital
extranjero es inevitable.
Formas de abordar los riesgos sociales
¿Cómo responden los Gobiernos y las
personas al aumento de la inseguridad
económica y de los riesgos sociales? Y, lo
que es más importante, ¿cuándo deben
responder los Gobiernos y cuándo deben
dejar que sean las personas y el sector
privado quienes hagan frente a esos
riesgos? ¿Cómo se comportan las personas
o las familias frente a los riesgos?
Gill e Ilahi (2000) han identificado
tres maneras distintas de que las personas
enfoquen la seguridad social: el seguro
comercial (es decir, el seguro de
desempleo); el seguro personal (es decir,
el ahorro como forma de precaución) y la
protección personal (es decir, la inversión
en capital humano)6. Se puede decir que
el enfoque preferido es el de la precaución,
y por tanto la seguridad social ofrecida por
el sector público debería concentrarse en
mecanismos de protección personal. Por
ejemplo, cuando no hay seguro comercial
para determinados riesgos, o, si lo hay,
no incluye a los pobres ni a los indigentes,
el Gobierno debería intervenir y proporcionar ese seguro. Los Gobiernos, por
ejemplo, ofrecen un seguro de desempleo
en lugar del seguro comercial, que no
garantiza a las personas un salario estable.
En Estados Unidos se utilizan los datos
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
se incrementaron el riesgo y la vulnerabilidad sociales, y también la inseguridad
económica.
La fragilidad de las instituciones
sociales y políticas fue responsable de la
inseguridad económica de la región, que
a su vez contribuyó a debilitarlas aún
más. Los últimos años del decenio de
1980 y los primeros del decenio de 1990
fueron particularmente nefastos para
las instituciones democráticas, los
sindicatos y los partidos políticos de la
región. Los sindicatos no pudieron
desarrollar estrategias para resolver el
problema de la inseguridad de los
puestos de trabajo, lo que fue causa y
efecto de la pérdida de afiliados y de
influencia política. Irónicamente, las
instituciones que realmente debían
haber respondido a las necesidades
sociales básicas de la población pero que
no pudieron hacerlo se dieron cuenta de
que sus afiliados estaban tan debilitados
que ni siquiera protestaban, aunque eran
el grupo más afectado.
Además, el “consenso de Washington”
con respecto a la política de desarrollo,
fuertemente restringida por los “requisitos”
de integración económica global, impidió
que surgiera una alternativa (o al menos
una visión complementaria) de reforma
económica impulsada por inquietudes
locales y aspiraciones nacionales. Esas
“directrices” de política económica
“recomendadas” por los organismos
financieros y económicos internacionales,
llevaron a muchos países a una situación de
estancamiento del crecimiento económico
9
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
10
sobre la experiencia de los empleadores y
el historial de desempleo de las personas
para fijar las prestaciones del seguro
de desempleo.
Por otra parte, el seguro personal
implica que las personas buscan
instrumentos o activos que mantengan
o incrementen su valor en caso de
contingencia negativa. Sin embargo,
puede que esas personas carezcan de la
información necesaria para adoptar la
decisión adecuada o no tengan acceso a
instrumentos de calidad, como los
activos financieros diversificados. En
consecuencia, es posible que recurran a
instrumentos inadecuados, como por
ejemplo la compra de terrenos que
pueden perder valor después de una
conmoción financiera. En ese caso,
el Gobierno debería intervenir para
promover el desarrollo de mercados
financieros más fuertes, por ejemplo
regulando con prudencia el mercado de
capital (especialmente los depósitos
bancarios, los seguros de depósito y los
intermediarios financieros no bancarios),
o fomentando el mercado de obligaciones
públicas a largo plazo.
Finalmente, la protección personal
incluye el uso de uno u otro de los tipos de
activo que disminuyan la probabilidad de
riesgo. La inversión en capital humano,
por ejemplo en la educación, reduce la
probabilidad de desempleo. De ahí que las
políticas gubernamentales para mejorar la
calidad de la enseñanza y el acceso a la
misma, sean un componente importante de
los sistemas de protección social y puedan
contribuir a reducir considerablemente el
riesgo de nuevas depresiones económicas7.
Sin embargo, ese enfoque ofrece pocas
garantías, puesto que las personas no
pueden pedir préstamos a cuenta de sus
conocimientos o de sus aptitudes, en caso
de que pierdan su puesto de trabajo. Como
no existe un mercado del capital humano,
los organismos privados se ven obligados a
buscar una forma de capital que pueda
servir más fácilmente de aval. En América
Latina, esta forma de protección social es
generalmente la única de que disponen las
personas pobres y las desempleadas que
no tienen acceso a los programas públicos
o a una caja de pensiones totalmente
capitalizada, financiada con cotizaciones
salariales individualizadas.
Educación y atención médica
Es probable que las iniciativas de formación de capital humano más importantes
sean la educación y la atención médica.
En los países en desarrollo, la mejora del
acceso a la educación es importante como
estrategia para erradicar la pobreza a lo
largo de varias generaciones, especialmente
en las zonas rurales que carecen de servicios
educativos adecuados. Cuando las familias
no pueden reducir mediante la educación
de sus hijos el riesgo social a que están
expuestas, intentan mejorar su protección
teniendo más hijos, como fuente de fuerza
de trabajo barata durante los períodos de
crisis económica y como “red de seguridad
familiar” para la vejez.
La atención médica debería estar
cubierta totalmente por la seguridad
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
los “trabajadores del sector estructurado” y
de las personas prósperas que cotizan
voluntariamente a un plan de seguro de
enfermedad. Los trabajadores que no
forman parte del sector estructurado, y sus
familias y personas a cargo, disponen de
pocos medios para reducir los riesgos de
enfermedad o para hacerlos frente.
A continuación se exponen algunas
recomendaciones generales derivdas de
lo antedicho:
En primer lugar, es obvio que la
disponibilidad de las tres formas de
seguridad mejora el bienestar individual
y familiar, reduciendo así el riesgo social
y la inseguridad económica.
En segundo lugar, la demanda de
seguridad social no disminuye con el
desarrollo económico ni con la mejora de
la protección social; el clamor en pro de
una mejor seguridad social no es “síntoma
de un empeoramiento de la economía”.
Por el contrario, a medida que las
sociedades evolucionan, necesitan más
bienes y servicios públicos de calidad,
especialmente de seguridad social.
En tercer lugar, el fortalecimiento del
mercado financiero debe considerarse
como el elemento esencial de toda política
social, puesto que puede aumentar la
disponibilidad de las tres formas de
seguridad. De ahí que los Gobiernos no
deban separar su política de protección
social de sus políticas macroeconómicas y
microeconómicas.
En cuarto lugar, los Gobiernos deben
buscar nuevos y mejores medios de
proteger a las personas más vulnerables,
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
social. Si los recursos son escasos, el
incremento de la cobertura de atención
médica debería recibir una prioridad
mayor incluso que las pensiones de
jubilación, de las cuales una elevada
proporción se destina a la atención médica
de los jubilados. Afortunadamente, la
seguridad social pública sigue siendo la
forma más importante de financiar los
servicios médicos de la población; las
HMO y los seguros médicos privados sólo
están al alcance de los que poseen los
medios necesarios y tienen un empleo en
el sector estructurado. Los trabajadores del
sector no estructurado, por ejemplo, no
tienen acceso generalmente a la cobertura
de las HMO. En América Latina, el seguro
público de enfermedad ofrece normalmente al menos dos regímenes de
atención médica: “uno proporcionado
por la seguridad social que abarca
principalmente a la fuerza de trabajo
asalariada, a los jubilados y a los
familiares a cargo en ambos casos; y otro
proporcionado por el Ministerio de
Sanidad que ofrece atención médica
en establecimientos públicos para las
personas pobres que no están aseguradas
y para la población con bajo nivel de
ingresos”8. Cuba es el único país que
posee un régimen universal normalizado,
ofrecido por el Ministerio de Sanidad.
Los seguros médicos privados se
financian, bien mediante cotizaciones
voluntarias (que son bajísimas en la
región), bien mediante cotizaciones
obligatorias deducidas de las nóminas. Por
ello, estos seguros sólo están al alcance de
11
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
12
cuyos únicos medios de protección social
se basan en la familia, en la comunidad
local y en sus propios mecanismos
personales de acumulación de capital.
Aun cuando los recortes fiscales se
conciben de forma que tengan repercusión
en los más pobres, no hay modo de saber
de antemano cuál será el alcance de esa
repercusión. Normalmente, en los países
de América Latina es el gasto no social
el que queda protegido de los recortes9.
Los pobres, al ser una minoría que carece
de poder, no tienen influencia política
sobre la asignación de los gastos públicos
ni sobre la parte de los beneficios que les
corresponde. La evidencia demuestra
que el gasto público en protección social
tiende a seguir un ciclo coyuntural:
durante los períodos de recesión, cuantas
más personas pobres hay, menos se gasta
en ellas10. Brown y Hunter (1999)
llegaron a la conclusión de que los
regímenes democráticos de América
Latina son más proclives a proteger
el gasto social durante una época de
recesión11 que los regímenes autoritarios,
que tienen tendencia a reducir el
gasto social durante una crisis, para
aumentarlo posteriormente12.
Los ajustes fiscales llevados a cabo en
la región no han beneficiado a los pobres.
Esto sugiere que las redes de seguridad que
supuestamente proporciona el gasto social
no están a la altura de las expectativas.
Por eso en las recomendaciones de
política social para la protección social de
la región han pasado a ocupar un lugar
destacado los programas de seguridad
social pública, las cajas de acción social
bien orientadas y los esfuerzos para reducir
la pobreza. Entre las diferentes opciones
expuestas para la región cabe mencionar
las cajas de acción social y los programas
de transferencia social condicional, así
como el seguro de desempleo y el seguro
de enfermedad.
Cajas de acción social
Aunque estas cajas varían de un país
a otro, tienen algunas características
comunes. En efecto, la mayor parte de las
cajas de acción social ofrecen las siguientes
características13:
■ Promueven, financian y llevan
a cabo pequeños proyectos
sociales pero no participan
en el mantenimiento o el
funcionamiento de esos proyectos.
■ Ayudan a establecer los parámetros
formales del apoyo a las inversiones
que benefician a los pobres.
■ Gozan de cierta autonomía
operacional, aunque forman
parte del sector público.
■ No obstante, en un Estado muy
centralizado dicha autonomía
puede quedar subordinada a las
conveniencias políticas del
Gobierno central.
En 1987 se creó la primera caja
social en Bolivia (el Fondo Social de
Emergencia). Desde entonces, su número
se ha incrementado considerablemente y
en la actualidad casi todos los países de
América Latina cuentan con un fondo o
caja de acción social. Todos esos fondos o
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
personas y las familias que se benefician de
ellos tienden a pedir más servicios sociales:
por ejemplo, servicios de atención médica,
nutrición, formación profesional, etc. La
experiencia peruana del FONCODES ha
demostrado que la participación popular
tiene una repercusión positiva en los
resultados de los proyectos realizados por el
fondo social. La participación de los
beneficiarios ayuda a subsanar errores de
concepción y orientación de los proyectos
y los hace más eficaces, lo que significa que
los pobres tienen más posibilidades de
decidir lo que más les conviene.
Entre las demás tendencias cabe citar
el incremento de la descentralización de
los fondos sociales, y la demanda de
ejecución de más proyectos generadores
de ingresos. Esas tendencias no obedecen
a la búsqueda de una mejor gestión y
funcionamiento de los fondos sociales,
sino más bien a un entorno político y
económico general que favorece, por
ejemplo, una mayor participación popular
y hace más hincapié en la microfinanza en
muchos países en desarrollo.
Cuando los Gobiernos latinoamericanos formulan su política social deberían
examinar cuidadosamente la experiencia
adquirida acerca de lo que funciona y lo
que no funciona en esos fondos sociales,
que en general han logrado adaptarse
a la evolución de las circunstancias,
promoviendo una mayor participación
comunitaria para lograr la sostenibilidad y
centrando la atención en las comunidades
pobres (aunque es preciso esforzarse más
por alcanzar a los grupos verdaderamente
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
cajas tienen en común ciertos objetivos y
ciertas tendencias que permiten extraer
diversas lecciones.
Los principales objetivos de la mayoría
de los fondos sociales consisten en mejorar
la infraestructura de servicios sociales,
como por ejemplo servicios médicos,
carreteras, puentes, escuelas y dispensarios
clínicos. Cuando no hay una situación
de emergencia (como por ejemplo un
desastre natural) el desempleo suele ser el
primer objetivo de los fondos sociales en su
fase inicial. Entre los demás objetivos
cabe citar el desarrollo comunitario, que
normalmente se alcanza mediante un
proceso de “aprendizaje por la práctica”, en
el que el fondo social promueve proyectos
financieros gestionados y realizados por las
comunidades locales; la mejora en la
prestación de servicios sociales básicos,
con especial hincapié en los proveedores
de servicios de capacitación; y el apoyo
de la descentralización de la protección
social, como en el caso de los fondos
sociales creados en Chile, Honduras
y Bolivia.
Una de las tendencias más importantes
que se observan a nivel mundial en los
fondos sociales es que están cada vez más
integrados en la acción económica y social
general del país. A falta de instituciones
políticas y sociales fuertes, como sucede en
la mayor parte de los países de América
Latina, eso podría convertirse en un
obstáculo para el desarrollo de un Estado
providente eficiente. A medida que los
fondos sociales prestan cada vez más
atención a la participación popular, las
13
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
14
indigentes y marginales). En comparación
con otros organismos del sector público,
esas cajas o fondos de acción social han
logrado cierta rentabilidad contable y
han podido aumentar la confianza de
las comunidades locales en el sector
público, aunque en algunos países la
corrupción y la malversación de fondos
públicos sean habituales.
No todas las experiencias han sido
positivas. Entre las deficiencias más
importantes se puede citar el escaso
rendimiento de los programas de
microcrédito; lo poco numerosos que son
los beneficiarios en comparación con el
número de pobres y las deficiencias de
cobertura para los que son “aún más
pobres”; la mala integración con los
programas desarrollados en colaboración
con otras instituciones públicas a fin
de mejorar la eficiencia; la falta de
adaptación al marco de política social en
general, que implica una confusión en
la definición de los beneficiarios y
perjudica al fomento de capacidades;
la insuficiencia de los indicadores de
los resultados, y la incapacidad de
proporcionar asistencia que tenga efectos
generalizados, especialmente por lo que
respecta al desempleo. Por ejemplo, el
fondo social peruano FONCODES14 ha
dado escasos resultados en educación y
ha tenido muchas “filtraciones” (50%) y
deficiencias de cobertura (68 por ciento)
en los programas de nutrición15.
Aun así, los fondos sociales de América
Latina han demostrado ser, con escasas
excepciones, una forma económica de
reducir el riesgo social y la seguridad de
la economía. Aunque se pueden corregir
fácilmente sus deficiencias, algunos
críticos sostienen que los fondos sociales
no cumplen lo que se espera de ellos,
ni llegan verdaderamente a los pobres;
crean infraestructura que no se conserva
ni se vigila debidamente; no tienen
repercusiones a largo plazo, etc. Eso es
cierto en algunos países de la región,
pero no debe desestimarse su verdadero
potencial. Los fondos sociales, si están
bien administrados, podrían representar
una de las principales fuentes de seguridad
social para los pobres y vulnerables. Si
se definen bien sus objetivos, podrían
reducir el riesgo social fomentando
precisamente la capacidad de superarlo.
Algo mejor que los fondos o cajas
de acción social: ¿Un régimen universal
de protección social?
Aunque los fondos sociales son redes de
seguridad verdaderamente buenas, los
pobres y los desempleados precisan algo
más que eso: necesitan un “trampolín” que
les permita saltar fuera de su situación
arriesgada y vulnerable. Un trampolín de
ese tipo podría ser a largo plazo, por
ejemplo, una enseñanza de calidad que
rompa la cadena de la pobreza arrastrada
generación tras generación. La población
pobre e ignorante representa uno de los
mayores problemas con que se enfrentan
todos los regímenes de protección social de
la región. El bajo nivel de educación puede
ser la causa principal de los bajos ingresos,
de la falta de acceso a los servicios de
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
uniformes e independientes del nivel de
ingresos, es probable que los que más
cotizan se opongan a un sistema de
redistribución de ese tipo y se orienten
hacia las HMO y los seguros privados.
Aun cuando los regímenes financiados
con fondos propios sean viables financieramente e incluyan normas de
eficiencia en su aplicación práctica,
pueden tener “como efecto secundario
la creación de una clase de personas
no aseguradas”.
Eso es lo que sucede cuando las
compañías de seguros intentan obtener
beneficios elevados, tratan de reducir el
riesgo y evitan asegurar a los grupos más
vulnerables, especialmente a personas
de edad, a mujeres en edad de procrear19
y a personas discapacitadas cuyo nivel
de dependencia es muy grande20. Esta
práctica, conocida como “descremado”21,
implica que, a falta de un seguro público
universal, sólo los ricos estarán protegidos.
En Chile, un mercado de seguro de
enfermedad poco reglamentado y una
mezcla inadecuada de acción pública y
acción privada, con el Estado actuando
como “prestamista de última instancia”,
desembocaron en un modelo dual: los
seguros privados abarcaban a los jóvenes
y a los ricos, mientras que el Estado se
ocupaba del 65 por ciento restante de
la población22.
El seguro comercial privado es una
opción únicamente para los que tienen
medios para costeárselo, y para aquéllos
a los que sus empleadores no les dan
otra alternativa. Por ejemplo, las HMO
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
protección social, y de la falta de influencia
política para recabar la intervención
del Estado16.
Aparte de la estrecha mentalidad
de los fondos sociales, que sólo se
consideran como redes de seguridad, el
principal problema es el de ampliar la
cobertura de la acción social. Un buen
régimen de protección social debe tener
el potencial suficiente para incluir a
grupos que antes estaban excluidos,
como los desempleados, las mujeres,
las personas de edad, las personas con
discapacidades, y los trabajadores del
sector no estructurado. ¿Poseen los fondos
sociales los instrumentos adecuados para
identificar e incorporar a todos esos
grupos? Todo parece indicar que se
necesita una solución mejor.
La seguridad social en los países
industriales es universal y para ampararse
en ella no es necesario tener un empleo
ni cotizar a un régimen totalmente
capitalizado17. Estos regímenes recaudan
sus fondos con cargo a los ingresos
generales y no necesitan criterios para
determinar quiénes pueden participar.
Sin embargo, en América Latina los
programas universales tropiezan con
muchas dificultades políticas y prácticas.
En primer lugar, no son viables desde
el punto de vista presupuestario. Los
participantes tienen muchos incentivos
para no pagar y hacer de “polizones” en
la utilización de los servicios sociales18.
Puesto que la universalidad significa
utilizar recursos generales para financiar
la protección social a base de prestaciones
15
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
16
proporcionan cobertura a todos los
empleados de una determinada empresa,
que no tienen más remedio que aceptar
que se les deduzca de la nómina una
cotización que les dé derecho a las
prestaciones de atención médica que
ofrece la compañía de seguros de la
empresa. En opinión de muchos médicos,
esta práctica perjudica la calidad de
los servicios prestados y está también
totalmente fuera del alcance de los
trabajadores del sector no estructurado
o de los trabajadores autónomos, que
sólo pueden elegir entre la seguridad
pública, un seguro individual y la propia
protección personal. En el contexto de
América Latina, eso significa que las
personas y las familias que no tienen
cobertura buscarán su propio seguro y su
propia protección dentro del sistema
tradicional de protección social, o sea sus
familias y sus comunidades23.
En consecuencia, la protección social
debe estar dirigida por el sector público y
complementada por iniciativas privadas
que contribuyan a incrementar la
cobertura social, no sólo en forma de
seguridad social (protección contra
circunstancias desfavorables) sino también
como protección social más amplia. El
Gobierno debe administrar los recursos y
programas que proporcionan a las familias
más pobres y vulnerables un nivel mínimo
de vida que sea decente. Uno de los
programas más innovadores aplicados en
la región para atender esas necesidades
básicas es el programa de transferencias
condicionales con objetivos predefinidos.
Programas de transferencias condicionales
con objetivos predefinidos (TCO)
Básicamente, los programas TCO de
América Latina conceden subsidios en
efectivo a las familias pobres con hijos
jóvenes, con la condición de que
mantengan a sus hijos en la escuela y,
en algunos casos, visiten los centros
de atención médica24. Estos programas
suponen un cambio de la acción social,
pues se alejan del principio de las
subvenciones en forma de alimentos
y combustible para orientarse hacia
programas de transferencia de fondos
destinados a los pobres que reúnan las
condiciones necesarias para poder ser
beneficiarios. Los programas TCO no
cubren a los trabajadores del sector
no estructurado, ni a los trabajadores de
temporada ni a los autónomos, aunque
podrían abarcar a los desempleados si al
diseñar el programa se llevara buen
cuidado de no crear incentivos para que
los desempleados permanezcan en el paro.
Entre los programas más representativos
de la región se puede citar el programa
Bolsa Escola en las ciudades de Brasil;
el programa PETI en el Brasil rural, y el
programa Progresa en México; el primero
es una institución descentralizada, mientras
que los otros dos están gestionados por cada
Gobierno federal.
Los programas TCO tienen cinco
objetivos fundamentales: en primer lugar,
lograr una mejora de los resultados
escolares y una mejora considerable de la
atención médica para los niños en edad
escolar, lo que contribuirá a reducir la
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
administración federal seleccionan las
regiones más pobres del país, mientras que
los programas descentralizados se ocupan
de las municipalidades en las que las
condiciones de los grupos seleccionados
(los pobres, los trabajadores rurales
infantiles, etc.) son las peores. Sin
embargo, la forma de seleccionar a los
beneficiarios varía mucho según los
programas. El programa Bolsa Escola (para
las ciudades de Brasil) estudia diversos
aspectos de las condiciones de vida de los
beneficiarios; mientras que el programa
PETI (para las zonas rurales de Brasil)
selecciona a las personas con ingreso per
cápita inferior a la mitad del salario
mínimo, y a los trabajadores infantiles en
edad escolar (de 7 a 14 años). El programa
Progresa en México exige que el total de
ingresos familiares de sus beneficiarios sea
inferior al coste de la cesta corriente de la
compra, y utiliza un índice específico para
evaluar las características de la familia de
que se trate. Otros programas, como por
ejemplo el PRAF-BID II de Honduras,
se limitan simplemente a incluir a todas
las familias de las municipalidades más
pobres seleccionadas.
El éxito del programa Bolsa Escola
se ha atribuido en parte al sistema de
evaluación utilizado, que permite centrarse
en los grupos pobres. Otros programas han
tenido menos éxito, principalmente los
descentralizados, que no han podido
atender más que a un 43 por ciento de
sus posibles beneficiarios, principalmente
por razones financieras. Por otra parte,
programas descentralizados como el
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
pobreza en el futuro. En segundo lugar,
reducir a corto plazo la pobreza, destinando
los subsidios a los más pobres. En tercer
lugar, disminuir el trabajo infantil,
exigiendo como objetivo implícito o
explícito un nivel mínimo de asistencia
escolar de los hijos de las familias
beneficiarias. En cuarto lugar, proporcionar
ayuda financiera a las familias pobres
como red de seguridad contra condiciones
adversas que podrían empujarlas a
una situación de pobreza aún mayor.
Finalmente, promover de forma coherente
la educación y la atención médica para
los niños, proporcionando un apoyo
financiero suplementario a las escuelas y
a los centros de atención médica.
Estos programas son muy necesarios
en América Latina. Responden a situaciones en que los indicadores de
nutrición, enseñanza y atención médica
son especialmente bajos para los pobres
de la región, especialmente en el caso
de los niños, que constituyen el grupo
más vulnerable. En esos programas se
conjugan de forma racional la oferta y la
demanda de modo que, por ejemplo, el
número de aulas escolares aumenta si
aumenta también la asistencia a la
escuela. La aceptación, el apoyo y la
durabilidad política son muy altos, pero
lamentablemente la viabilidad financiera
no es segura.
La eficacia y el éxito de los programas
TCO pueden medirse en función de sus
tres principales objetivos:
1) Atención que se presta a los pobres.
En la fase de concepción, los programas de
17
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
18
programa mexicano Progresa, acusan
ciertas deficiencias de poca importancia
en las tasas de cobertura (14 a 16 por
ciento) y elevadas tasas de “filtración”25,
aproximadamente entre el 35 y el 38
por ciento.
2) Incremento del capital humano.
Los programas han dado muy buenos
resultados tanto en educación como en
nutrición y atención médica. Se han
observado notables efectos positivos en
ambos aspectos entre los beneficiarios
del programa Progresa de México. El
programa Bolsa Escola ha logrado
incrementar la asistencia escolar, pero
no incluye el componente de “atención
médica pública”.
3) Reducción del trabajo infantil. En
este aspecto los resultados no fueron tan
positivos. El programa Progresa redujo la
fuerza de trabajo infantil remunerada en
un 25 por ciento en el caso de los niños
de 12 y 13 años, pero los resultados en el
caso de los niños de 14 y 15 años fueron
muy negativos; de hecho, aumentó
notablemente la incidencia de la fuerza
de trabajo infantil remunerada.
De todas estas experiencias es posible
extraer algunas recomendaciones de
acción que pueden aplicarse a los
programas TCO de América Latina:
En primer lugar, la participación de
las municipalidades es necesaria para el
buen funcionamiento del programa. Los
programas deben estar descentralizados,
con financiación local aparte de la del
Gobierno federal o central.
En segundo lugar, los programas TCO
no deben considerarse como sustitutos
de fondos o cajas de acción social, de
otras fórmulas de protección social o de
intervenciones en la esfera educativa.
En tercer lugar, es importante fijar
por anticipado de forma clara y precisa el
importe del subsidio que recibirán las
familias. Hay que determinar si esos
subsidios se han de conceder por hijo o
por familia. Los subsidios por familia
significan que posiblemente las familias
con más hijos no incrementarán sus
ingresos ni reducirán su riesgo social
de forma satisfactoria. Por otra parte,
los subsidios por hijo pueden ser un
incentivo para tener más hijos, lo que
puede aumentar tanto el costo total de
las prestaciones sociales familiares como
el riesgo social en general.
En cuarto lugar, los programas TCO
podrían diseñarse de forma que actuasen
como redes de seguridad para las personas
que viven en la pobreza y tienen un alto
riesgo de desempleo.
Finalmente, todos los programas
deberían proporcionar un apoyo financiero
preciso para garantizar una calidad mínima
de los servicios prestados, aumentando así
la función de “la oferta”.
Sin embargo, la cuestión clave de
todo el debate sobre la reforma de la
protección social es saber si los
programas TCO serán sostenibles a largo
plazo desde el punto de vista financiero.
Para que esos programas tengan éxito es
necesario que las autoridades públicas se
comprometan a largo plazo, lo que
requerirá una estabilidad política y
COOPERACIÓN SUR
La gestión del riesgo social,
¿es una posibilidad?
El Banco Mundial ha introducido en su
definición de protección social el concepto
de gestión del riesgo social (GRS). Este
concepto supone utilizar estrategias de
prevención, de disminución del riesgo y de
supervivencia para “gestionar” el riesgo y
disminuir así la inseguridad económica26.
Las dos estrategias citadas en primer lugar
se han de poner en práctica antes de que
se registre una conmoción violenta. Las
estrategias de prevención incluyen, entre
otras, acciones económicas y macroeconómicas, de atención médica pública, y
estrategias de capacitación y de educación.
Por otra parte, las estrategias de
disminución del riesgo tratan de brindar
protección contra las variaciones del nivel
de ingresos (por ejemplo diversificando las
fuentes de ingresos y ofreciendo seguros
oficiales u oficiosos). Los fondos sociales
desempeñan un papel importante para
proporcionar esos seguros a los más pobres
y vulnerables. Finalmente, las estrategias
NÚMERO DOS—2001
de supervivencia intentan paliar las consecuencias de una conmoción imprevista,
una vez que ésta se ha producido. Por
ejemplo, una persona puede subsanar la
situación recurriendo a sus ahorros, a
menos que toda una vida de pobreza le
haya impedido acumular ahorros que le
permitan hacer frente a una perdida
repentina de ingresos.
La GRS no es en ningún caso una
alternativa a la protección social, pero
puede ayudar a las personas a gestionar
el riesgo y la vulnerabilidad mediante
estrategias que mitiguen las consecuencias
de no estar aseguradas o de estarlo
sólo parcialmente.
Los instrumentos utilizados para cada
estrategia varían según las personas y
las familias. Pueden ser de tipo oficioso/
personal, como por ejemplo el matrimonio,
la solidaridad de la comunidad local, o
los activos en bienes raíces; medios
propuestos por el mercado oficial, como
activos financiero y contratos de seguro;
y medios prescritos por las autoridades
públicas, como normas y reglamentos,
protección del derecho de propiedad,
seguridad social, transferencias y obras
públicas. El siguiente cuadro resume la
interacción entre estrategias y medios en
el marco del concepto de la GRS, así
como los mecanismos de que dispone el
interesado para hacer frente al riesgo a
que está expuesto.
Como puede verse en el cuadro
anterior, la falta de una seguridad social
pública o comercial tiene una repercusión
social negativa. Las estrategias de
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
financiera del país, cosa muy improbable
en la región. Tratar de lograr la estabilidad
financiera mediante préstamos o ayudas
del Banco Mundial o del Fondo Monetario
Internacional equivale a aceptar políticas
económicas, comerciales y presupuestarias
que rebasan el ámbito de la política social.
Así pues, la financiación es una cuestión
esencial que hay que resolver antes de que
se pueda pensar en los programas TCO
como alternativas de un sistema público de
seguridad social universal.
19
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
Cuadro 1—ESTRATEGIAS Y MEDIOS DE GESTIÓN DEL
RIESGO SOCIAL
Estrategias
Oficiosas/
personales
Oficiales/
comerciales
Prescritas por
el Estado
Reducción del riesgo
•Producción de menos riesgo
•Migración
•Prácticas de alimentación
y destete adecuadas
•Normas laborales
•Capacitación previa o en
el servicio
•Políticas de mercado laboral
•Intervenciones para reducir
el trabajo infantil
•Políticas de ayuda a los
discapacitados
•Buenas políticas
macroeconómicas
•Prevención del SIDA y de
otras enfermedades
Moderación del riesgo
Cartera de inversiones
•Pluriempleo
•Inversión en activos
humanos, físicos y reales
•Inversión en capital social
•Inversión en activos
financieros múltiples
•Microfinanciación
•Regímenes de pensiones
diversificados
•Transferencias de activos
•Protección de los derechos de
propiedad (especialmente
para las mujeres)
•Ampliación de los mercados
financieros a los pobres
Seguros
•Matrimonio y familia
•Acuerdos comunitarios
•Aparcería
•Trabajo condicionado
•Pensiones de jubilación
•Seguros de invalidez, de
accidentes u otros seguros
•Seguridad social obligatoria en
caso de desempleo, edad
avanzada, enfermedad,
discapacidad, supervivencia, etc.
•Venta de activos financieros
•Solicitud de préstamos
bancarios
•Transferencias/Asistencia social
•Subsidios
•Obras públicas
Estrategia de supervivencia
•Venta de bienes raíces
•Solicitud de préstamos a
los vecinos
•Transferencias/caridad
intracomunitarias
•Trabajo de los hijos
•Recurso al capital humano
Fuente: Jorgensen, Steen Lau y Julie Van Domelen. Helping the Poor manage risk better:
The role of Social Funds, pág. 6 en Lusting, Nora. “Shielding the Poor: Social Protection in the
Developing World”, Brookings Institution/ Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2000.
20
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
la capacidad organizativa, preparar actividades de formación, ofrecer asistencia
jurídica, organizar servicios de atención
médica preventiva, y generar ingresos.
Otra mirada al cuadro nos muestra que
algunos de los diversos métodos de
supervivencia personales y comerciales
dejan a las personas y a las familias en
peor situación de la que tenían. La
vulnerabilidad de una familia aumentará
inevitablemente si envía a sus hijos a
trabajar, vende sus bienes raíces o
financieros, o pide dinero prestado a los
bancos o a los vecinos. En estos casos, los
instrumentos públicos no hacen más que
moderar la gravedad del problema a corto
plazo, actuando como red de seguridad
cuando deberían actuar como trampolín.
En Perú se está estudiando una posible
solución para este aparente fallo del
régimen de GRS: la creación de una red
de protección social universal, concebida
para atender necesidades individuales
o para evitar o atenuar problemas
específicos, o para subsanar sus efectos.
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
supervivencia frente al riesgo, que son,
con mucho, las formas más corrientes de
hacer frente al problema, inducen a las
familias a enviar a sus hijos a trabajar,
aumentando así su vulnerabilidad y su
inseguridad económica. La consecuencia
lógica es que el Gobierno debería dar
gran prioridad a subsanar esa deficiencia.
El objetivo del método de GRS es
que las familias y los Gobiernos pasen de
la estrategia habitual de supervivencia
que adoptaron como respuesta a las
conmociones imprevistas, la inseguridad
económica y los posibles riesgos, a una
estrategia de gestión de riesgos que impida
los efectos negativos o al menos los
modere. Es preferible y más barato evitar
los problemas que afrontarlos, pero hasta
ahora los fondos sociales se han utilizado
principalmente para “curar” en vez de
“prevenir”. Reorientar esos fondos hacia la
GRS es algo similar a diseñar programas
TCO que traten de reducir la probabilidad
de futuros riesgos y de moderarlos a plazo
mediano. Utilizando el método de GRS,
los fondos sociales deberían centrar su
acción en la vulnerabilidad y no sólo
en la pobreza. Los que más sufren durante
las crisis económicas y los recortes
presupuestarios no son sólo los pobres sino
también los que están ligeramente por
encima del nivel de pobreza pero no
tienen ingresos permanentes ni conocimientos especializados, tienen familias
numerosas y jóvenes, y carecen de acceso a
un seguro comercial. Además, debería
haber mayor participación comunitaria
en los proyectos destinados a desarrollar
REFORMA DE LAS PENSIONES
Antecedentes
Los seguros o las pensiones de vejez tratan
de asegurar un mínimo nivel de vida para
las personas de edad que se han jubilado.
Se pueden considerar tres alternativas
para abordar el problema de las pensiones
de vejez: i) un régimen universal de
seguridad social que obtenga sus fondos de
los ingresos públicos generales y abarque a
todos, sin criterios de cualificación; ii) un
21
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
22
régimen de seguridad social por cotización
(o con cargo a fondos propios) que se
financie mediante deducciones de la
nómina como cotización necesaria para
constituir pensión en el futuro; y iii)
recursos familiares o comunitarios, que
sigue siendo el sistema más tradicional
en la región para hacer frente al riesgo y
lograr la protección social27.
Durante el decenio de 1990 los países
de América Latina pasaron de la primera
a la segunda alternativa. Este cambio, que
comenzó en Chile, preveía la eliminación
del régimen de pensiones de gestión
pública (RPP) y su sustitución por un
nuevo régimen privado de pensiones,
de capitalización integral (RPCI). Sin
embargo, la mayoría de los países de la
región no abandonaron la primera
alternativa y crearon un régimen de
pilares múltiples; el primero de esos pilares
era un régimen público de seguridad social
“universal”28 y el segundo era un régimen
de seguridad social privado financiado
con cotizaciones individualizadas. En
muchos casos hay también un tercer pilar
oficioso en forma de inversión en
terrenos, viviendas, equipo o educación.
Aun cuando la reforma era necesaria,
el paso a un régimen privado incrementó
el número de “personas no aseguradas
o parcialmente aseguradas que han
cotizado muy poco o no han cotizado
nada durante su vida laboral y que
pueden verse condenadas a la pobreza en
su vejez”. Este nuevo grupo no existe en
países en los que “las pensiones de
jubilación son universales y uniformes o
se fijan con generosidad en función de
los recursos económicos”. El grupo está
compuesto principalmente por:
■ Personas que han trabajado
sobre todo en el hogar (en
general mujeres)
■ Personas con discapacidades que
les han impedido trabajar en el
sector estructurado29.
■ Personas que han trabajado
principalmente en el sector no
estructurado, en el que no se
recaudan cotizaciones.
■ Personas autónomas. En especial, es
muy probable que los campesinos
vivan en una situación de pobreza
o de indigencia, y que carezcan de
acceso o tengan sólo un acceso
limitado a las cajas de pensiones o
a la seguridad social.
Además, el nuevo sistema plantea
también un nuevo problema: el problema
de la cobertura, que se plantea cuando las
cajas de pensiones privadas intentan
reducir los riesgos y evitan a los “grupos
más difíciles”. Entre esos grupos cabe citar,
por ejemplo, a los campesinos, los
trabajadores autónomos y las personas con
discapacidades, cuya cotización no es
obligatoria y que necesitarán pensiones
importantes en su vejez. En lugar de crear
incentivos para fomentar su participación,
las compañías privadas practican el
“descremado” (la misma práctica que se
ha mencionado al tratar del seguro de
enfermedad), que consiste en dejar sin
pensión al sector de población pobre de
más edad y de alto riesgo30 y abarcar
COOPERACIÓN SUR
Reforma de las cajas de pensiones
en América Latina
“La seguridad social afecta a todos,
jóvenes o viejos, y prácticamente todos
piensan que las generaciones futuras no
estarán en la misma situación que las
pasadas”32. Esa idea ya indica de por sí que
hay motivos suficientes para reformar las
cajas de pensiones. En Chile, la reforma
se llevó a cabo un decenio antes que en
otros países de América Latina y fijó las
normas que inspiraron los cambios
efectuados en los RPP de Colombia,
NÚMERO DOS—2001
México y Perú. Esas reformas, incluida
la de Chile, todavía son muy recientes
y aún no se han podido comprobar sus
resultados. Así pues, es difícil saber si los
nuevos regímenes privados de pensiones
amparan realmente a la población pobre
y más vulnerable.
Hablando en términos generales,
durante la primera mitad del decenio de
1990 los RPP de la mayor parte de los
países de América Latina se encontraban
al borde de la crisis financiera. Por
ejemplo, en Perú la hiperinflación y la
distorsión de los precios hundieron el valor
real de los activos de las cajas, al mismo
tiempo que las obligaciones generales
aumentaban como consecuencia de las
políticas populistas adoptadas durante el
decenio de 198033. Siguiendo el ejemplo
de Chile, se pusieron en práctica nuevos
regímenes de pensiones con tres objetivos
principales: en primer lugar, establecer un
régimen sólido de cajas de pensiones
privadas que creara cuentas individuales y
proporcionara después de la jubilación a
los trabajadores una pensión razonable
directamente proporcional a sus cotizaciones; en segundo lugar, crear un fondo de
inversión considerable mediante el cual el
nuevo régimen contribuyera al desarrollo
del mercado financiero del país e
incrementara también el ahorro nacional;
en tercer lugar, eliminar la ineficiencia
en el uso de los recursos por el RPP, en
el que todos los jubilados reciben la
misma pensión independientemente de las
cotizaciones que hayan abonado.
Los países en desarrollo, a diferencia
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
solamente a los que tienen ingresos más
elevados, poca vulnerabilidad, y menos
riesgo de caer en la pobreza.
Esto plantea la cuestión de si el
concepto de seguro privado contribuye a la
protección social de los grupos difíciles y de
los más vulnerables31. La mayor parte de la
población de América Latina está formada
por desempleados, por trabajadores del
sector no estructurado, y por trabajadores
autónomos, que no forman parte de la
población activa “oficial”. Por eso se puede
decir sin temor a equivocarse que separarse
de un sistema universal sólo contribuye a
incrementar el número de personas no
aseguradas. Aunque las cajas de pensiones
privadas, en todas sus variantes, abarcaran
efectivamente a todos los trabajadores
del sector estructurado, no abonarían
pensiones a los que trabajan en el sector no
estructurado, incluidas las amas de casa y
los trabajadores temporeros, pues no
pertenecen a ningún régimen de pensiones
que deduzca de la nómina las cotizaciones.
23
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
24
de los países industriales, tienen mucha
fuerza de trabajo joven que podría
financiar fácilmente las jubilaciones de
las personas de más edad. Sin embargo,
esa fuerza de trabajo está frecuentemente
desempleada o empleada en el sector no
estructurado. Por lo tanto el objetivo de
la reforma debería ser incrementar el
número de personas que cotizan al
régimen de pensiones, ofreciendo
incentivos como, por ejemplo, cuentas
individualizadas.
La lección extraída de las reformas
Colombia. La reforma de las cajas de
pensiones en Colombia, en 1993, es
distinta de las reformas de otros países
como Chile o Perú. En Colombia se
estableció un sistema de competencia
entre el régimen vigente de distribución
(RD) y un nuevo régimen de capitalización integral (RCI) similar al régimen
de gestión privada de Chile34. Esta
competencia significa que los afiliados
pueden elegir entre el RD y el RCI,
basándose en su propia valoración de los
beneficios futuros que obtendrían de
cada uno de ellos. Para mantener cierta
estabilidad, los afiliados tienen que
esperar 3 años para cambiar de régimen,
o haber estado seis meses en el régimen
de capitalización. En cualquier caso, el
RD acaba funcionando como opción de
última instancia para los trabajadores
que de otra forma tendrían que asumir
el riesgo que implica una cartera de
obligaciones de rendimiento superior
al promedio.
El sistema de competencia incrementó
rápidamente la tasa de cotización y rebajó
los beneficios al retrasar la edad de
jubilación en dos años. Esto redujo el costo
presupuestario en aproximadamente el 1
por ciento anual del PIB. Sin embargo, el
costo financiero de la transición sigue
siendo demasiado alto, en parte debido a
las concesiones adicionales hechas a los
funcionarios públicos, a los retrasos de la
entrada en vigor de las nuevas condiciones
de jubilación, y al costo de funcionamiento del RD, que actúa como seguro
contra la pérdida que se produciría con el
RCI, lo que ha suscitado una gran
movilidad entre ambos sistemas.
Tras la reforma, las tasas de cotización
pasaron del 6,5 al 14,5 por ciento de los
salarios. El RD, que parece ser ineficaz y
ha sido una de las causas de la reforma, se
mantuvo “básicamente para las personas
que no querían arriesgarse y preferían
tener prestaciones bien definidas en vez
de pagar cotizaciones bien definidas35.
O sea que el régimen de prestaciones
definidas siguió siendo el de gestión
pública, y el régimen de cotizaciones
definidas, el de gestión privada, aunque se
puede pasar de uno a otro”.
Un aspecto importante de la reforma
es que la competencia entre ambos
regímenes incrementó el valor de “caja
de última instancia” del RD y obligó al
RCI a asegurar al menos un rendimiento
previsto mínimo, fomentando así la
eficiencia y la prudencia. Un rendimiento
inferior al previsto no sólo hubiera tenido
importantes repercusiones negativas para
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
de la tasa de natalidad, así como el
incremento de la esperanza de vida36.
Sin embargo, la razón más importante
para la reforma era el grave desequilibrio
financiero del RPP, que auguraba un
déficit de aproximadamente el 141 por
ciento del valor del PIB actualizado
(1994) a 75 años vista. Finalmente, la
evasión era alta debido principalmente
a la falta de proporcionalidad entre
las cotizaciones y las prestaciones, que
inducía a los empleados a declarar salarios
más bajos de lo que eran o a pasarse al
sector laboral no estructurado.
La reforma de las pensiones en México
se basó en tres pilares: un primer pilar de
gestión pública, con un objetivo de
redistribución; un segundo pilar de
gestión privada, basado en cotizaciones
obligatorias capitalizadas en cuentas
individuales; y un tercer pilar de ahorro
voluntario. El segundo pilar supone la
gestión activa de las cuentas individuales,
las cajas de pensiones y los mecanismos
de jubilación, por compañías privadas.
Ese pilar crea una relación directa entre
cotizaciones y pensiones, eliminando así
los incentivos para la evasión. En el
segundo pilar se basa toda la estructura
del régimen de pensiones.
El régimen mexicano reformado
supone una interacción singular entre el
régimen público y el privado, a diferencia
del régimen de Colombia (competencia)
y del de Chile (plenamente privado). Su
objetivo era:
■ Aumentar la equidad, la eficiencia
y la viabilidad a largo plazo del
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
las cajas de pensiones privadas sino
también para los afiliados y para la
economía en general.
La reforma de las pensiones en
Colombia necesita una “reforma de
segunda generación” para subsanar la carga
presupuestaria que ya se ha mencionado.
En primer lugar, hay que eliminar las
concesiones hechas a grupos especiales de
funcionarios públicos; en segundo lugar,
hay que aumentar en dos años la edad de
jubilación para hombres y mujeres antes
del plazo de 20 años que se había previsto;
en tercer lugar, habrá que aumentar de
nuevo la edad de jubilación en tres años
(60 para las mujeres, 65 para los hombres)
de acuerdo con el aumento de la esperanza
de vida. Finalmente, hay que sustituir las
elevadas tasas de cotización respecto de los
salarios por impuestos corrientes a fin de
evitar los efectos perjudiciales sobre el
empleo y la competitividad internacional,
pues el actual régimen de cotizaciones
obligatorias incita a los trabajadores a pasar
al sector no estructurado.
México. La necesidad de reformar
las cajas de pensiones en México, en
1995, se vio agudizada por las tendencias
demográficas, la situación financiera del
RPP y la evasión. Aunque México, como
la mayor parte de los países en desarrollo,
posee la ventaja demográfica de contar
con una población activa joven y
numerosa, parece que el decenio de 1990
era el momento adecuado para llevar a
cabo reformas que evitaran futuros
problemas, especialmente dada la rápida
disminución de la mortalidad infantil y
25
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
26
régimen de pensiones.
■ Sentar las bases de un régimen de
pensiones estable desde el punto de
vista financiero.
■ Limitar las repercusiones
presupuestarias.
■ Fomentar el desarrollo del sistema
financiero y reducir su inestabilidad
incrementando el número de
intermediarios financieros privados
y de instrumentos financieros
disponibles.
■ Incrementar el ahorro nacional a
largo plazo y en consecuencia el
ahorro general.
Perú. Durante la primera mitad del
decenio de 1980, el RPP peruano
comenzó a mostrar claros signos de
debilidad financiera. Las crecientes tasas
de desempleo redujeron el número de
afiliados, mientras que cada día nuevos
jubilados reclamaban el pago de sus
pensiones. Esto creó un grave problema
para el sistema que no podía o no quería
incrementar el rendimiento de las
inversiones de las cajas de pensiones. Al
comenzar el decenio de 1990, el régimen
de pensiones estaba al borde de la
quiebra y consumía recursos de otras
partidas del presupuesto. La hiperinflación, las bajas tasas de empleo, y las
elevadas tasas de empleo en el sector no
estructurado precipitaron la reforma37.
Lo que no está claro es si esa reforma era
la adecuada.
Al igual que en Colombia y en México,
el RPP creó demasiados incentivos para
la evasión y no podía ofrecer una caja
sólida y viable que no se viera afectada
por los cambios demográficos, económicos
y políticos del país. En 1993, Perú
estableció un régimen privado similar al de
Chile, complemento del sistema público,
en el que los afiliados poseen cuentas
individuales y reciben pensiones proporcionales a sus cotizaciones y al rendimiento
de las inversiones de la caja de pensiones.
Sin embargo, las cotizaciones del régimen
peruano corren por cuenta del empleado,
mientras que en Chile el empleador paga
una parte.
En 1995, Perú hizo una serie de
modificaciones y “reformas de segunda
generación” en el régimen privado, a fin
de eliminar las diferencias existentes entre
ambos regímenes. Entre los cambios más
importantes cabe citar los siguientes:
adopción de medidas para fomentar la
afiliación de trabajadores autónomos,
eliminar las imperfecciones del sistema
tributario que afectan al desarrollo del
régimen privado, equilibrar los costes de
ambos sistemas, garantizar una pensión
mínima (como en Colombia y México), y
promover el ahorro voluntario en el
régimen privado. En 1996 se introdujeron
nuevas modificaciones para reducir la
ineficacia de las dos cajas como consecuencia de la elevada incidencia de la
evasión. En 1998, la crisis financiera y
el fenómeno “El Niño” contribuyeron a
agravar las dificultades. Los constantes
cambios de legislación pueden provocar
también inseguridad e inestabilidad en
el sistema.
Uno de los problemas más importantes,
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
¿Se han olvidado de nuevo los efectos
humanos de la reforma?
Las cajas de pensiones privadas se han
extendido por toda América Latina.
Argentina (1994), Bolivia (1997), Chile
(1981), Colombia (1993), El Salvador
(1997), México (1995), Perú (1993)
y Uruguay (1996) adoptaron nuevos
regímenes como los que se han descrito en
el presente artículo. En todos los casos, las
cajas de pensiones gestionadas por
compañías privadas son el factor más
influyente en los mercados nacionales de
capital38. Sin embargo, eso entraña riesgos
en caso de inversión, riesgos de longevidad
individual, y riesgos demográficos.
Los riesgos de inversión pueden
reducirse sistemáticamente diversificando
la cartera de inversiones de la caja de
pensiones, pero lo que no puede evitarse es
la inflación y el riesgo de las variaciones
de los tipos de cambio. Los riesgos de
longevidad individual (algunas personas
necesitan más recursos debido a una
longevidad excepcional) pueden reducirse
si los afiliados que tienen ingresos
excedentarios ahorran voluntariamente
más de lo que requieren las compañías
privadas que ofrecen pensiones. El riesgo
demográfico consiste en que un grupo
tenga una longevidad distinta de la
prevista, lo que requiere el establecimiento
de garantías estatales o que se concierte un
nuevo seguro con reaseguradores o cajas de
pensiones extranjeras o nacionales39. Esta
reducción de riesgos debe combinarse con
estrategias de inversión y rendición de
cuentas transparentes, reformas legislativas
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
que el Gobierno aún no ha abordado, es la
elevada comisión que las compañías
privadas cargan a sus afiliados. Con un
valor del 3,8 por ciento, es la más elevada
de la región (en comparación con el 3,5
por ciento en Colombia, el 2,89 por ciento
en Chile, y el 2,6 por ciento en Uruguay).
Sea cual fuere la razón, las comisiones
elevadas generan una aversión al régimen
de pensiones y eso contribuye a reducir
la cobertura.
Otra limitación es la falta de instrumentos financieros que generen
beneficios futuros para las cajas de
pensiones (además de la prohibición de
invertir en valores extranjeros). Esto es
importante, ya que el 70 por ciento de
los afiliados de las cajas de pensiones
tienen menos de 35 años, lo que
significa que a corto plazo no habrá que
pagar pensiones. En Perú los instrumentos
y las inversiones financieras a largo plazo
son escasos, debido principalmente a la
inestabilidad política.
Otro factor de limitación es la
“Comisión de clasificación”, que decide en
qué bienes y valores pueden o no pueden
invertir las compañías privadas. El debate
actual se centra en el proyecto de reforma
de esas limitaciones de inversión. En vista
de la recesión económica que padece
el país, se espera que las cajas privadas
inyecten capitales a largo plazo en la
economía, e inviertan en bienes inmuebles
e industrias de construcción, como parte
de un programa del Gobierno para
la construcción de viviendas baratas
destinadas a familias pobres.
27
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
28
claras que perduren lo suficiente para
ganarse la confianza de los afiliados, e
incentivos para que los trabajadores se
afilien a una caja privada y amplíen la
cobertura de su caja de pensiones.
¿Hasta qué punto los nuevos
regímenes privados han conseguido
atender la necesidad de pensiones de
vejez de los pobres y de los más
vulnerables? A diferencia de las reformas
de la seguridad social, las reformas de las
cajas de pensiones no han creado, al
parecer, un nuevo grupo de personas no
aseguradas. Dado que los regímenes
privados abarcan sólo a los trabajadores
dependientes (empleados), las reformas
de esos regímenes no han resuelto el
problema de las pensiones de vejez de los
desempleados ni de los empleados del
sector no estructurado, ni las necesidades
de las amas de casa que no han hecho
ninguna cotización a ninguna caja de
pensiones. En 1997, sólo el 49,4 por
ciento de la población activa de Lima
estaba empleada en el sector privado
estructurado40. La gran envergadura del
sector no estructurado y las elevadas
tasas de desempleo de América Latina
requieren un régimen de pensiones que
abarque a más de la mitad de todos
los trabajadores.
En el año 2000, siete años después de
la reforma llevada a cabo en Perú, menos
del 30 por ciento de la población activa,
incluido el 18,9 por ciento del sector
estructurado, estaba cubierta por algún
tipo de pensiones de vejez41. Podría
alegarse que, en Perú, los regímenes
público y privado compiten por el mismo
sector socialmente integrado de la
población, y que por tanto la cobertura es
baja. Sin embargo, si se quiere eliminar
el RPP como en el caso de Chile, podría
aparecer un amplio grupo de personas
no aseguradas. Habría que canalizar
entonces el sector no estructurado hacia
el sector estructurado, y los trabajadores
temporeros u ocasionales deberían tener
acceso a un régimen especial de cotizaciones que les asegure una pensión de
jubilación decente.
Las indicaciones de que se dispone
demuestran que en toda la región,
excepto en Chile, menos de la mitad de la
población activa oficial está afiliada al
nuevo régimen, que después de la reforma
es obligatorio. Ni siquiera en Chile todos
los trabajadores (especialmente los que
trabajan en el sector no estructurado)
están afiliados a una caja de pensiones
de jubilación42.
La solución parece ser un régimen de
pilares múltiples. El primer pilar, el RPP,
aseguraría pensiones de jubilación para las
personas desempleadas, proporcionándoles
puestos de trabajo temporales con sueldos
bajos en actividades de interés social. Los
RPP podrían beneficiarse de la capacidad
de gestión y de la cartera de inversiones del
segundo pilar (el régimen de pensiones
privado) para obtener mayor rendimiento
de esos fondos43. Una solución de ese tipo
eliminaría el sistema de competencia
transformándolo en un “sistema de
colaboración” entre las cajas públicas y las
privadas, más o menos como la estructura
COOPERACIÓN SUR
Grupos vulnerables
Las reformas no han asegurado una
cobertura de pensiones de jubilación para
todos. Es obvio que han creado una nueva
clase de personas no aseguradas entre
la población pobre y más vulnerable,
principalmente trabajadores del sector no
estructurado, mujeres y personas de edad,
y otros grupos que son víctimas de discriminación, como las personas discapacitadas,
los enfermos de SIDA, etc.
La misma falta de viabilidad financiera
que impulsó las reformas perjudicó al
sector laboral estructurado de muchos
países de América Latina. Las inversiones
internacionales y el libre comercio
aumentaron el desempleo y obligaron a
muchos trabajadores a pasar del sector
estructurado al sector no estructurado. Los
trabajadores del sector no estructurado
incluidos en un régimen de capitalización
integral no tienen derecho a pensión
cuando son viejos, y por lo tanto carecen
de todo tipo de pensión de vejez. Algunos
de esos trabajadores consiguen a veces
empleo temporal en el sector estructurado
y cotizan a la caja de pensiones privada,
pero con carácter esporádico. Las
compañías privadas que ofrecen pensiones
promueven la aportación de cotizaciones
voluntarias, pero donde existen esas
compañías la cobertura voluntaria para
trabajadores autónomos es la más baja
de la región (11 por ciento en Chile, 4
por ciento en Perú y 1 por ciento en
NÚMERO DOS—2001
México)44. Así pues, ésta no es una
alternativa para incrementar la cobertura
social de los trabajadores autónomos45.
En América Latina, la mayor parte de
las mujeres carecen de todo seguro. El tipo
de actividad que realizan, principalmente
trabajos domésticos, no está remunerada
y generalmente “no están empleadas
oficialmente, por lo que no pueden
cotizar, y aunque estuvieran amparadas,
sólo estarían ‘parcialmente’ aseguradas,
debido a su nivel de educación, a su bajo
salario, y al bajo número de años de
servicio”46. Además, las mujeres poseen
muy pocos bienes y por ello son muy
vulnerables a la pobreza en la vejez.
En los regímenes actuales, cuando se
disuelve un matrimonio la mujer se suele
quedar sin ingresos y sin una pensión
decente, especialmente cuando tiene
una edad avanzada en el momento de la
disolución, aunque podría adoptarse una
serie de medidas para “ampliar el contrato
familiar implícito a fin de que abarque
la vejez”.
Finalmente, las personas de edad, cuya
protección social es la finalidad principal
de los regímenes de pensiones, son uno de
los grupos más vulnerables. El requisito de
un período mínimo de cotización impide
que la mayor parte de las personas de edad
traten de buscar mejores prestaciones de
jubilación en el régimen privado y, por lo
tanto, se ven obligadas a quedars en el
régimen público. Cuando la reforma de las
pensiones de jubilación desemboca en un
sistema de pilares múltiples, las personas
de edad pueden recibir pensiones de la
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
de pensiones reformada de México en la
que los dos sistemas interactúan.
29
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
30
caja pública. Ahora bien, si después de la
reforma no queda más que el régimen
privado, las personas de edad que estaban
afiliadas al antiguo RPP pueden encontrarse sin ningún tipo de seguro, sobre
todo si el régimen privado intenta reducir
su clientela de riesgo.
CONCLUSIONES
En todos los debates sobre la reforma de
la protección social y de las cajas de
pensiones debe tenerse en cuenta el
problema de las personas que carecen de
seguro. Dichas personas no están aseguradas
por una serie de causas diversas, incluida
la exclusión social, el “descremado” y las
incitaciones demasiado numerosas a
abusar del sistema. Los países pobres no
pueden sostener a largo plazo a una gran
población de personas no aseguradas, ya
que éstas acabarán por necesitar subsidios
de vejez o prestaciones de atención
médica que sin duda tendrán que pagar
los contribuyentes, con lo que se gravarán
los escasos recursos presupuestarios.
Al tratar de resolver ese problema, los
países de la región de América Latina
deberían guiarse por dos consideraciones
financieras elementales: 1) los programas
de pensiones y de seguridad social
financiados con cotizaciones son una
necesidad fiscal; 2) es inevitable una
gran dosis de redistribución entre los más
ricos y los más pobres. Cualquier otro
enfoque será insostenible desde el punto
de vista financiero y no logrará ofrecer
protección social ni pensiones de
jubilación a los más pobres.
Con el tiempo, el desarrollo económico
y el incremento de la participación de la
mujer en el mundo laboral se traducirán
en una mayor cobertura de protección
social. Sin embargo, para lograr una mayor
cobertura es necesario adoptar medidas
de ámbito nacional en las que participen
tanto los ricos como los pobres, tanto el
sector público como el sector privado. Esas
medidas podrían ser las siguientes:
■ Para proteger a los pobres hay que
establecer un sistema nacional de
atención médica o un sistema
integrado de seguro de enfermedad.
■ En cuanto a los ricos, hay que
procurar que puedan obtener una
cobertura adicional o una mejor
protección recurriendo a diferentes
proveedores de seguros, pero sin
subvenciones presupuestarias.
■ Los regímenes de seguros y de
pensiones de jubilación públicos y
privados deben mancomunar sus
esfuerzos para crear nuevos servicios
y productos que incrementen la
cobertura. La competencia
comercial no sirve para nada si la
mitad de la población del país no
tiene el poder adquisitivo necesario
para asegurarse.
Al emprender nuevas reformas de los
regímenes de pensiones o de protección
social hay que centrar los esfuerzos,
principalmente, en lograr una mayor
cobertura para las poblaciones pobres y los
grupos vulnerables, y hay que proporcionar
un “trampolín” a las personas que
actualmente están excluidas, y no sólo una
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
sus hijos asistan a la escuela. Sin
embargo, estos programas pueden
resultar prohibitivos e impedir que
aumente la cobertura social.
■ Es casi imposible que los
trabajadores independientes
efectúen cotizaciones voluntarias.
Los trabajadores con bajo nivel de
ingresos tienen una esperanza de
vida relativamente corta, así que
para ellos puede ser más prudente
utilizar sus escasos ingresos para
sobrevivir día a día, en lugar de
ahorrar para un futuro lejano en el
que quizá ya no estén vivos.
Sin embargo, la protección social no
se limita sólo a la seguridad social:
también incluye la serie de programas y
proyectos nacionales cuyo objetivo es la
erradicación de la pobreza. Es importante
que el concepto de esos programas se
base en los mejores datos de experiencia
disponibles, y que cuenten con los
mejores asociados para su ejecución.
En primer lugar, por lo que se refiere al
concepto, sólo hay unos pocos centros de
investigación que se ocupan del estudio de
la protección social en un plano regional.
Es necesario prestar más atención a esa
cuestión y aprovechar la experiencia de
América Latina y las lecciones extraídas
para concebir los nuevos programas de
protección social. Redes de investigadores
han hecho algunos análisis comparativos
entre diversos países, y también se han
hecho algunos estudios sobre los problemas
de atención médica, educación, pobreza y
seguridad social, pero la mayor parte de
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
ayuda a corto plazo y una sencilla red de
seguridad. Para ello, la experiencia de la
región sugiere que se adopten las siguientes
directrices:
■ La cobertura social debe ampliarse
no sólo a los trabajadores del sector
estructurado (sector público y
empresas comerciales) sino también
a los trabajadores del sector no
estructurado y a los desempleados.
■ Aunque el problema de la exclusión
actual de los pobres y de los
indigentes necesita una atención
urgente, habría que evitar la puesta
en práctica de programas de subsidios
de alquiler, alimentos o combustible
ya que no contribuyen en absoluto a
fortalecer ni a fomentar entre los
interesados las capacidades
económicas, sociales o políticas.
■ Un posible enfoque es alentar la
creación de asociaciones o
cooperativas de familias, grupos
o personas con bajos ingresos,
a fin de facilitar e incentivar
activamente la afiliación a cajas
de seguros y de pensiones.
■ Un enfoque a plazo más largo es dar
prioridad a la educación infantil,
puesto que a la larga es la mejor
forma de aumentar los ingresos y de
facilitar el acceso a la seguridad
social y a la protección social. Esta
prioridad se refleja en los programas
de transferencia condicional
individualizada, que ofrecen
prestaciones monetarias a las
familias pobres a condición de que
31
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
32
esos estudios se limitan a un solo país, y la
escasez de recursos financieros impide que
se efectúen con regularidad.
En segundo lugar, por lo que se refiere
a la ejecución, una de las principales
conclusiones que se pueden extraer del
análisis de la política social en América
Latina es que el sector privado y la
sociedad civil tienen que desempeñar un
papel más importante en la protección
social. Son ellos los que deberían ocuparse
de ejecutar los programas sociales para los
que tienen una ventaja comparativa,
mientras que el Estado se concentra en
supervisar la protección social y evaluar
la repercusión de esos programas. Las
organizaciones no gubernamentales son
interesados directos en la concepción
económica de los programas sociales pero
tienen que intensificar sus relaciones con
las instituciones públicas. Las prácticas
más innovadoras en la región están
relacionadas con la participación de la
sociedad civil en programas como los de
organización por los centros comunitarios
de servicios de atención médica, mejora
de la nutrición mediante “cocinas
populares” y clubes de madres, cajas
comunitarias de microfinanciación, y
comités locales que se ocupan de la
conservación del medio ambiente.
Movilizar esos recursos y esas asociaciones podría contribuir a fortalecer la
presión sobre los poderes públicos,
fomentar el respaldo político indispensable
y atraer la cooperación internacional, que
puede aportar la reorientación o la
revitalización de las políticas sociales.
En resumen, una mejor financiación,
concepción y ejecución de los programas
sociales es esencial si se quiere erradicar
la pobreza y mejorar la vida de las
poblaciones autóctonas de Ecuador, de los
“campesinos sin tierra” de Brasil, de las
mujeres de Perú, y en general de los grupos
pobres y vulnerables de América Latina.
N o t a s
1
Bourguignon, F. Social Security in Industrial
Countries: Which lessons for LAC countries?,
LAC, junio, pág. 7.
2
Jorgensen, Steen Lau y Julie Van Domelen.
Helping the Poor manage risk better. The role of
Social Funds, pág. 3 en Lusting, Nora. “Shielding the Poor: Social Protection in the Developing World”, Brookings Institution/Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington
D.C., 2000, págs. 10,15, 24 y 25.
3
Bourguignon, F., op.cit., págs. 16 y 17
4
La “trampa” significa que en caso de situación
imprevista, las personas y las familias que
han preferido reducir su jornada laboral
para beneficiarse de los programas de
mantenimiento de ingresos se encuentran en
una posición de mayor riesgo social que los
que conservan un puesto de trabajo en el
sector estructurado, Ídem. págs. 20 y 21.
5
Rodrik, Dani. Why is there so much Economic
Insecurity in Latin America?, Harvard University,
Cambridge (Estados Unidos), 1999, págs. 3 a 5.
6
Gill, Indermit S. y Nadeem Ilahi. Economic
Insecurity, Individual Behaviour and Social
Security, Banco Mundial, Washington D.C.
2000, págs. 1, 15 y 18.
COOPERACIÓN SUR
Conning, Jonathan, Pedro Olinto y Álvaro
Trigueros. Managing Economic Insecurity in
D.C., 1999, pág. 7.
20
Rural El Salvador, Anteproyecto, 2000, págs.
23, 24 y 34.
8
término “trampolín”.
21
Reform and the Uninsured, Banco
Health Care for the Poor in Latin America and
Interamericano de Desarrollo, Washington
Desarrollo, Washington D.C. 1994, pág. 4.
D.C., 1999, pág. 7.
22
de la salud y la reforma a su financiamiento
from Budget Cuts? Theory and Evidence for
(Documento mimeografiado), CEPAL,
Santiago, 1999
Sciences Sociales, Toulouse, 2000, pág. 1.
23
James, Estelle, op. cit. pág. 2.
Vásquez, Enrique, Enrique Mendizábal y
24
Sedlacek, Guilherme, Nadeem Ilahi y Emily
Giovann Alarcón. Oferta y demanda de
Gustafsson-Wright. Targeted Condition
servicios sociales focalizados en niños y niñas en
Transfer Programs in Latin America: An Early
el Perú, Save the Children Sweden /CIUP,
Survey, Banco Mundial, Washington D.C.,
Lima, 2000.
11
Brown, David S. y Wendy Hunter. Democracy
2000, págs. 1 a 13.
25
algunos de los beneficiarios no pertenecen
American Political Science Review
a la población potencial y por lo tanto la
93(4):779-90, 1999.
Ravallion, Martin, op. cit., pág. 3.
13
Jorgensen, Steen Lau y Julie Van Domelen,
op. cit., págs 7 a 12.
determinación del grupo es deficiente.
26
Paxson, Christina y Norbert R. Schady. Do
Social Fund (FONCODES), Documento de
Jorgensen, Steen Lau y Julie Van Domelen,
op. cit., págs. 4, 5 y 21.
27
James, Estelle. Old age protection for the
uninsured —what are the issues?, Banco
schools facilities matter? The case of the Peruvian
15
Este concepto de “filtración” significa que
and Social Spending in Latin America,
12
14
Titelman, Daniel y Andras Uthoff. El mercado
Ravallion, Martin. Are the Poor protected
Argentina, Banco Mundial/Université des
10
Uthoff, Andras. Trends in Social Security
Mesa-Lago, Carmelo. Old-Age Security and
the Caribbean, Banco Interamericano de
9
Es el propio Banco Mundial el que usa el
Mundial, Washington D.C., 1999, págs. 2 a 8.
28
Aunque su “universalidad” es dudosa puesto
base para los Fondos Sociales 2000, ESW,
que sólo se aplica a trabajadores dependientes
Washington D.C., 2000, pág. 29, Table No. 2.
del sector estructurado y deja fuera a los que
Calculado por los autores a partir de los datos
participan en el sector no estructurado, a los
de la “Encuesta Nacional de Niveles de Vida:
ENNIV 2000”.
autónomos y a los desempleados.
29
Holzmann, Robert, y otros. Social Protection
16
Mesa-Lago, Carmelo, op. cit.
17
James, Estelle, op. cit. pág. 3.
18
Mesa-Lago, Carmelo, op. cit. págs. 6 y 7.
19
Uthoff, Andras. Trends in Social Security
Reform and the Uninsured, Banco
Reform and the Uninsured, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington
Interamericano de Desarrollo, Washington
D.C., 1999, pág. 5.
NÚMERO DOS—2001
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
7
Sector Strategy: from safety nets to springboard,
Banco Mundial.
30
Uthoff, Andras. Trends in Social Security
33
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
31
James, Estelle, op. cit., pág. 15.
32
José Piñera, ex Ministro de Trabajo de Chile, a
quien se atribuye la privatización del régimen
33
Perú, siete años después de la reforma sólo el
18,9 %. Ídem. pág. 6.
43
estatal de pensiones en 1981, martes, 18 de
adversa del riesgo que el RPP ha de seguir
junio de 1996, Portland (Estados Unidos).
para asegurar pensiones de jubilación mínimas
Muñoz, Italo. La reforma del sistema privado de
pensiones, en Abusada, Roberto, Fritz Du Bois,
a sus afiliados.
44
Health Care for the Poor in Latin America and
“La reforma incompleta: Rescatando los
the Caribbean, Banco Interamericano de
págs. 451 y 452
Desarrollo, Washington D.C., 1999, pág. 6.
45
Morón, Eduardo. Estudio sobre el Sistema
Clavijo, Sergio. Pension Reform in Colombia:
Privado de Pensiones y de Administradoras de
Macroeconomic and Fiscal Effects, Documento
Fondos de Pensiones, Informe final, Lima,
de trabajo, FMI, 1997, págs. 4 a 7 (Table
No. 1) y 28.
35
Mesa-Lago, Carmelo. Old-Age Security and
Eduardo Morón y José Valderrama (Editores).
noventa”, Tomo I, CIUP/IPE, Lima, 2000,
34
Teniendo en cuenta la estrategia de gestión
2000, pág. 3.
46
James, Estelle, op. cit., págs. 23 y 24.
Administradoras de Fondos de Pensiones en
el RPP chileno.
36
Cerda, Luis y Gloria Gandolini. México: la
R e f e r e n c i a s
reforma al sistema de pensiones, México, D.F.,
1997, págs. 1 a 32
■
Muñoz, Italo, op. cit., págs. 451 a 472.
Exclusion and the two tired healthcare systems of
38
Edwards, Gonzalo y Salvador Valdés. Jubilación
Brasil, LACEA, Montevideo, 2001.
en los sistemas pensionados privados, Documento
39
■
Countries: Which lessons for LAC countries?,
Católica de Chile, 1997, págs. 1 a 4.
LAC, junio de 2000.
Si una persona sobrevive a las de su grupo de
■
Brown, David S. y Wendy Hunter. Democracy
edad, los beneficios no distribuidos se podrían
and Social Spending in Latin America,
redistribuir para cubrir su necesidad de más
American Political Science Review
40
Gestión, Informe de enero de 1999.
41
Morón, Eduardo. Estudio sobre el Sistema
93(4):779-90, 1999.
■
Fondos de Pensiones, Informe final, Lima,
Cerda, Luis y Gloria Gandolini. México:
la reforma al sistema de pensiones, México
Privado de Pensiones y de Administradoras de
42
Bourguignon, F. Social Security in Industrial
de trabajo de la Pontificia Universidad
recursos.
D.F., 1997.
■
Clavijo, Sergio. Pension Reform in Colombia:
2000, pág. 2.
Macroeconomic and Fiscal Effects, Documento
En Colombia, seis años después de la reforma,
de trabajo, FMI, 1997.
sólo el 14,3% de la población activa del sector
34
Alves, Desinard y Timmins Christopher. Social
37
■
Conning, Jonathan, Pedro Olinto y Álvaro
estructurado estaba afiliada; en México, tres
Trigueros. Managing Economic Insecurity in
años después de la reforma sólo el 29,6%; y en
Rural El Salvador, Anteproyecto, 2000.
COOPERACIÓN SUR
■
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Mundial, Washington D.C., 1999.
NÚMERO DOS—2001
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
■
35
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
Cuestiones de
´
proteccionsocial
enla region
´´arabe:
PANORAMA DE CUATRO PAÍSES
por SALIM NASR
Las necesidades de protección social en los países árabes aumentaron en el decenio de
1990, a causa del importante aumento del desempleo, la falta de generación de puestos
de trabajo y el deterioro de las tasas reales de los salarios. Al mismo tiempo, la presión
sobre el gobierno para disminuir los gastos en servicios sociales significó un debilitamiento
de la capacidad de proporcionar protección a los grupos más vulnerables. El Doctor
Salim Nasr, Director del Centro Libanés de Estudios de Política, Beirut, analiza
estas tendencias en cuatro países árabes seleccionados, y evalúa los objetivos,
la eficiencia y el impacto de sus programás de asistencia y seguridad social.
CONTEXTO Y ANTECEDENTES
La región geográfica abarcada por los 22
Estados árabes incluye una variedad
compleja de programas de desarrollo
social y protección social. A fin de
dar más sentido y viabilidad al ánalisis
de las cuestiones y tendencias, se han
seleccionado cuatro países en representación de esa diversidad, de la que
36
ofrecen una visión panorámica. El
estudio se centra en Egipto, Marruecos,
Jordania y el Líbano, y se basa en varias
consideraciones. Se incluye el Estado
más grande de la región (Egipto,
68 millones de habitantes), un Estado de
tamaño mediano (Marruecos, 30 millones),
y dos pequeños Estados (Líbano y
Jordania, aproximadamente 4 millones
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
los precios del petróleo, dos guerras
devastadoras en el Golfo (1984-1991), el
deterioro de la productividad y la lentitud
del ritmo de las reformas estructurales en
un contexto internacional mucho más
competitivo. La renta real per cápita se
estancó o creció menos del 1 por ciento
anual en la mayoría de los países de la
región. El ingreso per cápita en 1995 era,
por lo general, similar al de 1985, en un
momento en que los países en desarrollo
registraron en conjunto un aumento del 40
por ciento, y los países del Asia Oriental un
80 por ciento. A pesar de algunos cambios
registrados en la mitad del decenio de
1990, en la mayoría de los países de la
región todavía predominan los mismos
niveles de renta per cápita y el crecimiento
sigue estancado.
En una economía cada vez más
mundializada, los vínculos limitados de la
región árabe con el sistema internacional
la dejaron esencialmente marginada. Su
participación en el comercio mundial ha
disminuído desde mediados del decenio
de 1980, de un 5 a un 3 por ciento. En
1995, la región atrajo menos del 1 por
ciento de la corriente de capital que se
canalizó desde los países industrializados a
los países en desarrollo, y ese porcentaje
estaba altamente concentrado en el
sector de la energía (El-Erian, 1997).
El foco de la mayor parte de las políticas
de ajuste estructural en el decenio de
1990 ha sido la estabilidad financiera y
macroeconómica, sin emprender realmente reformas económicas, sociales e
institucionales estructurales. Esto ha
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
cada uno). Se han incluído Estados de la
parte occidental, central y oriental de la
región. En estos cuatro países, los datos y
estudios en materia de protección social
están relativamente más desarrollados
y disponibles, incluídas estadísticas,
investigaciones de política y evaluaciones de resultados, cobertura, eficacia
en función de los costos y administración.
A partir de estas bases, se confía en dejar
el camino expedito para cubrir la
acuciante necesidad de investigaciones
de política y debate público sobre
protección social en la región.
Durante el cuarto de siglo que media
entre 1960 y 1985, y a pesar de dos
guerras en el Oriente Medio en 1967 y
1973, la región árabe superó al resto de
las regiones en desarrollo, a excepción
de Asia Oriental, en crecimiento de
ingresos e igualdad de su distribución. La
mortalidad infantil se redujo en la
mitad, la esperanza de vida aumentó en
10 años y el índice de pobreza absoluta
(5,6 por ciento) era inferior al Asia
Oriental (14,75 por ciento) y América
Latina (28,8 por ciento). El rápido
crecimiento económico, el auge de los
precios mundiales del petróleo desde
1973, y las generosas transferencias
sociales a amplios segmentos de la
problación, propiciaron estos logros
(Banco Mundial, 1995).
Sin embargo, en los últimos quince
años (1985-2000) se ha asistido a una
intensificación de la crisis económica
y social de la región debido a factores
complejos, tales como la caída de
37
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
38
surtido efectos negativos en los mercados
de trabajo árabes que se vieron aquejados
de un aumento del desempleo oculto, una
falta de nuevos puestos de trabajo y un
deterioro de las tasas de salarios en el
decenio de 1990. Las tasas de desempleo
en Egipto, Marruecos y el Líbano han
aumentado de un 10 a un 19 por ciento,
y cabe calificar a estos cálculos de
conservadores, ya que tienden a reflejar
únicamente a los trabajadores que han
perdido su empleo en el sector oficial. Por
ejemplo, los datos de Jordania indican
que el desempleo es más alto entre los
más pobres de los pobres, un 34,2 por
ciento, seguido por quienes se hallan en
condiciones extremas de pobreza, un 26,8
por ciento; la tasa sigue alta incluso para
los que no están afectados por la pobreza,
un 15,3 por ciento (Shteiwi: 2000).
El decenio de 1990 registró un
crecimiento constante del sector no
estructurado de la economía. En Egipto,
el 40 por ciento de la fuerza de trabajo
urbana total se encuentra en el sector no
estructurado; las cifras correspondientes
son un 33 por ciento en Jordania en
1995, y 28,4 por ciento (porcentaje
estimado) en el Líbano durante el
decenio de 1990. La fuerza de trabajo del
sector no estructurado en Marruecos
registró un crecimiento doble al del
sector oficial durante el decenio de
1990. En toda la región la segmentación
del mercado de trabajo se ha hecho más
aguda. Las divisiones entre público y
privado, hombres y mujeres y sector
oficial y sector no estructurado, están
produciendo enormes diferencias de
ingresos y están creando la necesidad de
niveles mayores de protección social
para los segmentos marginados de la
población (El-Khawaga, 2000).
El porcentaje de pobres que viven por
debajo del nivel absoluto de pobreza en
la región está aumentando — del 18,7 al
21,3 por ciento en Jordania entre 1987 y
1998 (Shteiwi, 2000); del 16,4 al 29,2
por ciento en Egipto, entre 1982 y 1996
(El-Laithy, 1999) y alcanza un porcentaje
calculado en el 28 por ciento en el Líbano
en 1993 (Haddad, 1996). La pobreza
ha estado relativamente distribuída de
manera uniforme entre los sectores
urbanos y rurales, lo que indica una
falta general de protección social a los
pobres, independientemente de su ubicación geográfica.
En el último decenio los Estados
árabes han continuado, en general,
asignando niveles bastante altos de gastos
públicos para los sectores sociales, pero
una parte excesiva se ha dedicado al
desarrollo de la infraestructura de los
sectores de educación y atención de la
salud, así como para pagar los sueldos de
un número desproporcionadamente alto
de empleados públicos en estos sectores.
En varios estudios se ha criticado estos
altos niveles de gasto por ser ineficientes,
además de significar un despilfarro, y por
no proporcionar los servicios sociales
básicos a la mayoría de la población y
conceder muy poca prioridad a los pobres.
La mundialización ha intensificado
los factores de riesgo social de las
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
aportan los individuos u hogares para
protejerse contra riesgos futuros; y 2) La
asistencia social que engloba las medidas
públicas cuyo objetivo es transferir
recursos a los miembros de la sociedad que
se califican para ello por su falta de
medios. La eficacia de esas dos categorías
de protección social necesita analizarse.
Con respecto a los planes de seguro social,
bien en régimen de autofinanciación o
prescritos por ley, cabe preguntarse cuán
efectivos son en minimizar los factores
de riesgo para el sector empleado oficialmente de la sociedad. Con respecto a
los programas de asistencia social, ya se
basen en el gasto público, la comunidad
o transferencias interpersonales, ¿cuan
efectivos son en ampliar la cobertura al
sector no estructurado, a quienes se hallan
en condiciones extremas de pobreza o a
los grupos sociales más vulnerables?
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
sociedades árabes, debido a la importante
reestructuración de las economías y los
mercados de trabajo, las presiones para
reducir los gastos públicos en servicios
sociales, y los ya de por sí débiles
mecanismos institucionales de protección
social. Estos fracasos pueden tener otras
consecuencias, ya que la cobertura
progresiva de las necesidades básicas de las
personas sigue siendo un requisito previo
fundamental para el desarrollo sotenible.
Por el contrario, los Estados árabes y otros
países en desarrollo se han quedado sin
fondos suficientes para los desempleados,
los servicios de atención sanitaria, la
capacitación y educación con miras a
calificar a trabajadores para empleos en el
nuevo escenario de trabajo mundial, los
jubilados, y para aquellos que han sufrido
algún tipo de accidente laboral. La
capacidad de proporcionar protección
social se ha visto debilitada en el momento
en que cada vez es más necesaria.
La protección social es un rasgo
fundamental y central del contrato
social que todo Estado hace con sus
ciudadanos y que los ciudadanos pactan
entre ellos mismos. En su nivel más
fundamental, la proteción social se
refiere a las políticas y programas
públicos y privados que contrarrestan la
falta o la reducción sustancial de
ingresos laborales, ayudan a las familias
con hijos y proporcionan atención
sanitaria y vivienda a las personas.
La protección social reviste dos formas
principales: 1) La seguridad social,
financiada mediante cotizaciones que
SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL:
COBERTURA DEL SECTOR ESTRUCTURADO
Durante decenios los cuatro países han
venido desarrollando sistemas de seguridad
social para el sector estructurado de
la economía, a fin de proporcionar
protección a sus trabajadores — Egipto
desde mediados del decenio de 1950, el
Líbano y Marruecos desde principios del
decenio de 1960, y Jordania desde finales
del decenio de 1970. Existen varios rasgos
comunes en su sistema de seguridad social
obligatorio: básicamente se trata de planes
obligatorios administrados por el Estado a
la manera clásica; se financian mediante
cotizaciones de un porcentaje de las
39
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
ganancias; funcionan como planes de
cotizaciones periódicas y están financiados
únicamente de manera muy parcial;
disponen de planes de prestaciones
definidas y los derechos guardan relación
con el empleo, y su objetivo es llegar a la
autonomía financiera a largo plazo.
Con la excepción del Líbano, donde la
práctica predominante son las cotizaciones
de los empleadores, la financiación procede
generalmente de cotizaciones de los
empleadores y los asalariados, asumiendo
el Estado el compromiso de cubrir los
déficit. La mayoría de las prestaciones
las proporcionan los fondos mismos
de gestión pública. Sin embargo, algunas
leyes disponen que los empleadores
deben ofrecer los servicios de compañías
de seguros privadas en vez de una
cobertura pública.
Las principales características del
seguro social en los cuatro países pueden
compararse y analizarse del modo siguiente:
Protección incompleta contra
los principales riesgos sociales
Los cuatro sistemas nacionales presentan
importantes lagunas de cobertura y tienen
todavía que alcanzar la madurez, como se
resume en el cuadro 1.
Trato desigual de las personas
Los sistemas de seguridad social en los
cuatro países constan de varios planes
segmentados, con desiguales prestaciones
legales y un trato desigual de las personas.
Egipto dispone de seis, Líbano de cinco,
Marruecos de siete y Jordania de dos de
40
estos planes diferentes para distintos tipos
de empleados.
La segmentación refleja la posición de
cada categoría en la estructura de poder.
Los militares reciben cobertura universal,
a menudo con pensiones mucho más altas
y prestaciones superiores al resto de la
sociedad. A continuación vienen los
funcionarios públicos permanentes, que
generalmente disfrutan de un conjunto de
prestaciones muy superior a la media. En
la mayoría de los países estos dos sectores
y sus familiares a cargo representan no
más del 20 por ciento de la población
(pero en Jordania, el 45 por ciento de la
población está cubierto en virtud de
planes administrados por los militares o
gestionados por el sector público).
Los grupos preferidos también tienden
a recibir servicios de calidad mejor. Por
ejemplo, en Egipto, donde las prestaciones
están fragmentadas en varios sistemas
distintos, deficientemente coordinados y
desigualmente provistos de recursos, cada
grupo de población recibe los servicios de
uno sólo de los sistemas: para las clases altas
y medias, hospitales privados y compañías
de seguros privadas; para el ejército y las
fuerzas de seguridad, hospitales exclusivos
financiados mediante impuestos; para
parte de la clase media alta y las
profesiones liberales hay organizaciones
que administran sus propios establecimientos de salud de alta calidad; para los
miembros del plan general de seguridad
social hay servicios gratuitos en el
sistema de salud pública, de calidad
deficiente, o servicios de segundo orden en
COOPERACIÓN SUR
Egipto
Pensión de vejez
Sí
Jordania
Líbano
1
Sí
Parcial
Marruecos
Sí
Seguro de incapacidad
Sí
Sí
Sí
Sí
Seguro de vida
Sí
Sí
Sí
Sí
Enfermedad y
maternidad
Sí
No
Existe pero
no se aplica
Sí
Prestaciones Médicas
Sí
No
Sí
No
Prestaciones por
accidentes Laborales
Sí:
Contribuyen
los
empleadores
Sí:
Contribuyen
los
empleadores
Para
trabajadores
con contrato
de empleo
Para
trabajadores
con contrato
de empleo
Programas de
prestaciones familiares
No
No
Sí
Sí
Seguro de desempleo
Cobertura
limitada2
No
No
No
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
Cuadro 1—COMPARACIÓN DE LAS PRESTACIONES
SOCIALES EN LOS CUATRO PAÍSES ÁRABES SELECCIONADOS
1
El Líbano todavía carece de un verdadero plan de pensiones, sólo se prevé la concesión de una suma a
tanto alzado y una indemnización por terminación de servicios. Un problema importante es la discrepancia
entre el monto legal debido al jubilarse y la cantidad real que existe en la cuenta correspondiente, debido a
la inflación, el impago de cotizaciones y los bajos rendimientos de las inversiones.
2
Egipto, único pais que cuenta con seguro de desempleo, proporciona una cobertura limitada.
Quedan excluídos los trabajadores agrícolas ocasionales, los trabajadores domésticos, los empleados
en negocios familiares, los empleados públicos y los empleados de más de 60 años. Si reúne los
requisitos, el desempleado puede recibir el 60 por ciento del último salario percibido durante un
período hasta de 28 semanas. Sin embargo, los cálculos indican que menos del 10 por ciento de los
beneficiarios potenciales reciben beneficios en virtud de este plan.
hospitales privados contratados.
Los distintos sistemas de cada país
pueden funcionar por distintos conductos.
En Marruecos, pueden funcionar por
conducto de la Caisse nationale de
sécurité sociale y otros planes públicos y
semi públicos, cooperativas (mutualidades)
y planes semiprivados. En el Líbano hay
más de diez canales por cuyo conducto se
abonan los gastos en que incurre el
Gobierno en los planes de salud, incluídos
varios ministerios, otras instituciones
NÚMERO DOS—2001
gubernamentales, cooperativas y mutualidades. Esta dispersión aumenta los gastos
administrativos, merma el poder de negociación de las instituciones aseguradoras
frente a las instituciones privadas que
ofrecen los servicios, y mantiene una gran
disparidad en los límites y el costo de las
prestaciones que cada asociación paga por
el mismo tipo de servicio.
En general, sólo se consigue una
redistribución social limitada mediante
los planes oficiales de seguridad social
41
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
de los cuatro países. Los programas de
indemnización por accidente laboral y
prestaciones familiares suelen proporcionar
algunas transferencias de dinero a las
personas más pobres, pero las prestaciones
de jubilación han favorecido mayoritariamente a la clase relativamente mejor
pagada, según sus cotizaciones y los
típicos modelos de acumulación progresiva
y no universales de la seguridad social. En
Marruecos, por ejemplo, los niños y los
adolescentes (el 40 por ciento menor de
15 años), las personas de edad (el 5 por
ciento por encima de los 65) y las mujeres
son las personas que se ven más afectadas
por la pobreza; sin embargo, según ha
sido instituído, sus prestaciones se limitan
a las pequeñas cotizaciones hechas en su
nombre (Boudahrain, 2000). Cabe citar
como excepción el sistema de seguridad
social de Egipto que, gracias a incentivos
gubernamentales para frenar la emigración
del campo a la ciudad, tiene un carácter
altamente redistributivo a favor de los
agricultores y pequeños propietarios que
representan una tercera parte de la fuerza
de trabajo y reciben prestaciones que se
calcula son un 43 por ciento más altas que
sus cotizaciones (Gray, 1999).
Cobertura limitada de los asegurados
La característica más importante de los
sistemas de seguridad social en el mundo
árabe es que, aunque inicialmente
diseñados para proporcionar cobertura
universal, en realidad abarcan sólo
parcialmente a sus beneficiarios. Estas
lagunas se deben a la actitud de muchos
42
empleadores privados que no se sienten
obligados a pagar cotizaciones o proporcionar prestaciones. Además, la capacidad
administrativa y judicial del Estado a
menudo es demasiado débil o, algunas
veces, demasiado corrupta para exigir
responsabilidades y asegurar una cobertura
universal en virtud de la ley.
La falta de cobertura en los cuatro
países es tan grave que no sorprende
comprobar que el 50 por ciento de la
población no está cubierta. En Egipto, se
estima que únicamente la mitad de la
fuerza de trabajo del sector privado está
realmente asegurada por planes oficiales,
debido en gran parte a la vigilancia
deficiente del Ministerio de Seguridad
Social (Loewe, 2000). El sistema de
Marruecos abarcaba a 930.000 empleados
del sector privado en 1996, pero tan sólo
en las ciudades ya había más de 1,7
millones de empleados del sector privado
según datos de la Junta del Censo (Caisse
nationale de sécurité sociale, 1999).
Ningún sector económico de Marruecos
puede mostrar que más del 50 por ciento
de sus empleados están asegurados, siendo
el sector industrial el que alcanza niveles
más altos y el sector agrícola los más
bajos, un 11 por ciento (Centre d’Études
et de recherches, 1997). Los niveles de
cobertura también son deficientes en el
Líbano, en donde muchos empleadores
que no inscriben en la seguridad social
a sus empleados se exponen a muy
pocas consecuencias legales o ninguna, y
únicamente el 28 por ciento de la fuerza
de trabajo estaba dada de alta en el Fondo
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
fuerza del trabajo en Marruecos a
aproximadamente el 50 por ciento en
Egipto (o entre el 18 y el 35 por ciento de
la población en edad de trabajar). Entre
las personas que quedan sin asegurar,
algunas categorías no están legalmente
obligadas a aportar cotizaciones, pero
muchas otras evaden intencionalmente
el impuesto sobre los sueldos y otros
impuestos del sector oficial.
Finalmente, y como dato más importante, los sistemas de seguridad social no
tienen previsto incluir al sector no
estructurado de la economía, que en la
mayoría de los países árabes incluye a una
gran parte de la fuerza de trabajo agrícola.
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
Nacional de Seguridad Social en 1996
(Khalidi-Beyhum, 1997).
Sectorialmente, los planes oficiales
de seguro médico (público y privado)
abarcan únicamente al 55 por ciento de la
población en el Líbano, (a pesar de los
niveles relativamente muy altos de gastos
en salud del país, que se cifran en el 10 por
ciento del PIB), y cubren, tal vez, al 50
por ciento de la población en Jordania, al
30 por ciento en Egipto y probablemente
a menos del 25 por ciento en Marruecos.
El seguro incluye a los funcionarios
públicos, personal militar y familiares a
cargo, empleados de algunas grandes
compañías y miembros de la clase media
alta que pueden permitirse contratar un
seguro privado.
Por lo que hace al seguro médico, más
de la mitad de los libaneses quedan fuera
de los distintos planes de seguro, y
únicamente el 13 por ciento pide al
Ministerio de Salud que incluya cobertura
por su hospitalización. El Ministro de
Finanzas ha informado que el 55 por ciento
de los gastos públicos en salud se destinan
a un número limitado de pacientes de
hospitales privados; una tercera parte de
estos gastos se destina a los funcionarios
estatales, que constituyen el 15 por ciento
de la población, y ello impide que un gran
número de personas pobres y de bajos
ingresos reciban servicios de salud básica y
primaria (PNUD/Ministerio de Finanzas
del Líbano, 2000).
Las tasas de cobertura del seguro de
pensiones de la región son incluso más
bajas, y oscilan del 20 por ciento de la
Nivel bajo de las prestaciones reales
Muchos planes de seguridad social en los
cuatro países se caracterizan por el bajo
nivel de las prestaciones. Por ejemplo,
en Egipto el valor de las pensiones de
jubilación en términos reales ha venido
disminuyendo regularmente durante los
últimos quince años, debido a los aumentos
medios de los precios al consumidor.
Muchas pensiones están por debajo
de la línea de pobreza. Varios factores
contribuyen a mantener ese bajo nivel.
Las pensiones no se ajustan automáticamente para tener en cuenta la inflación.
La ley exige unas tasas de cotización
del 32 por ciento de las ganancias, pero
las cotizaciones agregadas representan
únicamente el 17 por ciento del salario
imponible. Además, los empleadores y los
empleados a menudo prefieren informar a
la baja sobre sus sueldos y salarios.
43
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
44
Porciones amplias de ingresos de los
grupos de renta más alta no están
incluídas. Las pensiones medias son
especialmente bajas para los supérstites y
los incapacitados por accidente de
trabajo, lo que ayuda a explicar la
concentración de pobreza en aquellos
hogares que están a cargo de una mujer y
en los que no hay un hombre con un
trabajo remunerado (Loewe, 2000).
En Jordania, después de un 100 por
ciento de aumento en 1999, la pensión
mínima es todavía de unos 100 dólares
de los Estados Unidos al mes, que ni tan
siquiera basta para mantener al pricipal
asalariado de una familia después de
la jubilación.
Recientemente, se ha registrado una
tendencia general hacia el aumento del
nivel de prestaciones en la región.
Por ejemplo, los gastos públicos en
Marruecos han aumentado a una media
anual del 13 por ciento en los últimos
años (Centre d’Etude et de Recherches
Demographiques, 1997); Jordania ha
aumentado la pensión máxima, fijándola
en el 80 por ciento del último salario, y
el Líbano prevé aumentar el valor
mínimo de las pensiones, mediante la
adopción de un plan de caja de pensiones
de varios pilares.
Para la mayoría de los trabajadores
de la región, las pensiones prometen
teóricamente del 70 al 80 por ciento del
último salario, pero las prestaciones
reales son sustanciamente más bajas.
Ello se debe a los factores anteriormente
mencionados, la ausencia de mecanismos
oficiales de indización, las tasas de
inflación nacional y los ajustes discrecionales del gobierno.
Una administración relativamente costosa
e ineficaz
En la mayoría de los sistemas de seguridad
social de la región los costos administrativos y de transacción son bastante
altos. Mientras la media internacional es
del 3 al 4 por ciento, en el Líbano estos
costos alcanzaron un nivel máximo del
20 por ciento en 1996, y recientemente
han bajado hasta el 11-12 por ciento,
cifras todavía muy altas (Melki, 2000).
Muchas instituciones interesadas de
los cuatro países tienen escasez de los
necesarios conocimientos financieros,
técnicos y administrativos, están excesivamente dotadas de personal, con niveles
bajos de computarización y automatización
de sus registros y procedimientos, están
excesivamente centralizadas, siguen una
rutina burocrática engorrosa, tienen un
nivel de vigilancia de cumplimiento y
cotizaciones débil, y observan actitudes
y prácticas para con los beneficiarios que
no siempre les facilitan la tarea.
La supervisión de programas, dividida
entre ministerios e instituciones públicas,
también constituye un problema. Por
ejemplo, en Egipto tres instituciones
diferentes administran las prestaciones
controladas por el Ministerio de Seguridad
Social. Esta fragmentación afecta el
alcance de los programas y complica
la identificación de los beneficiarios
(Nassar, 1997).
COOPERACIÓN SUR
Cuestiones de sostenibilidad financiera
Está surgiendo la cuestión de la
sostenibilidad de los sistemas de seguridad
social de la región, y la viabilidad
financiera de los fondos públicos es
motivo de creciente preocupación. Como
los sistemas se basan generalmente en
la acumulación de cotizaciones de
los beneficiarios, se plantea la cuestión
crítica de si los sistemas irán a la
bancarrota y si se están despilfarrando las
cotizaciones de los individuos y los
empleadores para la seguridad futura de
los beneficiarios. La seguridad social y los
fondos de pensiones se hallan en transición.
Todavía producen un excedente de ingresos
y acumulan reservas, aunque se considera
que para los próximos cinco a diez años es
probable que aparezcan lagunas financieras
que produzcan importantes déficits. En
Egipto, la proporción de dependencia de
los pensionistas respecto de los contribuyentes, que actualmente es de 37 a 100,
va en aumento y se ha salido de los
márgenes de la relación de dependencia
de las personas de edad respecto de las
personas en edad laboral, que es de 14 a
100. También en Egipto, varios sistemas
alientan una jubilación temprana, la
NÚMERO DOS—2001
evasión de cotizaciones debido a las altas
tasas nominales, y la manipulación de
prestaciones, por ejemplo, mediante
entendimientos mutuos para exagerar los
sueldos de los últimos años (Loewe, 2000).
Además, la demografía está cambiando
en esos países, y los sistemas se verán
sometidos a una mayor presión financiera
a medida que las personas tienen menos
hijos y viven más, las pensiones crecen,
un número mayor de personas de edad
necesitan atención médica, y hay menos
trabajadores para mantenerlos.
Finalmente, las políticas de inversión
de las reservas actuales carecen a menudo
de solidez, con rendimientos que están
por debajo de los tipos básicos de interés
y las tasas de inflación. Las reservas
en Egipto, el Líbano y Marruecos se
depositan en instituciones financieras
públicas con tipos limitados de interés, y
se utilizan en gastos públicos, inversiones
públicas y proyectos de infraestructura
que no producen rendimiento y no
pueden venderse cuando se necesita. Por
consiguiente, los fondos de la seguridad
social se convierten en un pasivo de
tesorería y existen únicamente sobre el
papel. El Estado tendría que exigir nuevos
impuestos para atender las reclamaciones
cuando verdaderamente se necesitaran
fondos. En Egipto, la deuda del Banco
Nacional de Inversiones al sistema de
seguridad social es de unos 27.000
millones de dólares, mientras que la
deuda nacional es aproximadamente de
28.000 millones. Aunque el sistema de
Egipto dispone de una corriente neta de
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
Finalmente, la división geográfica
causa también problemas administrativos
en los sistemas de seguridad social de la
región. En Jordania, Marruecos y Egipto
los estudios citan la existencia de una
mejor cobertura e identificación de los
beneficiarios en las zonas urbanas que
en las rurales.
45
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
ingresos, según los cálculos la deuda
aumentará en el futuro, ya que las tasas de
cotización no reflejan el crecimiento
económico y se intensifica el cambio
demográfico en el sector urbano y oficial
(Chemonics, 1999).
El problema de hiperinflación e
insolvencia ha sido particularmente
agudo en el Líbano, tras quedar el país
asolado por la guerra. El Fondo Nacional
de Seguridad Social perdió la mayoría
de sus reservas y sufrió un colapso
institucional general. Llegó a suspender
las prestaciones durante los últimos años
de la guerra, ya que la hiperinflación llevó
a la bancarrota el plan de jubilaciones.
Como resultado de la recuperación en el
periodo de posguerra, en 1998 sus fondos
superaron los 300 millones de dólares, o el
1,9 del PIB, pero su sostenibilidad a largo
plazo queda de nuevo en tela de juicio, ya
que el Estado ha utilizado los excedentes
para financiar su deuda pública, que
registra un peligroso crecimiento.
PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL:
MECANISMOS PARA EL ALIVIO
DE LA POBREZA
En el conjunto de medidas para la
protección social, los programas de
asistencia social complementan a los
planes de seguridad social y tratan de
ampliar la cobertura para llegar a las
categorías de población no aseguradas.
Mientras que los planes de seguridad
social están establecidos en muchas
sociedades por mandato de la ley y se
basan en el ejercicio de un trabajo,
46
presuponen un régimen de participación
y están administrados por el Estado, los
programas de asistencia social por lo
general no exigen una cotización de
contraparte, hay incertidumbre en cuanto
a los medios, se basan en la disponibilidad
de fondos y están administrados por una
combinación de agentes públicos, de la
sociedad civil y particulares.
Los planes de seguridad social tienden a
proteger principalmente a los asalariados,
al sector oficial, a los habitantes urbanos
y a los segmentos menos pobres de la
población. Los programas de asistencia
social tienden a proteger al sector no
estructurado, a quienes trabajan por cuenta
propia o ejercen un empleo familiar, al
subempleado y a los elementos más pobres
y vulnerables de la población.
Los programas de asistencia social no
sólo constituyen formas de protección
social, sino que también son componentes
de estrategias para la reducción o el alivio
de la pobreza que los Estados y las
sociedades utilizan para reducir la
exclusión social y las condiciones de
extrema pobreza y para abrir canales de
integración y de movilidad a los sectores
más débiles de la sociedad.
Como sucede en muchas partes del
mundo en desarrollo, la asistencia social
en la región árabe se proporciona
principalmente por conducto de programas
de gasto público que dependen de asignaciones presupuestarias y, recientemente,
de ayuda internacional adicional. Los
programas pueden adoptar la forma de
transferencias de dinero en efectivo,
COOPERACIÓN SUR
PROGRAMAS DE GASTO PÚBLICO
Los gobiernos de los países árabes
disponen de una amplia gama de medidas
de asistencia pública que se dirigen
directamente a subvenir a las necesidades de protección social de los grupos
más vulnerables de la población. Entre
las dificultades que encuentran los
Estados árabes para aumentar los gastos
en programas de asistencia social se
incluye el hecho de que el gasto en el
sector social ya es de por sí relativamente
alto, a lo que se suman los efectos de los
niveles de su deuda nacional y de los
programas de ajuste. Cualquier reforma
que se acometa de las políticas de
asistencia social deberá centrarse en la
elaboración de programas innovativos y
más eficaces, o en soluciones, como
NÚMERO DOS—2001
transferencias directas de dinero en
efectivo, que resulten menos gravosas,
a los necesitados o desempleados. La
mayoría de los programas actuales se han
dirigido efectivamente a los grupos
vulnerables, pero existen serias dudas
acerca de si estos programas han surtido
un impacto verdaderamente importante
de protección social.
Prestaciones en efectivo y subsidios
para las categorías vulnerables
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
subsidios a bienes de consumo o la
financiación de planes de generación de
ingresos y empleo. Las organizaciones
de la sociedad civil (OSC) a menudo
proporcionan un apoyo crucial. Las
OSC árabes han comenzado a elaborar
sus propias iniciativas de asistencia social
con apoyo privado local e internacional, o
actuando como organismos de ejecución
de programas de gasto público. Aunque
su importancia crece en todas partes, el
peso relativo de las OSC parece mayor
en Jordania, donde en muchos programas
se combinan fondos cuasigubernamentales
y de las OSC, asi como en el Líbano,
donde las OSC desempeñaron un papel
singular durante la guerra y en el período
de reconstrucción de posguerra.
En Egipto, el Ministerio de Asuntos
Sociales desempeña el papel principal en
la gestión de los programas de asistencia
social. Proporciona transferencias de
dinero en efectivo directamente por
conducto de sus 27 sucursales en las
provincias, o mediante varias OSC. El
Ministerio administra tres fondos de
asistencia social principales:
■ un fondo de pensiones permanente
para categorías especiales tales como
huérfanos, viudas, divorciadas,
personas completamente
incapacitadas, mujeres de edad,
familias de convictos;
■ un fondo de asistencia social
temporal para mujeres embarazadas,
incapacidades parciales, gastos
funerarios, emergencias, desastres
naturales y accidentes;
■ un fondo para familias de ex
funcionarios públicos del grupo
más bajo de ingresos que necesitan
ayuda para sufragar los gastos
de enfermedad, educación
o matrimonio.
47
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
48
Según los cálculos los planes públicos
de asistencia social sólo llegan a un 20 por
ciento de los destinatarios menesterosos,
al 15 por ciento del total de familias
pobres y al 40 por ciento de las familias de
los más pobres. Varios grupos quedan
excluídos tales como los trabajadores
pobres que tienen otra fuente de ingresos,
las esposas de desempleados y las esposas
que están al frente del hogar (Bibars,
2000). Aunque la identificación de los
destinatarios de la ayuda parece ser
eficiente, las transferencias de dinero
alcanzan como promedio tan sólo el 35
por ciento del nivel de pobreza. Los gastos
agregados de estos programas tan sólo
colman un 6 por ciento de las necesidades
en concepto de pobreza.
Además, el Bank Nasser, cuyo
principal objetivo es financiar proyectos
de infraestructura social, proporciona
donaciones limitadas de dinero para
aliviar a los pobres que llegan a la edad de
jubilación sin estar cubiertos por otros
sistemas, a las mujeres divorciadas que
han sido marginadas y a los desempleados
(Loewe, 2000). La multiplicidad de
programas que proporcionan dinero en
concepto de asistencia social produce
confusión entre los beneficiarios y una
disminución de las prestaciones, debido
a la débil vigilancia y los vínculos
deficientes entre los distintos organismos.
En Jordania, los programas de
transferencia directa en efectivo se
canalizan por conducto del Fondo de
Asistencia Nacional, que proporciona
dinero principalmente a los hogares con
miembros sin capacidad de emplearse,
con exclusión de los estudiantes y de las
mujeres a cargo y los pobres. Más de 70.000
personas han percibido ayuda desde el
establecimiento del Fondo en 1987. La
distribución de la ayuda se reparte
geográficamente de manera desigual, con
una tercera parte adjudicada a las zonas
centrales donde viven dos terceras partes
de los pobres (Shteiwi, 1999).
En el Líbano, el Ministerio de Asuntos
Sociales gasta un 13 por ciento de todo su
presupuesto en subsidios a los alimentos y
la vivienda para grupos especiales, tales
como huérfanos, incapacitados y algunas
personas sin hogar, y emplea aproximadamente el 26 por ciento de su presupuesto
en subsidios para la capacitación
educacional y vocacional de las mismas
categorías especiales y algunos individuos
de muy bajos ingresos en las zonas de baja
renta. El Ministerio también contribuye a
la atención de la salud para las categorías
más pobres y vulnerables, por conducto de
89 centros de atención sanitaria que
supervisa directamente, y mediante la
concesión de subsidios a servicios de salud
administrados por OSC, que proporcionan
atención gratuita a los pobres y a los
grupos especialmente vulnerables.
En Marruecos, la disminución de los
recursos obstaculiza los planes de acción
de “L’Entraide Nationale” que presta
asistencia a huérfanos, personas de edad
e incapacitados. Como en otras partes,
estos programas de asistencia son
demasiado reducidos para surtir un impacto
importante a nivel nacional. Las
COOPERACIÓN SUR
Subsidios generales de alimentos y bienes
básicos de consumo
Al igual que en muchos países en
desarrollo, los gobiernos de la región árabe
subsidian los precios de los alimentos
básicos y velan por su suministro a los
sectores más pobres de la población. Entre
los artículos típicos figuran el pan, el
azúcar, la leche en polvo, el té, el aceite
NÚMERO DOS—2001
de cocinar y otros productos básicos.
Esta asistencia social indirecta tiene por
objetivo hacer aumentar los ingresos
reales de los pobres mediante la reducción
de los precios de los productos básicos, en
cuya adquisición se supone que emplearán
la mayor parte de sus ingresos.
Los programas de subsidios llegaron a
su punto máximo en el decenio de 1980 en
la mayoría de los países árabes. Llegaron
a alcanzar un 13 por ciento del PIB en
Egipto (7 por ciento para la alimentación
y 6 por ciento para productos no
alimentarios) y aproximadamente un
5 por ciento en Jordania y en Marruecos
(Van Eeghen, 1998; Loewe, 2000). En el
decenio de 1990, los subsidios se hicieron
fiscalmente insostenibles y se rebajaron
drásticamente. Las cifras de Egipto
disminuyeron hasta un 2,5 por ciento, y en
Marruecos y Jordania hasta el 1 y el 0,5 por
ciento del PIB.
Las evaluaciones de este sistema de
subsidios muestran que beneficiaron a la
mayoría de los pobres, hicieron aumentar la
ingestión de calorías en un 40 por ciento,
y, por lo general, mejoraron el estado
nutricional. Sin embargo, los ricos
obtuvieron prestaciones disproporcionadas, y los gastos administrativos fueron y
continúan siendo altos. En Egipto se
calculó que para hacer llegar una libra
egipcia a los pobres, el Estado invierte 3
libras en subsidios para el pan, 10 libras para
subsidiar el azúcar y 33 libras en el subsidio
del aceite. Los gastos efectuados en el
decenio de 1980 fueron muy superiores a
lo que se hubiera necesitado, si se hubieran
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
actividades nacionales de ayuda mutua,
como en el Líbano, incluyen programas
de ámbito reducido de alimentos, capacitación y otros programas para los pobres,
y subsidios a la alimentación para los
escolares, aunque por supuesto no incluyen
a los numerosos niños pobres que no
asisten a la escuela (Van Eeghen, 1998).
Las transferencias de dinero en efectivo
crean importantes problemas en los cuatro
países. Pueden generar una falta de
incentivo para trabajar y pueden sustituir a
la asistencia privada alternativa. Además, a
menudo se han limitado a ayudar a los
visiblemente pobres y a los pobres que no
trabajan (huérfanos, incapacitados, viudas y
mujeres divorciadas, personas de edad).
Podrían limitarse de una manera más
efectiva a los verdaderamente necesitados si
cupiera identificar mejor a estos grupos. Sin
embargo, los costos son razonablemente
limitados y transparentes, y su cobertura
podría aumentarse con facilidad si se
adjudicaran más recursos. Si las condiciones
socioeconómicas lo permiten, podrían
constituir el núcleo de un sistema de
asistencia social con base en la comunidad
y medios de eficacia comprobada.
49
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
50
identificado perfectamente a los grupos,
para situar a todos los pobres por encima de
la línea de pobreza (Loewe, 2000).
Como todos los programas de
asistencia social que llegan a amplios
segmentos de la población, los subsidios
a la alimentación son fáciles de iniciar,
pero políticamente muy difíciles de
eliminar, como quedó patente en las
revueltas que se produjeron a este
respecto en el decenio de 1980 en Egipto
y Marruecos, y en 1997 en Jordania.
En 1995, los subsidios de alimentos aún
representaban una parte del PIB mucho
mayor que las transferencias directas en
Egipto, Marruecos y Jordania, pero no
sucedía así en el Líbano, en donde dichos
subsidios siempre fueron limitados.
En el decenio de 1990, Egipto, Jordania
y Marruecos redujeron la financiación
y experimentaron con una mejora en
la identificación de beneficiarios y la
ejecución del programa. En 1991, Jordania
introdujo cupones de alimentos para todos
los hogares, a fin de poder adquirir
limitadas cantidades de productos básicos
en comercios especiales, pero en 1997 se
pasó a un subsidio de dinero para adquirir
alimentos, destinado a los hogares con
ingresos inferiores a 600 dinares (Khalidi
Beylum, 1999). En Egipto se emitieron
tarjetas de racionamiento para hacer
efectivos los subsidios, pero muchas
personas pobres y analfabetas se sintieron
abrumadas por los trámites administrativos.
Finalmente, aunque se mejoró el
control de los costos y la identificación
de los beneficiarios, todavía se sigue
debatiendo la cancelación de los subsidios
de alimentos y su sustitución por más
transferencias de dinero y otras formas
de asistencia social.
Programas de obras públicas
Algunos gobiernos de la región proporcionan empleo, por periodos cortos (de 3 a
6 meses), para trabajadores sin calificar o
semicalificados en los proyectos de obras
públicas que se realizan en las comunidades
más pobres y en las periféricas. Se
considera como una manera de reducir
el desempleo y de generar ingresos,
especialmente en las zonas rurales. Sin
embargo, los efectos tienden a ser muy
marginales. La “Promotion Nationale” de
Marruecos y el programa de obras públicas
de Egipto patrocinado por el Fondo Social
para el Desarrollo, por lo general sólo
emplearon al 0,5 de la fuerza de trabajo y
sólo representaron la tercera parte del 1
por ciento del PIB. Además, como una
gran parte de los recursos se utilizan para
sufragar los sueldos del personal y los
costos operacionales, los pagos efectuados
a los trabajadores no ascienden a más del
30 por ciento del costo total del proyecto
en Egipto, y, tal vez, el 50 por ciento en
Marruecos, en comparación con el promedio
de Chile, que es más del 80 por ciento.
Enfoques multiprograma:
los nuevos fondos sociales
Los enfoques de generación de ingresos
para la protección social y alivio de la
pobreza han formado parte del repertorio
de la intervención social en la región
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
más notable y mejor establecido de todos
esos fondos en el mundo árabe. La Red de
Seguridad Social de Jordania, establecida
en 1997, tiene un alcance similar.
Marruecos y el Líbano están examinando
el establecimiento de fondos sociales,
principalmente con la Unión Europea.
En Egipto, el FDS ha invertido un
50 por ciento de sus recursos en préstamos
a microempresas, el 35 por ciento en
proyectos de infraestructura local, y el
15 por ciento en el desarrollo de la
comunidad y de los recursos humanos.
Las evaluaciones críticas basadas principalmente en una primera fase (1993-1996)
suscitaron varias cuestiones acerca de su
impacto y eficacia. La operación es de
poca envergadura si se la compara con
la inmensidad de la pobreza y las
necesidades de asistencia social, con
gastos que representan únicamente el
0,2 por ciento del PIB y que nunca van
más allá de los 100 dólares por pobre. El
FDS dice haber creado más de 220.000
empleos permanentes, o el 10 por ciento
de los 2,2 millones de desempleados,
pero el número y el carácter permanente
de los puestos de trabajo creados es
discutible. 40 programas de patrocinio
ayudaron a más de 63.000 pequeñas
empresas y a 40.000 microempresarios
hasta 1998, pero en su conjunto no
llegaron a más del 5 por ciento de los
beneficiarios potenciales. Hasta la fecha
existe escasa evidencia sistemática de
los efectos de los programas sobre
los ingresos, el desarrollo de aptitudes,
los indicadores de la salud u otras
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
árabe durante los últimos decenios. Hasta
el decenio de 1990, sólo participaban
unos pocos programas públicos y agentes
no gubernamentales. Con la aceleración
de los ajustes estructurales y las políticas
de reforma económica en el decenio de
1990, varios países árabes establecieron
fondos de inversión social, o arreglos
similares, a fin de aumentar el nivel de
ayuda social.
Los fondos sociales fueron concebidos
originalmente como medidas transitorias
para aliviar los efectos adversos de las
reformas económicas sobre los grupos de
bajos ingresos, sin tratar de proporcionar
una red de seguridad amplia para todos los
grupos vulnerables. Se han centrado en
proyectos para la generación de ingresos,
la creación de empleo y el desarrollo de la
empresa, asi como en servicios sociales
básicos para los pobres. Recientemente,
los fondos sociales se perciben y evalúan
cada vez más a la luz del aumento de las
necesidades de establecer una protección
social amplia y un alivio de la pobreza
(Osman, 1998). Por consiguente, se han
emprendido pequeños proyectos y microproyectos, además de proyecto de desarrollo
comunitario (incluídas obras públicas),
en vez de la asistencia social “tradicional”
mediante transferencias directas de dinero
y subsidios a los bienes de consumo. Los
fondos sociales han funcionado con
diversos socios, administraciones locales,
OSC, grupos comunitarios y beneficiarios
individuales.
El Fondo de Desarrollo Social (FDS) de
Egipto, creado en 1991, es actualmente el
51
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
condiciones de vida de los beneficiarios
(Tzannatos, 2000).
La eficiencia en la administración, la
identificación de los objetivos y el costo
por unidad de empleo creado o microempresario a que se ayuda, son difíciles
de estimar, y el FDS depende en gran
medida la aportación de donantes
extranjeros, a falta de perspectivas serias
de financiación con cargo a las finanzas
nacionales y los recursos locales.
Los enfoques multiprogramas como por
ejemplo los fondos de inversión social, no
han tratado la cuestión de la coordinación
y la duplicación de esfuerzos con otras
instituciones y programas públicos. En
Egipto, por ejemplo, no existe una sinergia
o coordinación de políticas aparente
entre el FDS y otros agentes públicos
importantes que participan en el plan de
préstamos a microempresas, tales como el
Banco Nacional para el Desarrollo, el
Bank Nasser, el Programa Shorouk para el
desarrollo rural y el Programa Mubarak de
Solidaridad Social.
PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES
DE LA SOCIEDAD CIVIL
Las organizaciones árabes de la sociedad
civil desempeñan un papel cada vez
más activo en la prestación de asistencia
social a los grupos pobres y vulnerables
de la región árabe. Varios miles de OSC
de Egipto y varios centenares en
Marruecos, el Líbano y Jordania trabajan
en muchas esferas de asistencia social y
alivio de la pobreza. Se busca obtener
una mayor aportación de las OSC, a
52
medida que los Estados árabes siguen
un proceso gradual de liberalización
económica y se retiran de varias esferas
de prestación de servicios sociales.
Se trata sólo en parte de una nueva
realidad, ya que las organizaciones
benéficas “tradicionales” con impulsos
de bienestar, filantropía y acción social
han existido durante mucho tiempo.
Dichos grupos todavía representan
probablemente del 80 al 85 por ciento
del total de las OSC. La mayoría de los
grupos recien establecidos se están
centrando en proyectos de generación
de ingresos, desarrollo integrado de la
comunidad y promoción.
Beneficencia religiosa. Los grupos
benéficos más numerosos, grandes y activos
son de naturaleza confesional, musulmanes
en los cuatro países, además de cristianos en
Egipto y en el Líbano. Los más tradicionales
y extendidos son los comités del zakat
islámico y los comités de parroquia
cristianos, en los barrios, ciudades y aldeas.
Dependen en gran medida de donaciones
locales y religiosamente motivadas. Su
existencia tiene un carácter ad hoc y
generalmente está bien orientada hacia los
miembros menesterosos de la comunidad.
Las organizaciones más eficientes
y moderadas están centralizadas, con
personal profesional, una tramitación
formal de donaciones y subsidios, funciones
desarrolladas y sucursales locales. Suelen
ser emanaciones de instituciones religiosas
centrales, tales como la organización
católica Cáritas en el Líbano y en Egipto, o
grandes movimientos políticos islámicos
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
Fondo Social, tiene por objetivo crear
oportunidades de empleo a largo plazo
en pequeñas empresas y microempresas,
mediante un conjunto de medidas de
asistencia técnica proporcionadas a través
de OSC, tales como el Fondo para el
Desarrollo de la Familia, CÁRITAS, la
Asociación El Saeed y la Asociación para
el Desarrollo de la Infancia. Otro proyecto
tiene por objetivo ampliar la Asociación
Fondo Social/OSC, financiando la labor de
las OSC con programas a favor de la
pequeña empresa y proyectos comunitarios
a corto plazo de gran densidad de mano
de obra, tales como programas de obras
públicas, que apuntan a la creación de
200.000 empleos (El-Laithy, 1999).
En el Líbano las OSC se han mostrado
muy activas en las esferas de la salud y la
educación, y el Estado ha alentado de
manera explícita la participación de estas
sociedades, aunque las controla. El
Ministerio de Asuntos Sociales ha
establecido sociedades con OSC registradas, que son parcialmente subsidiadas
por el Gobierno y ejecutan proyectos
conjuntos, a menudo con supervisión de
organismos gubernamentales.
En Jordania, la coincidencia de las
actividades de las OSC con las del sector
público es muy evidente. Desde 1985, el
programa de productividad de la familia
del Ministerio de Desarrollo Social ha
coperado con OSC en 694 proyectos
para crear capital circulante y establecer
un crédito rotatorio para las familias.
Como la experiencia y los mecanismos
de control de las OSC no están
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
tales como Los Hermanos Musulmanes en
Egipto y Jordania, Hizbullah en el Líbano,
y El-Adl wal Ihsan en Marruecos.
En el Líbano, por ejemplo, la
organización católica Cáritas es una de las
OSC más grande y accesible. Administra
un programa de transferencias de dinero
para aumentar el poder adquisitivo y
satisfacer las necesidades básicas mínimas
de los pobres y los desempleados. Los
necesitados pueden presentar su solicitud
en 42 oficinas locales, y el proceso de
control incluye visitas domiciliarias
regulares para asegurar que los beneficiarios todavía califican para recibir
ayuda (Banco Mundial, 2000).
Las OSC seculares, que son minoría en
los cuatro países, trabajan intensamente
para fomentar nuevos entendimientos
y filosofías sobre el desarrollo social
participatorio y emancipador. A menudo
dirigidas por antiguos izquierdistas, mujeres
o activistas de derechos humanos, experimentan con enfoques innovadores de la
protección social. Como ejemplos de
dichas organizaciones cabe citar a Amel,
Al Najdah y el Movimiento Social en
el Líbano, la Asociación El Saeed y la
Asociación para el Desarrollo y la
Habilitación de la Mujer en Egipto.
La ejecución de programas públicos
por las OSC desempeña un papel amplio
en la asistencia social en el mundo árabe,
no sólo en el contexto de los fondos
sociales anteriormente mencionados sino
también mediante otros programas.
En Egipto, el programa de desarrollo
de la empresa, administrado por el
53
PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
54
comprobados, la eficiencia de dichos
programas ha sido puesta en tela de
juicio (Khalidi-Beyhum, 1999).
En Marruecos, el sector de OSC es
relativamente nuevo y no se muestra tan
activo en cuestiones de asistencia social
como en Egipto, Jordania y el Líbano. El
Gobierno está tratando de coordinar las
actividades de las OSC de financiación a
microempresas mediante una federación
nacional y un fondo rotatorio para
cinco instituciones nacionales que han
identificado a 30.000 beneficiarios para
2001 (PNUD/Reino de Marruecos, 2000).
Los mecanismos tradicionales de
solidaridad efectúan cuantiosas aportaciones a la protección social que son muy
difíciles de estimar y cuantificar. La
asistencia tradicional suele venir del seno
de los grupos familiares, las aldeas, las
asociaciones oficiosas y las instituciones
benéficas religiosas de carácter local.
Debido a la naturaleza patriarcal, local y
basada en el parentesco de importantes
segmentos de las sociedades árabes, los
trabajadores del sector no estructurado e
incluso del sector oficial de la economía,
los individuos vulnerables y las familias
más pobres recurren a préstamos y
donaciones de dichas fuentes. En
Marruecos, el Estado ha tratado de
formalizar estos planes en su estrategia
nacional de desarrollo social, microcrédito
y obras públicas, particularmente en las
provincias del norte. Ha alentado a las
organizaciones comunitarias y de la
sociedad civil a que colaboren para
identificar, promover y evaluar iniciativas
de asistencia social, autofinanciadas, de
carácter solidario. En el futuro estas
organizaciones comunitarias acabarán
por absorber los programas públicos de
prestaciones sociales que se ejecutan en
sus comunidades.
CONCLUSIÓN PROVISIONAL
La labor de protección social en la
región árabe presenta características y
deficiencias similares a las de muchos
países en desarrollo. Sus sistemas de
seguridad social tienden a cubrir únicamente al sector oficial, y ello de modo
limitado. La protección social que
realmente se consigue presenta carencias,
los beneficios reales a menudo son bajos y
los costos administrativos altos, y existen
serias inquietudes acerca de su sostenibilidad financiera a largo plazo. Las
perspectivas son de una menor protección
y una mayor marginación de los
desempleados, los que se hallan en
condiciones extremas de pobreza, y los
trabajadores del sector no estructurado, y
ello debido a las ya existentes restricciones
presupuestarias de los programas de
asistencia social y los altos e ineficaces
niveles de gastos públicos en general. La
cotización de las OSC a la protección
social tiende a ser de un alcance limitado,
institucionalmente débil y, a menudo,
restringido y controlado por los Estados
que se muestran renuentes a abandonar un
control social que les resulte cada vez más
dificil de ejercer.
Según algunos cálculos, pocos de los
programas de asistencia social financiados
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PROTECCIÓN SOCIAL EN LA REGIÓN ÁRABE
por el gobierno han sido realmente
efectivos. Un programa de transferencias
de dinero en efectivo, debidamente
dirigido a los beneficiarios debidamente
identificados, hubiera sacado de la pobreza
a todos los pobres de la región. En
Jordania, el programa hubiera necesitado
transferencias directas de 7,7 millones de
dólares, o el 0,16 por ciento del PIB, y en
Marruecos 25,68 millones, o el 0,08 por
ciento del PIB. Sin embargo, transferencias
de dinero más elevadas y mejor dirigidas
no constituyen la única respuesta, ya
que no proporcionan incentivos para la
generación de ingresos ni para crear
soluciones de autosuficiencia para los
pobres, los desempleados y el sector no
estructurado en general.
En el mundo árabe cabe sugerir que los
Estados se centren en la integración de
planes familiares, comunitarios y de
organizaciones de la sociedad civil en un
modelo alternativo de seguridad social
que se oriente hacia las personas que
carecen de cobertura, incluídos los más
pobres, los desempleados y la mayoría de
los trabajadores del sector no estructurado.
Esto podría intentarse mientras se trabaja
con mayor seriedad y constancia en la
reforma y el fortalecimiento de los planes
de seguridad social oficiales ya existentes.
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COOPERACIÓN SUR
DESAFIOS
PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL
´Africa meridional
EN
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
´
por VIVIENE TAYLOR
En África meridional, la protección social no puede quedar circunscrita al concepto
clásico de red residual de seguridad: tiene que resolver problemas más amplios y más
profundos como la pobreza de los ingresos, la seguridad alimentaria, la desigualdad y
la exclusión social, y la creación de aptitudes entre las personas pobres. Sin embargo,
en la actualidad la cobertura de los miembros más pobres de la sociedad tiene tendencia
a limitarse a intervenciones en pequeña escala que corresponderían a problemas
sintomáticos más bien que a problemas estructurales. La presente visión general de los
actuales sistemas nacionales de la región examina qué tipos de cobertura se ofrecen a
través de qué canales a qué sectores de la población, e identifica lagunas y deficiencias. La
autora, Viviene Taylor, es profesora de la Universidad de Ciudad del Cabo (Sudáfrica).
INTRODUCCIÓN: EL CONTEXTO REGIONAL
Lo esencial de los problemas de protección
social son las cuestiones, los aspectos y
las características de esta fase de mundialización económica, y sus repercusiones
en los entornos nacional y regional.
NÚMERO DOS—2001
Las distintas y desiguales repercusiones
de la mundialización económica para
los países del África subsahariana son
precisamente las que han creado un
ambiente de inseguridad caracterizado
por la pobreza continuada y cada vez
57
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
58
mayor, la exclusión social, la alienación
y una creciente desigualdad. Como
reconoció el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo:
“La mundialización no es un fenómeno
nuevo, pero la era actual tiene
características bien diferenciadas. El
acortamiento del espacio y del tiempo,
junto con la desaparición de las
fronteras están vinculando la vida de las
personas de una manera mucho más
profunda, más intensa y más inmediata
que nunca”. (PNUD, 1999)
Estos aspectos, junto con las repetidas
crisis de la región y la pandemia del
VIH/SIDA, han tenido un efecto devastador en los países de África meridional. La
interdependencia económica ha generado
más oportunidades para algunos países y ha
creado mayores riesgos y vulnerabilidad
para otros. Esos riesgos y esa vulnerabilidad
son más evidentes cuando se examina el
estado del desarrollo humano en la región.
El Cuadro 1 analiza el desarrollo
humano y los indicadores socioeconómicos de las distintas regiones. Esos
indicadores deben considerarse en el
contexto de un empeoramiento de la
relación de intercambio internacional, de
unas corrientes limitadas de inversión
extranjera directa, y de una disminución
de los recursos financieros. Para muchos
países de la región, las consecuencias de
los ajustes económicos estructurales junto
con el servicio de la deuda y los bajos
niveles de crecimiento económico, han
tenido una repercusión negativa en la
capacidad de los gobiernos para dedicarse
al desarrollo social.
Las tendencias socioeconómicas ponen
de relieve los problemas con que se
enfrenta la región. Hay una pobreza
generalizada, y es una de las regiones más
pobres del mundo. Su tasa combinada de
crecimiento ha sido constantemente baja.
Hay unas características estructurales de
desempleo y empleo temporal de larga
duración, y una tendencia cada vez mayor
hacia el trabajo en el sector no estructurado
y el trabajo ocasional. También es evidente
la feminización de la pobreza y el
agotamiento de los recursos en las zonas
rurales, que impide proporcionar medios de
vida y alimentos seguros a los hogares
debido a la vulnerabilidad, a las sequías,
a las inundaciones, y al VIH/SIDA. Las
normas y leyes de protección laboral
y social vigentes son inadecuadas y
los problemas con que se enfrenta la
protección social son múltiples. Los
Estados miembros de la Comunidad del
África Meridional para el Desarrollo
(SADC) son cada vez más conscientes de
la necesidad de resolver esos problemas,
que figuran en el programa de integración
regional de la SADC. El Estado, el sector
privado, las comunidades y los hogares
tienen un papel esencial que desempeñar
para lograr el necesario equilibrio entre el
crecimiento económico, la igualdad y la
justicia social.
Sin embargo, la realidad es que en
muchos países de la región los servicios
sociales se están recortando y que la
asistencia social y la seguridad alimentaria
se ven comprometidas cuando los pre-
COOPERACIÓN SUR
Países
Esperanza
de vida al
nacer
(años)
Tasa de
alfabetización
de adultos
%
PIB real
per cápita
(PPA$)
Índice de
esperanza
de vida
Índice de
educación
Índice de
PIB
Valor
del IDH
Botswana
47,4
74,4
7.690
0,37
0,73
0,72
0,609
Lesotho
56,0
82,3
1.860
0,52
0,74
0,49
0,582
Malawi
39,3
57,7
710
0,24
0,63
0,33
0,399
Mozambique
45,2
40,5
740
0,34
0,35
0,33
0,341
Namibia
52,4
79,8
5.010
0,46
0,81
0,65
0,638
Sudáfrica
54,7
84,0
7.380
0,50
0,87
0,72
0,695
r
0,50
0,81*
0,58
0,628*
0,76
0,59
0,644
Sudáfrica*
54,7
81*
3.056
Swazilandia
60,2
77,5
3.350
0,59
Zambia
40,1
75,1
960
0,25
0,67
0,38
0,431
Zimbabwe
44,1
90,9
2.350
0,32
0,83
0,53
0,560
* Estimaciones ajustadas según el censo de 1996.
r
Basado en los datos obtenidos del Banco de Reservas de Sudáfrica.
h
Del Informe sobre Desarrollo Humano 1999 (PNUD).
supuestos nacionales están supeditados a
otras prioridades, en especial el servicio
de la deuda.
Los recientes desastres acaecidos
en África meridional, incluidas las
inundaciones de Mozambique y de otros
lugares, han causado una devastación
económica y social. Es obvio que hay que
prevenir, evitar y superar las consecuencias
de esas conmociones mediante medidas de
preparación para los desastres y normas
efectivas de política social a nivel nacional
y regional, respaldadas por una asistencia
internacional adecuada.
La capacidad de los gobiernos para
gestionar el proceso de liberalización
económica como elemento clave de esta
NÚMERO DOS—2001
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
Cuadro 1—COMPARACIÓN DE ESTIMACIONES DEL IDH
PARA LOS PAÍSES DE ÁFRICA MERIDIONALh
fase de mundialización se ve cada vez más
restringida por diversos factores. Uno de los
más importantes es la falta de acuerdos de
política social efectivos, especialmente
los de seguridad social, para resolver
los problemas sociales sistemáticos o
estructurales, y para atender las necesidades
de las personas que se encuentran en una
situación de riesgo y vulnerabilidad a causa
de la pobreza.
La financiación de las prestaciones de
seguridad social sufre también la influencia
de factores demográficos como por ejemplo
la disminución de la esperanza de vida
(véase el Cuadro 1), las elevadísimas tasas
de infección e incidencia del VIH/SIDA, y
las altas tasas de fecundidad y crecimiento
59
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
60
de la población de la región. Estos
factores afectan a muchas clases de
prestaciones: pensiones de vejez,
discapacidad y familiares supérstites,
subsidios de enfermedad y atención
médica, y subsidio de desempleo. El
incremento de la tasa de dependencia de
la población, junto con el desempleo y
los bajos niveles de absorción de mano
de obra en el sector estructurado, hacen
sumamente improbable la integración
en el marco convencional de la
seguridad social.
NUEVO PLANTEO DEL CONCEPTO DE
SEGURIDAD SOCIAL EN LA REGIÓN
Históricamente África meridional, con
excepción de algunos países como
Sudáfrica, solamente estaba amparada por
medidas limitadas de asistencia social y de
seguridad social. La cobertura de seguridad
social en la región (cotizaciones de los
empresarios y los empleados para sufragar
la atención médica, la jubilación y otras
contingencias relacionadas con el
trabajo), como sistema de cotizaciones
obligatorias de uno u otro tipo, ha seguido
siendo rudimentaria. Algunos países han
establecido “fondos de previsión” como
primer paso para la instauración de un
régimen de seguridad social (AISS, 2000).
La asistencia social (arreglos financiados
con fondos públicos que incluyen servicios
sociales y transferencias de ingresos)
también ha sido desigual en la región,
ofreciendo una protección básica mínima
para la población en general, o sujeta a
criterios de aplicación diferenciales para
las personas que están expuestas a riesgos
o sean vulnerables debido a la pobreza
y al desempleo.
Normalmente la seguridad social está
constituída por servicios de seguridad
social y de asistencia social. En general, la
“seguridad social” es de gestión pública,
tiene un ámbito de aplicación nacional y
está regulada uniformemente por los
gobiernos. El Gobierno, los trabajadores y
los empleadores cotizan en proporciones
diversas. En los países desarrollados, un
rasgo característico de los anteriores
decenios fue la mitigación de la pobreza en
la vejez, con una tendencia gradual hacia
el mantenimiento de los ingresos y la
cobertura universal para todas las personas
de edad. Sin embargo, ése no es el caso de
los países de África meridional en los que
hay una pobreza generalizada en amplios
sectores de la región (Van der Walt, 1999).
Los países en desarrollo no pueden
ofrecer las mismas prestaciones de
seguridad social que los países industrializados, debido especialmente a las
repercusiones de la mundialización y
del crecimiento en los sectores no
estructurados y en el trabajo atípico.
Con un crecimiento económico bajo
o negativo y un alto déficit fiscal, los
países de la región no pueden ofrecer
toda la asistencia social necesaria. La
asistencia social ofrecida por los
gobiernos se considera tradicionalmente
como consumo social y no como
inversión social que genera desarrollo.
La Organización Internacional del
Trabajo (OIT) y la Unión Europea (UE)
COOPERACIÓN SUR
La asistencia social ofrecida
por los gobiernos se considera
tradicionalmente como consumo
social y no como inversión social
que genera desarrollo.
cambios en los contextos nacional,
regional y mundial tienen que traducirse
en cambios de la doctrina de seguridad
social, especialmente en el sentido de
“lo individual contra lo colectivo”
(AISS, 1998).
En África, los debates tienden a hacer
hincapié en la privatización de los planes
de seguridad social, en la pertinencia y la
conveniencia del enfoque del Banco
Mundial, y en la influencia de los programas de ajuste estructural (Humba,
1999). También hay cuestiones relacionadas con la eficiencia, la gestión y
la buena gestión pública de la seguridad
social, así como con la necesidad de
ampliar la cobertura al sector no
NÚMERO DOS—2001
estructurado. Muchos opinan que los
problemas singulares con que se enfrentan
la seguridad social y la política social se
deben a que África ha sido marginada y
excluida de los beneficios de la
mundialización económica.
El problema de esos debates, como
subrayó Berghman (1997), es que se
hace muy poca referencia o no se hace
referencia en absoluto a la pobreza, la
desigualdad o la exclusión social: se
insiste más en las consecuencias de un
conjunto particular de contingencias
sociales, y a la seguridad social se la define
como una especie de seguro social. Por
estas razones, las recientes tendencias
muestran una propensión a apartarse del
concepto de seguridad social en el marco
de una red residual de seguridad, para
adoptar otro enfoque que en el plano
internacional se denomina “protección
social”. La protección social permite dar
una respuesta más amplia al problema
de los bajos ingresos, la pobreza de
capacidades (en lo que se refiere a la
atención médica, la educación y otras
esferas de privación), la generación de
bienes (especialmente capital social,
bienes familiares, terrenos y créditos),
así como a intervenciones normativas en
materia de contingencias y riesgos. Sería
importante que la protección social
incluyera también programas de desarrollo
que atendieran a los problemas de
pobreza y exclusión social, y cubrieran las
necesidades básicas.
Promover un enfoque de protección
social en la región de África meridional
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
definen la seguridad social como una
serie de planes para compensar las
consecuencias financieras de ciertos riesgos
o contingencias sociales (Berghman,
1997). En el plano internacional, el debate
acerca de la reforma de la seguridad social
ha estado impulsado por factores como los
cambios demográficos y económicos, la
ineficacia de las instituciones que se
ocupan de las pensiones, y el deseo de
proporcionar una protección social más
efectiva. Muchos países reconocen que los
61
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
requiere ciertas condiciones previas en
los ámbitos público y privado. Las más
importantes son las cuatro siguientes:
1) Debe haber una conexión entre las
medidas de seguridad social y la asistencia
social pública. 2) Es necesario un marco
Las
recientes
tendencias
muestran que la seguridad
social se está apartando del
concepto residual de seguridad
para adoptar otro enfoque, que
en el plano internacional se
denomina “protección social”,
que permite dar una respuesta
más amplia al problema de
los bajos ingresos, la pobreza
de capacidades, la exclusión
social,
la
generación
de
bienes, y la cobertura de las
necesidades básicas, así como
a las contingencias y riesgos.
normativo que integre las prestaciones
públicas y privadas y proporcione una
gama de instrumentos para todos, incluso
para los que están considerados como
trabajadores atípicos; 3) También es
necesario examinar las ayudas sociales
tradicionales que se proporcionan a
los hogares, a los vecindarios y a las
comunidades para determinar hasta qué
punto pueden seguir siendo viables y
62
pueden funcionar en el contexto de la
mundialización económica; 4) Hay que
replantearse la validez de las hipótesis
acerca de los sistemas de supervivencia
de las familias pobres, dadas las múltiples
repercusiones del VIH/SIDA y de las
situaciones imprevistas crónicas debidas
a la marginación y exclusión social
crecientes.
VALORES Y PRINCIPIOS
DE PROTECCIÓN SOCIAL
Entre las cuestiones esenciales para la
región de África meridional se incluye la
necesidad de llegar a un consenso sobre los
valores y principios fundamentales que
deben respaldar las reformas de protección
social. Dos cuestiones importantes se
plantean: ¿Qué niveles de prestación
y cobertura se consideran aceptables?
¿Cómo se puede dar acceso a esos niveles a
la mayoría excluida? Vinculados a los
valores y principios que en general
constituyen la base de la protección social,
los países de la región, debido a su historia
política, económica, social y cultural, y a
factores conexos, acusan la influencia de
cuatro imperativos: democracia, equidad,
eficiencia y moralidad.
La buena gestión pública y la
participación democrática en los países
de la región son de gran importancia para
el establecimiento de sistemas adecuados y
eficaces de protección social. Los vínculos
entre democracia, derechos humanos,
satisfacción de las necesidades básicas
y protección social, están regidos por
consideraciones muy complejas. Es muy
COOPERACIÓN SUR
Las cuestiones de equidad y
distribución de bienes y servicios
tienden a ser relegadas a lo
que es asequible, en lugar de
centrarlas en la contribución
que intervenciones concretas
de política social encaminadas
a lograr la igualdad puedan
aportar al desarrrollo humano
y al desarrollo económico
sostenible.
económico sostenible. La eficiencia
económica y la capacidad institucional
para ofrecer protección social son
consideraciones importantes, pero el
problema en el África subsahariana es
que no se las considere como una compensación por la deficiencia en materia
de equidad y distribución. En los debates
y los problemas relacionados con la
eficiencia y la capacidad institucional es
NÚMERO DOS—2001
muy importante determinar qué tipo
de orientación mixta (pública-privada)
podría promover la mayor gama posible
de prestaciones para el máximo número
de personas.
Otros principios y valores cuya
importancia requiere un examen a fondo
en la región son la solidaridad social y la
cohesión social. La noción de solidaridad
social significa bien poco en un entorno
de pobreza intergeneracional, desempleo
de larga duración y en expansión, y
limitadas posibilidades de ayuda recíproca
en los sectores público y privado, debido a
la disminución de las bases impositivas y a
la ineficacia de los regímenes fiscales. Sin
embargo, en cualquier contexto nacional
las intervenciones de protección social
cubren una amplia gama de posibles
instrumentos normativos que requieren
un minucioso estudio de las opciones
de financiación, los incentivos fiscales y
la dedicación o asignación de ingresos
concretos. Los principios en los que
descansan esas opciones deben estar en
consonancia con los logros de la política
que se está examinando.
Los principios de protección del
consumidor y legitimidad de los sistemas
de protección social, así como los de
reducción de la pobreza y de la desigualdad
social, plantean problemas persistentes en
el contexto de la mundialización.
Aun así, los problemas más acuciantes
los plantea la necesidad de asegurar la
sostenibilidad financiera e institucional en
un contexto de incertidumbre económica
y fragmentación social. Mancomunar los
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
importante en este caso saber cómo se
adoptan las decisiones sobre quién obtiene
beneficios, qué beneficios obtiene, y en
qué condiciones.
Las cuestiones de equidad y distribución
de bienes y servicios tienden a ser relegadas
a lo que es asequible, en lugar de centrarlas
en la contribución que intervenciones
concretas de política social encaminadas
a lograr la igualdad pueden aportar
al desarrollo humano y al desarrollo
63
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
64
esfuerzos para hacer frente a los riesgos y
para gestionar y reducir la vulnerabilidad
resulta muy difícil cuando el gobierno es el
mayor empleador, como sucede en muchos
países africanos, y cuando el servicio de la
deuda consume más del 40 por ciento del
presupuesto nacional.
RESPUESTAS REGIONALES A LOS IMPERATIVOS DE PROTECCIÓN SOCIAL
A pesar de los múltiples problemas
existentes, se ha redactado un proyecto de
Carta social de derechos fundamentales de
la SADC, que se va a negociar (SADC,
2000). La Carta hace referencia al Tratado
de la SADC y algunos de sus principales
objetivos proporcionan una base para
la protección social. Cabe destacar los
objetivos de desarrollo y crecimiento
económicos, reducción de la pobreza,
mejora del nivel y la calidad de vida de los
habitantes de África meridional, y apoyo a
los que están en condiciones sociales
desfavorables mediante una integración
regional de la SADC.
Dichos objetivos sólo pueden lograrse
desarrollando medidas y estructuras de
protección social viables en toda la
región. La colaboración regional es
esencial para lograr el consenso acerca de
los principios y valores en los que se basan
las medidas para apoyar la movilidad,
los derechos y las condiciones de los
trabajadores en todos los países. Aunque
se ha incrementado la libre circulación
de personas a través de las fronteras
nacionales, hay una clara necesidad de
asegurar el acceso de esas personas a los
servicios de atención médica básica, a los
servicios sociales y a otras prestaciones, si
viven en la pobreza ó corren peligro de
ver agravada su pobreza por circunstancias o contingencias imprevistas. En
la elaboración de un conjunto mínimo
de medidas de protección social deben
intervenir tanto el Gobierno como los
interesados directos del sector no
gubernamental y del sector privado. El
problema estriba en saber si la colaboración
regional para definir las cuestiones de
protección social y llegar a un acuerdo
sobre ellas puede tener éxito, cuando a
nivel nacional las intervenciones políticas
y los programas de medidas de protección
social son tan limitados y desiguales.
ESTADO DE LAS MEDIDAS NACIONALES
DE PROTECCIÓN SOCIAL
A fin de resolver los problemas y las
deficiencias de los arreglos institucionales
vigentes es necesario tener una visión
general del estado de las medidas de
protección social en los diferentes países
de la región de África meridional. La
siguiente sección se basa en informaciones
extraídas de un reciente documento de
investigación (Van Rensburg, 2001). No
se dispone de información (o se tiene muy
poca) acerca de la protección social
en Angola, Mozambique y la República
Democrática del Congo.
Botswana
La seguridad social en Botswana está
relativamente poco desarrollada, y se ha
hecho hincapié en cubrir las necesidades
COOPERACIÓN SUR
Kenya
Las pensiones de vejez, discapacidad y
familiares supérstites se financian con
NÚMERO DOS—2001
cargo a un fondo de previsión y se pagan
solamente como suma global. Sólo están
cubiertas las personas que tienen
empleo; los trabajadores ocasionales
están excluidos. Para los funcionarios
hay un régimen especial de pensiones.
La protección en caso de enfermedad
y maternidad se rige por la legislación
aprobada en 1996. El programa incluye
también un régimen de seguridad social
que sólo cubre los gastos de hospital.
Lesotho
Lesotho carece de un plan nacional de
seguridad social adecuado y ha intentado
lograr que los trabajadores que emigraron
a Sudáfrica reciban pensiones de vejez e
discapacidad del Gobierno sudafricano
puesto que durante sus años de servicio
activo contribuyeron a los ingresos
oficiales sudafricanos mediante el pago
de impuestos sobre la renta y sobre el
valor añadido. Los trabajadores migrantes
a largo plazo, con residencia permanente
en Sudáfrica, se han beneficiado de sus
servicios de asistencia social. Lesotho ha
utilizado también las indemnizaciones
pagadas a los trabajadores por el Gobierno
sudafricano en caso de lesiones o
enfermedades imputables al trabajo,
incluidos los trabajadores migrantes de
Basotho que resultaron heridos en las
minas sudafricanas y han regresado a
sus hogares. Lesotho está diseñando
actualmente su propio plan de seguridad
social para cubrir la vejez, la discapacidad,
el fallecimiento, y la maternidad.
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
básicas proporcionando una infraestructura
adecuada de servicios sociales. Aunque la
proporción de la población urbana
aumentó del 18 por ciento en 1981 al 46
por ciento en 1991, la mayoría de las
personas continúan viviendo, trabajando
y envejeciendo en ambientes rurales y
confían mucho en sus familias para que las
cuiden cuando lo necesiten. El VIH/SIDA
está muy difundido y ha gravado
considerablemente el sector de atención
médica pública.
Menos de la mitad de los trabajadores
del sector estructurado cobran pensiones
de vejez o discapacidad, y aún son menos
los que reciben prestaciones en concepto
de familiares supérstites. El Gobierno
estableció recientemente una pensión
de vejez para todas las personas con edad
igual o superior a 65 años. Anteriormente,
las pensiones de vejez se limitaban a los
funcionarios y a unas pocas compañías
privadas que tenían cajas de pensiones
profesionales. Las pensiones del sector
público abarcan a los empleados de
la Administración central y de las
administraciones locales cuyos servicios
se consideran como “permanentes y
pensionables”. El plan de pensiones del
Gobierno está fijado en un 1,67 por ciento
de los emolumentos finales por cada año
de servicio pensionable; es pagadero a
partir de los 45 años y obligatorio a partir
de los 60.
65
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
Malawi
Históricamente el Gobierno ha proporcionado pocos servicios sociales a sus
ciudadanos. Hay un régimen especial
de protección social pero únicamente
para funcionarios. Los subsidios por
enfermedad y maternidad son también
muy restringidos; algunos servicios médicos
son gratuitos para la población en
centros públicos de atención médica
y hospitales públicos. El Plan de indemnización de los trabajadores, para víctimas
de lesiones imputables al trabajo, obliga
a los empleadores a indemnizar a los
trabajadores lesionados.
La reducción de la pobreza sigue
ocupando un lugar importante en los
programas gubernamentales de desarrollo.
Malawi ha tenido una inseguridad
alimentaria crónica en los tres a cinco
últimos años; en algunas zonas la mayoría
de las familias no pueden producir
bastantes alimentos para cubrir sus
necesidades de subsistencia, debido a los
efectos de la sequía, las inundaciones y
otros factores. Se ha puesto en marcha
un Servicio de redes de seguridad para
proporcionar ayuda a las familias
vulnerables y ayudar a las personas a salir
de la pobreza. El Servicio se centra en la
seguridad alimentaria y en él participan el
Gobierno y donantes.
Mauricio
El plan de seguridad social ha tenido éxito
en general después de haber sido sometido
a diferentes programas de ajuste. El empleo
se ha incrementado y la renta per cápita ha
66
mejorado considerablemente. El Gobierno
ha seguido ofreciendo enseñanza gratuita y
servicios de atención médica gratuitos, e
incluso ha subvencionado alimentos para
la población. Otras prestaciones incluyen
las pensiones de vejez, discapacidad
y fallecimiento mediante un régimen
universal de seguridad social. El régimen
de pensiones abarca a todos los residentes.
Todos los empleados acumulan pensiones
relacionadas con los ingresos. Se pagan
subsidios en función de los medios de vida
a los cabezas de familia menores de 60 años
que hayan estado registrados en el paro
durante un mínimo de 30 días. Las familias
pobres con tres o más hijos tienen derecho
también a algunas prestaciones familiares,
como parte del sistema de asistencia social.
Namibia
La legislación sobre seguridad social de
1994 y 1998 ofrece subsidios de maternidad
y enfermedad a los trabajadores, así como
por fallecimiento, invalidez y lesiones
imputables al trabajo (gastos funerarios)
y a familiares supérstites. También
ha establecido una Caja Nacional de
Pensiones financiada con cotizaciones.
Los trabajadores fijos, las empleadas de
hogar y los trabajadores ocasionales
cotizan a la seguridad social, pero no
los trabajadores menores de 16 años
o mayores de 65, ni los trabajadores
autónomos. Los subsidios por lesión
imputable al servicio corren a cargo de
los empleadores. Se pagan pensiones de
jubilación a los trabajadores de 60 años
o más que han trabajado y cotizado a la
COOPERACIÓN SUR
Seychelles
La Ley de seguridad social de 1997 cubre
las pensiones de vejez, discapacidad y
fallecimiento para los trabajadores, los
autónomos y los desempleados. El plan de
pensiones incluye a todos los trabajadores
a jornada completa (que trabajan 25 horas
semanales o más), con la posibilidad de
que los trabajadores a tiempo parcial y los
trabajadores desempleados se adhieran
voluntariamente. También se pagan
pensiones a los familiares supérstites. Hay
subsidios de enfermedad y maternidad
para personas empleadas o autónomas, sin
período mínimo de cotización.
Swazilandia
Las medidas de seguridad social están aún
en fase embrionaria. El Fondo nacional
de previsión de Swazilandia se estableció
en 1974 como plan de ahorro para pagar
pensiones a los empleados que se jubilan
NÚMERO DOS—2001
por edad avanzada o discapacidad. Todos
los empleadores de los sectores privado,
agrícola e industrial están obligados a
cotizar al Fondo, y los empleados pagan la
mitad de la cotización. Los funcionarios
públicos con más de 10 años de servicio
tienen derecho a pensión. Otras medidas
adoptadas incluyen cajas privados de
pensiones; planes privados de seguros de
vida; prestaciones en función de los
medios de vida para personas necesitadas,
jóvenes y de edad, proporcionadas por el
Ministerio de Salud y Bienestar Social;
y servicios de asistencia social para las
personas discapacitadas y con necesidades
especiales, ofrecidos con ayuda de
organizaciones voluntarias de bienestar
social. El plan de indemnización laboral,
introducido en 1983, se basa en la responsabilidad del empleador de indemnizar
en caso de lesión o enfermedad imputables
al trabajo, discapacidad permanente,
incapacidad temporal total o parcial,
y fallecimiento.
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
seguridad social durante al menos 15
años, y que están jubilados o perciben
sólo unos ingresos mínimos. La Ley de
1998 autorizaba también un plan de
atención médica que hasta ahora no se
ha puesto en práctica, y un Fondo
de desarrollo destinado a crear puestos
de trabajo para personas que estaban
en condiciones socioeconómicas
desfavorables y a proporcionar créditos
para la enseñanza superior.
Los Ministerios de Trabajo, y Salud
y Servicios Sociales han elaborado un
Código Nacional sobre VIH/SIDA y
empleo.
Tanzanía
Con una economía ampliamente basada
en la agricultura, las medidas de seguridad
social son limitadas. Un fondo de previsión
cubre los casos de edad avanzada,
discapacidad y familiares supérstites,
proporcionando subsidios globales. El
fondo cubre a todas las personas que
trabajan en los sectores público y privado,
excepto a las empleadas de hogar. En caso
de enfermedad y maternidad, se puede
recibir atención médica gratuita en clínicas
y hospitales públicos.
67
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
68
Los empleadores están obligados a
sufragar el coste total del seguro privado
destinado a indemnizar a todos los
empleados por lesiones imputables al
servicio. En caso de discapacidad
temporal la indemnización asciende a la
mitad de la remuneración durante un
período de 96 meses. En caso de
discapacidad total se paga como máximo
54 meses de remuneración. En caso de
discapacidad parcial se paga un porcentaje
proporcional. Los familiares a cargo de
un trabajador fallecido tienen derecho a
41 meses de remuneración, descontando
las prestaciones de discapacidad que ya se
hayan cobrado.
El plan reglamentario de seguridad
social de Tanzanía incluye cinco
elementos: 1) Una Caja de pensiones
gubernamental para los funcionarios,
que no se financia con cotizaciones sino
con fondos del Tesoro. 2) Un Fondo
de previsión de las autoridades locales
para empleados de distritos, ciudades,
municipios y ayuntamientos, que se
financia con cotizaciones de los
empleadores y de los empleados. 3) Una
Caja de pensiones paraestatal que
incluye a todos los que trabajan en el
sector paraestatal y que se financia con
cotizaciones. 4) Un Fondo nacional de
seguridad social, establecido en 1997, que
es el mayor fondo de seguridad social y
cubre principalmente a los que trabajan en
el sector privado paraestatal que no están
incluidos en los planes anteriores. 5) Una
Compañía nacional de seguros de carácter
profesional que se financia mediante un
plan de dotación de capital y proporciona
cobertura para los planes individuales.
Las medidas de seguridad social
privadas son de tres tipos: Grupos de
crédito y ahorro circulante establecidos
principalmente en comunidades urbanas,
que tienen estructuras rudimentarias
basadas en acuerdos mutuos. Cooperativas
de ahorro financiadas con cotizaciones de
los socios, que prestan dinero a sus socios
para contingencias como la educación y el
cuidado de los hijos. Planes de seguridad
social establecidos por organizaciones no
gubernamentales y cooperativas autónomas que ofrecen subsidios a un pequeño
sector de la población.
Tanzanía cuenta con un Programa
de lucha contra el SIDA, coordinado
por el Ministerio de Salud, que exige a
los trabajadores que establezcan Comités
del SIDA que fomenten la intervención
en el lugar de trabajo.
Zambia
La economía de Zambia está dominada
por el sector minero, que genera más del
90 por ciento de los ingresos de exportación
y la mayor parte de los ingresos del
Gobierno. La reciente y amplia reforma
económica incluye la privatización de
diversas empresas públicas y la liberalización económica. Estas medidas han
cambiado notablemente los procesos de
producción, introduciendo recortes y
reducciones de gastos que se han traducido
en desempleo.
Desde 1966, el Fondo de previsión
nacional de Zambia ha sido el mayor plan
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
son responsables de sufragar todos los
gastos mediante cotizaciones anuales fijas.
La protección social es inadecuada
para contingencias como recortes de
gastos/reducción de personal, discapacidad, jubilación y desempleo, así como
para las personas que trabajan en el sector
no estructurado.
Para mejorar las prestaciones de
seguridad social, el Gobierno ha
transformado el Fondo nacional de
previsión de Zambia en una Caja nacional
de pensiones; también ha puesto en
práctica planes para fusionar la Junta de
indemnizaciones por neumoconiosis con la
Junta Directiva del Fondo de indemnizaciones por accidentes de trabajo, y ha
establecido cajas de pensiones privadas
para personas que trabajan en industrias
específicas, como por ejemplo las industrias
mineras y las compañías de seguros, que
funcionan conjuntamente con los planes
obligatorios de seguridad social.
El Gobierno ha puesto también en
marcha un Plan nacional para la
reducción de la pobreza cuyo objetivo es
reducir a la mitad, para el año 2004,
el número de personas que viven en
la pobreza, mediante programas de
desarrollo rural, aumento de la inversión
en infraestructura, desarrollo de recursos
humanos, e instauración de planes de
lucha contra la pobreza.
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
de protección para personas de edad, y
abarca a unos 270.000 trabajadores de los
sectores privado y paraestatal, incluidos
los agricultores, las empleadas de hogar de
las zonas urbanas, y los aprendices. Están
excluidos los trabajadores ocasionales,
los trabajadores autónomos y los que
pertenecen a cooperativas. Las personas
aseguradas cotizan el 3,5 por ciento de su
sueldo y los empleadores el 3,5 por ciento
de la nómina. Las pensiones de jubilación
pueden empezar a pagarse a partir de los
50 años. El Fondo de previsión paga
también prestaciones de maternidad a
las empleadas.
Se pagan pensiones de discapacidad
para cualquier trabajo en caso de
incapacidad física o mental permanente.
En caso de fallecimiento de un trabajador
asegurado, se paga también una pensión a
los familiares supérstites. Las pensiones de
vejez ascienden al total de las cotizaciones
del empleador y del trabajador, más los
intereses acumulados, y pueden pagarse
como suma global, como renta vitalicia
o en varias entregas, a elección del
beneficiario.
El Fondo de indemnizaciones de
Zambia protege en caso de lesión
imputable al servicio a todos los
empleados de los sectores público y
privado excepto a los funcionarios de la
administración permanentes, personal
docente, cuerpo de policía y fuerzas
armadas. Los trabajadores ocasionales
perciben indemnizaciones sólo si se les ha
contratado para trabajar en la empresa o el
negocio del empleador. Los empleadores
Zimbabwe
Zimbabwe carece de un régimen amplio de
seguridad social; en lugar de eso posee
algunos planes fragmentados que se rigen
69
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
70
por leyes distintas para indemnizar a
los trabajadores, por ejemplo la Caja de
pensiones y el Fondo de previsión, las
prestaciones estatales de discapacidad por
accidente laboral, la asistencia social y las
indemnizaciones para víctimas de la guerra.
TRANSFORMACIÓN DEL RÉGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL DE SUDÁFRICA
Por comparación con otros países de la
región, Sudáfrica cuenta con un régimen
establecido de seguridad social que incluye
servicios de seguridad social y de asistencia
social que cubren los riesgos, la vulnerabilidad y contingencias características de
determinados sectores de la población. Sin
embargo, debido a que antiguamente se
excluía de toda actividad socioeconómica
a la mayoría de la población (personas de
color), el sistema actual es inadecuado. Los
niveles de protección elevados benefician
a personas que perciben sueldos altos, que
en su mayoría son blancas. El Gobierno
democráticamente elegido en 1994 ha
introducido una amplia gama de reformas
e iniciativas en las políticas sociales, y ha
centrado su atención en las necesidades
básicas, el desarrollo de recursos humanos y
la transformación del sector público.
Un Comité de encuesta sobre un
régimen amplio de seguridad social
comenzó su labor en mayo de 2000. A
continuación se exponen algunas de
sus conclusiones iniciales. Sudáfrica
ha estado funcionando durante algún
tiempo sin un concepto explícito ni un
marco político de seguridad social, y el
marco político e institucional existente
no puede hacer frente a las nuevas
obligaciones que se exigen de él.
En primer lugar, en el sistema actual
hay lagunas importantes y defectos
estructurales. Por ejemplo, el subsidio por
hijo se aplica hasta la edad de 7 años; las
personas discapacitadas carecen de los
servicios adecuados; y no hay una red de
seguridad eficaz para las personas pobres y
desempleadas. La cobertura actual está
fragmentada y los sectores público y
privado no ofrecen una protección amplia.
Aunque existen muchas prestaciones
ofrecidas por compañías privadas para
la atención médica, la jubilación, el fallecimiento y la discapacidad, la protección
no responde a ninguna norma mínima y
en muchos casos está sujeta a decisiones
discrecionales de los empleadores y de las
compañías de seguros.
En segundo lugar, muchos instrumentos
de protección social se diseñaron inicialmente en el marco de una Constitución
diferente, cuyo objetivo era proteger a
los ciudadanos y trabajadores blancos.
¿Cuáles son las consecuencias de la nueva
Constitución en cuanto a la cobertura y
a la capacidad financiera?
En tercer lugar, es necesario examinar
la función que desempeña el sector
privado en la protección social. Hay
problemas de protección incierta, elevado
coste de cobertura, pocas oportunidades
de diversificar el riesgo, trato abusivo,
escasa información para los consumidores,
y respuesta insuficiente a las necesidades
de los trabajadores del sector no
estructurado que perciben sueldos bajos
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
mentales como en los privados, la conexión
y la interacción con el público al que sirven
no está bien gestionada.
Lo limitado de las prestaciones de
financiación pública implica que los
gastos de seguridad social recaen en
muchos casos en los empleadores. Esto se
traduce lamentablemente en un aumento
de los gastos no salariales para la
economía. Este aumento es un obstáculo
para el empleo directo de trabajadores
permanentes, también incrementa el
empleo indirecto y contribuye al estancamiento del número de puestos de
trabajo permanentes, debido a que los
empresarios tratan de evitar esos gastos.
El aumento de las prestaciones
sufragadas por los empleadores excluye
necesariamente a una parte importante
de la población (los desempleados, los
trabajadores del sector no estructurado y
muchos trabajadores temporeros). Esto
incrementa los gastos no salariales,
puesto que los trabajadores necesitan
sueldos más elevados para mantener a los
familiares a cargo que están desempleados
(y que no cobran subsidios).
Las prestaciones privadas que perciben
sólo algunas personas contribuyen a
aumentar el costo de los servicios.
Sudáfrica gasta cerca del nueve por
ciento del PIB en atención médica,
mientras que la Organización Mundial
de la Salud considera que el cinco por
ciento del PIB es suficiente. Estos
elevados gastos se deben a que dos tercios
del dinero que se emplea en atención
médica corresponden al sector privado,
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
y de sus familias (entre 10 y 15 millones
de personas).
En cuarto lugar, otra cuestión que ha
estado relegada durante mucho tiempo es
la repercusión del SIDA en la fuerza de
trabajo, los gastos de atención médica,
el número de huérfanos, la discapacidad,
los fondos de jubilación, y las prácticas
discriminatorias de algunos planes de
atención médica.
La seguridad social no se valora
demasiado en un entorno en el que las
protecciones están sujetas al cese
unilateral, sin tener en cuenta consideraciones sociales más amplias. Eso no implica
que no deban existir sistemas privados, sino
más bien que hay que aclarar e integrar su
función en un marco general de seguridad
social que sea coherente.
Los problemas del régimen de seguridad
social de Sudáfrica son más profundos
(Naidoo, 1999). En la actualidad no se
tiene una idea clara del concepto de
seguridad social. Las prestaciones de
seguridad social que ofrece el Gobierno
carecen de coherencia administrativa,
institucional, jurídica y constitucional. Hay
problemas con la estructura fiscal tanto para
las prestaciones de financiación pública
como para alentar el recurso a los planes
privados mediante incentivos fiscales.
También hay dificultades en cuanto al
reparto de ingresos a nivel nacional y
provincial, y en cuanto a las prioridades
relativas a la asignación de recursos para
ayuda social. La capacidad de las provincias
para gestionar el régimen existente es
inadecuada. Tanto en los planes guberna-
71
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
72
que abarca únicamente al 20 por ciento
de la población. La disminución de las
prestaciones públicas se ha traducido en
un aumento de los gastos generales de
atención médica y de los gastos de
empleo; los gastos médicos se han
incrementado en un 450 por ciento per
cápita en términos reales desde 1982. Las
prestaciones orientadas a la obtención
de beneficios van acompañadas de la
retirada de muchos subsidios generalizados para las personas del sector
“monetizado” de la economía que no
pueden costear esos servicios dentro.
Según estudios recientes, el 45 por
ciento de la población vive por debajo del
nivel de pobreza. La mayoría de los pobres
que viven en zonas rurales son mujeres y
niños que no tienen posibilidad de acceso
(o tienen muy poca) a los servicios sociales
básicos. Las demandas de servicios sociales
están aumentando debido a la situación de
desempleo estructural a largo plazo, a la
pérdida de puestos de trabajo, a la falta de
creación de empleo para el personal menos
cualificado, y al incremento del empleo en
el sector no estructurado y en el sector
atípico. Debido al modo en que está
estructurado el régimen de seguridad social,
la mayoría de los que están excluidos y
marginados son pobres, ultrapobres, e
históricamente desfavorecidos. Estas
realidades incrementan la presión sobre los
mecanismos de seguridad social existentes
en el país, así como sobre las ayudas y
estrategias de supervivencia para las
comunidades pobres.
La cuestión de la seguridad social en
Sudáfrica ha adquirido un nuevo impulso
desde que se aprobó la nueva
Constitución, que otorga a todas las
personas el derecho de acceso a la
seguridad social así como a la asistencia
social adecuada, cuando carecen de
medios para sufragar sus necesidades y las
de los familiares a cargo. La Constitución
obliga al gobierno a adoptar “medidas
legislativas y de otro tipo razonables
dentro de los recursos de que dispone,
para implantar progresivamente” el
derecho a la seguridad social otorgado
en su Proyecto de ley sobre derechos.
Recientemente, una sentencia del Tribunal
Constitucional hacía hincapié en que el
Gobierno debe adoptar medidas para
mejorar la difícil situación del gran
número de sudafricanos que viven en
condiciones deplorables.
El desarrollo de un régimen amplio de
seguridad social es una cuestión prioritaria
para el Gobierno, a fin de corregir la
desigualdad, la ineficiencia y la pobreza
generalizada heredadas del “apartheid”. Ese
régimen debería resolver los problemas de
los bajos ingresos, la creación de bienes y la
seguridad alimentaria, y adoptar también
otras medidas como las relativas a la
atención médica, la enseñanza, el fomento
de la capacidad (para mejorar la capacidad
de sobrevivir y desarrollarse de las personas
pobres). También tendría que determinar
cuál es el conjunto mínimo de bienes,
servicios y subsidios necesario para la
participación y el desarrollo de la mayoría
de personas que han quedado excluidas del
sector principal de la sociedad.
COOPERACIÓN SUR
Entre los objetivos básicos de gran
alcance que se consideran esenciales para
la reforma de la seguridad social, cabe
citar los siguientes:
■ Prevención de niveles de vida
muy bajos
■ Protección frente a cambios negativos importantes en el nivel de vida
■ Protección para las personas que
viven en un estado de privación
crónica
■ Protección para las personas que se
enfrentan con situaciones adversas
de carácter temporal
■ Protección para las personas que
padecen exclusión social
■ Medidas para resolver las causas
fundamentales de la exclusión
social (género, raza)
■ Adopción de medidas de reparación
■ Reducción de la pobreza
■ Reducción de la desigualdad
Esferas de política
En el amplio proceso de revisión que
el Comité de encuesta lleva a cabo en
la actualidad, se están estudiando seis
cuestiones políticas clave:
■ Nueva definición y ampliación
del actual sistema de subsidios de
asistencia social como forma de
eliminar la pobreza y resolver
los problemas relacionados con
el VIH/SIDA;
■ Viabilidad de un “subsidio de
ingresos básicos”, incluidas sus
consecuencias financieras y sociales;
NÚMERO DOS—2001
■
■
■
■
Aplicación progresiva de medidas
de cobertura y protección
universales para la atención
médica y la jubilación;
Lugar que ocuparán en el futuro los
fondos de seguridad social existentes
en el régimen de seguridad social;
Formas de integrar el sector no
estructurado en un régimen de
protección de seguridad social;
Medios alternativos de resolver el
problema de la exclusión social
como consecuencia de la pérdida
de empleo.
Tipos de prestaciones
El régimen de seguridad social incluirá
planes públicos (gubernamentales, no
financiados con cotizaciones) y privados
(financiados con cotizaciones). Esto
proporcionará asistencia social (pensiones
de vejez, subsidios por hijos a cargo,
pensiones por discapacidad, ayudas para
llevar a los niños a jardines de infancia,
etc.) y servicios de seguridad social para
cubrir necesidades como la atención
médica y el desempleo. Las prestaciones
estarán diseñadas para proteger a toda
la población de conformidad con el
mandato constitucional, incluidos los
trabajadores del sector estructurado y los
del sector no estructurado.
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
Objetivos
Estructuras del proceso de revisión
Además de la cuestión esencial del
concepto de seguridad social, también se
estudiando las tres esferas relacionadas
con los requisitos del marco jurídico,
73
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
74
financiero e institucional, puesto que son
primordiales para la reforma política.
Además, se han sostenido amplias
consultas con todos los interesados
directos de los sectores público, privado
y comunitario, mediante actos públicos.
La revisión está respaldada por una
importante investigación de política
y por un análisis comparativo de la
experiencia internacional.
CONCLUSIÓN
Las variaciones en cada contexto nacional,
y los importantes problemas relacionados
con los procesos políticos, sociales y
económicos, han influido sobremanera
en los tipos de sistemas de protección social
adoptados. Se están estudiando importantes medidas para desarrollar protocolos
regionales de protección social, como
puede verse en el Apéndice 1. A pesar
de ello, aún queda mucho por hacer a
nivel nacional. Un problema esencial
sigue siendo hallar la manera de que los
programas de liberalización económica,
los procesos políticos a nivel regional,
nacional, y mundial, y los imperativos de
desarrollo humano, puedan encauzarse
en beneficio de los más pobres.
Las repercusiones negativas de los
programas de ajuste económico estructural
se han traducido en problemas muy
complejos para los países, incluidos el
aumento de la pobreza y la exclusión social.
Como ejemplo de esas desigualdades
podemos observar hasta qué punto la
mayoría de los planes de seguridad del
África meridional tienden a concentrarse
en personas que trabajan en el sector
estructurado. La cobertura de los miembros
más pobres de la sociedad suele limitarse a
intervenciones en pequeña escala para
resolver problemas sintomáticos en lugar
de problemas estructurales.
Las prestaciones que ofrecen muchos
planes son insuficientes para cubrir las
necesidades básicas. En el caso de los
planes no financiados con cotizaciones,
la excesiva dependencia respecto de los
ingresos fiscales reduce la capacidad
financiera del gobierno, manteniendo las
prestaciones a niveles muy bajos en la
mayoría de los países. Además, los planes
de bienestar social (o los planes públicos
no financiados con cotizaciones) todavía
están en fase embrionaria.
Hay que examinar también la relación
entre el Estado y el mercado en cuanto a
términos y objetivos de política social, en
el contexto de la mundialización. Se ha de
llegar a un consenso a nivel regional y
nacional sobre lo que debería constituir un
conjunto mínimo de prestaciones sociales
que permitan que los más pobres
participen en todas las esferas de la
sociedad, y que progresen. Además,
aunque el crecimiento económico es
esencial para el desarrollo social, en sí
mismo y por sí mismo no reduce la pobreza
ni fomenta el desarrollo humano. Para
lograr el desarrollo económico sostenido es
necesario llegar a un compromiso político
que asegure que los mecanismos de
protección social puedan actuar como
mediadores entre los objetivos políticos de
igualdad y de crecimiento. ■
COOPERACIÓN SUR
Tipo de plan
Contingencias
Planes de ahorro
obligatorios
(principalmente por
medio de fondos nacionales de previsión)
Planes no financiados
con cotizaciones
Swa
Tan
Zam
Edad avanzada
X
X
X
Discapacidad
X
X
X
Fallecimiento
X
X
X
Edad avanzada
Bot
Les
Mal Maur Moz Nam RSA
X
X
X
X
Discapacidad
X
X
X
Viudedad
X
Orfandad/Hijos
Veteranos de
guerra
Seguridad social
X
X
X
X
X
Edad avanzada
X
X
Discapacidad
X
X
Familiares
supérstites/
Fallecimiento
X
X
X
X
X
X
X
Enfermedad
Zim
Desempleo
X
X
X
X
X
X
DESAFÍOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
Apéndice 1—ESTUDIO COMPARATIVO DE LOS PLANES DE
SEGURIDAD SOCIAL EN ÁFRICA MERIDIONAL
X
Maternidad
X
Adopción
X
X
RSA — Sudáfrica
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76
COOPERACIÓN SUR
?
´
al
dialogo
Sur-Sur
sobre
pol´tica social?
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
Pueden contribuir los pa´ses del Norte
por BOB DEACON
Los recientes debates y la experiencia del Norte, ¿son aplicables a un diálogo Sur-Sur
sobre las repercusiones de la mundialización en la política social? ¿Qué aspectos se
pueden compartir acerca de la privatización de las disposiciones sociales y la adopción de
políticas sociales con dispositivos de protección, y acerca del efecto de políticas
discrepantes para una protección social universal y equitativa? El Programa de política
social y mundialización (GASPP) es una actividad anglofinlandesa dirigida por Bob
Deacon, de la que cabe retener algunas conclusiones. Bob Deacon es también redactor
de su revista Política social mundial (Global Social Policy) y es el autor de Política
social mundial: las organizaciones internaciones y el futuro de la protección social.
INTRODUCCIÓN
Empiezo a escribir el presente capítulo,
destinado a informar acerca de un
diálogo Sur-Sur muy necesario sobre
mundialización y política social, con un
sentimiento de humildad. A pesar de
todo, sigo adelante porque creo que lo que
hemos aprendido en el Norte durante los
últimos años acerca de la relación entre
política social y mundialización tiene
NÚMERO DOS—2001
repercusiones importantes para el Sur. Lo
hago también a sabiendas de que las
palabras y las prescripciones normativas
de los reformadores sociales del Norte,
que se esfuerzan por reinyectar la equidad
en la política nacional e internacional,
suscitan algunas sospechas en el Sur.
Algunos estiman que las palabras no son
más que una careta que se ponen los
proteccionistas sociales que intentan
77
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
defender a los Estados de protección social
del Norte, Estados que en parte han
podido existir gracias a la explotación de
la época imperial. Otros estiman que esas
palabras no son más que otro ejemplo de
palabras moralizadoras e hipócritas de los
países occidentales, que utilizan el cebo de
las normas sociales mundiales para excluir
a los países de los beneficios del mercado
de ámbito mundial. A menudo esas
sospechas están justificadas. Mi posición
es muy sencilla: creo, como estoy creyendo
desde hace 30 años, en el mérito moral
de los que procuran conseguir más
igualdad social, y no menos, entre
personas de diferentes países y de
diferentes regiones de cada país. Creo que
en la fase actual esa lucha tiene que tener
lugar en un ámbito mundial.
Lo que voy a decir a continuación se
deriva principalmente de los resultados
del Proyecto quinquenal anglofinlandés
GASPP, que se instituyó específicamente
para examinar la relación entre la
mundialización y la política social
(www.stakes.fi/gassp).
DEFINICIONES DE LA MUNDIALIZACIÓN
Me parece que debemos empezar por
aclarar lo que entendemos por mundialización y por política social. Scholte
(2000) ha alegado acertadamente que
“debido a definiciones irreconciliables,
muchos debates sobre la mundialización
están condenados desde el principio a
no progresar... Se ha definido a la
mundialización como internacionalización, liberalización, universalización,
78
modernización, occidentalización, y desterritorialización”. Scholte prefiere esta
última definición, y alega que “el espacio
social no se puede delimitar ya en términos
de espacio territorial”. Therborn (2000)
no anda muy lejos de decir casi lo mismo
cuando define a la mundialización como
“tendencia a un alcance, un impacto, o
una interconexión de fenómenos sociales
de ámbito mundial, o a una concienciación
de ámbito mundial entre los interlocutores
sociales”.
Creo que es importante hacer
distinciones entre:
■ el hecho social empírico de que el
mundo está cada vez más
interconectado, y la forma que
reviste la mundialización, que es
una cuestión de elección política.
■ los aspectos económicos y los
aspectos normativos de la
mundialización
Hasta cierto punto, los gobiernos
tienen que tratar con hechos económicos,
por ejemplo situando a su país de forma
que pueda aprovechar una economía de
ámbito mundial. Ahora bien, la política
de mundialización no es más que una
cuestión de elegir, por ejemplo entre
la existencia o la ausencia de normas
laborales internacionales.
La controversia mundial creada por la
mundialización (Seattle, Praga, Davos)
no está motivada principalmente por la
contracción del tiempo y del espacio que
se ha visto facilitada por los cambios
tecnológicos y de otro tipo. Más bien se
debe principalmente a la forma que ha
COOPERACIÓN SUR
adoptadas para evitar riesgos sociales o
disminuirlos, o para permitir que se les
pueda hacer frente. Entre las personas
en situación de riesgo figuran los
desempleados, las personas muy jóvenes
o de edad, y las personas enfermas
o discapacitadas.
El primer enfoque hace hincapié
en la recaudación de medios y en su
EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Uno de los enfoques de esta cuestión
considera a la política social como
intervenciones de gobiernos y de otros
agentes (en el plano nacional y en el
plano supranacional) en la libre acción
de las fuerzas del mercado a fin de:
■ redistribuir los recursos de los
que tienen más entre los que
tienen menos
■ regular la economía de forma
que realce su finalidad social, y
■ conseguir derechos sociales
y atender las necesidades de
la población en materia de
salud, educación y seguridad
socioeconómica, sea mediante la
prestación de servicios directos,
sea ofreciendo acceso a servicios
prestados por otros.
Al mismo tiempo, la promulgación
del concepto de derechos sociales por
gobiernos, organizaciones regionales u
organizaciones internacionales faculta a
los ciudadanos para exigir que los
gobiernos adopten políticas sociales que
permitan poner en práctica esos derechos.
Otro enfoque consiste en considerar
a la política social como medidas
NÚMERO DOS—2001
El problema no es la mundialización sino su carácter
neoliberal.
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
revestido la mundialización en el
decenio de 1980 y en los primeros años
del decenio de 1990, y al hecho de que se
ha visto impulsada en el plano político
por la fe en la desregulación de los
mercados y del comercio. La verdadera
cuestión es el carácter neoliberal de la
mundialización.
redistribución y por lo tanto prevé
implícitamente un papel mayor para los
gobiernos. El segundo enfoque hace
hincapié en la gestión de riesgos e
implícitamente brinda un papel más
importante para los mercados. Hasta
cierto punto, algunos organismos de
las Naciones Unidas tienden a favorecer
el primer enfoque (UNRISD, 2000;
Mkandawire y Rodríguez, 2000),
mientras que las instituciones de Breton
Woods tienden a favorecer el segundo
(Holzmann y Jorgenson, 2000). Las
políticas sociales que han adoptado
los gobiernos y grupos regionales
para conseguir esos objetivos varían
considerablemente en el Norte y en
el Sur y dependen en parte del grado
de desarrollo económico y de la
movilización de presión social en favor
de esas políticas. El crecimiento
económico y las políticas económicas
configuran la política social.
79
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
80
LA MUNDIALIZACIÓN, ¿ES UNA AMENAZA
PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL?
Una cuestión fundamental para nosotros
es la de saber, como a menudo se presume,
si el proceso de mundialización influye en
los países o determina las políticas sociales
que siguen. La mundialización, ¿limita
las diferentes posibilidades de elegir una
política social que se les ofrecen a los
gobiernos del Norte y del Sur?
En términos generales he alegado ya
en algún sitio (Deacon, 1997, 1999) que
la mundialización:
■ Hace que los Estados de la
protección social entren en
competencia entre sí. Esto plantea
la posibilidad pero no la necesidad
de analizar a fondo la protección
para determinar en qué consiste.
Plantea la cuestión del tipo de
política social que resulte más
idóneo para la competitividad sin
perjuicio para la solidaridad social.
■ Abre la puerta a nuevos
interesados para que participen
en la construcción de la política
social. Organizaciones
internacionales como el Fondo
Monetario Internacional, el Banco
Mundial, la Organización Mundial
del Comercio (OMC) y organismos
de las Naciones Unidas como la
Organización Internacional del
Trabajo (OIT), la Organización
Mundial de la Salud (OMS), etc.,
han participado en la labor de
prescribir o ayudar a prescribir la
política de un país. Lo mismo puede
■
decirse de organizaciones regionales
como MERCOSUR, ASEAN,
SADC, etc. En este contexto las
organizaciones no gubernamentales
internacionales han ocupado a
veces el lugar del gobierno.
Genera un debate mundial sobre
la mejor política social. Debido a
la participación de interlocutores
supranacionales, las políticas
tradicionales de protección social
en el interior de los países han
tomado una dimensión mundial,
caracterizándose por una lucha
de ideas entre organizaciones
En el Norte, algunas experiencias indican que una
política social de redistribución
es sostenible frente a la
competencia mundial.
■
internacionales y dentro de ellas
sobre lo que es una política
social conveniente.
Crea un mercado privado
mundial de prestación de
servicios sociales. El incremento
del mercado libre ha creado la
posibilidad de intervención de
proveedores —principalmente de
los Estados Unidos y de Europa—
de servicios de hospital y de
atención médica de carácter
privado, de servicios de educación,
de servicios de atención social y
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
■
■
■
Evidentemente, el enfoque
neoliberal entrañaba el riesgo de
crear desigualdades mayores. Las
mayores controversias las suscitaron
Estados de protección social basada
en el trabajo, financiada sobre la
base de impuestos laborales.
Mientras los fondos destinados a
servicios sociales provengan de los
ciudadanos y no del capital, la
prestación de servicios sociales
universales y de alto nivel es
sostenible (Sykes y otros, 2000).
Al mismo tiempo se ha demostrado
que los temores al “dumping” social
en el Sur eran exagerados (Albert y
Standing, 2000). Además, los
resultados de una reciente encuesta
mundial sobre los efectos de la
mundialización para las economías
demuestran que algunos gobiernos
del Sur han preferido aumentar sus
gastos sociales durante la
liberalización (Taylor, 2000).
Además, actualmente se admite
en el plano internacional, incluso
en informes de la OCDE, que la
mundialización y la apertura de
las economías crean la necesidad
de prestar una atención mayor,
y no menor, a las medidas de
protección social.
De hecho, una respuesta a la
mundialización en algunos países
de ingresos de nivel medio ha
consistido en crear formas
universalistas de política social.
Un buen ejemplo de ello es el caso
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
de servicios de seguridad social
que han promovido un mercado
internacional de clase media en lo
que se refiere a la prestación de
servicios sociales privados.
Cuando iniciamos el proyecto GASPP,
los que se ocupaban de la equidad social
temían que el carácter neoliberal de la
mundialización hiciera que la política
social adoptase también un carácter
neoliberal (Deacon, 1997; Mishra, 1999).
Esos temores se han disipado en parte.
Por lo que se refiere a los efectos reales
de la mundialización económica para la
política social, está surgiendo un nuevo
consenso profesional que alega y
demuestra lo siguiente:
■ La mundialización no tiene que
conducir necesariamente a la
fragmentación y privatización de
los servicios sociales. En el Norte
hay argumentos y experiencias que
indican que, frente a una
competencia mundial, cabe
sostener una política social de
redistribución con un elevado nivel
de impuestos sobre la renta y con
altos niveles de seguridad social,
educación y salud pública. En una
encuesta comparativa de Estados
de protección social anglosajones
(por ejemplo, el Reino Unido),
corporatistas conservadores
(Alemania) y demócratas sociales
(por ejemplo, Suecia), tanto el
enfoque neoliberal como el
enfoque democrático social
conservaron su competitividad.
81
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
de Corea (Huck-Ju Kwon, 2001).
■ Algunos analistas de políticas
comparativas están demostrando
que políticas sociales adoptadas en
América Latina y en otros lugares
en los buenos tiempos del consenso
neoliberal de Washington, como
por ejemplo la privatización
completa de los regímenes de
pensiones, dan por resultado
ahorros netos y otros efectos
discutibles (Mesa-Lago, 2000, y
Huber y Stephens, 2000). MesaLago indica que lo que mejor
resultados da en términos
económicos y sociales no es el
socialismo estatal anticuado
(Cuba) ni el neoliberalismo de
nueva planta (Chile) sino un
capitalismo socialmente regulado
(Costa Rica). Esto corresponde a
los resultados de la labor realizada
por Doyal y Gough (1991).
A pesar de esos resultados prometedores, sigo pensando que determinadas
tendencias del proceso de mundialización
y determinadas posiciones en materia de
política adoptadas por organizaciones
internacionales siguen siendo causa de
preocupación (Deacon, 2000). Voy a
examinarlas a continuación.
PROBLEMAS PARA LA EQUIDAD
Hoy día no nos enfrentamos con un
consenso neoliberal de Washington
en el que el concepto supremo siga
siendo la supremacía de los mercados
sin regulación. El debate mundial
82
dominante se ha trasladado de una
mundialización neoliberal socialmente
irresponsable a una mundialización que
expresa su inquietud por la pobreza
mundial. Los antiguos conceptos han
quedado sustituidos por prácticas y
debates de mundialización “socialmente
responsable”. Así tenía que ser, a causa
de los movimientos sociales mundiales
en contra de las formas neoliberales de
mundialización. Este nuevo consenso no
es un consenso realmente mundial.
Muchos movimientos sociales del Sur
no lo aceptan. Se trata de saber si
conviene lanzar un diálogo Sur-Sur que
contrarreste ese concepto de configuración principalmente septentrional y
que haga mayor hincapié en la equidad y
en las transferencias Norte-Sur.
El nuevo consenso entre entidades
donantes de países septentrionales y las
principales organizaciones internacionales
consta de los siguientes elementos
(Deacon, 2000):
■ La gestión macroeconómica
mundial tiene que abordar las
consecuencias sociales de la
mundialización.
■ Puede configurarse un conjunto de
derechos sociales a los que puedan
aspirar los ciudadanos del mundo,
sobre la base de convenios y convenciones de las Naciones Unidas.
■ La cooperación internacional
para el desarrollo debe concentrar
la ayuda en la atención de
necesidades sociales básicas.
■ Debe acelerarse el alivio de la
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
que haya un enfoque equitativo de la
política social y el desarrollo social. Esas
tendencias son las siguientes:
■ La continua convicción del Banco
Mundial de que los gobiernos deben
proporcionar solamente niveles
mínimos o básicos de servicios
sociales y de protección social.
■ La preocupación del Comité de
Asistencia para el Desarrollo de la
OECD (que en Ginebra 2000
suscribieron las Naciones Unidas
así como el Banco y el FMI) de
financiar únicamente la educación
básica y la atención médica en el
marco de sus nuevos objetivos de
desarrollo internacional.
■ El continuo interés de las
organizaciones no gubernamentales
internacionales por conseguir
contratos con donantes para
sustituir a los servicios sociales
gubernamentales.
■ Las medidas que se están adoptando
en la OMC para aceptar la
instauración de un mercado
mundial de servicios privados en
materia de salud, atención social,
educación y seguros.
Me inquieta lo que sucederá si el
Estado proporciona únicamente servicios
mínimos y básicos de protección social
y atención medica. Cada vez más a
menudo, los servicios privados de seguridad
social, educación secundaria y terciaria y
atención médica en el plano clínico se
ofrecen sobre una base transfronteriza o
los ofrecen inversionistas extranjeros. Las
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
deuda siempre que los fondos así
liberados se utilicen para luchar
contra la pobreza.
■ La mundialización del comercio
crea la necesidad de mundializar
las normas laborales y sociales.
■ Una buena actuación de los
gobiernos es condición esencial
para estimular un desarrollo
socialmente responsable.
Sin embargo, hay algunas discrepancias
en cuanto a la manera de poner en
práctica esa nueva orientación:
■ Gran parte del Sur alimenta
sospechas —cosa comprensible—
acerca de la progresividad cada vez
major de la condicionalidad social.
■ Dista mucho de estar claro de qué
forma el comercio mundial y las
normas laborales mundiales podrán
coexistir sin que dichas normas
queden reducidas a un mínimo o se
utilicen con fines proteccionistas.
■ Algunos resisten firmemente a las
iniciativas en favor de facultar a las
Naciones Unidas para que puedan
ejercer poderes mundiales para la
recaudación de medios con los
cuales financiar los derechos
sociales en el ámbito mundial.
Lo que me preocupa de este consenso
incipiente es que, a pesar del evidente
desplazamiento desde el neoliberalismo
mundial hacia la responsabilidad social
mundial, en el nuevo paradigma mundial
coexisten cuatro tendencias. Si permitimos que se mantengan, esas cuatro
tendencias socavarán la posibilidad de
83
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
84
clases medias de las economías en
desarrollo y en transición se interesarán
por la adquisición de esos servicios, y el
resultado es previsible. Sabemos que los
servicios para los pobres son pobres
servicios. Los países desarrollados que no
¿Hay señales de un cambio
en el debate mundial que
conduzca a la reafirmación de
la política de equidad?
poseen disposiciones de educación y salud
pública de ámbito universal a todos los
niveles no son solamente más desiguales
sino que también son menos seguros y
más propensos al delito. A no ser que la
prestación de servicios estatales abarque
también a la clase media, la prestación de
servicios sociales de buena calidad no
podrá ser sostenible. Éstas son las
perspectivas que se ofrecen a muchos
países que se han interesado por ese
nuevo paradigma del desarrollo.
¿Hay señales de un cambio en el
debate mundial que conduzca a la
reafirmación de la política de equidad?
Cierto número de iniciativas mundiales
se orientan al restablecimiento de
métodos equitativos de política social y
de formas de poner en práctica dichos
métodos en los países meridionales.
Entre ellas figuran las siguientes:
■ Un nuevo programa de
investigación sobre Política Social
en un Contexto de Desarrollo,
■
■
llevado a cabo por el Instituto de
Investigaciones de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Social
(UNRISD). Su objetivo declarado
consiste en “alejar su doctrina de la
política social como red de
seguridad ... hacia un concepto de
política social activa como
instrumento potente de desarrollo
que trabaje al unísono con la
política económica”. Bajo la
dirección de Thandika
Mkandawire, ese programa tuvo
una conferencia inaugural
financiada por Suecia en octubre
de 2000 a la que asistieron
profesionales de la política social de
la mayor parte de las regiones del
mundo (véase www.unrisd.org).
El cambio de doctrina que
actualmente se está llevando a
cabo dentro de la OIT acerca
de la sostenibilidad de su enfoque
laborista tradicional de la protección
social. En particular, el programa de
trabajo de la OIT sobre “Hincapié
en la seguridad socioeconómica”
está buscando nuevas formas de
protección social universalista para
complementar la limitadísima
cobertura de los planes de seguridad
social del Sur basados en el trabajo.
Las buenas prácticas que se están
poniendo de relieve en el seno de
ese programa deberían reflejarse en
la institución de una política social
del Sur <www.ilo.org/ses>
Las actividades en curso de varios
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
favorecen tanto la promoción de la
equidad como las funciones de inversión y
deberían merecer la alta prioridad de los
gobiernos y de los grupos regionales. La
declaración define la protección social
en términos amplios que incluyen no
solamente las transferencias de recursos
sino también la protección en materia
de salud y vivienda. Admite que una
Las medidas de protección
social desempeñan tanto una
función de inversión como
una función de promoción de
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
organismos de las Naciones Unidas
apoyan ese enfoque más equitativo.
Entre ellos figuran la Comisión de
Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, que cada vez
presta más atención al Pacto de
Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; la continua labor de
UNICEF sobre Servicios básicos
para todos; las actividades de
seguimiento de la UNESCO tras su
conferencia del año 2000 sobre
Educación para Todos; la labor de
la Secretaría de las Naciones
Unidas sobre la codificación de la
política social de las Naciones
Unidas; el interés prestado a la
protección social en el programa
de trabajo para 2000-2001 de la
Comisión de Desarrollo Social de
las Naciones Unidas; y el programa
de trabajo que prepara la reunión
de alto nivel sobre Finanzas para el
Desarrollo en el año 2002.
Un importante hito en la articulación
de la política social de las Naciones
Unidas es el informe del Secretario
General de las Naciones Unidas sobre “El
mejoramiento de la protección social y la
reducción de la vulnerabilidad en el
actual proceso de mundialización”
(E/CN.5/2001/2). Esta primera y amplia
declaración de las Naciones Unidas sobre
protección social fue preparada para el
período de sesiones de 2001 de la
Comisión de Desarrollo Social de las
Naciones Unidas. Su principal argumento
es que las medidas de protección social
la equidad.
mundialización sin regulación está
incrementando las desigualdades dentro
de los países y entre ellos. Preconiza que la
protección social “no debería considerarse
tan sólo una función residual de la política
encaminada a garantizar el bienestar de
los más pobres, sino una base.... para
fomentar la justicia y la cohesión sociales”
(párrafo 16). Preconiza también que si la
equidad es el objetivo, entonces “las
transferencias sociales financiadas con
impuestos resultan muy eficaces cuando la
situación fiscal así lo permite” (párrafos 89
y 95k). Aunque la declaración es más bien
vaga en cuanto a la naturaleza de una
mezcla de protección social pública y
privada en la prestación de servicios,
también cita “la dificultad que tienen
los mercados de seguros para funcionar
efectivamente” (párrafo 95c). Más adelante
85
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
86
se examinan algunas de las deficiencias en
lo que el informe ha de decir acerca de
sumar esas ideas al debate mundial.
Todo esto indica que hay margen para
el optimismo entre los que reafirman la
necesidad de una política social equitativa
en el plano nacional.
Hay verdaderos obstáculos para forjar
un acuerdo Norte-Sur acerca de un
enfoque mundial de políticas sociales
nacionales que sean algo más que redes
de seguridad. Ahora parece haberse
llegado a un punto muerto acerca de
las políticas sociales convenientes
que deberían seguirse en una era de
mundialización. Algunas iniciativas de
reforma social mundial basadas en países
del Norte han estado procurando
modificar el libre curso de las fuerzas
mundiales del mercado con políticas
sociales mundiales de reglamentación
internacional apropiadas, pero han
tropezado con una oposición comprensible aunque desalentadora de muchos
gobiernos de países del Sur y de algunos
movimientos sociales y organizaciones
no gubernamentales basados en el Sur.
Por ejemplo, en la conferencia de
Ginebra 2000 se rechazó una propuesta
en favor de un conjunto de principios
normativos sociales por dos motivos:
podían convertirse en una nueva
condicionalidad impuesta por el Norte,
y los países más ricos no aportaban
fondos para ayudar a poner en práctica
esos principios. El debate sostenido en
febrero de 2001 en la Comisión de las
Naciones Unidas de Desarrollo Social,
acerca del documento del Secretario
General antes citado, no consiguió
prosperar porque el Grupo de los 77
deseaba vincular la cuestión con
procesos de base mundial más amplia
(Langmore, 2002). Para seguir adelante
parece ser necesario efectuar dos
cambios: uno consiste en que el Norte se
comprometa más a que las transferencias
Ya es hora de que el Sur
examine sus prácticas óptimas
y a continuación desarrolle y
se haga cardo de normas o
principios de política social.
internacionales de recursos sufraguen
bienes públicos mundiales como la
educación universal básica (Kaul, 1999);
el otro es que el Sur examine las
prácticas óptimas de política social en el
Sur y a continuación desarrolle para sí
mismo y se haga cargo de las normas o
los principios de política social que se
deriven del examen.
UN DIÁLOGO SUR-SUR NO TIENE POR QUÉ
EMPEZAR DESDE EL PRINCIPIO
Ya hay un considerable acervo de
conocimientos acerca de las políticas del
Sur que más contribuyen a un buen
desarrollo humano. Estimo que ese diálogo
puede y debe aprovechar los debates y las
experiencias del Norte. Simplificando al
máximo, diremos lo siguiente:
■ La mundialización neoliberal
COOPERACIÓN SUR
■
■
■
■
NÚMERO DOS—2001
trabajo, salud, educación y
atención social.
Tanto en el Norte como en el Sur, es
mucho lo que sabemos acerca de las
políticas que son más eficaces para
conseguir resultados sociales equitativos y
un desarrollo humano firme (por ejemplo,
Doyal y Gough, 1991; Esping-Andersen,
1990; Huber y Stephens, 2000; MesaLago, 2000; Mehrotra y Jolly, 1997;
PNUD, 1999). En un examen se
analizaban las experiencias positivas de la
combinación del crecimiento económico
con un desarrollo social consciente en
10 países de África, América Latina y
Asia (Botswana, Barbados, Costa Rica,
Cuba, Estado indio de Kerala, Malasia,
Mauricio, República de Corea, Sri Lanka,
y Zimbabwe). Ese examen de Chen y
Desai (1997:432) llegaba a la conclusión
de que “los ingredientes fundamentales
para el éxito del desarrollo social parecen
consistir en una gestión pública responsable, políticas económicas orientadas a lo
social, y prestación de servicios sociales
en el plano universal. En todas estas
empresas el papel del gobierno reviste una
importancia central”.
Esas conclusiones y esos ejemplos de
buenas prácticas están reforzados por
una reciente colección del UNRISD
editada por Dharam Ghai (2000). Entre
los países con las mejores políticas y
prácticas identificados en esa evaluación
comparativa y de investigación figuran
los siguientes:
■ Corea: ampliación de los beneficios
de base laboral a una población más
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
■
no significa que los países tengan
que adoptar políticas sociales
neoliberales.
El compromiso en favor de una
seguridad social equitativa y el
compromiso en favor de la
eficiencia y competitividad
económicas son compatibles.
Las disposiciones sociales (educación, atención médica y social,
protección social) proporcionadas
por el mercado lo son a veces a
expensas de la equidad.
La prestación de servicios sociales
basados en los derechos emanados
del lugar de trabajo suele ser beneficiosa para algunos a expensas de
la exclusión de otros. Ésa es una
estrategia de protección social
cuyos efectos negativos son cada
vez mayores.
Las disposiciones sociales basadas
en la ciudadanía o en el derecho a
la residencia son la forma más
segura de optimizar la equidad
y la inclusión social.
La política social en una era
de mundialización exige no
solamente que haya una política
social nacional sino también una
política social regional y mundial.
Es preciso que en la UE, en
MERCOSUR, en ASEAN, en
SADC y en el plano mundial haya
normas necesarias para conseguir
el buen funcionamiento y un
resultado equitativo del mercado
internacional en términos de
87
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
■
■
■
■
■
■
■
■
amplia mediante el incremento de
los desembolsos gubernamentales
para gastos sociales, que del cinco
pasaron al 7,8 por ciento del PIB
entre 1980 y 1997.
India: tradición del Estado de Kerala
de mantener los gastos públicos a
pesar de la mundialización.
Malasia: enfoque más restrictivo de
la mundialización.
Singapur: inversión en capital
humano y en creación de puestos
de trabajo.
Uruguay y Costa Rica: reforma
del régimen de pensiones sin
privatizarlo enteramente.
Brasil: experimentos a base de un
enfoque de ingresos mínimos en el
caso de la seguridad socioeconómica.
Colombia: ampliación de su base
fiscal ante la mundialización.
Argentina: programa de empleo
subvencionado por el Estado en
materia de salud y educación, que
ha permitido que las trabajadoras
encuentren trabajo.
Mauricio y Botswana: introducción
de derechos universales a pensión.
¿QUÉ ES DIFERENTE EN LA POLÍTICA
SOCIAL DEL SUR?
Algunos lectores del Sur pensarán que
todo esto está muy bien, pero que los
análisis y las prescripciones se siguen
basando en la experiencia social del
Norte. ¿Es tan diferente la experiencia
del Sur que no vale la pena de considerar
ninguna transferencia de política del
88
Norte al Sur? Es evidente que hay
diferencias, entre ellas las siguientes:
■ 1. En muchos países la cobertura de
los planes oficiales de protección
social es pequeña.
■ 2. Hay redes familiares y
comunitarias que contribuyen
en gran parte a la protección
social individual.
■ 3. La reforma agraria básica y la
redistribución de los recursos aún
no han comenzado en algunos
lugares; algunas minorías sociales se
atrincheran en su situación actual y
no se han dado cuenta todavía de
que sus intereses también pueden
salir beneficiados a la larga si se
sigue un enfoque diferente.
■ 4. La capacidad fiscal de muchos
Estados ha quedado gravemente
prejudiciada por la mundialización.
■ 5. Las preocupaciones de los países
occidentales por la equidad y los
derechos basados en el Estado no
son fáciles de transmitir a doctrinas
del Asia sudoriental situadas bajo la
influencia de Confucio ni a las
prácticas tradicionales de aldeas
africanas en las que las obligaciones
familiares son más amplias.
■ 6. La práctica islámica del Zakat
abarca la noción de la redistribución pero dentro de un marco
de obligaciones y quizá no se aplique
a los que no son musulmanes.
■ 7. Algunos gobiernos estiman
que los intereses a corto plazo
de sus países se beneficiarán si
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
Estado de protección social en materia de
puestos de trabajo, China está luchando
con los mismos problemas que Alemania
o Francia: el dilema entre preconizar cajas
de pensiones privadas individuales y sin
mancomunación entre sí, o un plan de
pensiones públicas mancomunadas (por
lo menos dentro de las ciudades) basadas
en los residentes.
MAYOR AMPLITUD DEL
DIÁLOGO INTERNACIONAL
Quisiera concluir este artículo con un
ruego. Es apropiado que los países del Sur
aprendan unos de otros la forma de
configurar la política social nacional que
más y mejor facilite la inclusión social.
Ahora bien, me parece que perderemos
algo si no procuramos aprovechar
también las lecciones aprendidas e
incluirlas en el debate mundial sobre esas
cuestiones. Hasta ahora, organizaciones
internacionales dominadas por el Norte
han configurado la doctrina mundial en
materia de política social conveniente, y
el interlocutor más predominante —el
Banco Mundial— aparentemente sigue
ganando las discusiones en el plano
intelectual gracias a su potencia de venta.
Existe ahora la oportunidad de volver a
equilibrar esta doctrina internacional de
política social mediante un enfoque
acaudillado por el mundo meridional con
el apoyo del Grupo de los 77, y mediante
un enfoque dirigido por el PNUD y
basado en la cooperación técnica entre
países en desarrollo (CTPD).
Como ya se ha explicado antes, esa
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
ingresan en un mercado mundial
desregulado sobre la base de la
ventaja comparativa de la
ausencia de medidas de protección
social “caras”.
Todos estos factores y otros muchos
deben tenerse en cuenta en un diálogo
Sur-Sur. El resultado sería un mayor
hincapié en nuevas formas de universalismo al margen de los sistemas de
protección social basados en el trabajo.
Nos involucraría en la articulación de
formas de que los gobiernos puedan
prestar apoyo a las formas familiares del
bienestar, etc.
En mi opinión, no serviría para nada
el exagerar esas diferencias. Hay
interesantes lecciones que aprender en
una de las partes más desarrolladas del
“Sur”: Asia oriental y sudoriental. La
pauta de desarrollo de la protección social
quizás sea algo diferente de la de Europa,
pues presta más atención a la regulación
de fondos de previsión privados
obligatorios que a las disposiciones
vigentes estatales. Sin embargo, tomados
en su conjunto, esos Estados de seguridad
social incipientes van por delante de
Europa si uno compara en qué momento
su legislación se promulgó para hacer
frente a situaciones de riesgo imprevistas
según el grado de desarrollo de la
economía (Kuhlne S. y otros, 2000).
Además, ahora se enfrentan con los
mismos problemas que Europa por lo que
se refiere a la sostenibilidad de las
disposiciones en materia de pensiones
(Gough, 2001). En sus reformas del
89
CONTRIBUCIÓN AL DIÁLOGO SOBRE POLÍTICA SOCIAL
90
nueva forma de pensar se manifiesta ya en
el UNIRSD, en el programa de seguridad
socioeconómica de la OIT, en el
Departamento de Asuntos Económicos y
Sociales de la Secretaría de las Naciones
Unidas, y en la Comisión de las Naciones
Unidas de Desarrollo Social. A pesar de
esas indicaciones de una nueva doctrina,
no está claro ni mucho menos que
las Naciones Unidas, en sus sectores
supremos, se hayan percatado de que
sigue habiendo un contencioso mundial
acerca de la forma de conseguir una
mayor justicia mundial, argumento que
tiene importantes dimensiones intelectuales, morales y estratégicas. Se sigue
teniendo demasia deferencia respecto de
los técnicos del Banco Mundial. No se
desarrollan demasiados esfuerzos para
enfrentarse con la necesidad de obtener
resultados mundiales. Cabe esperar que el
programa de CTPD del PNUD no se limite
a dar lecciones de política social a los países
sino que también promueva esos debates al
nivel intergubernamental supremo.
Me he decidido a formular estas
observaciones por algunos problemas que
he visto en el Informe del Secretario
General de las Naciones Unidas sobre
protección social a que ya me he referido.
En su sección F, el informe examina los
programas de protección social de los
organismos especializados de las
Naciones Unidas y no dice gran cosa
acerca de la contribución particularísima
del Banco Mundial. El informe dice que
los organismos internacionales y multilaterales deben coordinar sus esfuerzos y
evitar la duplicación de actividades,
mediante el Comité Administrativo de
Coordinación (párrafo 98a). Huelga decir
que necesitamos eso, pero no basta con
eso. Soy partidario de que las Naciones
Unidas, por conducto de un Consejo
Económico y Social reformado, ejerzan la
La CTPD no debe limitarse a
dar lecciones de política social
a los países sino que también
debe promover esos debates
al nivel intergubernamental
supremo.
autoridad mundial sobre la gestión de las
dimensiones económicas y sociales de la
mundialización. Se precisan dos medidas:
a) un importante reto intelectual respecto
de lo que queda de la nociva ortodoxia
neoliberal que aún se sigue manifestando
en el Banco Mundial; y b) un enfoque
totalmente nuevo de la financiación
mundial de la protección social mundial
en el que desempeñaría un papel una
nueva tributación internacional. El
problema no estriba en la coordinación:
es un problema de poder y de recursos. ■
R e f e r e n c i a s
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NÚMERO DOS—2001
91
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
´ de la pobreza mediante
Eliminacion
laedificación
sociedad de bienestar social
DE UNA
FINLANDIA, EJEMPLO ESPECÍFICO
por HILKKA PIETILÄ
¿Tiene que esperar un país a ser rico antes de poder ofrecer a su población buenas
condiciones sociales y bienestar social? ¿O es la combinación de salud, educación y otros
servicios sociales lo que incrementa la capacidad nacional de generar desarrollo económico?
Sobre la base de la experiencia de Finlandia y de otros países nórdicos, Hilkka Pietilä aduce
que los dos objetivos: “interdependencia” y “refuerzo mutuo”, requieren cada uno el apoyo
del otro. Como investigadora independiente Hilkka Pietilä es en Finlandia el “elemento
central” del Instituto Internacional de Investigación y Capacitación para la Promoción de
la Mujer (INSTRAW), de las Naciones Unidas, y presidenta honoraria de la Federación
Mundial de Asociaciones pro Naciones Unidas (FMANU), y durante 17 años fue
secretaria general de la Asociación Finlandesa pro Naciones Unidas.
HACE 9 Ó 10 AÑOS un buen amigo mío —
que durante muchos años había trabajado
para las Naciones Unidas— me dijo de
forma terminante: “Hilkka, es mejor que
no hables para nada de la sociedad
nórdica del bienestar social. Esa sociedad
representa un lujo de los ricos, algo que
los países pobres no pueden ni siquiera
imaginarse”. Sus palabras me molestaron
92
mucho. Intuitivamente sabía que no era
verdad lo que decía, pero no sabía qué
responder. Ahora sí que lo sé.
Esa observación me impulsó a estudiar
la historia de la prosperidad incipiente de
Finlandia y de los demás países nórdicos.
Esos países están situados muy al Norte,
en un duro clima en el que la naturaleza
no permite recoger más de una cosecha al
COOPERACIÓN SUR
¿QUÉ ENTENDEMOS POR
BIENESTAR SOCIAL?
Las nociones y el entendimiento actuales
acerca del bienestar social difieren
muchísimo según los países. Van desde la
forma totalitaria de abastecimiento que
se practicaba antiguamente en los países
socialistas de Europa oriental hasta la
caridad pública denominada bienestar
NÚMERO DOS—2001
Generalmente se suele creer
que un país tiene que ser rico en
primer lugar, después de lo cual
puede proporcionar buenas
condiciones sociales y bienestar
social a su población. También
se puede decir lo contrario: lo
uno requiere lo otro.
social en los Estados Unidos. Incluso
dentro de Europa, el bienestar social
reviste una forma diferente en cada país.
Podemos distinguir por lo menos tres
aspectos del entendimiento popular de
la expresión:
■ a) “Vivir de la protección social”.
Esto significa recibir apoyo social en
casos determinados cuando se trata
de personas que se enfrentan con
condiciones particularmente
difíciles como la discapacidad, la
pobreza, el hecho de ser un migrante
o un refugiado, etc. Eso es
“protección social” considerada
como una especie de caridad estatal,
como una merced vergonzosa que
humilla a los que la reciben;
■ b) un sistema de distribución
que entraña un apoyo financiero
directo, subsidios o reducciones
de gastos en casos de necesidades
especiales como el desempleo, la
enfermedad, la maternidad, la
edad avanzada, etc.;
■ c) seguridad social, prestaciones y
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
año. Además, los países nórdicos nunca
habían tenido colonias, de las que la
mayor parte de los demás países ricos
habían obtenido su riqueza durante
siglos y siglos. Sin embargo, según las
estadísticas de las Naciones Unidas, los
nórdicos figuran entre los países más
prósperos y más democráticos y en ellos la
igualdad alcanza un valor difícil de igualar.
Generalmente se suele creer que un
país tiene que ser rico en primer lugar,
después de lo cual puede proporcionar
buenas condiciones sociales y bienestar
social a su población, pero el progreso de
los países nórdicos hasta llegar a ser las
sociedades de bienestar social de nuestros
días es fruto de algo totalmente diferente.
Su riqueza se ha alcanzado instaurando
el bienestar social de su población. La
hipótesis histórica es que esos países no
habrían conseguido ser prósperos si no
hubieran contado con una población
sana y apta, y no hubieran estado en
condiciones de brindar salud, educación y
una abundante gama de servicios sociales
para sus ciudadanos si no hubieran tenido
un desarrollo económico adecuado; dicho
con otras palabras, lo uno requiere lo otro.
93
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
94
servicios como derechos de todos
los que viven permanentemente en
el país de que se trate.
Los dos primeros aspectos representan
una especie de “visión pluralista de la
protección social” que es “algo muy
diferente del modelo estatal de servicios
sociales que caracteriza a los países
escandinavos” como en el punto c)
anterior, en el que “los servicios sociales
son derechos sociales, de forma que cada
ciudadano tiene derecho a servicios como
el cuidado de los niños durante el día o la
asistencia en el hogar” (Anttonen, 1994).
Anttonen establece una clara
distinción entre los conceptos del estado
de seguridad social y del estado de
servicios sociales. El sistema nórdico de
bienestar social incluye tanto subsidios
como servicios que están considerados
como servicios públicos y derechos
sociales que pertenecen a todos, y que
no están considerados como una merced
vergonzosa para unos cuantos. En ese
tipo de sistema, la persona tiene tres
ciudadanías: ciudadanía económica,
ciudadanía social, y ciudadanía política.
Por eso la expresión preferida para este
sistema es sociedad de protección social y
no Estado de bienestar social.
Desde el punto de vista de la mujer, es
de particular importancia que los servicios
y las prestaciones sociales tengan carácter
individual. Pertenecen a cada uno sin
distinción en cuanto a su género, su
estado civil, sus relaciones laborales,
su nivel de ingresos, su raza o su
nacionalidad. Por ejemplo, la mujer tiene
derecho a disfrutar de sus derechos
sociales —por ejemplo, las pensiones—
tanto si está casada y empleada como si no
lo está. La tributación es algo diferente, y
cada uno paga los impuestos sólo en
relación con sus propios ingresos, sean
cuales fueren los ingresos de su pareja.
“Todos esos conceptos (estado de
servicio social, sociedad de cuidados,
sociedad amistosa con las mujeres, etc.)
procuran dar visibilidad al mundo
femenino en los Estados occidentales de
El sistema nórdico de bienestar
social incluye tantos subsidios
y
servicios,
que
están
considerados como servicios
públicos y derechos sociales que
pertenecen a todos, y en ese
tipo de sistema la persona tiene
tres ciudadanías: ciudadanía
económica, ciudadanía social y
ciudadanía política.
protección social. No se ocupan tanto de
las transferencias de dinero como de la
mujer remunerada por su trabajo y de la
mujer como asistenta social o cuidadora.
Además, en vez de analizar los compromisos en materia de capital-trabajo, esos
conceptos han abierto el camino al
análisis de compromisos y contratos
según el género”.
Los servicios sociales y de otro tipo
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
desarrolladas; en algunas estadísticas
Finlandia es la sociedad en la que el
concepto de igualdad está más arraigado.
En las sociedades nórdicas la mujer, en
grado excepcional, se ha integrado en la
sociedad de los hombres. La condición
de las mujeres y de los hombres como
ciudadanos acusa una analogía mayor
que probablemente en cualquier otro país
del mundo.”
Los conceptos relativos al Estado
influyen también en esta cuestión. En
los países nórdicos el Estado es un
mecanismo para la redistribución de
prosperidad, derechos y servicios. Si el
Estado no cumple esas obligaciones, no
El
mantenimiento
de
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
son necesarios para que la mujer disfrute
como ciudadana autónoma y de pleno
derecho. Ahora bien, el camino seguido
por la mujer para pasar de lo privado a
lo público, de ser hijas y esposas a ser
trabajadoras y ciudadanas de pleno
derecho, la ha llevado a través del Estado
de bienestar social. En los países en los
que no existe ningún Estado establecido
de servicio social, el papel de la mujer
ha seguido siendo más tradicional.
Los servicios en especie han sido tan
importantes como las transferencias de
dinero en los programas y planes en favor
de la igualdad (ibid.).
El investigador finlandés de mayor
reputación en materia de cuestiones
sociales (Julkunen, 1992) ve también en
ello una expresión particular de la
perspectiva social del género que muestra
que “el género se organiza en estructuras
sociales, significados culturales e
identidades personales”. Las diferencias
nacionales se plasman en las estructuras
económicas y culturales, así como en el
modelo nacional de bienestar social y en
la pauta de los empleos.
“En el marco de una comparación
internacional, los países nórdicos aparecen
como países ejemplares por lo que se
refiere al bienestar social y a la igualdad
de hombres y mujeres”, dice Julkunen.
“Los indicadores usuales de deficiencia en
cuanto a la igualdad de hombres y mujeres
o en cuanto a la participación de la mujer
en la fuerza de trabajo, la educación y las
instituciones políticas, coloca a los países
nórdicos a la vanguardia de las naciones
la
sociedad de bienestar social es
dificilísimo si el mercado no
está reglamentado.
cabe concebir que otro mecanismo lo
haga. El mercado no obrará nunca en
favor de la eliminación de disparidades y
en favor de la igualdad y la justicia en la
sociedad, sino en sentido contrario. Por
eso el mantenimiento de la sociedad
de bienestar social es dificilísimo si el
mercado no está reglamentado.
El Estado de bienestar social, según se
ha ido formando en los países nórdicos,
se basaba originalmente en el prolongado
patrimonio histórico y cultural de esos
países y ha ido evolucionando durante
aproximadamente un siglo. Profunda-
95
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
96
mente enraizados en la matriz social, los
principios rectores del modelo nórdico
son la democracia, la justicia social y la
igualdad, así como la responsabilidad
colectiva respecto del bienestar de las
personas que viven en esos países.
APARICIÓN DEL BIENESTAR SOCIAL
PÚBLICO A LO LARGO DEL TIEMPO
Y EN LA POLÍTICA
“El socialismo ha fracasado; es evidente
que la única ideología que funciona es el
capitalismo”. Ésta era la conclusión a que
llegaron muchos al principio del decenio
de 1990. Ahora bien, en realidad el
socialismo no era una alternativa sino una
reacción a los defectos del capitalismo
industrial. El socialismo y el capitalismo,
en vez de ser alternativas, están interconectados como dos gemelos siameses.
Hay dos formas de ser occidental, como el
profesor Johan Galtung destacó al final del
decenio de 1970 (Galtung, 1978).
Puede muy bien suceder que el socialismo fracasara en los países socialistas
porque lo habían instituido como
idelología social y política por sí misma,
no como reacción para neutralizar al
capitalismo. En los países nórdicos el
socialismo moderó los trazos particulares
del capitalismo. El capitalismo ha sido
suficientemente fuerte como para
producir prosperidad para las naciones, y
el socialismo —los partidos de izquierda y
los sindicatos— ha sido suficientemente
fuerte como para controlar al capitalismo
y dar una legitimación democrática a los
gobiernos para que redistribuyeran las
riquezas a fin de que fueran de provecho.
El movimiento de los trabajadores ha
sido relativamente fuerte en los países
nórdicos desde que comenzó el siglo XX,
y en Finlandia empezó ya con la reforma
constitucional de 1906. En aquellos
tiempos el país era predominantemente
agrícola, y la campaña en favor del
sufragio general e igual movilizó
políticamente al proletariado rural. Esto
alimentó el movimiento izquierdista y
condujo a una rápida sindicalización,
paralela a la industrialización incipiente.
Ahora bien, de los “terceros partidos”
que participaron en el proceso el más
importante fue el de las mujeres
finlandesas que trabajaban en el seno de
cada partido político desde que recibieron
plenos derechos políticos en 1906, con lo
cual Finlandia pasó a ser el primer país del
mundo en el que se reconocieron eso
derechos. La promoción de la igualdad, el
bienestar y la democracia y los intentos
de eliminar las desigualdades y la pobreza
eran intereses de importancia obvia para
las mujeres, independientemente de su
afiliación política (Pietilä, 1995).
Toda esta interacción, que se
equilibraba y regulaba mutuamente, de
las fuerzas socialistas y las fuerzas
capitalistas junto con el fuerte carácter
nacional democrático explica por qué
ni el socialismo ni el capitalismo se
convirtieron en el régimen que prevalecía en los países nórdicos, sino que
fue un modelo nórdico de sociedad de
bienestar social.
En 1994 el profesor polaco Joachim
COOPERACIÓN SUR
El socialismo y el capitalismo
pueden ser buenos servidores
pero ninguno de ellos es un
buen dueño. Lo que se necesita
para brindar una buena vida a
la gente es una economía de
mercado controlada
públicos y tienen diferentes estructuras
y diferentes formas de operación. En
el régimen nórdico se hace hincapié
principalmente en la prestación de
servicios, más bien que en prestaciones
monetarias. El sector de los servicios, en
constante expansión, ofrece gran número
de puestos de trabajo, lo que facilita
el empleo e indirectamente también
el consumo. La mayor proporción de
NÚMERO DOS—2001
asignaciones sociales mantiene en marcha
el régimen en vez de quedar encauzada
directamente al consumo en calidad de
beneficios monetarios para los necesitados.
Reviste importancia fundamental tener
en cuenta que las asignaciones sociales
no son simplemente gastos, sino también
inversiones productivas para una sociedad
próspera, como base para una economía
nacional sostenible y eficaz.
LAS MUJERES PIONERAS — DESARROLLO
SOCIAL DESDE ABAJO
Decenios antes de que se iniciaran las
políticas de bienestar social, las mujeres
había comenzado ya a esforzarse por
elevar la calidad de vida de la familia
finlandesa. Hace aproximadamente un
centenar de años la mayoría de los
hogares finlandeses vivían todavía en
condiciones de pobreza, ignorancia y
miseria. En 1899 un grupo de mujeres de
la clase media, enérgicas, patrióticas e
instruídas, estimaron que tenían el deber
de laborar por el progreso económico
y cultural de la vida familiar en
cooperación con mujeres de todo el
país. Establecieron la organización
Martha, encaminada a proporcionar
instrucción y capacitación para las amas
de casa. Esas mujeres instruídas —a
menudo eran profesoras y economistas
del hogar— actuaron voluntariamente
como una especie de “misioneras” que
viajaban por el país, visitaban hogares
y mujeres, organizaban reuniones y
seminarios, y capacitaban y adiestraban
a las mujeres en aptitudes prácticas e
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
Messner comparó los regímenes socialista
y capitalista y los modelos de Estado del
bienestar nórdicos y alemanes y llegó a la
conclusión de que, desde el punto de vista
de la experiencia polaca, el mercado
del socialismo y el mercado capitalista
pueden ser buenos servidores pero
ninguno de ellos es un buen dueño. Lo
que se necesita para brindar una buena
vida a la gente es una economía de
mercado controlada. “Todo el mercado
libre que sea posible, y todo el control
estatal que sea necesario”, fue la receta.
Según Messner, el régimen nórdico del
bienestar social y el régimen social alemán
usan de forma diferente los recursos
97
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
98
importantes de ciudadanía. Por ejemplo,
compartieron conocimientos útiles
sobre la importancia de la limpieza y la
higiene, los alimentos nutritivos, el aire
libre y la buena atención médica de
niños y otras personas. Se impartieron
conocimientos en materia de atención
infantil, cocina, cuidado del hogar,
artesanías, cría de pollos, ganado bovino
y porcino, cultivo de legumbres y de
frutos, mejora de la utilización de bayas,
setas y fauna de los bosques y peces
procedentes de los millares de lagos.
Este “método Martha” fue muy eficaz
para mejorar la salud y el bienestar de
los niños y las familias. No requería
grandes inversiones públicas en enormes
instituciones de seguridad social, y en
aquellos tiempos no se disponía tampoco
de dinero para ello. Aumentó las aptitudes
y los conocimientos de las mujeres de
zonas rurales, su situación en familias y
comunidades, y su respeto y confianza en sí
mismas. También ayudó a las mujeres a
conseguir ingresos personales en tiempos
en que los maridos a menudo tenían las
finanzas familiares enteramente en sus
manos y muchas mujeres no tenían la
posibilidad de hacerse con algo de dinero a
menos que se lo sisasen a sus maridos.
Eran tiempos caracterizados por un
aumento de la conciencia nacional y una
independencia política incipiente, y
otra de las finalidades del método Martha
—junto con las organizaciones de
sufragistas— era provocar el despertar
político de la mujer y prepararla para la
participación en la vida política. La
reforma constitucional de 1906 ofreció a
las mujeres el derecho a votar y a aspirar
a cargos políticos, y era esencial capacitar
a la mujer en el uso de esos derechos
políticos. En la primera elección parlamentaria moderna de Finlandia, en
1907, 18 mujeres fueron elegidas para un
parlamento de 200 diputados. Muchas de
esas mujeres apoyaban espontáneamente
todos los esfuerzos encaminados a
mejorar las condiciones sociales de la
mujer, la infancia y las familias.
A partir de 1907 la organización
Martha comenzó a recibir apoyo del
Estado para sufragar algunos de sus gastos.
En breve las “misioneras” voluntarias
quedaron sustituidas por auxiliares de
divulgación profesionales, cuyos salarios
eran bajísimos, y en ocasiones sólo cubrían
sus gastos de viaje y otros gastos. Sin
embargo, el carácter social, la motivación
y la vocación en el movimiento Martha
eran tan fuertes que incluso las profesionales estaban dispuestas a trabajar en
condiciones muy modestas.
Los clubes locales Martha se
extendieron rápidamente por todo el
país, y en 1925 se agruparon en la Unión
Martha, que era una organización central
nacional de coordinación. Las organizaciones regionales Martha empleaban
auxiliares de divulgación para sus
regiones. Adquirieron mucha popularidad
los clubes de tarde, los cursos, las ferias, las
competiciones y todo tipo de actos para
mujeres en los que la mujer podía obtener
y demostrar sus aptitudes. La organización
Martha en su conjunto cobró prestigio y
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
La labor de divulgación de las
organizaciones femeninas respecto de
la economía doméstica “sustituyó a las
políticas sociales no existentes” en los
decenios de 1920 y de 1930 (Heinonen,
Dando facultades a la mujer,
reforzando sus capacidades,
conocimientos y competencia
para ayudarse a sí mismas,
es la forma de proceder para
erradicar la pobreza.
1998) y ayudó a construir los primeros
pilares de la sociedad de bienestar social.
Los resultados pueden verse, por ejemplo,
en la rápida disminución de las tasas
de natalidad, en la disminución de la
mortalidad infantil que de aproximadamente un 11 por ciento en 1911-1920
pasó a menos del seis por ciento en
1941-1950; la esperanza media de vida
aumentó de unos 50 años para los
hombres y 55 para las mujeres en 19211930 a unos 59 años para los hombres
y 66 para las mujeres en 1946-1950
(Sysiharju, 1995).
El progreso social de Finlandia en los
primeros años del decenio de 1900
demuestra que se puede erigir el bienestar
social de forma popular sin tener que hacer
grandes inversiones públicas. Dando
facultades a la mujer, reforzando sus
capacidades, conocimientos y competencia
para ayudarse a sí mismas, es la forma de
proceder para erradicar la pobreza. Es una
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
popularidad, y la participación en la labor
de Martha fue tanto una obligación como
un placer para las mujeres (Haltia, 1949).
En los primeros años del decenio de
1920 la organización tenía más de 30.000
miembros y más de 200 auxiliares de
divulgación permanentemente activas
en el país. El número máximo de unas
100.000 mujeres se consiguió en el
decenio de 1960, y su número más
reciente de que se dispone era de 55.000
en 1997. Más adelante pareció iniciarse
un movimiento de renacimiento, en el
que académicas jóvenes se unieron a las
Martha e iniciaron nuevas tareas. En los
decenios recientes las Martha han
compartido también sus aptitudes y sus
experiencias en la cooperación a largo
plazo con sus hermanas de Kenya (19801990), Zambia (1989-1994), Zimbabwe
(1991-1998) y últimamente Burkina Faso.
Teniendo en cuenta las repercusiones
beneficiosas de la actividad de divulgación
económica en el hogar en los primeros
decenios, muchas otras organizaciones la
incorporaron también en sus programas,
con inclusión del movimiento cooperativo,
de algunos grupos políticos femeninos,
e incluso comunidades, poblaciones y
municipalidades rurales. En el período de
1940-1960 el número de personas que
participaron en esta labor por conducto de
otras organizaciones fue más elevado
incluso que el personal de las Martha. La
economía doméstica se incluyó también en
el programa de estudios de las escuelas
públicas en 1941 y ha seguido formando
parte de dicho programa desde entonces.
99
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
100
política social desarrollada desde abajo, que
erige un bienestar social independiente y
sostenible para toda la nación. Según un
antiguo dicho “si educas a un hombre,
educas a una persona; si educas a una
mujer, educas a toda la nación”.
UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
“A LA FINLANDESA”
En los decenios de 1940 y 1950 Finlandia
no era un país próspero en absoluto.
Acababa de salir de dos guerras devastadoras en 1939-1944, había perdido casi el
15 por ciento de su territorio, y toda la
Finlandia septentrional había quedado
esquilmada. Casi medio millón de personas
provenientes de los territorios perdidos —
aproximadamente el 12 por ciento de la
población de 3,6 millones de personas— se
había desplazado y había sido reasentada
en otro lugar del país. El país requería una
enorme labor de reconstrucción. Por
razones políticas, Finlandia no aceptó el
Plan Marshall de los Estados Unidos para
ayudar a reconstruir Europa (Jutikkala y
Pirinen, 1973).
Sin embargo, el problema no lo
constituían solamente las consecuencias
de la guerra, sino mucho más las condiciones de subdesarrollo y de pobreza. Los
datos más descriptivos de la miseria y
pobreza que todavía prevalecían en
aquellos tiempos figuran en informes del
Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), que prestó una
ayuda considerable después de la guerra
hasta el año 1954 (Osman, 1991). El
apoyo financiero del Banco Mundial
continuó hasta mediados del decenio de
1960, cuando Finlandia era todavía un
país beneficiario más que un país
contribuyente desde el punto de vista de
la cooperación multilateral.
Aunque los principios y valores del
bienestar social están profundamente
arraigados en Finlandia y estaban
integrándose en un proceso político
consciente después de la Segunda Guerra
Mundial, los primeros cimientos teóricos
y planes sistemáticos de política social
nacional fueron redactados en los
primeros años del decenio de 1960 por los
profesores Keikki Waris y Pekka Kuusi
(Kuusi, 1961). Según ellos, se necesitaba
una política social sólida para lograr y
acelerar el crecimiento económico y para
igualar la distribución de sus ventajas y
beneficios. El mejoramiento de la vida de
Uno de los triunfos de la
civilización occidental es el
hecho
de
que
se
presta
atención a la persona “desde
el útero hasta la tumba”.
la población se consideraba como medio
para conseguir el crecimiento económico
sostenible y para lograr el bien común de
toda la nación. Se comprendió que esas
finalidades eran interdependientes y se
reforzaban mutuamente, que el crecimiento económico sostenible no era
posible sin recursos humanos sanos y
aptos, y que el adelanto del bienestar de
COOPERACIÓN SUR
Prestaciones y servicios
El régimen nórdico de bienestar social
proporciona prestaciones y servicios
como derechos individuales y derechos
colectivos a todos los residentes que
viven permanentemente en esos países.
En Finlandia todos tienen un derecho
individual a lo siguiente:
■ un salario mínimo o una prestación
de desempleo básica;
■ subsidios de apoyo a la infancia,
para todos los niños de menos de
17 años de edad;
■ permiso de maternidad remunerado
para un progenitor durante 44
semanas y, a continuación, permiso
no remunerado para ocuparse del
niño hasta que tenga tres años, con
reanudación garantizada del empleo;
■ pensión general y un ingreso
mínimo personal (desde 1985);
■ pensión reglamentaria para el
NÚMERO DOS—2001
empleado en proporción al nivel
anterior de ingreso.
Cada uno tiene derecho también a lo
siguiente:
■ enseñanza gratuita hasta el nivel
universitario;
■ alimentación gratuita en las
escuelas para todos los alumnos de
las escuelas públicas (desde 1943);
■ hospitales y servicios de
atención médica públicos muy
subvencionadas;
■ atención médica gratuita en caso
de maternidad y cuidado del niño
para todas las madres (desde 1944);
■ jardines de infancia para todos los
niños que no tienen todavía edad
escolar, plenamente instituidos
en 1996;
■ diversas formas de servicios muy
subvencionados para las personas
de edad
Esta lista no da más que una idea de
los principales derechos y prestaciones
disponibles para todos y no es exhaustiva.
Además, hay toda una serie de prestaciones, beneficios, formas de apoyo y
reducciones de pagos de todo tipo.
En realidad, desde el punto de vista de
la persona, el régimen de bienestar social
en Finlandia es un seguro social que dura
toda la vida, un seguro que garantiza a
la persona que, suceda lo que suceda,
sus hijos podrán estudiar, sus familias
no quedarán a merced de familiares
o de organizaciones de beneficencia,
nadie quedará abandonado en caso de
enfermedad, accidente, desempleo o
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
la población no se podía conseguir sin el
crecimiento económico.
Assar Lindbeck, investigador social
sueco, considera al régimen de bienestar
social nórdico como la forma más eficaz
de organizar la prestación de cuidados, de
crear la seguridad social y de promover
la igualdad. Considera que uno de los
triunfos de la civilización occidental es
que se tenga cuidado de la persona “desde
el útero hasta la tumba”. Si se describen
las características y las políticas de la
sociedad finlandesa de bienestar social
como ejemplo, se comprenderá mejor de
qué se está tratando.
101
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
quiebra, y todos disfrutarán de algún tipo
de seguridad para personas de edad, sea
cual fuere su situación de empleador o
de empleado.
De esta manera la sociedad de
bienestar social ofrece una red de
seguridad fiable en caso de cualquier
tipo de tragedia que ocurra. La persona
utilizará automáticamente sus derechos
siempre que lo necesite. En consecuencia,
la miseria y pobreza públicas son
prácticamente inexistentes en Finlandia.
Ahora bien, como consecuencia de las
políticas neoliberales la persona queda
cada vez más frecuentemente abandonada
a sus propias posibilidades, lo que hace
aún más importante la existencia de esas
redes de seguridad.
Una familia con tres padres
Un punto básico de partida y un objetivo
original de los fundadores de la política
social finlandesa era la equiparación de
niveles de vida y de poder adquisitivo entre
los que tenían hijos que criar y los que no
los tenían (adultos solteros o parejas sin
hijos). El sistema de tributación, muy
progresivo, daba por resultado que las
personas con remuneración más elevada y
sin personas a cargo compartiesen los
gastos familiares y de atención infantil y
otros servicios públicos necesarios para las
familias con hijos.
Sea cual fuere su estado civil o su
situación laboral, las mujeres tienen
derechos sociales individuales y acceso a
los servicios enumerados. Esos son los
medios más importantes para que la
102
mujer pueda participar en la vida laboral,
conseguir independencia económica, y
tener una familia e hijos sin que eso
represente una carga excesiva. En
realidad, la existencia de subsidios
infantiles y familiares y de servicios de
atención médica infantil significa que el
Estado comparte con las familias los
gastos y la carga de trabajo derivados del
hecho de tener hijos. O sea que, en cierto
modo, el Estado es el tercer progenitor en
todas las familias.
El factor individual más importante
que permite que la mujer controle su
propia vida es la existencia de una
legislación liberal en materia de salud
genésica y servicios de planificación de la
familia. En 1970 una nueva Ley sobre
el aborto facilitó las condiciones y
procedimientos para llevar a cabo un
aborto legal. Por otra parte, la difusión de
medios anticonceptivos y de enseñanzas
e informaciones sobre planificación de
la familia mejoró considerablemente
gracias a la existencia de clínicas para
atención médica sexual y escuelas para
adolescentes de uno u otro sexo. Los
resultados fueron que los abortos ilegales
han desaparecido por completo, que los
embarazos de adolescentes son rarísimos
y que la tasa de abortos ha disminuido
gradualmente hasta ser una de las más
bajas de todo el mundo.
Todos estos servicios y facilidades
crearon un contexto en el que la mujer
tiene la posibilidad de elegir y la
oportunidad de disfrutar igualmente en
todas las esferas de la vida de sus derechos
COOPERACIÓN SUR
¿Imagen del Estado?
Con el progreso de la igualdad socioeconómica en los países nórdicos, los
principios del bienestar social se integran
también en medidas macropolíticas
que durante decenios y decenios han
promovido la igualdad entre personas que
viven en diferentes regiones del país y que
trabajan en profesiones diversas. Entre los
principios que se siguen en Finlandia
figuran los siguientes:
■ políticas regionales eficaces que
regulan el desarrollo nacional con
miras a conseguir que todo el país
esté habitado y que la población de
todo el país reciba oportunidades
de ganarse la vida que se parezcan
todo lo posible a las de los demás;
■ un buen sistema de transportes
públicos, con carreteras, ferrocarriles
NÚMERO DOS—2001
y billetes subvencionados en trenes,
autobuses y líneas aéreas, lo que
contribuye a disminuir la necesidad
de tener un automóvil particular;
■ descentralización de las universidades gratuitas a diez ciudades de
todo el país;
■ amplias escuelas públicas, escuelas
secundarias de enseñanza superior y
formación profesional de calidad
igual, disponibles en todo el país;
■ una red eficaz y amplia de medios
de enseñanza para adultos;
■ excelentes bibliotecas públicas en
todo el país;
■ espectáculos de teatro, música y
artes altamente subvencionados,
disponibles en todas las ciudades.
Todo esto indica que los ideales de
bienestar social e igualdad inspiran toda la
estructura social y política del modelo
nórdico, que es mucho más que un
sencillo sistema de apoyo y seguridad
social. Cosa interesante, las mujeres
constituyen la inmensa mayoría de los que
utilizan esas posibilidades de enseñanza y
culturales, y son las que llenan las escuelas
y los teatros por la tarde, mientras que los
hombres se interesan principalmente por
deportes y juegos.
No es de extrañar que la imagen del
Estado en la mente del pueblo finlandés
haya sido generalmente positiva, a
diferencia de lo que sucede en otras partes
del mundo en las que el Estado está
considerado como un antagonista o
incluso como un enemigo de la población.
Esto se debe también parcialmente al
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
humanos de carácter social, económico y
político. La mujer puede decidir si quiere
tener hijos o no, en qué momento de su
vida quiere tenerlos, y cuántos quiere
tener. Esos tipos de política social hacen
también que la mujer se integre en la
fuerza de trabajo en calidad de
contribuyente al crecimiento económico
nacional. A esa “feminización” de la
sociedad se la describe a veces como
“feminismo estatal” desarrollado por
“femócratas”, lo que significa burócratas
feministas al servicio público. En cambio,
las femócratas estiman que el progreso es
lento y que sólo se produce en respuesta a
las iniciativas y aspiraciones de las
organizaciones y movimientos femeninos.
103
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
104
hecho de que los Estados nórdicos poseen
poblaciones relativamente pequeñas y la
gente puede creer que su voluntad se
refleja realmente en las decisiones de los
órganos políticos que la representan. Este
sentimiento se acentúa también debido
a que el sistema de gobierno local da a
las municipalidades mucho poder para
decidir cuestiones en el plano comunitario.
¿De dónde viene el dinero?
En los primeros años del decenio de 1960
surgió un consenso especial o contrato
social no escrito entre el capital y la mano
de obra en Finlandia. La Unión de
Empleadores y la Organización Central de
Sindicatos convinieron en esforzarse cada
año por llegar a un acuerdo general
mediante negociación colectiva sobre
sueldos y condiciones de empleo. Ese
acuerdo constituye a continuación un
marco vinculante para las relaciones
de empleo entre todas las partes
contratantes. Tanto los empleadores
como los trabajadores estimaron que
salían ganando si había paz en el mercado
laboral, pues de esta manera la economía
puede crecer continuamente. En cierto
modo, cada uno de ellos legitima las
finalidades de los otros y cada año acuerda
de qué forma han de repartirse el pastel.
Este consenso obtuvo una calurosa
bendición del Gobierno, pues para él
significaba que los ingresos fiscales
aumentarían continuamente y que podría
ocuparse de establecer la sociedad
de bienestar social. En realidad, el
mecanismo que surgió a partir de ese
sistema ha estado funcionando efectivamente durante decenios y decenios y
ha logrado que haya un crecimiento
económico constante. También hubo
consenso en el Parlamento acerca de la
legislación necesaria para promover el
adelanto social.
La principal fuente de financiación
para el sistema de bienestar social son las
cotizaciones que los empleadores han
aceptado y están obligados legalmente a
pagar. Las cotizaciones se basan en las
nóminas y han incrementado los gastos
laborales totales en un valor máximo del
60 al 70 por ciento, que fue alcanzado en
los primeros años del decenio de 1990.
Otra fuente importante es la tributación
sobre sueldos y salarios, regida por un
factor muy progresivo y que constituye
también el medio más importante de
igualar eficazmente la distribución de
los ingresos entre la población. Los
impuestos se llevan hasta el 50 ó 60 por
ciento de los sueldos y salarios, según el
nivel de ingresos totales de la persona.
Además, el establecimiento y el
mantenimiento de la protección social
requirió también la adopción de medidas
extensas y firmes para regular la
economía. Durante decenios y decenios
esas medidas constituyeron una fuente
importante y “normal” de los ingresos
públicos en la mayor parte de los países;
en los países nórdicos, fueron una parte
de importancia crucial para las políticas
de desarrollo seguidas desde el decenio
de 1940 hasta el de 1980. En Finlandia
las medidas “normales” para regular la
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
los bienes y los servicios, el hecho de
pertenecer a la Unión Europea, y las
limitaciones y normas de la Unión
Económica y Monetaria Europea, por lo
que se refiere a políticas económicas. Esas
tendencias han creado una fuerte presión
que tiende a desmantelar el sistema de
protección social.
Las inversiones en bienestar social
son útiles para la economía
Como ya se ha indicado, el dinero sigue
un curso diferente en los regímenes
sociales nórdicos que en los demás
sistemas europeos. En Finlandia, las
instituciones y servicios públicos de
bienestar social crean un enorme sector
público que emplea a centenares de
millares de personas para ocuparse de
otras personas, e instruirlas, prestarles
servicios y transportarlas. Esos puestos
de trabajo no están afectados por la
mecanización y automatización que en
otros sectores pueden provocar una
reducción del empleo. Cuanto mejor se
desarrolla este sector, más puestos de
trabajo proporciona.
Las personas que prestan servicio en el
sector social poseen puestos de trabajo
interesantes, se ganan la vida y utilizan
sus ingresos para costear su vivienda, su
ropa, sus alimentos, sus servicios, etc. De
esta forma el dinero invertido en las
instituciones sociales sigue su curso y crea
puestos de trabajo, demanda y consumo,
con lo que también se mantienen puestos
de trabajo adicionales, y se proporcionan
ingresos al Estado gracias a los impuestos
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
economía fueron las siguientes:
■ Regulación de las tasas monetarias
y de las transacciones, de las
devaluaciones y de las reevaluaciones como medio de ajustar en
última instancia la relación de
intercambio según las necesidades
de las industrias de exportación.
■ Regulación del comercio de
exportación/importación mediante
la utilización de sistemas de
licencias, protección legal para los
productos finlandeses y la industria
doméstica, reglamentación de los
precios y del poder adquisitivo en
el mercado doméstico, protección y
subsidios para la agricultura, etc.
■ Tasas elevadas sobre la adquisición
y la importación de productos
alcohólicos y de tabaco, gasolina,
vehículos y otros productos de lujo,
con lo cual se regulaba también la
cantidad de esos productos que
se importaba.
Esas medidas y políticas rigieron el
desarrollo y permitieron extraer recursos de
la economía en constante expansión para
el incremento gradual de las prestaciones
de seguridad social, enseñanza, atención
médica, atención infantil, sistemas de
apoyo para personas de edad y servicios
culturales, transportes y otros servicios
públicos. Ahora bien, en el decenio de
1990 las políticas y la orientación del
desarrollo en Finlandia y en otros países de
Europa se modificaron como resultado de
la liberalización del capital y el comercio,
la libre circulación de la fuerza de trabajo,
105
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
106
que pagan esas personas.
En el desempeño de su cometido las
grandes instituciones sociales —como las
escuelas, los hospitales, las instituciones
de todo tipo— crean también mucha
demanda de bienes y productos que
consumen en sus funciones. Esa demanda
consiste, por ejemplo, en el caso de las
escuelas en comidas para unos 500.000
a 600.000 alumnos de la enseñanza básica
y secundaria, y para unos 200.000
estudiantes de universidades e instituciones de formación profesional cada día
laborable, así como en los locales,
instalaciones y personal de los jardines de
infancia y centros preescolares a que
acuden aproximadamente 200.000 niños
que todavía no tienen edad escolar.
También hay unos cuantos centenares
de millares de personas que trabajan en
la administración del sistema social.
Mientras se mantengan y presten
servicios muy necesarios en concepto de
sistema público, el Estado puede
garantizar su disponibilidad y su
funcionamiento. Se pueden crear y
desarrollar según las necesidades del país
y se pueden asegurar su disponibilidad y la
igualdad de su calidad.
En Finlandia el sistema público ha
producido en términos muy económicos
los servicios que necesita toda la sociedad
y particularmente los que no pueden
adquirirlos recurriendo al mercado. En
conjunto, el sector público constituye
una enorme economía nacional, tanto
como proveedor de puestos de trabajo y
de servicios como creador de demanda y
de poder adquisitivo.
Como resultado de decenios de
políticas sistemáticas y de labor en
materia de igualdad y protección social,
Finlandia se ha convertido en uno de los
países más prósperos del mundo, con una
distribución de la riqueza está igualada.
Una evaluación a largo plazo publicada
en 1997 indicaba que en los 25 últimos
años las desigualdades en materia de
ingresos habían disminuido no solamente
entre las personas sino también en
términos geográficos entre las regiones
del país. El nivel de ingresos de la
población ha sido prácticamente el
mismo tanto si la población vivía en el
centro como si vivía en la periferia.
Esa igualdad se preservó incluso
durante la recesión que tuvo lugar a
principios del decenio de 1990, como
indica una evaluación efectuada por el
profesor Heikki Laikkanen: “La recesión
supuso una durísima prueba para la
sociedad del bienestar social, pero se
superó bien. La diferencia que había
entre los grupos según sus ingresos se
pudo subsanar eficazmente mediante la
tributación y las transferencias de
ingresos entre los diversos grupos
sociales”, y eso a pesar de la considerable
diferencia que se manifestó entre los
desempleados y los empleados en el seno
de la sociedad (como decía el periódico
finlandés “Helsingin Sanomat” del 12 de
abril de 1997).
La actual tendencia a la privatización
ha invertido la dirección del proceso. La
disponibilidad de servicios dependerá de
COOPERACIÓN SUR
La reacción progresa a grandes pasos
Esa modernísima sociedad de servicios y
bienestar social que se ha descrito
correspondía realmente a lo que era
Finlandia hasta los primeros años del
decenio de 1990, pero ha quedado
malherida en los últimos años. La
liberalización de las transacciones de
capital en los últimos años de 1980
significó que las empresas privadas
obtuvieron nuevos medios de presión y
que Finlandia tenía que abrir cada vez más
su economía a la competencia internacional. El proceso de mundialización
económica en Europa se lleva a cabo bajo
los auspicios de la Unión Europea, en
la que Finlandia ingresó al principio de
1995. A fin de poder ingresar en la Unión,
el Gobierno adoptó anticipadamente
medidas de austeridad. La recesión y las
necesidades de la Unión Económica y
Monetaria Europea han servido como
disculpas apropiadas para exigir el
desmantelamiento del Estado de bienestar
social. Los requisitos de la UEM han
servido para camuflar los intereses de las
empresas de negocios. La liberalización
del comercio y de la circulación
NÚMERO DOS—2001
monetaria y la presión del proceso de
mundialización se han dejado sentir
profundamente en la economía.
Las relaciones de poder en el seno
de la sociedad han cambiado espectacularmente. Los sistemas nacionales gubernamentales y parlamentarios han actuado
intimidados en circunstancias en las que
el poder internacional se centraliza en
las estructuras de la Unión Europea y
se transfiere cada vez más a estructuras
comerciales que no prestan gran atención
a la democracia. La desregulación ha
dado total libertad de operación a las
empresas de negocios, y la competitividad
y la eficacia en función del costo han
pasado a ser la norma no solamente en el
caso de las empresas sino también en el
caso de los hospitales, las escuelas y las
universidades. Las nuevas normas de la
economía han dado por resultado también
una elevadísima tasa de desempleo que
poco a poco se ha convertido en un
fenómeno a largo plazo.
En esas circunstancias, las relaciones
de poder entre empleadores corporativos
y sindicatos se han convertido en algo
muy diferente de lo que eran antes. Las
sociedades derivan su fortaleza de la base
de capital internacional y de la expansión
de sus operaciones, pero los trabajadores
y los sindicatos han caído en la trampa
del desempleo y lo único que pueden
hacer es defenderse. Los antiguos arreglos
consensuales basados en la igualdad se
están desmoronando.
Esta evolución ha sido percibida
por la mujer como una reacción contra
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
la demanda, con el resultado de que los
servicios desaparecen en las zonas en las
que la población es más escasa, menos rica
y más necesitada. Incluso la calidad de los
servicios privados varía según su precio:
los que pueden pagar más, obtienen los
mejores servicios. Esas transformaciones
producen una creciente desigualdad entre
las personas y las regiones.
107
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
la igualdad y la democratización. Las
reducciones y economías públicas,
en particular, han perjudicado a los
intereses de la mujer, tanto por los
servicios sociales que necesitan como
por los puestos de trabajo que poseen en
las instituciones de servicio público. Las
medidas de austeridad continúan incluso
si la economía ha seguido consiguiendo
hasta muy recientemente resultados
positivos sin igual.
Todo esto hace que el futuro de la
sociedad de bienestar no dependa de la
falta de recursos sino de los términos y las
condiciones de las normas neoliberales,
que son los términos y las condiciones
de una economía y un comercio de total
mundialización. Ha vuelto a estallar el
antiguo conflicto entre el capital y la
fuerza de trabajo, que en realidad es un
conflicto entre el capital y el individuo.
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DEL
BIENESTAR SOCIAL, ¿ES UNA FORMA
DE CONSEGUIR PROSPERIDAD?
Hoy en día el debate acerca de los sistemas
de bienestar social —su viabilidad y sus
opciones— se desarrolla a menudo sin que
se preste atención a la historia económica
de los países de que se trate, ni siquiera se
haga referencia a ella. La conclusión más
simplista quizás sea que la sociedad del
bienestar social no es más que el lujo de
los ricos, y que los pobres no pueden ni
siquiera soñar con ella. Ahora bien, si
nos fijamos en la historia de la sociedad
finlandesa del bienestar social nos
encontraremos ante algo diferente.
108
En el último siglo se consiguieron
grandes adelantos en la vida de la persona
sencillamente gracias a la labor de mujeres
asiduas y dedicadas que se esforzaban a
fondo. A continuación pudimos observar
cómo la interacción constructiva entre
capital y fuerza de trabajo creaba los
requisitos previos para un crecimiento
económico constante y una distribución
socialmente consciente del incremento de
la riqueza. También existía un marco de
amplio apoyo político y una legitimación
democrática de la legislación necesaria
para el progreso social.
En el Diagrama 1 se describe la
interacción entre crecimiento económico
y los resultados del sistema de bienestar
social. Leyendo el contenido del cuadro
de abajo arriba veremos el proceso de
crecimiento económico a la izquierda y a
la derecha veremos aparecer gradualmente
los principales componentes del sistema de
bienestar social.
Como ya hemos visto, el sistema
finlandés se centraba anteriormente en
la enseñanza básica libre para todos y en
diversas medidas encaminadas a mejorar
la salud de la población en todo el país.
Esto evidenciaba la necesidad de una
fuerza del trabajo instruida y sana para la
expansión de la industria y la producción.
Las medidas encaminadas a equiparar
los ingresos (tributación progresiva,
transacciones sociales como subsidios
infantiles y familiares, etc.) igualaban
eficazmente el poder adquisitivo en la
sociedad y por lo tanto maximizaban la
capacidad de consumo para beneficio del
COOPERACIÓN SUR
CRECIMIENTO CONSTANTE
DE ECONOMÍA Y BENEFICIOS
PAZ EN EL MERCADO
LABORAL
TODO EL MUNDO FORMA
PARTE DE LA FUERZA
DE TRABAJO
MAXIMIZACIÓN DEL
CONSUMO Y EL PODER
ADQUISITIVO
FUERZA DE TRABAJO SANA
Y BIEN CAPACITADA
>
<
<
<
<
LA ECONOMÍA QUIERE
EL ESTADO REDISTRIBUYE
LA RIQUEZA PARA
EL BIEN COMÚN
FACILITA EL CONSENSO
ENTRE CAPITAL Y FUERZA
DE TRABAJO
BRINDA JARDINES DE INFANCIA, COMIDAS ESCOLARES,
ATENCIÓN MÉDICA Y PARA
PERSONAS DE EDAD —
LA MUJER FORMA PARTE DE
LA FUERZA DE TRABAJO
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
Diagrama 1—INTERACCIÓN ENTRE ECONOMÍA
Y BIENESTAR SOCIAL
IGUALA LOS INGRESOS, PROPORCIONA PRESTACIONES
SOCIALES Y PÚBLICAS
OFRECE A LA POBLACIÓN
BUENA ENSEÑANZA,
CAPACITACIÓN Y SALUD
SOCIEDAD DEL BIENESTAR
Diagrama: Hilkka Pietilä
crecimiento económico.
Mediante la prestación de servicios de
jardín de infancia, escolares, atención
médica y para personas de edad en las
instituciones apropiadas, la sociedad del
bienestar daba entrada a la mujer en la
fuerza del trabajo. De esta manera todas
NÚMERO DOS—2001
las posibilidades humanas en materia
de capacidad estaban a disposición del
sistema de producción. Las propias
mujeres aprovecharon de buena gana
las posibilidades que se les ofrecía de
controlar su propia forma de vivir y de
adquirir la independencia económica.
109
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
110
Gracias a sus ingresos, contribuyeron a
incrementar la capacidad adquisitiva de
la sociedad, y de esa forma contribuyeron
tanto a la producción como al consumo.
La redistribución de los beneficios
económicos y el progreso de la justicia
y de la igualdad facilitó la negociación
consensual entre el capital y la fuerza de
trabajo y condujo a la concertación de
contratos sociales muy especiales, según se
ha descrito ya. De esta forma se ha
garantizado el desarrollo pacífico de la
economía y del mercado. En el contexto de
circunstancias reguladas con suma aptitud,
la eficiencia y productividad de la industria
ha aumentado constantemente, lo que
ha representado también el incremento de
beneficios para los empresarios.
Además, debido al consenso entre
los interlocutores sociales, el Gobierno
ha podido promulgar la legislación
necesaria para financiar el sistema de
bienestar social. Gracias a todas estas
medidas y políticas los beneficios del
crecimiento económico se han redistribuido en especie y en efectivo entre
los miembros de la sociedad, en medida
relativamente análoga.
Como se indica en el Diagrama 1, el
crecimiento económico, el incremento
de la riqueza y la construcción gradual de
un sistema amplio de bienestar social son
procesos paralelos, que se desarrollan a la
base de una interacción mutua y que se
refuerzan recíprocamente. La productividad y la eficiencia de la industria y las
empresas no se puede incrementar sin
contar con recursos humanos sanos,
instruidos y bien capacitados. Por su
parte, sin una riqueza sostenible la
sociedad de amplio bienestar social no
se puede mantener. Lo antedicho es un
sencillo axioma y una receta para el
éxito del progreso hacia una sociedad
equilibrada y saludable.
Otro axioma es que una sociedad no
puede pasar de repente a una situación
de bienestar y riqueza sostenible. Una
sociedad avanzada de bienestar social
sólo se puede conseguir mediante un
proceso que se desarrolle de abajo arriba,
democráticamente y en conjunción con
la población. Tanto la economía como
la población necesitan crecer, y el crecimiento y la madurez de una nación
requiere a veces el transcurso de generaciones, o sea que requiere paciencia,
persistencia y asiduidad, así como respeto,
afecto y comprensión de la población.
NECESITAMOS UN NUEVO CONTRATO SOCIAL
Es importante percatarse de que, desde el
punto de vista económico, no es posible
conseguir un progreso constante e
infinito y que, desde el punto de vista
social, no es necesario un crecimiento
ilimitado del bienestar social. Hay límites
naturales para las necesidades materiales
de la población y de la sociedad. En
una sociedad en la que el desarrollo
demográfico está bien equilibrado, es
posible observar cuándo las necesidades y
los servicios sociales pueden considerarse
atendidas y prestados, respectivamente,
por ejemplo cuando en las escuelas hay
sitio para todos los niños en edad escolar
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
de los ricos, de los fuertes países
industriales y de los bloques comerciales.
No necesitamos una nueva liberalización
del comercio y el mercado mundiales.
Necesitamos normativas para regularlos
en favor de la igualdad y de la justicia
en las relaciones económicas, a todos los
niveles. Necesitamos políticas y medidas
para conseguir que los países ricos y las
empresas de ámbito mundial sean responsables ante la comunidad internacional
y ante los pueblos de todo el mundo, y
para obligarles a asumir la parte que
les corresponde en la responsabilidad
respecto del futuro de la humanidad.
La creación de bienestar no es un
negocio, es una necesidad humana. Si
se ignora el bienestar del individuo, si
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
o en los jardines de infancia hay sitio para
todos los niños que aún no tengan la edad
escolar, aunque siempre es posible
mejorar la calidad de los servicios.
Desde el punto de vista económico y
social, una sociedad puede alcanzar un
estado de felicidad, y entonces la finalidad
consiste en mantener las instituciones
necesarias y en vivir en armonía con el
medio ambiente natural. En lo cultural y
en lo personal el crecimiento puede
continuar a lo largo de nuestras vidas y
cada uno de nosotros puede alcanzar
el nivel de humanidad que se le haya
asignado en su calidad de ser humano.
En los últimos años las Naciones
Unidas y la comunidad internacional se
han alarmado más que nunca hasta
entonces por el incremento de la pobreza
y por las crecientes desigualdades entre
países. En 1995 las Naciones Unidas
convocaron en Copenhague la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Social, con
la intención de erradicar la pobreza. Es
una verdadera lástima que el enfoque de
la pobreza en esas conferencias y en esos
debates internacionales se siga basando
en la hipótesis errónea de que la pobreza
es un malestar particular y único que se
puede erradicar sin injerirse en el sistema
económico mundial, en las políticas de
las empresas de ámbito mundial y en los
fuertes bloques económicos de Estados.
Este enfoque es falso e hipócrita. La
pobreza es un flagelo pernicioso que
subsistirá mientras la comunidad internacional no se ocupe de las estructuras
económicas mundiales y de las políticas
La pobreza no es un malestar
particular y único que se puede
erradicar sin injerirse en el
sistema económico mundial, en
las políticas de las sociedades
de ámbito mundial y en los
fuertes bloques económicos
de Estados.
los cuidados, el afecto y la enseñanza
fracasan, todo lo demás se desmoronará
también. Por eso necesitamos un nuevo
tipo de Contrato Social —de ámbito
mundial— entre el Capital y el
Individuo, un contrato que vele por que
una parte equitativa de los enormes
111
LA EDIFICACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL
beneficios de las empresas se asigne en
favor del bien de todos, en favor del
bienestar de la población. Necesitamos
también volver a definir y renovar los
métodos utilizados para la redistribución
de la riqueza entre la población en
una forma que refleje las verdaderas
necesidades humanas y que esté
encaminada a conseguir la justicia social
mundial y la utilización sostenible de los
recursos naturales. ■
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COOPERACIÓN SUR
2002
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
Cumbre para laTierra
¿UNA “NUEVA POLÍTICA” MUNDIAL?
por FELIX DODDS
Algunos organizadores de la Cumbre consideran que la conferencia de Johannesburgo
podría ser una oportunidad para negociar una “Nueva Política” (“New Deal”) mundial
con tres objetivos principales: abrir más mercados para los países en desarrollo,
protegiendo al mismo tiempo el medio ambiente y el mercado laboral; incrementar la
asistencia al desarrollo encaminada a la reducción de la pobreza; y fomentar la
cooperación internacional sobre cuestiones ambientales. También están intentando hallar
mejores formas de gestionar las convenciones ambientales; de hacer que participen los
interesados directos, como parlamentos y corporaciones transnacionales; y de abrir
cauces para reforzar el cumplimiento de las obligaciones ambientales a nivel nacional e
internacional. Felix Dodds ha hecho un estudio inicial de esas ideas. Felix Dodds es
Director Ejecutivo del Foro de interesados directos en nuestro futuro común,
que está ayudando a preparar la Cumbre para la Tierra 2002, y ha publicado un
libro sobre el particular titulado “Earth Summit 2002 — a New Deal (2000)”.
LA PRÓXIMA CUMBRE PARA LA TIERRA
que tendrá lugar en Johannesburgo en
septiembre de 2002, conocida oficialmente como la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible, o Cumbre para la
Tierra 2002, como muchos la denominan,
se va a celebrar en un momento crucial
NÚMERO DOS—2001
para el mundo. No sólo habrán
transcurrido treinta años desde la
Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Humano, de Estocolmo,
y diez años desde la Cumbre para la
Tierra de Río: también habrá pasado un
año desde el ataque terrorista perpetrado
113
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
114
en los Estados Unidos contra las torres
del World Trade Center y el Pentágono.
Así como en los diez últimos años
habíamos sido testigos de un cambio
esencial en el mundo debido a la
mundialización, nos enfrentamos ahora
con un mundo nuevo a causa de lo
sucedido en Estados Unidos. Puesto que
ciudadanos de unos 70 países perdieron la
vida en el ataque, es difícil considerarlo
como un ataque contra los Estados
Unidos, y no como un ataque contra
todos los países.
A medida que nos aproximamos a la
Cumbre para la Tierra 2002, se hace más
evidente que las cuestiones que es
necesario abordar en un mundo en fase
de mundialización son cada vez más
claras. Mohammed Valli Mossa, Ministro
de Medio Ambiente y Turismo de
Sudáfrica, tomó la palabra en la Reunión
Ministerial del PNUMA sobre buena
gestión ambiental, que tuvo lugar en
Argel en septiembre de 2001, y dijo lo
siguiente ante la Cumbre:
La amenaza más importante para el
desarrollo sostenible a nivel mundial
es la pobreza y la creciente disparidad
entre los ricos y los desesperadamente
pobres. Esto no es sólo una amenaza
para los países pobres sino también
para los países ricos, pues la
inestabilidad, los conflictos, las
enfermedades y la degradación
ambiental en asociación con la
pobreza amenazan el estado
socioeconómico general de nuestro
planeta. Por eso Sudáfrica desea
proponer para su estudio, como tema
de la Cumbre, la cuestión de “La
erradicación de la pobreza como
clave del desarrollo sostenible”.
La relación entre pobreza, mundialización y desarrollo sostenible es una
cuestión fundamental, según explicó el
Secretario General Adjunto de las
Naciones Unidas, Nitin Desai, que es
responsable de la Cumbre:
“Como consecuencia de la mundialización, la economía mundial tiene
un carácter cada vez más integrado,
y los mercados internacionales están
desempeñando una función esencial
para determinar el éxito o el fracaso
de los países en desarrollo. La
creciente disparidad entre países ricos
y países pobres pone de manifiesto
la necesidad continuada de crear
un entorno económico internacional
que incluya el acceso al capital de
inversión y a las tecnologías modernas,
la condonación de la deuda y el acceso
a los mercados internacionales. Si se
quieren alcanzar los objetivos del
desarrollo sostenible en todos los
países, los países desarrollados deben
intensificar su apoyo a los países en
desarrollo en esas esferas”.
Éste no es un mensaje nuevo. Los
países en desarrollo lo han estado
repitiendo constantemente, al menos
durante los diez últimos años, desde la
Cumbre de Río. ¿Podrá la Cumbre del
próximo año resolver realmente esas
cuestiones? Al menos, brindará un foro
de alto nivel en el que se pondrá
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
guerra y las hambrunas. Podría
crearse una Asociación para África
entre el mundo desarrollado y el
mundo en desarrollo, basada en la
Nueva Iniciativa para África, si
queremos hacerlo.
Nuestra labor: proporcionar más
asistencia desligada del comercio;
condonar la deuda; prestar ayuda en
cuestiones de infraestructura y buena
gestión pública; adiestrar a los soldados,
con la bendición de las Naciones
Unidas, para la resolución de conflictos;
alentar la inversión; y permitir el acceso
a nuestros mercados, de modo que
practiquemos el libre comercio que
tanto nos gusta predicar”.
En la Conferencia de Río, en 1992, se
estimó que para aplicar el Programa 21
se necesitarían 625.000 millones de
dólares anuales, lo que requeriría una
transferencia de 125.000 millones de
dólares de los países desarrollados a los
países en desarrollo. Pero entre 1992 y
1997, los países de la OCDE redujeron
en un tercio su Asistencia Oficial para
el Desarrollo (AOD) combinada, en
términos de porcentaje del PNB (del
0,33 por ciento al 0,22 por ciento del
PNB). No cabe conceptuar lo sucedido
como un intento de cumplir el “acuerdo”
de Río. No se obtuvieron los recursos
financieros necesarios para aplicar el
Programa 21. La teoría de los países
desarrollados de que la inversión
extranjera directa (IED) ayudaría a
cumplir parte del Programa 21 y
proporcionaría un volumen de fondos
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
de relieve la necesidad de abordar esos
problemas, especialmente con los Jefes
de Estado del G-8.
Volviendo por un momento a la
repercusión de los sucesos del 11 de
septiembre, mientras escribo este artículo
las bombas han empezado a caer sobre
Afganistán. El 9 de octubre de 2001, el
Primer Ministro del Reino Unido
pronunció un discurso en la Conferencia
del Partido Laborista del Reino Unido
que obviamente estaba dirigido a una
audiencia internacional. En él expuso lo
que debía hacerse desde el punto de vista
militar, y habló también de los problemas
profundamente enraizados que contribuyen a un mundo injusto, y esbozó la
posibilidad de una “Nueva Política” entre
los países. Éstas fueron sus palabras:
“Y les digo que si volviera a ocurrir de
nuevo lo que sucedió en Rwanda en
1993, cuando un millón de personas
fueron asesinadas a sangre fría,
tendríamos el deber moral de intervenir
también allí. Estábamos en Sierra
Leona cuando un peligroso grupo de
asesinos amenazó al pueblo y al
Gobierno democráticamente elegido.
No podemos hacerlo todo, ni los
americanos tampoco, pero el poder
mancomunado de toda la comunidad
internacional sí que podría, si
quisiera. Podría, con nuestra ayuda,
resolver la lacra del conflicto
continuado de la República
Democrática del Congo, donde en el
pasado decenio tres millones de
personas murieron a causa de la
115
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
mucho mayor, no se basaba en un
análisis realista del potencial de la IED.
A la luz de los sucesos del 11 de
septiembre, es obvio que la comunidad
internacional puede encontrar financiación cuando lo necesita. En cierto
modo, la esperanza de la Cumbre para
la Tierra 2002 es que seremos testigos
de un verdadero renacimiento del
multilateralismo y podremos empezar
a entender realmente qué es lo que
queremos decir cuando hablamos de
“una sola Tierra”.
POLÍTICA MUNDIAL
El ministro Valli Moosa califica la
Política Mundial como una parte esencial
del programa de la Cumbre para la Tierra.
Éstas son sus palabras: El concepto de
una Asociación global sólida (muchos
la denominan Política Mundial o Nueva
Política) entre los gobiernos, el sector
privado, la sociedad civil y todos los
grupos mayoritarios, para cumplir el
compromiso de alentar y supervisar la
aplicación de los resultados y los
programas dimanantes de la Cumbre, y
participar en dicha aplicación. Es obvio
que hay interpretaciones totalmente
distintas (de ese concepto), y habrá que
desarrollar un enfoque común tanto del
concepto como de su estructura.
En septiembre de 2001 la Comisión
Económica para Europa de las Naciones
Unidas se hizo eco también de esta
cuestión, en la reunión de su comité
preparatorio regional para la Cumbre
para la Tierra. En dicha reunión, un país
116
europeo presentó el concepto de “política
mundial” y citó como objetivos más
importantes los siguientes:
■ Fortalecimiento del libre comercio
y mejor acceso al mercado para los
países en desarrollo, combinados
con normas ambientales y laborales
en el plano internacional
■ Mejor financiación del desarrollo
mediante el incremento y la
mejora de la ayuda al desarrollo
(por ejemplo, que la AOD sea
el 0,7 por ciento del PIB,
condonación de la deuda) con
miras a reducir la pobreza
■ Fortalecimiento de la cooperación
internacional sobre el clima
y el medio ambiente, aplicación
de acuerdos ambientales
multilaterales y transferencia de
tecnologías sostenibles desde el
punto de vista ambiental.
El ministro Valli Moosa, en su
declaración de Argel, hizo hincapié en
que, en su opinión, las cuestiones clave
que deben abordarse podrían estar mejor
agrupadas en un conjunto de esferas
sectoriales, como salud/VIH SIDA,
seguridad alimentaria, energía, agua
potable, océanos y mares; y en un
conjunto de cuestiones intersectoriales,
como integración social y erradicación
de la pobreza; consumo y producción;
finanzas, cooperación técnica, fomento
de la capacidad, promoción de la mujer,
y buena gestión pública, que se tratarían
en cada una de esas esferas.
Maria Luiza Ribeiro Viotti, Ministra
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
Desarrollo, describe así el problema:
Tan importante como el consumo y los
estilos de vida sostenibles, es la cuestión
de la producción y los medios de vida
sostenibles. Los sistemas actuales
de producción no son sostenibles;
necesitan demasiado capital, consumen
demasiados recursos, están fuertemente
subvencionados y son demasiado
pródigos. Aun así, todos los países
desean actualmente “ser competitivos
en la economía mundial”, siguiendo las
mismas estrategias tecnológicas.
La inversión de capital necesaria
para crear un puesto de trabajo en la
industria moderna es de 1 millón de
dólares, por término medio. Se dice que
cuesta aproximadamente 2 millones
de marcos en Alemania, y más de 2
millones de dólares en Japón debido a
los mayores niveles de automatización.
En un país como China o India, el
costo puede ser ligeramente inferior,
pero no mucho (la mayoría del equipo
y los conocimientos tecnológicos son
importados). Las cifras oscilan entre
100.000 y 500.000 dólares.
Imaginemos que, de repente, la
industria de la India se convierte en la
más eficiente del mundo y puede
crear puestos de trabajo por sólo
100.000 dólares. De acuerdo con las
estimaciones oficiales, el país necesita
crear unos 12 millones de puestos
de trabajo anuales, aparte de las
granjas. Si se trata de puestos en
industrias modernas, el coste total
será de aproximadamente un billón de
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
de Brasil y miembro de la Mesa de la
Cumbre subrayó que:
Cada vez se da más por sentado que la
financiación será una de las cuestiones
más destacadas del programa de la
Cumbre de Johannesburgo. Se han
depositado muchas esperanzas en los
resultados que puede lograr al respecto
la Conferencia sobre la Financiación
del Desarrollo que tendrá lugar en
Monterrey (México) en marzo de
2002. Sin embargo, la Conferencia
de Monterrey tratará el tema de
la financiación desde una amplia
perspectiva macroeconómica. La
contribución concreta que este proceso
puede aportar a la Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Sostenible aún no
está clara. El tema de la financiación
es tan importante que merecería un
debate aparte acerca de la forma de
perfeccionar, entre otros, mecanismos
como el Fondo para el Medio
Ambiente Mundial (FMAM), para
contribuir así con eficacia a la
transición hacia la sostenibilidad.
Si queremos solucionar el problema
de la pobreza, no sólo necesitamos abordar
sus diversos componentes sino que también
tenemos que ofrecer trabajo a las personas.
La creación de un sistema de comercio
más justo es la única forma de que, en
última instancia, muchas personas puedan
salir de la pobreza. Las soluciones que
brindemos han de incluir la generación de
empleo, especialmente en las esferas que
promueven el desarrollo sostenible. Ashok
Kosla, Presidente de Alternativas para el
117
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
dólares, cantidad que es tres o cuatro
veces superior al PNB. Ésa es
justamente la cifra necesaria para
crear los puestos de trabajo. Tenemos
dos alternativas: o bien nos olvidamos
de la comida, el agua, la vivienda y la
ropa, y empleamos nuestro dinero
sólo en crear puestos de trabajo; o
empleamos un poco para cada cosa.
En ambos casos, habrá más personas
desempleadas el próximo año de las
que hay en la actualidad, y su
número irá en aumento cada año.
Por supuesto, esto no tiene por qué
ocurrir si no se sigue el modelo occidental
de desarrollo y tenemos en cuenta dos
aspectos fundamentales:
■ Atender las necesidades básicas de
todas las personas
■ Proteger el medio ambiente
Entonces nos encontraremos con una
ecuación diferente para crear no sólo
empleo sostenible sino también un
planeta sostenible. En el fondo de toda la
cuestión subyacen valores básicos como
la justicia y la igualdad.
OBJETIVOS
Los diez últimos años nos han planteado
una serie de objetivos internacionales
sobre medio ambiente y desarrollo, entre
los que podemos citar los siguientes:
■ Educación: mejorar la situación de
la mujer en la enseñanza primaria y
secundaria para el año 2005, y
asegurar que, para 2015, todos los
niños hayan finalizado un ciclo
completo de enseñanza primaria.
118
Medio ambiente: invertir la
tendencia de pérdida de recursos
ambientales para el año 2015.
■ Salud: reducir la mortalidad
infantil en un 66 por ciento, y la
mortalidad por parto en un 75 por
ciento para 2015; lograr el acceso
para todos a los servicios primarios
de salud genésica, para 2015.
■ VIH/SIDA: detener y comenzar a
invertir la tendencia de difusión del
VIH/SIDA, para 2015. Reducir en
un 25 por ciento la tasa de
infección por VIH en personas con
edades comprendidas entre los 15 y
los 24 años, en los países más
afectados, antes de 2005, y a nivel
mundial antes de 2010.
Proporcionar al menos al 90 por
ciento de los hombres y mujeres
jóvenes acceso a información
preventiva sobre el VIH para 2005,
y al 95 por ciento para 2010.
■ Pobreza: reducir a la mitad, para
2015, el porcentaje mundial de
personas cuyos ingresos son
inferiores a un dólar diario
(actualmente es del 22 por ciento).
■ Desarrollo sostenible: elaborar
estrategias nacionales de desarrollo
sostenible, para 2002, y aplicarlas
para 2005.
■ Agua: reducir a la mitad, para
2015, el porcentaje de personas que
no disponen de agua potable
(actualmente es del 20 por cierto).
La Cumbre deberá contribuir a poner
en marcha programas de trabajo que
■
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
al que nos enfrentamos. El Programa de
las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) ha iniciado un
diálogo esencial sobre el futuro de la
buena gestión ambiental.
REFORMA INSTITUCIONAL
“La buena gestión pública es el marco
de sistemas económicos y sociales, y
de estructuras jurídicas y políticas,
a través de las cuales la humanidad
se gestiona a sí misma” (World
Humanity Action Trust).
En 1997, en el examen de los cinco
años transcurridos desde la Cumbre de
Río, realizado en el período extraordinario
de sesiones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, algunos Gobiernos,
encabezados por Alemania y apoyados por
Sudáfrica, Singapur y Brasil, plantearon la
necesidad de una mayor cooperación
entre las diversas organizaciones que
se ocupan del medio ambiente. Hubo
algunas discusiones acerca de la posible
creación de una Organización Mundial
del Medio Ambiente. El problema fue que
no plantearon sus propuestas de reforma
con la suficiente antelación para que
hubiera un debate adecuado. La fragmentación del sistema fue una de las
cuestiones que se abordó en el período
extraordinario de sesiones de la Asamblea
General, pero se discutió más en los
pasillos que en las negociaciones. Sin
embargo, esto brindó la posibilidad de
llevar a cabo un intento más serio e
integrado de examinar la gestión pública
mundial a nivel internacional en la esfera
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
permitan lograr esos objetivos. En muchos
casos eso conllevará el establecimiento
de objetivos incrementales para 2005 y
2010. También tendrá que ocuparse de
cuestiones que no figuran en los actuales
conjuntos de objetivos, como por ejemplo
el saneamiento y la energía renovable.
En mayo de 2001, Emil Salim, ex
Ministro de Medio Ambiente de Indonesia
y Presidente de la Mesa de la Cumbre
Mundial, dijo a los que asistían al primer
Comité preparatorio:
“El mundo se está encogiendo y la
interdependencia es actualmente el
motor del desarrollo. Eso nos obliga a
dar un nuevo impulso a la aplicación
eficaz del concepto de desarrollo
sostenible. La comunidad internacional
posee la habilidad, la tecnología y la
capacidad necesarias para mejorar la
estructura del desarrollo sostenible.
Para desarrollar esa estructura,
los países desarrollados y los países en
desarrollo necesitamos mancomunar
nuestras fuerzas. Todos estamos en
la misma ‘nave espacial Tierra’ y nos
enfrentamos al desafío que consiste
en avanzar por la ruta trazada
del desarrollo sostenible. La otra
alternativa es que todos juntos,
países desarrollados y países en
desarrollo que viajamos en la misma
‘nave espacial’, nos estrellemos en
una catástrofe ambiental”.
Los sistemas internacionales de buena
gestión pública de los que disponemos en
la esfera del desarrollo sostenible son
totalmente inadecuados para el problema
119
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
del desarrollo sostenible, y de crear un
sistema más adecuado para el siglo XXI.
En febrero de 2001, el Consejo de
Administración del PNUMA acordó
establecer un Comité Ministerial para
estudiar la cuestión de la gestión pública
del medio ambiente y recomendar a la
Cumbre de 2002 los cambios que
convenía introducir. Como se examina
a continuación, algunas de las esferas
clave que es necesario estudiar son: la
agrupación de las convenciones sobre
medio ambiente; la fragmentación del
sistema; la participación de los interesados
directos; la observancia; y la financiación.
Convenciones
Ha habido algunos debates acerca de la
posible agrupación de convenciones en
torno a los siguientes temas fundamentales:
■ Diversidad biológica/especies
■ Océanos y mares
■ Productos químicos, desechos
peligrosos, energía nuclear y ensayo
de armas nucleares
■ Energía, cambio climático
y atmósfera
■ Convenciones relacionadas con el
agua dulce y con la ordenación
territorial
Debemos pasar del sistema actual, en
el que los gobiernos se brindan a acoger
secretarías para convenciones individuales,
a la acomodación de esas convenciones en
los distintos grupos. Aunque eso podría
significar diferentes países, sería preferible
que estuvieran localizados en un centro
de las Naciones Unidas, que podría ser
120
Nairobi, Bangkok, Addis Abeba, Ginebra
y Bonn (aunque Bonn no es un centro de
las Naciones Unidas).
Fragmentación
Resolver el problema de la fragmentación
del sistema significa coordinar y racionalizar la información nacional, para
beneficio de todos. Actualmente, los
países malgastan mucho tiempo facilitando informaciones repetidas a los
diversos organismos.
Una sugerencia para la colaboración
de los Gobiernos es que se disponga de
un coordinador de convenciones en
la oficina del Jefe del Estado o su
equivalente, a fin de velar por que haya
una coincidencia de opiniones en el
Gobierno, que le permita formular
políticas comunes económicas, sociales y
ambientales en el plano internacional.
Interesados directos
1) Consejos:
Algunos países tienen Consejos
Nacionales para el desarrollo sostenible
que actúan como foros nacionales para
muchos interesados directos. En aquellos
países en los que existen, esos Consejos
pueden desempeñar las siguientes tareas:
■ Organizar actividades de divulgación
para sus circunscripciones en el país,
con fines de consulta e información;
■ Desarrollar orientaciones sobre
estrategias de aplicación en el país;
■ Examinar la elaboración de
informes nacionales;
COOPERACIÓN SUR
2) Parlamentos:
Una institución que no ha sido utilizada
de forma adecuada es la de los
Parlamentos nacionales. La Cumbre
para la Tierra 2002 contará con la activa
participación de parlamentarios, en
especial a través de GLOBE (un programa
educativo a nivel mundial), y de la Unión
Interparlamentaria. Sería conveniente
que esos grupos estudien la forma en
que los parlamentos pueden abordar
cuestiones de desarrollo sostenible, y
hagan recomendaciones a los Parlamentos
para que examinen los informes
nacionales antes de presentarlos a las
Naciones Unidas.
3) Empresas transnacionales:
Desde la Cumbre de Río, las empresas
transnacionales han desempeñado un papel
cada vez más importante. Aceptamos la
regulación de la industria a nivel nacional,
pero a nivel internacional estimamos que
los códigos voluntarios son más adecuados.
La Cumbre 2002 deberá tratar también
esa cuestión. Una posibilidad sería
establecer un marco normativo para
empresas que funcionan a nivel
internacional. Podrían aprovecharse las
NÚMERO DOS—2001
directrices ya existentes, por ejemplo las
Directrices de la OCDE para empresas
transnacionales. Éstas servirían para
elaborar un convenio marco que regulase el
funcionamiento de dichas empresas, lo
que requeriría la creación de un órgano
internacional de control que reglamentara
y supervisara el cumplimiento, y
proporcionara al mismo tiempo un foro
para la solución de controversias. Por
ejemplo, podría pedirse al Centro de las
Naciones Unidas sobre las Empresas
Transnacionales, que ya existía antes, que
llevara a cabo esa tarea de supervisión. Así
se dispondría de un entorno más igual desde
el punto de vista de las normas corporativas.
Un buen punto de partida sería basar
el convenio marco en las directrices de
la legislación internacional en materia
ambiental, laboral y de derechos humanos,
ya aceptadas por los gobiernos.
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
Desarrollar objetivos nacionales
para políticas y estrategias y para
la futura aplicación.
Aunque esos foros no han evolucionado por igual en los distintos países, es
importante para ellos ser independientes
del Gobierno para que sus informes sean
aceptados por sus ciudadanos.
■
4) Marco y principios
El reconocimiento de que las partes
interesadas tienen un papel destacado que
desempeñar a todos los niveles para la
aplicación de los acuerdos de ámbito
mundial, requiere que la comunidad
internacional empiece a establecer normas
adecuadas para su participación en el
sistema. El Foro de las Naciones Unidas
sobre medio ambiente y desarrollo ha
formulado un conjunto de principios para
la participación de los interesados directos,
entre los que figuran: la rendición de
cuentas, la eficacia, la igualdad, la flexibilidad, la buena gestión, la integración,
el aprendizaje, la legitimidad, la propiedad,
121
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
la participación, la asociación, los
beneficios sociales y la transparencia.
Un marco de asociación sólido y
previsible con los interesados directos
será un elemento esencial para cumplir
los acuerdos sobre desarrollo sostenible.
Esto representará cada vez más derechos
y responsabilidades para los interesados
directos.
Observancia
Una cuestión esencial es cómo lograr la
observancia y el cumplimiento jurídico
de las normas ambientales. La legislación
internacional en materia ambiental
podría aprovechar las buenas prácticas de
otras convenciones internacionales.
Un buen ejemplo de ello es la
Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la
mujer, que incluye dos prácticas que
vale la pena imitar. En primer lugar, en
virtud del Protocolo Facultativo de la
Convención, las personas, los grupos y las
organizaciones tienen derecho a apelar
ante el Comité de las Naciones Unidas
que supervisa el cumplimiento de la
Convención, una vez que hayan agotado
los recursos legales de que disponen en sus
propios países. En segundo lugar, los países
tienen que informar cada cuatro o cinco
años a las Partes de la Convención, y los
interesados directos pueden presentar
simultáneamente informes alternativos,
actuando así como una especie de grupo
paritario de presión para que los países
informen con más exactitud.
Otro buen ejemplo es el importante
122
avance que se ha hecho en la región
europea con la aprobación de la
Convención de Aarhaus sobre el acceso
a la información, la participación
pública en la adopción de decisiones y el
acceso a la justicia en cuestiones
ambientales. Cuando la Convención
entre en vigor, otorgará un papel muy
destacado a los interesados directos a
nivel local y nacional, especialmente a
las organizaciones no gubernamentales.
Eso incluye el importantísimo derecho
de las asociaciones a incoar acciones
judiciales ante los tribunales nacionales
para hacer cumplir las obligaciones en
materia ambiental.
Financiación
Para que el sistema de gestión pública
internacional del medio ambiente
funcione, se necesitan niveles de
financiación cada vez más elevados. El
hecho de que el PNUMA reciba una
asignación anual inferior a la del Fondo
Mundial para la Naturaleza (WWF) y a
la de Greenpeace, pone de relieve la
escasa prioridad política que muchos
gobiernos otorgan al medio ambiente a
nivel internacional. Esto tiene que
cambiar, y para ello habría que mejorar
el estatuto del PNUMA convirtiéndolo
en Organización.
Una cuestión que no está incluida en
la iniciativa del PNUMA sobre buena
gestión pública ambiental es el futuro
papel de la Comisión sobre el Desarrollo
Sostenible (CSD). La posición de la
CSD en la estructura de Naciones
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
que dos ingenieros y 12 doctores; ése
es el país que heredamos. Cuando
abandoné el Gobierno, el 91 por
ciento de las personas sabían leer y
escribir y casi todos los niños estaban
escolarizados. Formamos a millares
de ingenieros, doctores y profesores.
En 1988, la renta per cápita de
Tanzanía era de 280 dólares; ahora
(en 1998) es de 140. Pregunté a los
representantes del Banco Mundial qué
había ido mal, ya que durante los diez
últimos años Tanzanía había estado
siguiendo la senda marcada y haciendo
todo lo que el FMI y el Banco
Mundial querían. La escolarización
había descendido hasta un 63 por
ciento y las condiciones de los servicios
de atención médica y de otros servicios
sociales se habían deteriorado. Les
pregunté de nuevo: ¿Qué ha ido mal?.
Allí estaban sentados, mirándome, y
me preguntaron que qué podían hacer
ellos. “Tener un poco de humildad”,
les respondí.
¿Podríamos entrever la posibilidad de
un Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas renovado, que actúe
como supervisor del marco político en
el que funcionan las Instituciones de
Bretton Woods?
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
Unidas, su eficacia, y cuál será su futuro
programa de trabajo, si se quiere que
tenga futuro, son algunas de las muchas
preguntas que se formulan en los pasillos.
Quizás la cuestión más difícil de
responder es si la Cumbre para la
Tierra 2002 brindará la posibilidad de
examinar la estructura de la buena
gestión económica, y su relación con el
desarrollo sostenible. El Fondo para el
Medio Ambiente Mundial ha iniciado
un proceso para estudiar los vínculos en
esa esfera, pero, ¿qué sucede con el
Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y la Organización
Mundial del Comercio (OMC)? ¿Podrá
realmente Johannesburgo ocuparse de
las deficiencias de esas instituciones?
Una de las razones de que las
Instituciones de Bretton Woods hayan
progresado es que cuentan con una
estructura desigual de adopción de
decisiones, en la que los países más ricos
que “pagan la factura” tienen más
influencia. En 1998, el difunto presidente
de Tanzanía, Julius Nierere, expresó muy
bien la opinión de los países donantes
acerca de la repercusión de esas
Instituciones cuando dijo:
Fui a Washington el año pasado y lo
primero que me preguntaron en el
Banco Mundial fue: “¿Por qué
fracasó?” Respondí que nos habíamos
hecho cargo de un país en el que el 85
por ciento de la población adulta era
analfabeta. Los británicos nos habían
gobernado durante 43 años, y cuando
se fueron no había en el país más
LAS CONVENCIONES DE RÍO
Finalmente, es necesario que cuando se
celebre la Cumbre de Johannesburgo se
hayan ratificado las fases pertinentes de
las seis Convenciones de Río, que son:
■ El Protocolo sobre seguridad
123
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
■
■
■
■
■
biológica del Convenio sobre la
Diversidad Biológica (CDB) (sólo
faltan 2 ratificaciones de las 50
necesarias para su entrada en vigor);
El Protocolo de Kioto de la
Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC) (23
ratificaciones de las 55 necesarias);
La Convención de las Naciones
Unidas de lucha contra la
desertificación (necesita
financiación);
La Convención relativa a la
conservación y ordenación de las
poblaciones de peces transzonales y
las poblaciones de peces altamente
migratorios (29 ratificaciones de las
30 necesarias; los países de la UE
aún no la han ratificado);
El Convenio sobre el procedimiento de consentimiento previo
informado (13 ratificaciones de
las 50 necesarias)
La Convención sobre contaminantes orgánicos persistentes
(para que se adopte es necesario
que la ratifiquen 50 países)
Después de Johannesburgo
La Cumbre para la Tierra 2002 debe
considerarse como un hito, y también
como un importante avance para crear
un planeta más sostenible. Necesitamos
pensar dónde queremos estar en 2003,
2004, 2005, 2006 (y después).
Es difícil predecir los resultados de
la Cumbre a la luz de lo acaecido el
124
11 de septiembre, pero los comentarios
del Primer Ministro del Reino Unido
parecen brindar la posibilidad de una
auténtica “Nueva Política” o una
“Política de Ámbito Mundial”.
El Programa 21 se redactó hace casi
diez años, y como proyecto básico para el
desarrollo sostenible ofrece grandes
posibilidades. Sin embargo, también es
importante reconocer que estamos
viviendo en un mundo diferente. En este
nuevo siglo, vivimos en un planeta
mundializado donde cada vez somos más
interdependientes, lo que en el futuro
nos planteará graves problemas y oportunidades que la Cumbre tendrá que abordar.
No queremos volver a reunirnos diez
años después de Johannesburgo para que
se nos pregunte una vez más que por qué
no hemos llevado a la práctica lo que
acordamos en 2002. Uno de nuestros
problemas es comprender por qué no
hemos actuado en consonancia con lo
que se acordó en 1992.
Ashok Khosla, Presidente de Alternativas para el Desarrollo, lo expresó muy
bien cuando dijo:
“La deficiencia que constituye la
mayor amenaza actual para todo
el proceso de negociaciones internacionales con el que estamos tan
fuertemente comprometidos es, por
supuesto, la deficiencia de aplicación.
Otra deficiencia estrechamente
relacionada con ella es la deficiencia
de rendición de cuentas”.
Si queremos que Johannesburgo sea
un momento trascendental para la
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
Muchos han hablado no sólo de la
aplicación como un aspecto clave del
próximo período, sino también de
reforzar el proceso de examen regional, lo
que brinda una interesante oportunidad
para crear capacidades en las regiones
de las Naciones Unidas, e incluso para
formular nuevas normativas que sean más
adecuadas a nivel regional. La Comisión
Económica para Europa de las Naciones
Unidas ha elaborado una normativa
muy útil en la esfera ambiental, y otra, en
colaboración con la OMS, en la esfera de
la salud y el medio ambiente, de las que
otras regiones podrían aprender.
Los diez próximos años serán cruciales.
¿Podremos unirnos como una familia para
resolver juntos nuestros problemas? Si
esta vez no lo logramos quizás sean ciertas
las palabras de Martin Luther King.
En los huesos blanqueados de
numerosas civilizaciones están escritas
dos terribles palabras: “Demasiado
tarde”. ■
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002
comunidad mundial, donde se llegue a
un acuerdo para aplicar lo que ya se ha
convenido y se proporcionen los recursos
necesarios para hacerlo, todo lo que suceda
después de Johannesburgo deberá estar
relacionado con el trabajo conjunto para
llevar a la práctica lo que hemos acordado.
En palabras de la Ministra Maria Luiza
Ribeiro Viotti, de Brasil:
“El principal objetivo de la Cumbre
de Johannesburgo es revitalizar al más
alto nivel político la voluntad mundial
de instituir el desarrollo sostenible y de
asegurar los medios adecuados para
su cumplimiento”.
La Cumbre para la Tierra 2002 será
un acontecimiento especial. Ninguna de
las demás conferencias o cumbres de las
Naciones Unidas celebradas después de
Río han tenido ocasión de efectuar un
examen de los diez años transcurridos
después de una Cumbre mundial. Por
tanto, seremos testigos de un período en
el que dichas reuniones internacionales
no se celebrarán con tanta frecuencia.
125
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS
ECOSISTEMAS
´
zonastropicales humedas:
DE LAS
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE EL PROGRAMA 21
por MIGUEL CLÜSENER-GODT e IGNACY SACHS
Miguel Clüsener-Godt es miembro de la División de Ciencias Ecológicas (Programa
sobre el Hombre y la Biosfera (MAB)) del Programa de Cooperación Sur-Sur de la
UNESCO. Ignacy Sachs es Profesor del Centro de Investigaciones sobre el Brasil
contemporáneo, de la Escuela de Estudios Superiores de Ciencias Sociales (París).
INTRODUCCIÓN
El desarrollo sostenible se ocupa tanto
de la diversidad biológica como de la
diversidad cultural, en la medida en
que busca respuestas concretas a las
necesidades de los pueblos desde el punto
de vista de la cultura y del ecosistema,
basándose en tendencias de utilización de
recursos que sean racionales desde el
punto de vista ambiental. Las poblaciones
que viven en ecosistemas similares
desarrollan una sorprendente variedad
de medios de vida y de adaptaciones a
las condiciones naturales. Habría que
compartir y comparar esas experiencias
para beneficio mutuo de los participantes.
Los ecosistemas constituyen un entorno
geográfico adecuado para esos intercambios. El Programa Sur-Sur sobre
126
“Desarrollo socioeconómico racional
desde el punto de vista ambiental en las
Zonas Tropicales Húmedas” se basa en
esas premisas.
Desde 1992, el Programa ha sido aplicado conjuntamente por la Organización
de las Naciones Unidas para la
Educación la Ciencia y la Cultura
(UNESCO) en París; por la Universidad
de las Naciones Unidas (UNU) en
Tokio; y por la Academia de Ciencias
del Tercer Mundo (TWAS) en Trieste.
La UNESCO es el organismo de
ejecución a través de su Programa sobre
el Hombre y la Biosfera (MAB), de
la División de Ciencias Ecológicas.
El objetivo esencial del Programa es
poner a prueba instrumentos para la
Cooperación Sur-Sur en las zonas
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
Convenios sobre la Diversidad Biológica
y sobre la protección de la atmósfera,
brindaron la oportunidad de estudiar cómo
podría armonizarse en términos concretos
la conservación de los ecosistemas de los
trópicos con la necesidad de asegurar unos
medios de vida sostenibles y adecuados
para sus habitantes, como requisito básico
para el desarrollo.
Teniendo en cuenta lo antedicho, a lo
largo de sus nueve años de existencia el
Programa de Cooperación Sur-Sur ha
tratado de lograr esos objetivos, por una
parte ayudando a buscar formas de
fortalecer a las instituciones locales que
se ocupan de la investigación, las
actividades de formación, y la gestión del
uso sostenible de los recursos renovables,
y por otra, recomendando posibles líneas
de acción. Además, el programa ha
intentado mejorar el intercambio de
información y los resultados de las
investigaciones, especialmente por lo que
respecta a la preservación y la utilización
sostenible de la diversidad biológica.
También se ha esforzado por divulgar
el conocimiento de la investigación
comparativa mediante publicaciones y
redes de bases de datos. Además, ha
tratado también de intensificar el
intercambio de científicos y expertos.
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS
tropicales húmedas, haciendo especial
hincapié en la creación de redes, la
transferencia de tecnología, y la mejora
de los conocimientos especializados de
gestión de reservas de biosfera.
El Programa se ocupa de la aplicación
de las recomendaciones de la Conferencia
sobre desarrollo socioeconómico racional
desde el punto de vista ambiental en las
zonas tropicales húmedas, que se celebró
del 13 al 19 de junio de 1992 en Manaos
(Brasil). Dicha conferencia fue la primera
actividad de seguimiento de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD), y su objetivo era poner
en práctica las recomendaciones del
denominado Programa 21, dimanante de
la Conferencia de Río, especialmente el
Convenio sobre la Diversidad Biológica.
El resultado más importante de la
Conferencia de Manaos de 1992 fue
una clara afirmación de la necesidad
de establecer inventarios completos de
las instituciones de investigación que
trabajan en zonas tropicales húmedas, así
como de las actividades de investigación
en curso y de las realizadas en el pasado, a
fin de evitar la duplicación de esfuerzos,
identificar deficiencias y tener una visión
más completa de las diversas oportunidades de aprendizaje mutuo, mediante
intercambios de experiencia, así como de
becarios y expertos, y a través de proyectos
conjuntos y paralelos.
La necesidad de fomentar la Cooperación Sur-Sur y las perspectivas abiertas
por la CNUMAD mediante los
PROGRAMAS Y PROYECTOS
En el contexto de las regiones tropicales
húmedas, se presta especial atención al
fortalecimiento de las reservas de biosfera
y al uso racional de la diversidad biológica
en beneficio de las poblaciones locales y
127
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS
128
autóctonas y de los países interesados.
Esto supone: i) la rehabilitación de las
zonas degradadas; ii) la agrosilvicultura;
iii) la ecología forestal; iv) la ordenación
sostenible del territorio.
A fin de lograr esos objetivos, la
iniciativa de cooperación Sur-Sur ha
intentado fomentar la red de reservas
de biosfera en América Latina, África
y Asia que procuran encargarse de la
conservación de los ecosistemas de los
trópicos, al mismo tiempo que se esfuerza
por lograr un desarrollo sostenible. La
colaboración entre esas reservas se centra
en ensayar diversas hipótesis en la esfera
de la utilización sostenible de la
diversidad biológica, y en identificar las
tecnologías y conocimientos técnicos
pertinentes que puedan ser potencialmente útiles para la conservación y la
utilización sostenible de la diversidad
biológica, tanto con respecto a las
reservas de biosfera existentes como a las
previstas en el futuro. Otro objetivo
básico del programa es reforzar los
aspectos económicos del desarrollo
sostenible y racional desde el punto de
vista ambiental, y mejorar el uso de
instrumentos económicos para lograr el
desarrollo sostenible, perfeccionando las
estructuras de gestión de reservas de
biosfera para que puedan ser autónomas
desde el punto de vista financiero.
En relación con el intercambio de
experiencias sobre el desarrollo de zonas
tampón de reservas de biosfera, se
preparan actividades de formación para
gestores de reservas de biosfera y se
organiza la participación de la población
autóctona y local. A fin de incrementar la
capacidad local para llevar a cabo
actividades de gestión, investigación y
formación en las zonas tropicales
húmedas, el Programa ha mejorado ya las
capacidades disponibles y se esfuerza por
hacer pleno uso de las instituciones
existentes, en lugar de crear otras nuevas.
En 1998–1999 se brindó apoyo al
Instituto de Educación e Investigación
Ambiental de la Universidad de Puna
(India), para realizar un curso de
mentalización sobre medio ambiente
titulado “Diploma en educación ambiental
para personal docente de las escuelas”.
REUNIONES Y CURSOS PRÁCTICOS
El Programa de Cooperación Sur-Sur está
organizado sobre la base de una serie de
reuniones interregionales. Hasta la fecha
ha habido reuniones en Tailandia (1994),
Madagascar (1995), México (1999), y
Brasil (2000); ha habido también otras
reuniones y seminarios. Entre los actos
más importantes organizados se pueden
citar los siguientes: cursos prácticos
regionales en 1995 y 1996 en Belém
(Brasil); un curso práctico internacional
sobre “Pueblos biológicos y desarrollo
ecológico” en Madrás (India), en 1996.
En diciembre de 1996, el Programa
brindó gran apoyo al primer congreso
internacional sobre “Investigación y
gestión en la estación biológica Beni
(Bolivia): diez años de contribución a la
gestión nacional del medio ambiente”.
En 1997 tuvo lugar en la Oficina de
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
INVESTIGACIÓN APLICADA
Los proyectos de investigación aplicada
realizados con apoyo del Programa han
incluido, entre otros, los siguientes temas
y esferas: rehabilitación de los bosques
tropicales degradados de la reserva de
biosfera de Dimonika en el Congo;
rehabilitación de mangles degradados, en
Cuba; reserva de biosfera MananaraNord, en Madagascar; “Reserva forestal
Esukawkaw y su plantación sagrada de
Anweam”, en Ghana, para estudiar la
diversidad biológica y los aspectos étnicobiológicos de una zona protegida;
“Evaluación de las pérdidas de diversidad
biológica de la fauna en la zona costera de
Río Grande del Sur, Brasil”; “Plan
comunitario para la prevención de
incendios en las municipalidades de
Santa Iracema do Alto Alegre y Mucajaí,
en el Estado de Roraima (Brasil)”.
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS
Ciencia y Tecnología de la UNESCO en
Yakarta (Indonesia) un curso práctico
regional sobre “Gestión comunitaria de
zonas protegidas: participación de las
personas para mejorar la gestión de
las zonas protegidas”. El seminario
internacional sobre “Ciencia y tecnología
para una civilización moderna de
biomasa”, que tuvo lugar en el Centro de
Estudios sobre Energía (ENERGE) de la
Universidad Federal de Río de Janeiro, en
Río de Janeiro (Brasil), en septiembre de
1997, formaba parte de los preparativos
para la Reunión General de la Academia
de Ciencias del Tercer Mundo y fue organizado conjuntamente por la UNESCO,
la UNU, la TWAS y el Ministerio de
Ciencia y Tecnología de Brasil. En el
seminario se discutieron las prioridades
científicas y las tecnologías necesarias
para el desarrollo de una moderna
civilización de biomasa, haciendo
hincapié en el lugar y la función de los
países tropicales. En 1997 se organizó
en Kunming, capital de la provincia
china de Yunnan, un curso práctico
internacional sobre “Planificación de
recursos múltiples y de la ordenación del
territorio en reservas de biosfera y otras
zonas de gestión similar, como base
del desarrollo ecológico”. Se organizó
también una visita a la Reserva de
biosfera de Xishuangbanna. En mayo de
1998 hubo en Sesimbra (Portugal) una
reunión internacional para el “Fomento
del desarrollo sostenible mediante la
cooperación internacional en países
africanos de habla portuguesa (PALOP)”.
INTERCAMBIOS CIENTÍFICOS
Y DE INFORMACIÓN
En el marco del Programa, se han
promovido actividades para fomentar el
intercambio de información, datos y
opiniones entre científicos de diferentes
países, mediante una serie de estudios
conjuntos y un intercambio de científicos
y expertos. El primer intercambio se
inició en 1996 con la participación de dos
científicos, uno de Mozambique y otro de
Brasil, para que llevaran a cabo el estudio
sobre “Conservación de la diversidad
biológica en Mozambique y Brasil”.
Se concedieron becas a participantes
de Ghana, Brasil, India y Colombia.
129
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS
Posteriormente se organizaron también
intercambios entre Madagascar, Indonesia,
India, China, Bolivia y Brasil.
La ampliación de las actividades
de formación ha exigido un esfuerzo
sistemático para producir informes sobre
“conocimientos de actualidad” y material
de estudio, habiéndose recurrido extensamente a estudios comparativos de casos
individuales, un catálogo de experiencias
de desarrollo sostenible y un inventario
de oportunidades de formación en todo
el mundo.
PUBLICACIONES
El Programa ha generado gran número
de publicaciones y ha producido también
un CD vídeo y varios CD-Rom. Entre
las principales publicaciones cabe citar
especialmente las siguientes:
La UNESCO y la Asociación de
Universidades Amazónicas (UNAMAZ)
han publicado un informe de conocimientos actuales sobre América Latina,
y un informe similar que se centra en
las perspectivas de Asia y África. La
UNESCO publicó también el volumen
18 de la Serie Digest-MAB sobre el
“extractivismo” en la región amazónica
brasileña, así como el volumen 15 de
la misma serie, titulado “Perspectivas
brasileñas del desarrollo sostenible de la
región del Amazonas”.
En 1997, la Fundación del Instituto
Botánico de Venezuela y la UNESCO
completaron el primer volumen del
Glosario fitoecológico de las Américas. La
UNESCO y la institución francesa de
130
investigación ORSTOM publicaron el
primer volumen de la nueva serie “Sous
couvert forestier” que ofrecía una visión
general de la investigación sobre el
“extractivismo” en la región del Amazonas.
Este volumen ha sido traducido al
portugués y se publicó en Brasil en 1999.
En 2000 comenzó la preparación de
un informe básico (en inglés) titulado
Evaluación de estrategias efectivas para la
gestión participativa y descentralizada de
recursos de diversidad biológica.
Desde que se inició el Programa, la
UNESCO ha publicado un boletín
titulado Perspectivas Sur-Sur que se
publica en cuatro idiomas: chino,
español, francés e inglés.
Hasta la fecha se han publicado 32
documentos de la Serie de documentos de
trabajo. Los autores trabajan en reservas
de biosfera existentes o potenciales, o
cerca de ellas; en reservas reconocidas
a nivel nacional, o en zonas de conservación y desarrollo, de 31 países
de África, América Latina y Asia.
Los documentos ofrecen una breve
descripción del estado actual del lugar,
incluido un informe de situación sobre
las tendencias dominantes en la
utilización y conservación de recursos.
Indican también formas de mejorar las
prácticas tradicionales y proporcionan
orientación sobre técnicas de investigación aplicada encaminada a un uso
más intensivo y sostenible de la
diversidad biológica, a fin de brindar
mejores medios de vida a la población
local de las zonas tampón y de transición.
COOPERACIÓN SUR
BUSCANDO NUEVOS ASOCIADOS
El Programa, que centra su atención en
una importante esfera de interés desde el
punto de vista ecológico, ambiental y
económico, constituye un ejemplo claro
de la utilidad de la Cooperación Sur-Sur.
Su financiación ha sido también un
ejemplo de cooperación internacional.
Además del apoyo financiero facilitado
por los organismos de ejecución
(UNESCO, UNU y TWAS), el Programa
fue patrocinado también por el Ministerio
Federal de Cooperación Económica de
Alemania, y posteriormente recibió
fondos del Japón y de la Unión Europea y,
lo que es más importante, de países en los
que se llevaban a cabo las actividades.
Cabe observar que la Conferencia
Mundial sobre la Ciencia, que tuvo lugar
en Budapest en junio de 1999, incluyó
este Programa de Cooperación Sur-Sur
en la lista de actividades prioritarias de
seguimiento que deben realizarse. No
obstante, esas actividades sólo podrán
proseguir en la medida en que se
NÚMERO DOS—2001
encuentren los fondos necesarios, ya que
la financiación extrapresupuestaria para
el Programa acabó al final de 2000. La
UNESCO sigue dispuesta a proporcionar
con cargo a sus fondos y personal básicos
lo que sea necesario para la coordinación
del Programa, y también una pequeña
suma para publicaciones como la Serie
de documentos de trabajo, pero es
necesario hallar nuevos asociados; se
anima a otros organismos e instituciones
a que participen. ■
Si se desea una lista detallada de
las actividades y de los resultados del
Programa, consúltese su página Web:
<http://www.unesco.org/mab/southsouth/index.htm>
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS
Incluyen también información acerca
de las actividades de investigación y
supervisión en curso, especialmente con
miras a la utilización sostenible de la
diversidad biológica, y buscan medios de
desarrollar e incrementar el valor de los
recursos renovables al mismo tiempo que
se mejora la igualdad social.
Para obtener más información acerca del
Programa puede dirigirse a:
Dr. Miguel Clüsener-Godt
División de Ciencias Ecológicas, Programa
sobre el Hombre y la Biosfera (MAB)
Programa de Cooperación Sur-Sur
UNESCO
1, rue Miollis
F-75732 PARÍS Cedex 15
(Francia)
Tel: +33 1 4568.4146
Fax: +33 1 4568.5804
e-mail: <[email protected]>
131
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
´
Cooperacion
SurSur
seguridad alimentaria:
SOBRE
EL ARROZ EN EL ÁFRICA OCCIDENTAL
por KANAYO F. NWANZE, P. JUSTIN KOUKA y MONTY P. JONES
Mediante un híbrido de las variedades de arroz africano y asiático los investigadores
internacionales han conseguido un “nuevo arroz para África” (NERICA) que ofrece
un alto rendimiento y un alto contenido de proteínas y crece bien. En diecisiete países
miembros de la Asociación para el Desarrollo del Arroz en el África Occidental
(ADRAO) miles de agricultores cultivan esas variedades. El grupo propone actualmente
una Iniciativa del Arroz Africano para extender sus beneficios a un número mayor
de agricultores y fijar una estrategia global para la seguridad alimentaria, basada
en el arroz, en el África subsahariana. Los autores son Kanayo F. Nwanze,
Director General de ADRAO; P. Justin Kouka, Ayundante Ejecutivo de ADRAO,
y Monty P. Jones, Director Adjunto de Investigación de ADRAO.
INTRODUCCIÓN
Casi la mitad de los 615 millones de
habitantes del África subsahariana viven
por debajo del nivel de probreza, y
sobreviven con menos de un dólar de los
Estados Unidos al día. Habida cuenta de
que la tasa de crecimiento de la población
excede de la tasa de crecimiento de la
producción regional de alimentos, la
seguridad alimentaria constituye un
132
importante problema. Como el 80% de la
población vive en zonas rurales y depende
de la agricultura, el desarrollo de la
agricultura es sinónimo de la seguridad
alimentaria, la reducción de la pobreza y
el crecimiento económico. La búsqueda
de soluciones se complica por los altos
riesgos de degradación ambiental, a causa
de prácticas inadecuadas de producción y
la debilidad de los programas nacionales
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
los consumidores a favor del arroz son la
urbanización y los cambios conexos en las
estructuras ocupacionales de la familia,
como indican Diagana et al. (1999). Esta
investigación también confirmó que el
arroz ya no es un alimento de lujo sino
una fuente principal de calorías para los
pobres urbanos, asi como un componente
importante de su presupuesto alimentario.
En este sentido, la disponibilidad y los
precios del arroz se han convertido en
factores decisivos para el bienestar de las
capas más pobres de los consumidores del
Africa Occidental, que tienen el índice
más bajo de seguridad alimentaria.
En el contexto de la “Revolución
Verde” del decenio de 1960 y de 1970 el
arroz y el trigo fueron las cosechas más
importantes y Asia fue el mayor beneficiario. Los países asiáticos proporcionaron
los ambientes mas favorables para su
oferta tecnológica de variedades de
alto rendimiento, riego, fertilizantes y
pesticidas, calendario óptimo de cosechas,
etc. Cabe preguntarse porqué esta
transferencia de tecnología no llegó al
África subsahariana o fracasó una vez
recibida. La razón principal es que la
tecnología de la Revolución Verde no
resultaba adecuada para los agricultores
africanos pobres, que se desenvolvían en
un ambiente de sistemas tradicionales de
subsistencia en zonas marginadas. Los
cultivos de regadío del arroz y el trigo no
eran a la sazón las principales cosechas, y
los proyectos de riego con frecuencia sólo
conseguían éxitos parciales en el África
Occidental, debido a una comprensión
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
de investigación para el desarrollo de
tecnologías apropiadas.
El arroz tiene una importancia
estratégica acusada en esta ecuación.
Representa una de las principales
cosechas en los sistemas agrícolas del
África subsahariana, donde se calcula
que 6,4 millones de hectáreas se destinan
al cultivo del arroz. De esa superficie,
la subregión del África Occidental,
representa 4,38 millones de hectáreas o
el 68%, comparado con 1,59 millones de
hectáreas en 1987. Para los 240 millones
de personas del África Occidental —una
de cada tres personas en el continente—
el arroz cada vez es más sinónimo de
alimentación. Unos 20 millones de
africanos occidentales cultivan el arroz, y
la mayoría de ellos son mujeres.
Los importantes aumentos del
consumo del arroz en el África Occidental
han producido un desequilibrio amplio, y
cada vez mayor, entre la demanda y la
oferta de los cultivadores de arroz en la
región. Las tendencias del consumo, la
producción y la importación del arroz
(véase el gráfico 1) revelan que desde
1980, la demanda regional ha crecido a
una tasa anual de 5,9%, mientras que la
oferta regional ha crecido únicamente
en un 4%, como consecuencia de la
reducción del cultivo tradicional de
variedades de grano duro. El déficit, cada
vez mayor, se ha colmado mediante las
importaciones que han crecido a una tasa
anual del 6,8%.
Los factores mas importantes que
contribuyen al cambio de preferencias de
133
9.000
8.000
Miles de toneladas
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Gráfico 1—TENDENCIAS DEL ARROZ EN EL ÁFRICA
OCCIDENTAL Y CENTRAL (1980–2000)
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1900 2000
Producción
deficiente de los aspectos técnicos y
socioeconómicos y decisiones de política
inapropiadas.
Se introdujo la mecanización para
intensificar las tareas de preparación y
ordenación de las tierras y para aumentar
el tamaño de las superficies cultivadas,
pero, generalmente, la explotación
demostró no ser sostenible. Se utilizaron
fertilizantes químicos en una pequeña
porción de arrozales, la mayoría de
ellos propiedad de agricultores varones
de tierras bajas, con propiedades más
extensas (Adesina, 1996). El conjunto de
medidas tecnológicas no respondió a las
necesidades inmediatas de los agricultores
pobres, se les impuso obtener insumos
agrícolas adicionales, una tarea que les
134
Importación
Consumo
resultó difícil o imposible, y no estableció
una relación entre sus decisiones sobre
la intensificación de las cosechas y los
distintos sistemas, altamente diferenciados, de organización social rural y
poder político.
El África subsahariana debe configurar
su propio modelo autóctono de desarrollo
agrícola. Para ello se requiere un
conjunto de nuevas ideas y enfoques
basados en una comprensión empírica a
fondo de las condiciones ambientales,
biofísicas y socioeconómicas locales a que
deben hacer frente los agricultores pobres
que no se beneficiaron de la Revolución
Verde. Debe centrarse la tarea en
esfuerzos simultáneos para a) reanimar la
productividad agrícola sin un aumento
COOPERACIÓN SUR
EL PAPEL DE LA ADRAO*
La Asociación para el Desarrollo del
Arroz en el África Occidental (ADRAO)
fue fundada en 1971, como un grupo de
investigación intergubernamental autónomo, por 11 estados del África
Occidental, con ayuda de tres organizaciones internacionales para el
desarrollo-donantes (PNUD,FAO y la
Comisión Económica de las Naciones
Unidas para África). En 1987, la ADRAO
se incorporó al Grupo Consultivo sobre
Investigaciones Agrícolas Internacionales
y trasladó su sede de Monrovia (Liberia),
a Bouaké (Côte d’Ivoire). Actualmente,
la Asociación está formada por 17
Estados miembros del África Central y
Occidental. Su misión es contribuir a la
seguridad alimentaria y a la erradicación
de la pobreza en las poblaciones rurales y
urbanas pobres, especialmente en el
Africa Central y Occidental, mediante
una labor de investigación, asociaciones,
fortalecimiento de la capacidad y apoyo
de política en los sistemas basados en el
cultivo del arroz. Desempeña su función
de una manera que fomenta el desarrollo
agrícola sostenible, basado en una
gestión ambientalmente sólida de los
recursos naturales.
La ADRAO reconoció que no podía
conseguir su misión por sí sola y, por
consiguiente, ha establecido asociaciones
firmes, incluídas relaciones de colaboración Sur-Sur y triangulares, a fin de dar
respuesta al desafío planteado por la
seguridad alimentaria y la reducción de la
pobreza en el África subsahariana. Las
principales estructuras se encuentran ya
en su lugar para iniciar con éxito la
tarea de lograr una producción de
arroz sostenible en el África Central y
Occidental, como una contribución
importante para la seguridad alimentaria.
La estructura de la ADRAO abarca
el ciclo completo de investigación-desarrollo
mediante sus dos programas de desarrollo
de tecnología para los cultivos del arroz en
secano y regadío, y su programa de apoyo
a las políticas y al desarrollo en materia
del arroz. Se carga el acento en llevar a
cabo investigación agrícola autóctona,
adaptando las actividades específicamente
a las condiciones ambientales africanas, y
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
importante de insumos externos; b)
conservar, e incluso mejorar, el medio
ambiente; c) beneficiar a los segmentos
más pobres de la población, tanto rural
como urbana, y d) como objetivo más
importante, incorporar los sistemas de
conocimiento autóctonos y una alta
participación de los agricultores a nivel
comunitario, a fin de que asuman la
autoría de los cambios. Una diferencia
fundamental con respecto a la experiencia asiática consiste en que este
enfoque desarrolla tecnologías adaptadas
al medio ambiente africano de la región
subsahariana, sin modificar el medio
ambiente en función de la tecnología. La
magnitud de esta diferencia es enorme.
* A no ser que se indique lo contrario, las estadísticas presentadas en este documento se basan en
FAO Agrostat.
NÚMERO DOS—2001
135
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
136
fijando las metas de desarrollo agrícola
y la obtención de excedentes fíables
de alimentos como condición previa a
la expansión del sector industrial y el
desarrollo económico.
Resulta crucial para el éxito de la
ADRAO el hecho de que no sea
simplemente un centro de investigación,
sino más bien una comunidad de
investigación sobre el arroz a escala
regional, con metas y objetivos
compartidos. Sus socios primarios son
los sistemas nacionales de investigación
agrícola de sus Estados miembros. En
1991, veinte años después de su
fundación, la ADRAO inició un nuevo
modo de cooperación al crear grupos de
tareas integrados por estos socios
nacionales. Los grupos de tareas aportan
un enfoque “de abajo arriba” al programa
de investigación y las asociaciones de la
ADRAO. Han tenido un éxito notable
en el desarrollo y la divulgación de
tecnologías de información. También
han servido de base para otras redes.
Entre ellas figuran las siguientes:
■ La Red Internacional para la
Evaluación Genética del Arroz en
África (INGER-África).
■ El Consorcio de Valles del Interior,
cuya meta es obtener el desarrollo
sostenible de los valles del interior
— una ecología robusta con un
gran potencial de productividad.
Agrupa a expertos de los Institutos
de Investigación Agrícola y
organizaciones internacionales, con
trabajadores “sobre el terreno”
■
■
proporcionados por los sistemas
nacionales de investigación agrícola.
Los socios nacionales del Consorcio
incluyen servicios de divulgación,
organizaciones no gubernamentales
y universidades de diez Estados
miembros de la ADRAO. La
Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) y tres de de
los centros internacionales de
investigación agrícola del Grupo
Consultivo sobre Investigaciones
Agrícolas Internacionales también
participan en la labor.
El Consorcio sobre la Salud
Humana actúa sobre los efectos
que tiene para la salud humana el
desarrollo agrícola en las tierras
húmedas, especialmente con
respecto al paludismo y la
esquistosomiasis. Agrupa a seis
instituciones de investigación
nacionales en Côte d’Ivoire y Mali,
la ADRAO y el Grupo de expertos
sobre ordenación del medio
ambiente para la lucha contra los
vectores, de la Organización
Mundial de la Salud.
Se sigue un enfoque de “centro
abierto”, en virtud del cual la
ADRAO acoge a personas de otras
instituciones, a fin de que trabajen
en proyectos en beneficio de su
institución nacional y la ADRAO.
Se han incorporado cuatro
miembros del personal procedentes
del Japón (JIRCAS y JICA), dos
COOPERACIÓN SUR
LA AGROECOLOGÍA DEL ARROZ EN
EL ÁFRICA OCCIDENTAL
El arroz se cultiva en el África
Occidental en ecosistemas diversos y
distintos sistemas de agricultura, cada
uno de los cuales se enfrenta con
distintos obstáculos para la producción y
diferentes requisitos de cambios técnicos.
Los principales factores técnicos que
determinan dichos ecosistemas son la
hidrología de superficie y la tierra. Los
ecosistemas del arroz se categorizan
además mediante factores de estrés
biológico, al igual que factores humanos,
que distinguen los diferentes sistemas de
agricultura. Las principales ecologías
del arroz en el África Occidental son
sistemas de regadío, subdivididos en
tierras altas (40 %) y tierras bajas (38 %).
Los cultivos se reparten entre sistemas de
regadío (12%), principalmente en la
zona del Sahel; arroz cultivado en
manglares (4%), y el tradicional sistema
de agua profunda o arroz flotante (6%).
Los hierbajos constituyen uno de los
principales obstáculos para la producción
del arroz en todos los ecosistemas
agrícolas. Los cultivadores de arroz en
tierras altas, tierras bajas y sistemas de
regadío saben que los hierbajos son el
principal factor que limita sus cosechas,
NÚMERO DOS—2001
según una encuesta realizada por la
ADRAO y el Instituto de Recursos
Naturales del Reino Unido. Los hierbajos
pueden reducir la producción del arroz en
un 25-30%, y algunas veces hasta un
40%. Los agricultores consagran entre el
20 y el 40% de su trabajo en los campos
de arroz a la erradicación de los hierbajos,
y las mujeres y los niños se encargan de la
mayor parte de esta tarea.
Los cultivos de arroz en las tierras altas
representan el 70% de la superficie de
cultivos de arroz en el África Central y el
África Occidental, en la zona de bosque
húmedo donde la tasa de precipitación
anual es de 2000 milímetros o más. Sin
embargo la productividad del arroz es
muy baja, una media de una tonelada
por hectárea. La causa principal es la
infertilidad de la tierra debido a la acidez
de los suelos, junto con los hierbajos.
Además, el régimen de lluvias altamente
variable en las zonas de bosque y de
sabana del África Occidental puede
producir estrés en los cultivos en
cualquier fase de la cosecha.
Como principal estrés biológico que
puede ocasionar pérdidas considerables
en la producción del arroz cabe citar
la enfermedad del enmohecimiento,
el virus moteado amarillo del arroz,
y el provocado por el mosquito del
arroz africano. La primera enfermedad
constituye un problema especialmente
serio en el arroz de las tierras altas,
mientras que el virus moteado representa
un importante obstáculo para la
producción en los ecosistemas de tierras
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
voluntarios de las Naciones Unidas
fueron asignados por Filipinas y
Myanmar, y entre el personal de
la ADRAO figuran especialistas
de regiones en desarrollo fuera
de África.
137
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
bajas de secano y regadío.
El cultivo del arroz en el África
subsahariana se basa en la especie
asiática que se ha introducido, Oryza
sativa, pero también se cultiva la especie
autóctona africana, Oryza glaberrima, en
los pequeños sistemas de producción
tradicionales de los ecosistemas de
secano y de agua profunda. Sin embargo,
a pesar de su alta capacidad de
rendimiento, la especie asiática no tiene
la resistencia frente a las condiciones
locales que ofrece la especie africana.
O. Glaberrima es un rico depósito de
genes útiles para la resistencia a las
enfermedades y las plagas de insectos, al
igual que para la tolerancia ante los
suelos ácidos, la toxicidad del hierro, las
sequías, las temperaturas desfavorables y
el exceso de agua.
NACIMIENTO DE UN NUEVO TIPO
DE PLANTA DEL ARROZ
En los sistemas de explotación agrícola
tradicionales, existen más posibilidades de
que se adopten tecnologías mejoradas
cuando 1) traten de remediar los
principales obstáculos que perciben los
agricultores, 2) se ajustan a las aspiraciones y recursos de los agricultores, 3) no
requieren cambios importantes en los
métodos de producción, y 4) no conllevan
altos riesgos. Dichos criterios pueden
hacer que se descarten muchas tecnologías que han tenido éxito en otras partes
del mundo, pero posiblemente sean
propicias para tecnologías con base en las
semillas. Ello ha proporcionado ímpetu a
138
la estrategia de la ADRAO para la mejora
del arroz. El objetivo era combinar las
características de las variedades locales,
que están bien adaptadas a agroecologías
específicas, y el mayor potencial de
rendimiento que ofrecían los materiales
exóticos. Los nuevos tipos de planta que
han de desarrollarse tendrán resistencia a
múltiples enfermedades y requerirán
pocos insumos agrícolas.
El arroz africano se cultiva en la región
probablemente desde hace mas de 3500
años, y la generación actual ha heredado
una adaptación al medio ambiente
africano. Entre tanto, el arroz asiático
solamente comenzó a cultivarse hace
450 años y no ha tenido suficiente tiempo
para adaptarse plenamente. Desde su
introducción, el arroz asiático ha sido
preferido por los agricultores africanos
debido a su alto potencial de rendimiento,
y el arroz africano ha sido marginado cada
vez mas. Sin embargo, el exótico arroz
asiático simplemente carece de los genes
necesarios para hacer frente al estrés
específico de los ecosistemas africanos.
En 1991, la ADRAO inició un
ambicioso programa de hibridación,
combinando el arroz autóctono africano
(Oriza glaberrima) con el arroz asiático de
alto rendimiento (Oriza sativa), cruzando
lo mejor de ambas especies. Los primeros
investigadores habían sufrido numerosos
fracasos, de manera que las posibilidades
de éxito de los investigadores de la
ADRAO eran escasas. Utilizaron una
técnica conocida como “técnica de rescate
del embrión”, a fin de combatir el
COOPERACIÓN SUR
Estados Unidos. La financiación y el apoyo
técnico lo proporcionan el Gobierno de
Japón, la Dependencia Especial para la
Cooperación Técnica entre los países en
desarrollo, del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD/CTPD),
y la Rockefeller Foundation. La ADRAO
coordina y ejecuta el proyecto en
colaboración con otras instituciones de
investigación. La división del trabajo es
la siguiente:
■ La ayuda para la identificación y
control de los genes la facilitan
instituciones tales como Cornell
University (Estados Unidos), el
Institut de recherche pour le
développement (IRD, Francia), el
Instituto Internacional de
Investigaciones sobre el Arroz
(IRRI, Filipinas) y el Centro
Internacional de Agricultura
Tropical (CIAT, Colombia).
■ La ayuda para la caracterización
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
problema de la infertilidad y luego se
fijaron las lineas mediante una técnica
denominada el cultivo de antera. En 1994
acertaron a producir las primeras variedades
híbridas. Este adelanto tiene el potencial
de revolucionar las vidas de millones de
agricultores del arroz en toda la región. La
explotación de la reserva de genes de la
variedad O. glaberrima ha aumentado las
posibilidades para el desarrollo de tipos de
plantas que requieren escasos insumos
(Jones et al.1997; Dingkuhn et al. 1997).
Este adelanto también ha establecido el
papel destacado de la ADRAO en las
técnicas de hibridación interespecífica y
cultivo de antera en sus aplicaciones para el
arroz (Jones, 1999).
A fines de 1996, se concertó un nuevo
acuerdo de asociación para la investigación
conjunta de África y Asia en hibridación
interespecífica, entre las especies de
arroz africana y asiática, bajo la égida del
programa común de cooperación Japón/
Recuadro 1—NERICA: TIPO DE PLANTA DE BAJA GESTIÓN
NERICA combina características de O. glaberrima para la eliminación de
hierbajos, con otras características de O. Sativa, que proporciona un alto
potencial de rendimiento y aprovechamiento óptimo de los insumos.
■
■
■
■
■
Un tope de rendimiento más alto
Supresión de las hierbas nocivas
Un periodo de crecimiento más corto y una duplicación de la cosecha
Niveles más altos de resistencia al estrés ambiental.
Un contenido proteínico más alto
El periodo más corto entre la plantación y la recolección de semillas permite a
los agricultores recolectar dos cosechas durante una misma estación de lluvias.
NÚMERO DOS—2001
139
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
140
fisiológica de nuevas progenies
interespecíficas la proporcionan
asociados en el Japón, tales como
la Universidad de Tokyo, la
Universidad de Kyoto y el Centro
de Investigación Internacional del
Japón para Servicios Agrícolas
(JIRCAS).
■ La ayuda en el control de la
infertilidad de los genes y la
identificación de las líneas
originarias de África la
proporciona la Academia de
Yunnan de Ciencias Agrícolas
(YAAS) de China.
Este “proyecto interespecífico de
hibridación” se ha convertido en una red
efectiva de instituciones de investigación
en todo el mundo, en donde se utilizan los
conocimientos de África, Asia, Europa,
América del Norte y Sudamérica. El
proyecto ha conseguido recientemente
marcar un hito en la hibridación y el
cultivo de una variedad que combinaba
los arroces africano y asiático, creando un
nuevo producto que la ADRAO ha
denominado NERICA o “New RICe for
Africa”. La facilidad y la rapidez con que
puede cultivarse y su alto rendimiento
ofrece gran alivio a los arroceros africanos,
mientras que su cantidad y calidad
mejoran las perspectivas para los
consumidores de arroz.
Actualmente, los agricultores cultivan
variedades de NERICA en los 17 países
miembros de la ADRAO. Las dos
primeras variedades han sido producidas
oficialmente en Côte d’Ivoire (NERICA
1 y NERICA 2). El caso mas espectacular
de la adopción por parte de los
agricultores se ha registrado en Guinea,
país en que se han introducido cinco
variedades. En 2000 se calcula que unos
20.000 agricultores guineanos cultivaron
variedades de NERICA en 8000
hectáreas, con una producción valorada
en 69 millones de dólares.
NERICA – SU SIGNIFICADO
Hasta la fecha se han producido unas
3000 variedades de NERICA. El análisis
de la experiencia con estas variedades
demuestra que, desde la fase de cultivo
hasta la de consumo, ofrecen varias
ventajas respecto de las variedades
tradicionalmente cultivadas (Dingkuhn y
Randolph, 1997). Entre éstas cabe citar:
■ Un rápido crecimiento vegetativo,
que los hace más competitivos para
desplazar a los hierbajos y mejora
la productividad de la mano de
obra escasa.
■ Una duración de crecimiento por
lo general más corta que la mayoría
de las variedades de arroz
tradicionales, lo que permite una
cosecha doble.
■ La mayor resistencia o tolerancia a
la sequía y a la acidez del suelo que
las variedades locales.
■ En muchos casos resistencia a las
plagas y enfermedades endémicas
africanas, tales como las provocadas
por el virus moteado amarillo y el
mosquito de arroz africano.
■ Un mayor rendimiento por hectárea.
COOPERACIÓN SUR
Alto insumo
Bajo insumo
Oryza sativa
Oryza
glaberrima
Progenies
Interespecíficas
0
1
2
3
4
5
6
7
Rendimientos (Tonelada/hectárea)
Cosechas estables, tanto en
condiciones de bajo como de alto
insumo (gráfico 2).
■ Recolección y trilla facilitadas.
■ Calidad bien aceptada por los
consumidores.
■ Contenido en proteínas que en
varias especies es mayor que en las
variedades originales combinadas,
llegándose a una media de 10 a
12% de contenido en proteína, por
8% en los cultivos tradicionales.
La estabilidad de los rendimientos de
las variedades de NERICA y su resistencia
al estrés ambiental se espera que reduzcan
el riesgo asociado al cultivo de secano y
aumenten la productividad de los campos
cultivados. El mayor rendimiento por
superficie reducirá la necesidad de
desbrozar nuevas tierras para dedicarlas al
cultivo. La reducción de riesgos también
proporcionará incentivos a los agricultores
■
NÚMERO DOS—2001
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Gráfico 2—PRODUCTIVIDAD DE PROGENIES
INTERESPECÍFICAS
para usar más insumos, intensificar el uso
de la tierra y abandonar gradualmente el
cambio de prácticas de cultivo, mejorando
de esta manera la sostenibilidad y la
productividad del medio ambiente en las
zonas de cultivo de secano del África
Occidental (Gráfico 3).
En Guinea los agricultores combinan
ya las cosechas de variedades de NERICA
con las legumbres, gracias a la tierra y
el tiempo que se ahorra con el rápido
crecimiento y la sostenibilidad del rendimiento de las variedades de NERICA.
Por consiguiente, la introducción de
NERICA no representa simplemente
una sustitución de semillas, sino el
primer paso hacia la estabilización y la
intensificación del uso sostenible de las
frágiles tierras altas de África.
No se trata de promover la sustitución
de las variedades locales por las de
NERICA. Se trata más bien de fomentar la
141
15
Miles de Hectáreas
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Gráfico 3—SUPERFICIE SALVADA EN LAS TIERRAS ALTAS
10
5
0
1998
2000
Interespecíficas
legumbres en barbecho
integración de las variedades de NERICA
en el portfolio varietal de los agricultores
con tecnologías complementarias,
prácticas sólidas de ordenación de los
recursos naturales y mejores sistemas de
comercialización y distribución del arroz.
En contraste con la Revolución Verde
asiática, en la que sólo se distribuyó
ampliamente una variedad única (IR8), el
enfoque de selección varietal participatoria
(SVP) que se describe a continuación
propone la indroducción de una multitud
de variedades, con la posibilidad de elegir
variedades distintas para necesidades
diferentes. Un gran número de líneas
genéticas de NERICA se han incluído en
los ensayos de SVP en los 17 países
miembros de la ADRAO, y los resultados
están siendo evaluados por la mayoría de
los agricultores de las tierras altas.
Las variedades de NERICA combinan
142
2005
2010
Años
Legumbres + interespecíficas
las mejores características de sus
progenitores africano y asiático y, por
consiguiente, devuelven la esperanza a
los arroceros. Su capacidad de suprimir
los hierbajos reduce el trabajo de
erradicación de las hierbas nocivas, tarea
que realizan en su mayor parte mujeres y
niños, liberando asi un tiempo que puede
consagrarse a otras actividades. El arroz ya
no es un artículo de lujo sino un modo de
vida. El impacto de las nuevas variedades
en las vidas de la gente es muy
importante, ya que les proporciona
mejoría en la salud, un aumento de los
ingresos, seguridad alimentaria y
reducción de la pobreza. En la plataforma
para el desarrollo y el crecimiento
económico de las variedades de NERICA
(Gráfico 4), se esboza una estrategia de
corto a mediano plazo para proceder
rápida y eficazmente a mejorar la vida de
COOPERACIÓN SUR
NERICA
Alto Contenido
Proteínico
Aum. de las
cosechas
Reducción del
trabajo
Nutrición mejorada
Más alimentos
Reducción trabajo
mujeres/niños
Salud mejorada
Más ingresos
Más tiempo para
otras actividades
Menos enfermedades
Educación
infantil
Diversificación
empresarial
Costos reducidos de
la atención sanitaria
Mayor
potencial
Mayores
Ingresos
Más productividad
Dirigentes
del futuro
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Gráfico 4—UNA PLATAFORMA PARA EL DESARROLLO
Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Ingresos mas altos
(ingresos disponibles)
Seguridad alimentaria, reducción de la pobreza,
estabilidad política
los agricultores, de escasos recursos, en las
tierras altas de cultivo de secano. Debería
ser posible conseguir estos resultados
positivos en las zonas de cultivo de las
tierras altas de toda el África Central y
Occidental, lo que conllevaría importantes
consecuencias para el desarrollo y la
estabilidad política.
NÚMERO DOS—2001
Además de centrar las actividades
en las zonas altas, tambien se está
investigando la producción de variedades
de NERICA específicamente adaptadas
a las tierras bajas, más sólidas y
productivas, sobre la base de especies
originalmente nativas del Japón (todavía
en proyecto), y a los sistemas de arroz de
143
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Recuadro 2—SELECCIÓN VARIETAL PARTICIPATORIA (SVP)
Enfoque de generación y difusión de tecnología orientado a resultados y en función
de la demanda
Un programa de 3 años:
■
■
■
Primer año: los agricultores seleccionan entre las 60 a 100 variedades
de un vivero de arroz centralizado.
Segundo año: los agricultores cultivan variedades seleccionadas en sus
propios arrozales, en comparación con las variedades tradicionales.
Tercer año: Los agricultores adquieren semillas de sus variedades
preferidas para utilizarlas.
Tres visitas oficiales de evaluación (agricultores, agentes de divulgación e
investigadores conjuntamente)
■
■
■
Máxima orientación: para las características vegetativas, por ejemplo,
lucha contra los hierbajos.
Madurez: para la valoración del ciclo, altura de la planta, estructura,
tipo de planta.
Después de la cosecha: para comprobar el rendimiento y la calidad, por
ejemplo, la calidad del grano, la facilidad de procesamiento y cocción,
aroma y sabor.
regadío de la zona saheliana, sobre la
base de variedades originarias de la India
(en fase de elaboración).
El éxito obtenido con las variedades de
NERICA es el resultado de asociaciones
efectivas, incluídas relaciones de
colaboración Sur-Sur y triangulares. Se
brindó apoyo al proyecto de hibridación
interespecífica (PHI) por parte de la
Dependencia Especial para la CTPD,
del PNUD, el Japón, la Rockefeller
Foundation, la Gatsby Foundation y el
Departamento Británico para el Desarrollo
Internacional (DFID). Los resultados
144
se están haciendo llegar actualmente a
los agricultores del África Occidental,
quienes, en última instancia, se benefician
de las tecnologías nuevas y mejoradas. La
cooperación Sur-Sur ha resultado decisiva,
mediante apoyo financiero y técnico, para
hacer avanzar este proceso, haciendo más
viable la contribución de la ADRAO a la
seguridad alimentaria.
MODUS OPERANDI DE LA ADRAO
La adopción y difusión de NERICA se
atribuye a un enfoque participatorio en la
selección varietal (SVP) y a un sistema
COOPERACIÓN SUR
Selección Varietal Participatoria
Dispuesta a ensayar sus nuevos productos
(NERICA) con los agricultores, la
ADRAO convocó una reunión de todos
los interesados en el arroz en 1996 para
examinar los ensayos sobre el terreno y la
transferencia de tecnología. Entre los
asistentes figuraban científicos de los
sistemas nacionales de investigación
agrícola, agentes de divulgación, agricultores y organizaciones no gubernamentales. Conscientes de los beneficios
y el éxito de la investigación participatoria
en otras partes del mundo (especialmente
en la India, Nepal y Ruanda), los
delegados decidieron adoptar un sistema
de selección varietal participatoria (SVP).
El enfoque doble de la SVP es introducir
varias variedades a las comunidades
agrícolas e identificar las preferencias de
los agricultores en materia de plantas de
arroz, incorporando estos datos en el
proceso de cría de semillas. En 1997, la
ADRAO inició la SVP en Côte d’Ivoire,
Guinea, Ghana y Togo.
Se impartió capacitación en SPV a
científicos y especialistas en divulgación
agrícola de estos cuatro países, en el
marco de un curso práctico de 8 días de
duración, que se celebró a principios de
1998. Aprendieron a utilizar métodos
participatorios para la mejora del arroz
local, asi como la manera de analizar los
resultados conseguidos por los usuarios,
NÚMERO DOS—2001
incluído un análisis específico por
género. A continuación, se impartió esta
capacitación a nacionales de otros seis
países : Benin, Burkina Faso, Gambia,
Guinea-Bissau, Nigeria y Sierra Leona.
Para abril de 1999, por lo menos un
equipo de investigadores, integrado por
dos personas, de cada Estado miembro de
la ADRAO había recibido capacitación
en metodología de SVP. La metodología
se llevó a los países respectivos, se puso
en práctica y se compartieron los
conocimientos con colegas y socios de
divulgación agrícola. Por este procedimiento se han distribuído variedades de
NERICA a cada país miembro de la
ADRAO. Actualmente el curso práctico
tiene lugar todos los años, gracias a la
financiación del PNUD/CTPD y la
Fundación Rockefeller, asi como la
participación de los voluntarios
japoneses de cooperación de ultramar,
con financiación del PNUD/CTPD. El
último cursillo práctico, de cuatro días
de duración y celebrado en mayo de
2001, reunió a 60 participantes de 19
países (entre los cuales figuraban 16
países miembros).
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
de producción de semillas con base
comunitaria (SSBC), como se describe
con cierto detalle a continuación.
Sistema de producción de semillas con
base en la comunidad (SSBC)
La producción y distribución de semillas
constituyen importantes atascos bien
conocidos en la diseminación de nuevas
variedades de cultivos. Los sistemas
nacionales de semillas están a menudo
muy escasos de recursos y, por consiguiente,
no pueden subvenir a las necesidades de
145
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
146
producción. La rápida adopción de las
variedades de NERICA en varios países
creó una demanda de una multiplicación
de semillas que fuera rápida y eficiente.
Los agricultores africanos, especialmente
los de las zonas de secano, rara vez
reciben el suministro de semillas del
sistema nacional de semillas (SNS) que
se orienta hacia el mercado y produce
semillas certificadas con arreglo a
estándares internacionales. La mayoría de
agricultores utiliza regularmente semillas
que han guardado de los propios cultivos
locales. Probablemente sigan este método
porque las semillas mejoradas son escasas,
se entregan de manera irregular, tienen
un control de calidad deficiente, no están
bien registradas y sólo se pueden obtener
de unos pocos productores de semillas del
sector privado. Además, después de que
se haya obtenido una variedad, la
multiplicación de semillas necesarias para
producir una cantidad suficiente, que
pueda distribuirse a un gran número de
agricultores, tarda 6 años.
Para hacer frente a estos obstáculos,
se ha introducido un nuevo plan de
multiplicación de semillas, como
mecanismo alternativo de suministro de
semillas a los pequeños agricultores,
denominado Sistema de Producción de
Semillas con base en la Comunidad
(SSBC). En este sistema, el Servicio
Nacional de Semillas (SNS) certifica
únicamente las semillas básicas, en vez de
demorar la certificación hasta que se
produzcan cantidades masivas de semillas.
Ello reduce el tiempo que se necesita para
proporcionar las semillas a los usuarios y se
depende de las prácticas y conocimientos
autóctonos de los agricultores para llegar a
la fase de producción en masa.
El éxito de la aplicación del SSBC
depende de varios factores. 1) Los
agricultores deben estar dispuestos a
producir sus propias semillas, pero
necesitan ser adiestrados en la producción
de semillas, que es diferente de la
producción de cereales para alimentación.
2) Deben manipular cuidadosamente las
semillas durante la cosecha, la trilla, el
aventamiento y el almacenamiento. 3)
Las semillas deben secarse de manera
adecuada, y antes de ser recolectadas
deben purificarse mediante la separación
de aquellos tipos de grano que no se
ajustan al estándar de la variedad.
4) Finalmente, los agricultores deben
comprobar la germinación de sus semillas
antes de dárselas a sus vecinos.
Este modelo tiene varias ventajas
respecto del sistema convencional. 1) Es
un sistema abierto, que utiliza las prácticas
de cultivo y los canales de distribución de
semillas de los mismos agricultores, y
alienta la promoción plena de variedades
tradicionales. Por el contrario, el sistema
convencional funciona “de arriba abajo”,
con un control completo por las
autoridades que controlan las semillas. 2)
Reduce los costos de producción de
semillas que son similares a los costos de
producir el arroz. 3) Reduce de 7 a 4 años
el tiempo necesario para que una variedad
recién aprobada llegue a los agricultores.
4) Ayuda a los agricultores que estén
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
GUINEA – UN ESTUDIO DE CASO DE SVP
Pese a su pequeño tamaño, Guinea es uno
de los cinco primeros países productores
de arroz del África Occidental, si se
considera la superficie cultivada. Aproximadamente un 70% de la superficie de
Guinea dedicada al cultivo del arroz se
encuentra en tierras altas, para las que se
ha desarrollado escasa tecnología. Las
variedades de NERICA, específicamente
elaboradas para sistemas agrícolas de
secano, con bajo insumo y ubicadas en
tierras altas, eran, pues, candidatas ideales
para los agricultores guineanos.
La cronología de trabajo con
variedades de NERICA por parte de
los agricultores guineanos indica una
progresión regular de participación de los
agricultores y producción de cosechas a
partir de 1997:
■ 1997 — 116 agricultores
Se introdujeron variedades de
NERICA para su utilización por
116 agricultores que utilizaron el
enfoque de selección varietal
participatoria (SVP). La demanda
creció rápidamente, lo que produjo
una escasez de semillas, y ello
motivó que se añadiera un sistema
de producción de semillas basado
en la comunidad a la campaña de
difusión que se estaba efectuando.
■ 1998–1999 —1000 agricultores
En 1998 se multiplicaron semillas
de 10 variedades nuevas, incluídas
6 variedades de NERICA, para la
cosecha de 1999. Además, la
ADRAO capacitó a 62 agricultores
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
interesados en producir semillas a obtener
una calidad aceptable y ser más independientes. 5) Facilita la disponibilidad
de semillas de calidad aceptable a nivel
de la comunidad y, por consiguiente,
mejora la productividad. 6) Facilita la
rápida difusión de variedades mejoradas,
incorporándolas a los sistemas de
producción de subsistencia y bajo insumo
del África Central y Occidental. Con el
alto nivel de adopción de las variedades
de NERICA en Côte d’Ivoire, Guinea,
Ghana y otros países de la región, este
sistema ofrece a los agricultores un
enfoque de producción de semillas que
ellos mismos puedan gestionar, está a su
alcance y les ayuda a asegurar un buen
mantenimiento de sus semillas, tanto
de las variedades mejoradas como de
las tradicionales.
Cuando el SSBC se inició en Côte
d’Ivoire en 1998, la financiación la
facilitaba el Banco Africano de
Desarrollo. Desde entonces, el PNUD ha
proporcionado un firme apoyo, junto con
el Japón y el Banco Mundial. En abril de
2001, un contrato para la diseminación
de variedades de NERICA por el
Ministerio de Agricultura y el Ministerio
de Recursos Animales de Côte d’Ivoire
fue firmado por el PNUD en nombre de
los tres socios. Esta iniciativa, afín al
programa de Côte d’Ivoire para la
reducción de la pobreza y la autonomía
arrocera, tiene por objetivo la rápida
diseminación de NERICA, a fin de
reducir las importaciones de arroz y
conseguir la seguridad alimentaria.
147
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
148
■
en multiplicación de semillas con
base en la comunidad en dos
lugares. Más de mil agricultores
participaron en los ensayos de
cultivos gestionados por ellos
mismos mediante SVP.
2000 — 20.000 agricultores,
15.000 toneladas de arroz
El programa creció hasta abarcar a
20.000 agricultores, siendo
investigadas unas 200 variedades de
NERICA. Cinco variedades de
NERICA y una de sativa mejorada
fueron especialmente populares
entre los agricultores en los ensayos
de SVP. Los centros oficiales de
investigación produjeron unas 10
toneladas de semillas (básicas) de
tres variedades de NERICA; se
establecieron 1000 parcelas de
producción de semillas de media
hectárea cada una. Al mismo
tiempo los programas de selección
de semillas con base comunitaria
produjeron semillas en varios
lugares ubicados en tierras bajas; en
un lugar se produjeron 40
toneladas. Se establecieron 1000
pequeñas parcelas de demostración
y producción en zonas expuestas a
la escasez de alimentos. En
conjunto, se plantaron variedades
de NERICA en 8000 hectáreas,
estimándose la producción
aproximadamente en 15.000
toneladas, y se esperaba que el valor
de las cosechas de cultivo fuera de
2,5 millones de dólares más que los
niveles anteriores al NERICA. Se
reconoció que NERICA propició
un aumento en la productividad
y en el contenido proteínico, a
la vez de reducir los trabajos de
eliminación de hierbajos y la
necesidad de incendiar y desbrozar
nuevos terrenos para la agricultura,
mediante su adaptación a sistemas
de bajo insumo.
■ 2001–2002 — 300.000 toneladas
de arroz (según proyecciones)
Una tercera parte de la cosecha del
año 2000 se guardó para semillas,
proporcionando una base para la
producción del futuro. Las
autoridades guineanas proyectan
una producción de 300.000
toneladas de NERICA en el año
2002, con un valor de 69 millones
de dólares a precios actuales. Se
conseguirán excedentes destinados
a la producción a los países
vecinos, donde la demanda de
semillas también crece con rapidez.
La etapa actual a que se ha llegado en
Guinea tiene como protagonistas no
sólo a las variedades de NERICA, sino
que afecta a todo el sistema, donde la
generación de tecnología hasta la
producción de semillas, el cultivo del
arroz, el procesamiento y la molienda del
arroz, asi como su comercialización.
Según una evaluación reciente del
PNUD, los agricultores que utilizan
NERICA en sistemas de bajo insumo
obtienen las ganancias brutas medias de
65 dólares por hectárea, y los que
COOPERACIÓN SUR
LECCIONES EXTRAIDAS DE CARA AL FUTURO
El arroz constituye un modo de vida en el
África Occidental, y, por consiguiente,
una mejora del cultivo del arroz resulta
vital para alcanzar los objetivos de un
aumento del empleo y de los ingresos en
el campo, reducir la pobreza, conseguir la
NÚMERO DOS—2001
seguridad alimentaria y fomentar el
desarrollo y el crecimiento económicos.
Para cumplir su papel en esta ecuación,
la ADRAO ayuda a crear y agrupar cinco
elementos esenciales que pueden revolucionar el cultivo del arroz: los conocimientos, las tecnologías, la participación
de los agricultores, la voluntad política y
las asociaciones Sur-Sur.
Conocimientos: Un requisito esencial
es la existencia de investigadores y
encargados de elaborar la política
africanos que reúnan las calificaciones, la
experiencia, la dedicación y la motivación
necesarias para elaborar y aplicar un
nuevo modelo de agricultura africana. La
ADRAO es un vivo ejemplo de ese
objetivo. Como dijo Gordon Conway,
Presidente de la Rockefeller Foundation:
“Estamos presenciando los inicios de una
revolución agrícola africana. Al igual que
en la ADRAO, está siendo dirigida por
científicos y administradores africanos,
consagrados y comprometidos.”
Tecnologías: La ADRAO utiliza tanto
las tecnologías avanzadas del Occidente
como los conocimientos y recursos
autóctonos de África. La tecnología
avanzada ha contribuído a desarrollar las
variedades de NERICA, mientras que la
red de la ADRAO en África ha ayudado a
ensayar y diseminar esta nueva tecnología.
Participación de los agricultores: En
vez de producir resultados que no se
pueden asimilar, la ciencia y la tecnología
representan un medio de convertir los
deseos de los agricultores en realidad,
escuchando sus problemas y llevándolos a
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
utilizan un nivel medio de insumos
llegan a los 145 dólares por hectárea.
Especialmente prometedor para este
programa es el interés que están
mostrando algunos donantes clave como
el Banco Mundial, el Programa Especial
sobre Investigación Agrícola Africana,
el Japón, Sasakawa-Global 2000 y el
PNUD. Japón ha contribuído con más de
32 millones a las actividades de la
ADRAO durante el periodo 1980-2000.
Del mismo modo, en 2000 una compañía
de producción y comercio privada,
SPCIA, se interesó en complementar la
labor de otros socios, a fin de incrementar
la utilización de las variedades de
NERICA a nivel de las explotaciones
agrícolas para aumentar los beneficios de
los agricultores. Finalmente, en el año
2000 se inició un nuevo proyecto de la
ADRAO en Guinea para ayudar a los
agricultores a hacer el mejor uso posible
de las tecnologías y la financiación
disponibles; este proyecto denominado
Adaptación y Difusión Participatorias de
Tecnologías para los Sistemas basados en el
Arroz (PADS), lo financia el Fondo
Internacional para el Desarrollo Agrícola,
(FIDA), y también se está aplicando en
Côte d’Ivoire, Gambia y Ghana.
149
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
150
los laboratorios para hallar allí soluciones.
Como resultado, NERICA y otras
tecnologías desarrolladas por la ADRAO
han devuelto la esperanza a millones de
agricultores, cuyas vidas dependen de
las cosechas.
Voluntad política: El estatuto de
la ADRAO, asociación intergubernamental que dispone de un mandato
regional, hace que sus Estados miembros
tengan interés en que su labor tenga
éxito. La importantísima voluntad
política está ahí presente para hacer
que las tecnologías funcionen. Como
refuerzo del apoyo político están las
asociaciones técnicas que la ADRAO ha
concertado con los sistemas nacionales
de investigación agrícola y organismos
conexos de la región, dándoles un
sentimiento de identificación con la
ADRAO y sus productos.
Asociaciones Sur-Sur: La ADRAO se
ha esforzado por fortalecer la cooperación
Sur-Sur porque estas asociaciones, a su vez,
mejoran su eficacia. Se han compartido
los hallazgos de la investigación y los
resultados de las aplicaciones sobre el
terreno. Al establecer las similitudes en
las lecciones aprendidas se ha ayudado
a acelerar no sólo los trabajos de
investigación y desarrollo, sino también la
difusión de las tecnologías nuevas y
mejoradas entre los agricultores.
La comunidad de donantes internacionales y las asociaciones de asistencia
al desarrollo deberían estar orgullosas y
felicitarse por la ayuda que han prestado al
éxito de la labor de investigación y
desarrollo de la ADRAO . Esta inversión
debería ahora ampliarse para propiciar un
programa amplio de acción que lleve el
arroz a la mesa de muchos de los pobres de
África y les libere del círculo vicioso de
la pobreza que de otro modo amenaza
con absorberlos.
A tal fin, la ADRAO ha propuesto una
Iniciativa Africana del Arroz, también
conocida como Consorcio NERICA para
la Seguridad Alimentaria en el África
Subsahariana. La premisa básica de la
Iniciativa es que ha llegado el momento de
ampliar las operaciones para llegar a
muchos más agricultores en el África
subsahariana. La propuesta es el resultado
de un cursillo que tuvo lugar en abril
de 2001, y agrupó a todos los interesados
bajo el copatrocinio de la ADRAO y el
PNUD/CTPD, con apoyo y participación
de la Rockfeller Foundation, el Banco
Mundial, el Banco Africano de Desarrollo
y USAID.
La Iniciativa significa algo más que
una simple promoción de las variedades
de NERICA. Los problemas ambientales,
tales como la pérdida de fertilidad de la
tierra y la erosión del suelo, se están
agudizando. Se necesitan tecnologías
complementarias y entornos propicios de
política y de mercado para que NERICA
sea efectivo.
La ampliación probablemente se verá
obstaculizada por factores institucionales y
organizacionales, tales como la capacidad
limitada de organismos nacionales de
divulgación, las políticas nacionales en
materia de semillas y las demandas
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
y tienen mucho potencial para la
intensificación del cultivo del arroz y
la diversificación de cultivos. A largo
plazo, la ADRAO percibe la necesidad
de mejorar la ordenación de los recursos
hídricos en las tierras bajas, ya que el
agua resulta crucial para el cultivo del
arroz y la mejora de la ordenación del
agua es un buen método para aumentar
la productividad.
Las variedades iniciales de NERICA
han sido un éxito y la Iniciativa basará
directamente sus trabajos a partir de
su potencial. Sin embargo, la ADRAO
está produciendo una segunda ola de
variedades de NERICA para su cultivo en
las tierras altas, y están en proyecto otras
variedades para su cultivo en las tierras
bajas de secano y los sistemas de cultivo de
regadío. En la producción acelerada de
semillas podemos anticipar un papel
importante para la biotecnología.
Resulta evidente de la experiencia en
el desarrollo del cultivo del arroz en el
África Occidental que la ciencia y la
tecnología tienen un papel importante
que desempeñar en el establecimiento de
una base prometedora para la seguridad
alimentaria y la reducción de la pobreza.
Para convertir esta promesa en realidad,
existen actualmente las condiciones
adecuadas para reforzar la cooperación
Sur-Sur, con miras a conseguir un
impacto más amplio a nivel comunitario
en toda la región. ■
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
conflictivas para el uso de los escasos
recursos. Una investigación coordinada se
centrará en arbitrar los modos de superar
estos obstáculos y verificar la sostenibilidad
ecológica de las tecnologías complementarias. Acto seguido, los resultados de
la investigación tienen que hacerse llegar a
las audiencias apropiadas, por ejemplo,
los jefes de aldea, los organismos
de divulgación, las organizaciones no
gubernamentales y los encargados de
formular la políticas.
Para tratar estas cuestiones, la
Iniciativa tendrá dos componentes: a)
Una Plataforma de interesados para
fomentar la difusión amplia de las
tecnologías, y b) Una Red de investigación para integrar el uso de las
variedades de NERICA y las tecnologías
complementarias, a fín de incrementar
aún más la productividad y salvaguardar
la base de recursos naturales.
La Iniciativa Africana del Arroz se
corresponde con la estrategia más
amplia de la ADRAO para el desarrollo
regional del arroz. A corto plazo, las
variedades de NERICA y las tecnologías
complementarias ayudarán a estabilizar
el frágil entorno de las tierras altas,
haciendo que los agricultores intensifiquen sus cosechas ocupando las mismas
parcelas de terreno.
A mediano plazo, la propuesta de la
Iniciativa prevé un papel mucho más
amplio para el arroz en las tierras
bajas, ecológicamente mas robustas.
Estas superficies no están siendo lo
suficientemente aprovechadas en África
151
COOPERACIÓN SUR-SUR SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA
R e f e r e n c i a s
and Asian rice species. (M.P. Jones, M.
Dingkuhn, D.E. Johnson, y S.O. Fagade,
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entre países. Food Policy 24: 465-478.
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Jones, M.P., Dingkuhn, M., Aluko, G.K. y
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of the workshop: Africa/Asia joint research on
Improvement. Euphytica 92: 237-246.
interspecific hybridization between the African
152
COOPERACIÓN SUR
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
´a
Hegemon
intelectual mundial
Y PROGRAMA
internacionalde desarrollo
por BRANISLAV GOSOVIC
La mundialización ha sido objeto de una promoción tan intensa y tan extensa que se ha
convertido en el marco ineluctable de todo análisis y pensamiento de los líderes intelectuales, de
política y de la opinión pública, tanto en el Norte como en el Sur. Esa “hegemonía intelectual
mundial” ha ayudado a suprimir los modelos críticos y alternativos, a desarmar y desautorizar
a los países en desarrollo en la escena internacional, y a restar importancia a la función de las
Naciones Unidas. En su artículo/ensayo, Branislav Gosovic insta a que se vuelvan a vincular
las instituciones y capacidades intelectuales del Sur para establecer una “Plataforma del Sur”
que se ocupe de las relaciones y cuestiones mundiales y de los problemas con que se enfrentan
las Naciones Unidas en su calidad de “instrumento de multilateralismo democrático”. El autor
ha trabajado con varios órganos de las Naciones Unidas, con la Comisión del Sur y, desde
1990, con el Centro del Sur, y es el autor de The Quest for World Environmental
Cooperation: The case of the UN Global Environment Monitoring System (1992).
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El modo en que se definen, conceptualizan
e interpretan las cuestiones de principio,
las estructuras y modelos y los procesos
NÚMERO DOS—2001
sociales siempre ha sido importante.
Actualmente, reviste aún mayor
importancia en una comunidad “mundial”,
en la que los modelos y conceptos
153
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
“mundializados” configuran e incluso
determinan la naturaleza de los efectos
y los resultados económicos, sociales
y políticos en todos los niveles de la
sociedad humana.
Resulta sintomático que la definición
actual de “mundialización” y su evaluación
hayan estado prácticamente monopolizadas por un número relativamente
reducido de actores influyentes, con
alcance, poder y ambiciones mundiales.
El marco y modelo conceptuales
generales de la mundialización han
surgido a partir de las ideas, los intereses
y el programa de esos actores, y
La
definición
actual
de
“mundialización” y su evaluación han estado prácticamente
monopolizadas por un número
relativament reducido de actores
influyentes con alcance, poder
y ambiciones mundiales.
se inspiran en premisas ideológicas
neoliberales. En la práctica, este marco se
ha introducido clandestinamente en una
comunidad internacional desinformada
o muy receptiva. En parte, esto se
ha llevado a cabo con los mismos
mecanismos y tecnologías que posibilitan
la mundialización, entre ellos la
disponibilidad cada vez mayor de sistemas
y tecnologías modernos de comunicación
y tratamiento de datos, la transposición a
154
escala mundial de métodos modernos
comunes en ámbitos como las campañas
políticas nacionales, la mercadotecnia, la
publicidad y, cada vez más, la guerra de la
información y los servicios de espionaje.
Todo ello ha sido posible gracias a la
creciente permeabilidad de las economías
y las sociedades, la liberalización de los
mercados y de las inversiones, y la
consiguiente normalización de productos,
formas de diversión, cultura y educación.
El aspecto más importante es que ha sido
un acontecimiento lógico y un resultado
esperado en el contexto del nexo de
unipolaridad del período posterior a la
guerra fría, que prescindió de una oposición
creíble y de modelos alternativos.
Lo que ha surgido es una especie
de “hegemonía intelectual mundial”
(HIM), que se ha convertido en una de
las características principales de la
“mundialización” del decenio de 1990.
Este artículo se centra principalmente en
los medios utilizados para influir en la
opinión pública mundial y homogeneizarla
de tal modo que los individuos evalúen,
interpreten y expliquen los procesos y
fenómenos contemporáneos por medio de
este marco conceptual dominante y, lo que
es más importante, cómo se han utilizado
para configurar los contextos analítico y
cognitivo en los que se basan los gobiernos
y las elites mundiales, es decir, los
encargados de adoptar decisiones y
políticas, los que influyen en la opinión,
y los intelectuales.
No obstante, debe tenerse en cuenta
que, independientemente de que la HIM
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
ayuda a conseguir la aprobación de
conceptos, actos, procesos o instituciones
que, de otro modo, serían cuestionables.
La versión predominante de la
mundialización se basa en explicaciones
simples sobre el sistema mundial actual y
el proceso de desarrollo, y prescribe una
estrategia única, la misma para todos,
en una comunidad internacional que es,
en realidad, muy heterogénea, como
reacción ante la necesidad de hacer frente
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
sea el resultado de estrategias mundiales,
políticas planificadas, actividades espontáneas, o conscientemente subversivas e
intencionadamente hegemónicas de
determinados actores y agentes, o de que
sea el resultado de la naturaleza misma
de la sociedad contemporánea, el poder
persuasivo, la lógica y el atractivo
incuestionables del modelo, o una
combinación de algunos o de todos estos
elementos, ello carece de importancia a
fin de cuentas, puesto que la índole del
fenómeno y sus efectos son idénticos. La
HIM adquiere una importancia estratégica
y geopolítica, y su funcionamiento es muy
similar al de un púlpito medieval, pero con
un público de ámbito mundial.
Ahora bien, pese a su función
esencial dentro del sistema internacional
contemporáneo, la “hegemonía intelectual
mundial” no ha sido considerada ni
debidamente reconocida. Se ha sustraído
a todo escrutinio sistemático y empírico
e incluso a la atención pública y política
que merece. De ahí que no se entiendan
con claridad su naturaleza, su alcance ni
sus implicaciones.
Uno de los resultados característicos, y
de hecho uno de los pilares del proceso
actual de mundialización, es la creciente
normalización y uniformidad del pensamiento y el análisis, y la homogeneidad
intelectual. Ésta se difunde gracias al uso
frecuente y generalizado de un número
limitado de palabras de moda y tópicos,
comprendida una fraseología “correcta”
que contribuye a ocultar los problemas
subyacentes, legitima políticamente y
La HIM funciona de forma
muy similar a un púlpito
medieval, pero con un público
de ámbito mundial.
a las dificultades sociales, económicas,
políticas e incluso medioambientales. El
llamado “Consenso de Washington”, el
mantra técnico más conocido de la
“mundialización”, es a la vez un producto
y uno de los principales vehículos
intelectuales de esta normalización,
uniformidad y supuesta armonía impuestas
a escala mundial. Es sintomático que el
término “consenso” se use con frecuencia
para describir un producto, es decir, un
modelo, al que se ha llegado sin que haya
habido ninguna oportunidad de debate
o participación verdaderos, y que a
menudo se ha impuesto sin que pueda
plantear dudas ni hacer preguntas pese a
que afecte a las normas, los mecanismos,
las estructuras y los procesos subyacentes.
Con todo, estos modelos afectan,
155
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
156
determinándolos, a los resultados
sociales, económicos y políticos, entre
ellos la distribución de los frutos del
progreso social y económico, y a la
dignidad de individuos y pueblos en todo
el mundo.
En este artículo se afirma que la HIM
es un reflejo, o una variante a escala
mundial, de los mecanismos de influencia
en la opinión pública, de negación del
pluralismo social y político, y de prevención y freno del desacuerdo ya conocidos
y que se aplicaban principalmente en
contextos nacionales. Poder proyectar
esto a escala mundial es en sí mismo un
logro histórico que podría despertar la
envidia de cualquier mecanismo de
agitprop de antaño.
Los mecanismos y la lógica interna de
la HIM son sutiles y a menudo pasan
desapercibidos. Así pues, el contenido de
los mensajes que proyecta suele aceptarse
sin someterlo a crítica, con el entusiasmo
de los conversos recientes o con un
oportunismo de apparatchiks que no
hacen preguntas y avanzan, como si
fueran un rebaño, en la dirección en que
sopla el viento. Cuando se advierte o
se comprende la realidad de la HIM, la
reacción más frecuente es considerar
esta manifestación de poder como una
realidad de la vida a la cual no se puede
hacer frente ni oponer resistencia de
forma eficaz, y los costos políticos,
económicos, sociales e incluso personales
se consideran inaceptables.
En la práctica, la “hegemonía
intelectual” ejercida en el mundo entero
equivale a menudo a un “totalitarismo
intelectual” para los que carecen de poder
o de capacidad intelectual suficiente para
oponerse. Ha debilitado la capacidad
crítica y ha provocado una creciente
“dependencia intelectual” de los países
del Sur. Y ha tendido a desacreditar,
neutralizar y a menudo tomar como
objetivo todo aquello que difiera de forma
substancial de la actual sabiduría ortodoxa
o “línea ideológica”, o que pueda oponerse
a ella verdaderamente y pueda por tanto
suscitar dudas en cuanto al orden
establecido y las relaciones sistémicas en
que se basa.
La HIM debería preocupar especialmente a los países en desarrollo, tanto
individual como colectivamente, y a las
llamadas economías de transición que se
encuentran en una posición bastante
similar, puesto que todos intentan hacer
frente y acomodarse a las dificultades y
los procesos de la mundialización. Su
“dependencia intelectual” significa que
tienden a depender completamente de un
puñado de fuentes del Norte con idéntica
orientación para conseguir datos, análisis,
explicaciones, política y prescripciones
incluso en lo relativo a su propio desarrollo
nacional. Este ha resultado ser un factor de
gran importancia que ha contribuido a
mermar la soberanía de esos países, a
debilitar su capacidad de reaccionar de
forma crítica e informada a los cambios
imputables a la mundialización —tanto
nacional como internacionalmente— o
de defender y favorecer (y en algunos casos
entender) sus propios intereses, y ha
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
la escena mundial, en parte, privándolos
de los argumentos y las premisas básicos
en los que solían basarse sus programas y
sus peticiones nacionales e internacionales
de desarrollo, y que tenían su origen en la
liberación y en las luchas anticoloniales.
Nada de esto se ajusta ya al nuevo credo
dominante de “competir en igualdad de
condiciones”, que en gran parte no ha
sido cuestionado hasta ahora.
Así pues, la “hegemonía intelectual
mundial” ha surgido como uno de los
principales instrumentos con que el Norte
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
contribuido también a que se conviertan,
aunque a menudo reacios o ambivalentes,
en meros seguidores.
La HIM ha desempeñado un papel
de gran importancia en el cambio de
naturaleza, perspectivas, labor y resultados
de las Naciones Unidas y de las organizaciones internacionales en general,
de tal modo que están cada vez más
controladas por los países poderosos y los
intereses del Norte. Así pues, su propósito
democrático ha perdido terreno, se ha
puesto en entredicho abiertamente, y se
ha socavado su función esencial de
contribuir a compensar y corregir (hasta
cierto punto) las relaciones desproporcionadas y los desequilibrios de la
escena mundial que se derivan de la
concentración de la riqueza y el poder
en el Norte. Ha quedado diluida la
responsabilidad de las Naciones Unidas
de expresar claramente, fomentar y
defender las necesidades de la inmensa
mayoría de seres humanos marginados
por el funcionamiento del orden
económico internacional. En efecto, las
organizaciones de las Naciones Unidas
han sido domesticadas, y la asociación
con las “grandes empresas” del Norte forma
también parte de este nuevo entorno.
La HIM ha tenido por efecto dejar de
lado e incluso deslegitimizar partes
enteras, e incluso aspectos fundamentales,
de la cooperación internacional en
materia de desarrollo de los años
anteriores. De este modo ha contribuido
a marginar y neutralizar las preocupaciones
principales de los países en desarrollo en
Aspectos fundamentales del
programa internacional de
desarrollo han sido dejados de
lado e incluso deslegitimizados,
marginando y neutralizando
las preocupaciones principales
de los países en desarrollo.
ha desmontado y sigue neutralizando el
desafío político e intelectual del Sur (en
particular la acción colectiva) en el
ámbito del desarrollo y en la escena
política mundial. Asimismo la HIM sirve
para influir en las acciones nacionales,
así como para determinarlas, y en las
estrategias políticas y económicas, y para
influir directamente o indirectamente en
el Sur. Se ha convertido en una de las
manifestaciones clave de lo que muchos
consideran, en los países en desarrollo, la
ola contemporánea de (re)colonización
157
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
158
del espacio político, económico, social y
cultural del Sur, así como, sin duda, de su
espacio geopolítico.
Al debilitar las defensas intelectuales
y, por lo tanto, políticas del Sur, y
desviar la atención de las estructuras
mundiales y centrarse casi por completo
en los problemas internos del Sur, sus
conflictos y sus deficiencias reales o
supuestas (por ejemplo, la corrupción y
la falta de transparencia), la HIM hace a
los países en desarrollo y a sus gobiernos
más manejables y menos capaces
de oponer resistencia o de adoptar
iniciativas independientes en asuntos
nacionales, y menos aún en el plano
internacional. La HIM ha contribuido a
la tendencia cada vez más manifiesta en
los países en desarrollo a simplemente
reconciliarse con las exigencias del
poder y de la nueva situación, cuando
sientan sus sesgos y sus efectos.
En resumen, la “hegemonía intelectual
mundial” influye, determinándolos,
en la dirección, el contenido y las
estructuras del orden mundial actual,
cuyas repercusiones en todas las esferas
de la vida y de la sociedad de todos los
rincones del planeta son tan profundas.
Se trata, pues, de un problema que es
preciso reconocer y tratar como una
prioridad, en particular por los países del
Sur y por la familia de organizaciones de
las Naciones Unidas. Como contribución
a este objetivo, los siguientes párrafos
presentan un primer esbozo de su
naturaleza y sus mecanismos.
MEDIOS DE PROYECCIÓN DE LA
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
EN EL CONTEXTO DEL PROGRAMA
INTERNACIONAL DE DESARROLLO
La hegemonía intelectual mundial
contemporánea recibe su fuerza del propio
modelo neoliberal que representa y
fomenta, y que a su vez constituye su base
fundamental. No es éste el lugar apropiado
para discutir acerca de la naturaleza y
el contenido de dicho modelo, pero es
importante recordar, para comprender la
nueva política mundial a la que ha dado
lugar, que ha contribuido a desviar la
atención política en la escena mundial de
los países industrializados del Norte y de
sus responsabilidades, así como de las
cuestiones y estructuras sistémicas.
El sistema no se pone en entredicho, las
estructuras de poder no se cuestionan y las
decisiones económicas esenciales se han
dejado en manos de los países ricos del
Norte. En todos los casos, es obligación
exclusiva de los países en desarrollo
emprender acciones relativas a la
atenuación de la pobreza, el buen gobierno,
el medio ambiente y la eliminación de la
corrupción. Además, la intervención de
los países desarrollados en el Sur está
legitimada, y ahora pueden enseñar a los
países en desarrollo cómo deben actuar y
comportarse, y obligarlos a hacerlo.
El hecho de dejar que el mercado y
los actores privados resuelvan todos los
problemas económicos, junto con una
ofensiva contra el Estado, cuyas funciones
con respecto al desarrollo se reducen
claramente, también ha contribuido a
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
demonizaba toda pregunta, objeción o
alternativa posible.
El actual orden mundial mundializante
se califica de “nuevo”, “moderno”,
“científico”, “orientado a los resultados”,
y se habla de él como el avance inevitable
de la historia, con todo lo cual parece
algo nuevo y positivo; toda duda o
cuestión que surja desde una perspectiva
de desarrollo se califica, e incluso se descarta
por ello, de “ideológica”, “anticuada”,
perteneciente al pasado —un pasado de
“fósiles” y “dinosaurios”—, y lo que es
peor, de NOEI (es decir, el Nuevo Orden
Económico Internacional aprobado por
la Asamblea General de las Naciones
Unidas en 1974), término que parece
haber alcanzado la categoría de palabra
obscena en la iconografía actualmente en
boga. Para descartar y desautorizar
preguntas y argumentos e incluso, a
menudo, para acallar a aquellos que
plantean preguntas válidas, también se ha
hecho uso de un método bien probado: el
desdeño por ciertas palabras y el uso de
etiquetas. Etiquetar a alguien ha resultado
ser una forma eficaz de excluirlo y de
vaciar previamente de sustancia todo tipo
de debate. La incomodidad y la turbación
políticas que causa el hecho de verse así
marcado ha contribuido a la adopción de
una actitud defensiva y callada por parte
de los portavoces y dirigentes de los países
en desarrollo, que a menudo parecen
olvidar que buena parte de lo que se
califica de “nuevo” es en realidad mucho
más “viejo” en relación con los orígenes
de las teorías y las estructuras económicas,
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
menoscabar el papel de la acción intergubernamental en la promoción de un
entorno económico internacional de
ayuda al desarrollo.
Al reducir todo a la búsqueda de unos
intereses concretos y limitados, la HIM ha
centrado la atención en microcuestiones y,
durante el proceso, ha generado conflictos
dentro de los países en desarrollo y entre
ellos, haciéndoles olvidar sus objetivos y
problemas sistémicos y comunes de mayor
alcance. Los problemas se consideran
deficiencias nacionales, y los sistemas y las
estructuras más amplios quedan absueltos
de toda responsabilidad. La negativa a
conceder una atención prioritaria al
desarrollo, y el hecho de sustituirla por la
insistencia en la “liberalización” y en la
“competencia en igualdad de condiciones”
como referencia básica, ha privado en
buena medida a los países en desarrollo de
razones para presentar argumentos que
justifiquen cambios sistémicos. Se han
visto así reducidos a pedir un tratamiento
especial por motivos excepcionales
y basados cada vez más en casos
individuales, o asistencia de países más
ricos y de la comunidad internacional,
pero los resultados no han sido muy
positivos ni en un caso ni en otro.
Si prestamos atención a cómo
funciona la HIM, veremos que mucho se
ha logrado mediante un uso hábil de las
palabras y la terminología, tanto para
reforzar el modelo dominante y el orden
actual como para dotarlos de cualidades
positivas, al mismo tiempo que se
menospreciaba, desacreditaba o se
159
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
160
políticas y sociales.
Algunas de las palabras y frases de
moda que actualmente se repiten con
frecuencia en los discursos internacionales
y que están relacionadas con el desarrollo
son, entre otras, “fin de la ideología
(o de la historia)”, “fin del conflicto”,
“asociación”, “participantes”, “oportunidades y desafíos”, “basta de Norte y Sur”,
“programa positivo o precursor”, etc. La
intención es desactivar los problemas y
anticiparse a toda pregunta difícil que
pudiera plantearse. En teoría, estos
términos también han de comunicar la
solidez básica del sistema, dando a
entender que es el único posible, “el mejor
de todos los mundos posibles”, y que no
plantea polémica alguna con respecto a las
cuestiones estructurales básicas. Puesto
que, en este contexto, se considera que los
intereses fundamentales de los países del
Sur son los mismos que los del Norte,
no hay necesidad de examinar cómo
funcionan las estructuras, los sistemas y los
procesos dominantes, ni los resultados que
arrojan. Dada la situación, los países en
desarrollo se ven reducidos a “sacar el
mayor partido posible”.
El hecho de apropiarse de vocablos y
de terminología del discurso sobre el
desarrollo de las Naciones Unidas, y de
darles un contenido y un significado total
o selectivamente distintos en la práctica,
se ha convertido en una forma de
neutralizar el desafío político e intelectual
que entrañan y reducir su capacidad de
movilización. (Un ejemplo reciente de
ello es la noción de “ronda de desarrollo”
de la OMC. La opinión del Norte acerca
de cuáles deberían ser los componentes de
estas rondas podría tener como resultado
un menoscabo aún mayor del programa
tradicional de desarrollo del Sur y su
nueva interpretación en función de los
intereses y la postura del Norte). Esta
nueva definición también explica en
parte el cambio de fulcro de la política y
de su aplicación en las instituciones que
están controladas por los países del Norte
y que han adoptado la terminología
relativa al desarrollo y los han incluido
en su mandato, por ejemplo el Banco
Mundial e incluso el FMI, y recientemente
la OMC.
Hay una serie de términos políticos
que fueron durante decenios el pilar de la
labor y del discurso social de las Naciones
Unidas y que en la actualidad están mal
vistos y han desaparecido prácticamente
del uso oficial; por ejemplo, términos
como “equidad”, “autonomía”, “público”,
“explotación”, “reforma agraria”, e incluso
“soberanía nacional” (¡pero sólo cuando
se hace referencia a los países en
desarrollo!) parecen haber pasado de
moda y ser políticamente inadecuados. Al
mismo tiempo, algunos conceptos nuevos
como “confianza de los inversores”,
“entorno económico propicio a la
inversión”, etc., se han convertido en los
más usados, y los países desarrollados los
utilizan como una fuerte palanca política.
Para agradar y no desentonar estas frases
políticamente modernas y correctas
aparecen ahora con frecuencia en el
discurso político de todos los países
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
básicos, e incluso de indicadores y valores
críticos del desarrollo.
Estrecha relación con la cuestión de la
terminología guarda la reducción del
apoyo a la investigación y a la enseñanza
de disciplinas académicas como la
“economía política” y la “economía del
desarrollo”, como si las cuestiones que
tratan hubiesen dejado de ser actuales o
estuvieran resueltas. Estas asignaturas han
desaparecido del programa de muchas
universidades, que han dado preferencia
a otras supuestamente tecnocráticas y
políticamente neutras, como la economía
matemática, la economía neoclásica y la
gestión de empresas, que rara vez ponen
en entredicho el modelo dominante y
el statu quo. Cuando se trata de conceder
becas y dinero para viajes, hay tendencia
a preferir a los especialistas que utilizan el
lenguaje políticamente correcto y realizan
investigaciones apropiadas, factor que
deben tener muy en cuenta cuantos viven
y trabajan en los países en desarrollo.
Un aspecto conexo es el hecho de
que se han dejado de fomentar el estudio
y el análisis integrados de determinadas
cuestiones o problemas que figuran en el
programa mundial, así como sus relaciones
de causa a efecto. Particularmente
afectadas han resultado las Naciones
Unidas, donde actualmente es clara la
orientación al estudio de cuestiones
inconexas, ya sea caso por caso o sector
por sector. Así pues, el interés tiende a
centrarse en los “árboles” al mismo tiempo
que deliberadamente se desatiende el
“bosque”; uno de estos “árboles” tan de
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
del Sur, si bien a menudo sin un
entendimiento cabal de su significado
profundo ni sus implicaciones en el
contexto de las relaciones Norte-Sur y de
la política mundial. Los “derechos
humanos” (pero definidos de forma
selectiva y restringida, con la oposición
del Norte a que se los vincule con el
programa internacional de desarrollo), la
“buena gestión pública”, la “transparencia”
y la “corrupción”, mencionados anteriormente, han resultado ser instrumentos
primordiales no sólo para mantener a los
países en desarrollo en situación de
desequilibrio y sentados en el banquillo de
los acusados, sino también para desviar la
atención internacional de las responsabilidades de los países desarrollados y
de los problemas de mayor interés para
el Sur1.
El uso de un lenguaje complicado y
técnico y de una jerga tecnocrática
aparentemente neutra, espolvoreados
con términos que suenen éticamente
correctos, ha sido una de las formas de
tapar las cuestiones subyacentes y de
anticiparse a las preguntas embarazosas.
La cuantificación selectiva ha sido otro
aspecto del mismo proceso; algunos
indicadores escogidos cuidadosamente
—muchos de ellos relacionados con los
resultados de los mercados de valores—
sirven para describir y evaluar el bienestar
y la salud mundiales y nacionales, de
modo que unos cuantos decimales al alza
o a la baja han pasado a ser un motivo de
gran preocupación. Así, se aparta la
atención de las estructuras y los procesos
161
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
162
moda hoy es la “atenuación de la pobreza”.
Esta orientación es especialmente nociva
si se intentan comprender los problemas
y las estructuras mundiales y cómo están
relacionados entre sí. Salvo algunas
notables excepciones, como el Informe
sobre Comercio y Desarrollo de la UNCTAD
y el Informe sobre Desarrollo Humano del
PNUD, las Naciones Unidas han dejado
de llevar a cabo de modo sistemático una
de sus funciones principales, a saber, la
adopción de un enfoque integrado del
programa internacional de desarrollo,
un enfoque que abarque “el bosque y
los árboles”.
El miedo y la intimidación desempeñan
una función importante en la ausencia
de toda oposición oficial efectiva a la
“hegemonía intelectual mundial” actual y a
sus mensajes encubiertos. Los gobiernos no
alzan la voz porque temen verse privados de
“mercancías” que necesitan o desean, que
se les apliquen sanciones, o sufrir otras
abrumadoras presiones económicas o
políticas, que es posible ejercer bilateral o
multilateralmente por conducto del FMI y
el Banco Mundial o la OMC, y que pueden
ejercer cada vez más las gigantescas
empresas y entidades inversoras del Norte.
Cuando los países tratan de resistir a estos
condicionamientos y políticas preferentes
del exterior, pueden verse acusados, por
ejemplo, de minar la “confianza de los
inversores” y provocar que se retiren, con
el consiguiente desbarajuste económico
en el país, o de desalentar las inversiones
extranjeras. A menudo, el público en
general se siente intimidado cuando los
medios de comunicación predicen penurias
y crisis, con la esperanza de que la
población presione también a sus gobiernos
para que se ajusten al “nuevo” orden y
dejen de plantear dificultades. En el mundo
unipolar actual de la política del poder, la
intimidación disimulada o evidente y el
chantaje se están convirtiendo a toda
velocidad en la práctica aceptada del
momento y, efectivamente, suponen un
obstáculo para la libertad de expresión.
Aunque estas prácticas están muy
extendidas, no hay pruebas bien documentadas ni analizadas de forma
sistemática. Los gobiernos por lo general
no quieren admitir que ceden a las
amenazas y la intimidación. Los individuos,
sobre todo los que están al servicio de
gobiernos o de organizaciones internacionales, tienen sus razones para no
hablar, entre ellas la comprensible
necesidad de conservar su empleo o las
ganas de ascender. Se disiente y se habla
en privado, contribuyendo de este modo
a dar una imagen de armonía, consenso y
amplia aceptación aparentes del status
quo a nivel público.
Un aspecto importante de la escena
internacional que merece la pena
destacar es lo que se podría denominar el
“síndrome de Stiglitz”, según el cual la
crítica del “Consenso de Washington”
que hizo el economista principal del
Banco Mundial en algunos discursos
públicos se interpretó como una señal de
luz verde emitida desde la cúspide, dando
así respetabilidad y seguridad políticas a la
expresión de dudas y críticas desde dentro
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
complejas, ha contribuido a que el público
en general esté prácticamente hipnotizado
en medio de un proceso que a menudo
equivale de hecho a un “lavado de
cerebro mundial”.
Otro elemento importante es el
dominio creciente del idioma inglés, y
por lo tanto de opiniones y análisis
procedentes de los países que forman el
núcleo en el que tiene su origen este
idioma. Los análisis y las opiniones en
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
del sistema. Muchos son, pues, los que se
han animado a empezar a cuestionar
y criticar la “mundialización” y, como
el economista principal del Banco, a
redescubrir (o reinventar, por falta de
conocimiento de la labor relacionada con
el desarrollo que antes llevaba a cabo el
sistema de las Naciones Unidas) el valor
de algunos conceptos y objetivos que eran
corrientes en años pasados pero que
habían quedado eclipsados por la ola
de neoliberalismo o ideológicamente
proscritos por la HIM y se habían arrojado
al cubo de la basura del “fin de la historia”
(del que no debían salir de nuevo).
La “hegemonía intelectual mundial”
ha sido posible, más sencilla y más eficaz
gracias a las tecnologías modernas y a la
concentración del control de los medios
de comunicación mundiales por parte de
unos cuantos países y empresas del Norte,
los cuales, bien directamente, bien
indirectamente, por su función de vehículo
de publicidad, productos culturales y otros
mensajes, entre ellos las noticias y las
informaciones sobre los acontecimientos
en el mundo y el modo de interpretarlos,
determinan la opinión y la actitud de
un público mundial, especialmente los
jóvenes, e influyen en ellas, ya sea de
forma sutil o insidiosa. El hecho de que el
público de todo el mundo reciba buena
parte de su información, noticias y
conocimientos a partir de unos mensajes
de televisión sumamente breves y
simplificados, que proceden de la misma
cocina intelectual y política y que
normalmente abordan cuestiones muy
El público de todo el mundo
recibe buena parte de su
información y de sus conocimientos a partir de mensajes de
televisión brevísimos y muy
simplificados, que proceden de
la misma “cocina” intelectual y
política...lo que ha contribuido
a que el público en general esté
prácticamente hipnotizado y
sea objeto a menudo de algo
que equivale a un “lavado de
cerebro mundial”.
francés o en español, por no hablar de
otros idiomas, rara vez van más allá de los
estrechos confines de los países en que se
hablan, y no han tenido prácticamente la
menor difusión ni repercusión en la
escena internacional, como sucedió, por
ejemplo, con los mordaces análisis de la
163
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
mundialización a cargo de catedráticos,
medios de comunicación e incluso
personalidades en Francia.
El descrédito del “Estado de
desarrollo” (y del “Estado de bienestar” o
“Estado providente” del Norte), de las
instituciones públicas y de su labor (que
se considera un “mal”, a diferencia de lo
privado y, por ende, de la privatización,
considerada como un “bien” absoluto),
y de la información relativa al desarrollo
en decenios anteriores, junto con la
deslegitimación y anatematización de los
aspectos fundamentales de la labor al
servicio del desarrollo de las Naciones
Unidas y del programa tradicional NorteSur, han contribuido a la obtención de los
resultados de la hegemonía intelectual
actual, y los han integrado.
UN DESAFÍO PARA LOS PAÍSES EN
DESARROLLO Y LAS NACIONES UNIDAS
El deterioro de la preparación intelectual
del Sur que, como antes se dijo, es
resultado y factor constitutivo de la
hegemonía intelectual mundial actual, ha
mermado su capacidad de defensa y
de iniciativa. Como ya se indicó, la
preparación intelectual del Sur también
se ha reducido como consecuencia del
debilitamiento paralelo de las Naciones
Unidas como fuente de pensamiento,
análisis e iniciativas intelectualmente
autónomas (en particular en lo relativo
a cuestiones económicas mundiales),
que se inspiraban en los objetivos
de desarrollo, así como en los principios
fundamentales y el mandato de la Carta
164
de las Naciones Unidas.
La influencia de los países en desarrollo
en la escena mundial y en la naturaleza y
el contenido del modelo dominante
ha ido decreciendo a medida que las
acciones colectivas se reducían y permitían
que su función hegemónica pasase al
ámbito de la política mundial. Muchos
países en desarrollo, gravemente afectados
por el funcionamiento de la economía
internacional o expuestos a ella, han
tenido que dar prioridad a buscar la mejor
salida posible para ellos, o sencillamente
a tratar de mantenerse a flote en medio
de este nuevo orden mundial. En este
contexto, los ministerios de hacienda y
comercio, vulnerables a dificultades y
presiones inmediatas y a corto plazo, que
operan según un patrón tecnocrático y
que no suelen destacar por la amplitud de
su visión estratégica y política, se han
convertido en los principales actores
nacionales, responsables de las políticas y
las decisiones.
Aunque los países en desarrollo
puedan coincidir en términos generales
en los aspectos de la nueva teoría que les
disgustan y puedan actuar a la defensiva,
esto no basta para contrarrestar el nuevo
sistema de cosas y los procesos en
evolución, ni para presentar una
plataforma alternativa o una serie de
propuestas. El Sur no ha tenido unas
instituciones suficientemente sólidas,
dotadas de suficiente personal y equipos
propios que contribuyesen a definir y
expresar los intereses comunes de
los países en desarrollo y a presentar
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
neutralizar su capacidad de ayuda a los
países en desarrollo en esas cuestiones.
Estas acciones han conseguido dañar a
una fuente importante y respetada de
oposición intelectual al sistema, que
constituía un apoyo intelectual para los
países en desarrollo, los cuales podían
traducirlo en acciones organizadas para
lograr un cambio de orientación en el
plano mundial. En resumidas cuentas, se
consiguió de varias formas distintas
“matar dos pájaros de un tiro”, entre ellas:
■ debilitando las Naciones Unidas
desde dentro mediante presiones
directas, restricciones en los
presupuestos y el personal, y
limitaciones y modificaciones del
mandato de las Naciones Unidas,
en especial en la esfera económica;
■ recortando el programa tradicional
de desarrollo y eliminando
muchos problemas críticos de la
investigación, el estudio y el debate,
y modificando la orientación de las
Naciones Unidas y sus organismos
hacia cuestiones de especial interés
para el Norte, o hacia asuntos
relacionados principalmente con
las políticas nacionales del Sur;
■ presionando a ciertas organizaciones
de las Naciones Unidas, por
ejemplo, incluso con propuestas
serias de disolver definitivamente
la UNCTAD, la ONUDI, e incluso
la CEPAL y la CEPA, por “haber
sobrevivido a su propósito”,
organizaciones todas ellas
consideradas como particularmente
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
propuestas, y no podía proporcionar los
argumentos técnicos e intelectuales
necesarios para defender sus intereses
comunes en sus relaciones con el Norte.
Además, como se dijo antes, las Naciones
Unidas ya no tienen la libertad ni
la capacidad de ofrecer un respaldo
intelectual, técnico y político al Grupo de
los 77, como sucedía en decenios anteriores.
Atomizados, los países en desarrollo
han sido avasallados con toda facilidad
por el Norte, cosa que a todas luces y en
pura lógica formaba parte de su estrategia
y ha contribuido a frenar la acción
colectiva del Grupo de los 77 y a sembrar
la discordia entre países en desarrollo. En
este contexto, conviene recordar que las
Naciones Unidas habían favorecido
grandemente el desafío intelectual al
sistema dominado por el Norte, proporcionando las bases analíticas y empíricas
en las que se apoyaban las peticiones de
los países en desarrollo de cambios y de la
aplicación de nuevas medidas a unas
relaciones económicas internacionales
favorables al desarrollo. Esto se vio
muy claramente en la creación y el
funcionamiento de la UNCTAD. La
batalla para crear la UNCTAD contribuyó
al nacimiento del Grupo de los 77 y a la
capacidad ulterior del Grupo para debatir
y negociar con el Norte en términos
menos desiguales.
No resulta sorprendente, pues, que
uno de los objetivos principales de
algunos países del Norte fuese paralizar a
la UNCTAD y a las Naciones Unidas
en general, y reducir, desmontar o
165
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
166
favorables al Sur e identificadas con
el antiguo programa de desarrollo;
■ impulsando a instituciones
financieras multilaterales, y a
la OMC, como organizaciones
internacionales controladas por el
Norte para coordinar de forma
autorizada y “multilateral” los
puntales intelectuales del modelo
actual vigente.
En vez de adaptar el entorno
económico exterior para hacerlo más
favorable al desarrollo y a los objetivos
internacionales en este ámbito, la atención
de estas instituciones se centró en
conseguir el ajuste estructural de las
economías de los países en desarrollo y,
cada vez más, en su gobierno y su política
interior, así como en su integración en la
economía mundial según las condiciones
del Norte. Paralelamente, se empezaron
a adoptar medidas para modelar las
Naciones Unidas y sus organismos, por
ejemplo el PNUD, a imagen de las
instituciones de Bretton Woods, y más
bien como actores secundarios que como
contendientes o dirigentes potenciales
en la escena mundial2.
La voz acallada del Sur y la conquista
de las organizaciones internacionales, en
particular las Naciones Unidas, han sido
en parte el resultado de una “ofensiva
intelectual” que culminó en la marcada
“hegemonía intelectual mundial” del
decenio de 1990 y que, a su vez, han
contribuído, en gran parte, a que no
se haya cuestionado de verdad esta
hegemonía.
DESAFIAR LA HEGEMONÍA INTELECTUAL
EN LA ERA DE LA MUNDIALIZACIÓN
Toda hegemonía intelectual mundial
específica es un fenómeno efímero, ya
que las hegemonías no suelen durar. El
modelo hegemónico actual apareció en
un momento de desequilibrio de poder y
política, y confusión a nivel mundial,
cuando las fuerzas políticas triunfantes y
los centros de poder en auge aprovecharon
la oportunidad para imponer su teoría, su
paradigma y su modelo predilectos en todo
el mundo.
Durante un tiempo pareció que sería
casi imposible organizar una oposición
creíble a esta variante de la filosofía
económica y social del Norte. Es posible
que la situación esté empezando a cambiar.
Esta posible apertura a la oposición se debe
en parte al proceso evolutivo de la
mundización y a sus repercusiones
negativas, y en parte a las numerosas
reacciones, hasta hace poco aisladas y
solitarias, que están multiplicándose y
articulándose, por lo que cada vez hay
más ruido y aumentan paulatinamente las
manifestaciones de desacuerdo a escala
mundial, ahora que los efectos de la HIM
están comenzando a usarse y las técnicas
de venta arrojan menos beneficios. Los
acontecimientos de Seattle durante la
Conferencia Ministerial de la OMC en
1999 indican un contexto más propicio
al cambio.
Con todo, estos acontecimientos
positivos, que son aún muy espontáneos y
podrían ser reprimidos, deben encauzarse y
dirigirse hacia una concienciación mutua
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
compromiso en tareas comunes y estudios
comparados y, en definitiva, que se
sintetice la esencia de los numerosos
sectores en una sola declaración y un
programa mundial único del Sur sobre
diversos problemas y sus interrelaciones,
así como sobre las dificultades más
importantes a las que se enfrentan la
comunidad internacional y las Naciones
Unidas como instrumento del multilateralismo democrático. Dicho de otro
modo, se requieren una institucionalización, una organización, unas relaciones
y unos enlaces estructurados sumamente
mejorados.
La dependencia intelectual es un
factor debilitante que el Sur debe superar.
Debería proyectar y estructurar sus
objetivos y reacciones para generar una
mayor competencia mundial de ideas y
modelos intelectuales, ya que éstos tienen
una importancia fundamental en la
orientación de todo quehacer humano. Es
ésta una responsabilidad histórica de la
nueva generación que guiará a los países
en desarrollo en el nuevo siglo, una
generación que ha vivido los efectos del
síndrome de la HIM. Cabe considerar esto
como parte de la lucha por la liberación y
la independencia, que prosigue con nuevas
formas y en las condiciones actuales. Se
trata de un elemento esencial para tener
voz —y poder— en la escena mundial, ya
que es el poder lo que el “establishment” del
Norte parece respetar y a lo que parece
responder. Sin duda los casos morales
deben seguir sostenidos a la justicia
internacional, puesto que es válida y
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
centrada. Por consiguiente, también es
importante fomentar una mayor concienciación de la existencia de la actual
hegemonía intelectual mundial, así como
sobre su significado y repercusiones, tanto
entre los círculos de los dirigentes, los
medios de comunicación y la opinión
pública, como entre las comunidades
académicas e intelectuales del Sur. Estas
deberán adoptar medidas desde su punto
de vista con respecto a la situación actual
para superar el equivalente del desarme
intelectual del Sur, y lograr volver a
equiparse y rehabilitarse intelectualmente.
Un paso necesario y fundamental
en este sentido es elaborar y expresar
claramente los elementos del contexto
general que actualmente une a los países
en desarrollo en sus esfuerzos por mejorar
y modificar el sistema dominante,
favorecer su desarrollo nacional y defender
su soberanía política y económica.
Otra medida esencial es captar las
semejanzas y las diferencias de las
situaciones nacionales de los países en
desarrollo y de las dificultades que
afrontan. Entender las relaciones causaefecto facilitará la formación de una
percepción colectiva y una actitud
común con respecto a las dificultades,
las estructuras y los regímenes a escala
mundial e incluso al modelo intelectual
en el que se basan.
En la práctica, esto exige establecer
nexos entre las cabezas pensantes, los
conocimientos técnicos y las instituciones
del Sur, que se estructuren y relacionen los
análisis y la investigación, que exista un
167
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
muchos la han aceptado ya en el Norte.
Pero los llamamientos a la moral no harán
tambalearse las estructuras de poder de los
países industrializados. El poder del Sur
será lo único que surtirá efecto.
Los países en desarrollo no deberían
contentarse con el papel de consumidores
pasivos, inocentes o ignorantes de modelos
con atractivo envoltorio procedentes del
Norte. Es preciso que dispongan del
equipo adecuado y se conviertan en
interlocutores y negociadores hábiles en
Los países en desarrollo no
deberían contentarse con el
papel de consumidores pasivos,
ingenuos o ignorantes de
modelos con atractivo envoltorio
procedentes del Norte.
la escena mundial (comprendido el
mercado), entendiendo, entre otras cosas,
el funcionamiento del Norte industrial y
cómo éste fomenta, con inteligencia y a
menudo sin escrúpulos, sus propios
intereses. Tienen que reconquistar espacio
intelectual y formar las capacidades
necesarias para ello, sin olvidarse de
concienciar a las nuevas generaciones ni
de revigorizar y propiciar el fermento y las
aptitudes intelectuales en sus instituciones
de enseñanza superior. Deben rechazar
la relación unidireccional y sumamente
asimétrica con el Norte que surgió en el
decenio de 1990.
Si bien el Sur puede reunir poder y
168
fuerza suficientes para actuar por sí solo,
también necesita aliados y apoyo en su
lucha. Así pues, es fundamental que las
Naciones Unidas vuelvan a equiparse,
que cuenten con el personal adecuado y
que se aliente y ayude a sus dirigentes
para que la organización recobre su
antigua función de centro intelectual
mundial y líder en materia de políticas e
investigación. Así podrán las Naciones
Unidas actuar de acuerdo con los
objetivos de la Carta y en busca de un
desarrollo centrado en el ser humano, así
como de equidad y democracia en las
relaciones internacionales. Si las Naciones
Unidas hubieran ejercido con más
energía su papel fundamental y único de
promoción del interés común de la
humanidad, preparando en consonancia
un marco intelectual que pudiese
cimentarlo, quizá la hegemonía intelectual
mundial que caracterizó al decenio de
1990 no se hubiera afianzado tanto. Pero
no debe olvidarse que las Naciones
Unidas son la criatura de sus miembros,
de modo que el práctico derrumbamiento
de la oposición concertada de los países
en desarrollo dejó a la organización, y
sobre todo a su secretaría, tan dependiente
de las finanzas del Norte, en una situación
de mayor vulnerabilidad y desamparo ante
la estructura del poder internacional en el
período posterior a la guerra fría.
Además, aunque viven en él casi
cuatro quintas partes de la humanidad, el
Sur no está sólo a la hora de reconocer
las injusticias inherentes a la filosofía
económica actualmente dominante y la
COOPERACIÓN SUR
La
liberación
intelectual,
basada en un modelo de
desarrollo centrado en el ser
humano, debería adoptarse
como proyecto colectivo del
Sur al inicio del siglo XXI.
importancia para romper las cadenas
de la hegemonía mundial de ideas y
modelos socioeconómicos, y asegurarían
su participación e influencia en el
pensamiento y el discurso mundiales. El
potencial de movilización y comunicación
de Internet —y de algunos de los mismos
medios que contribuyeron a la HIM en
el decenio de 1990— también pueden
resultar útiles.
La liberación intelectual, basada en
un modelo de desarrollo centrado en el
ser humano, debería adoptarse como
proyecto colectivo del Sur al inicio del
siglo XXI como contribución a la creación
de un mundo mejor. Se trata de un
NÚMERO DOS—2001
elemento fundamental para que el Sur
emprenda acciones colectivas, que son a
su vez un requisito previo si los países en
desarrollo han de ejercer una influencia
real y quieren ser capaces de adoptar
auténticas iniciativas en la escena
mundial. Es asimismo vital para proteger
su soberanía nacional, económica y
política, así como su identidad, actualmente
en estado de sitio, y para vencer la
sensación generalizada de impotencia y
resignación que embarga a su población al
contemplar el mundo y la dirección en
que se mueve. ■
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
ordenación que la acompaña. En el
Norte, en los ahora llamados “países en
transición”, hay muchos que tienen
serias dudas con respecto a los procesos y
la orientación del tipo de mundialización
centrada en el mercado y dirigida por
éste que ha predominado en los años 90.
Si los dirigentes intelectuales del Sur se
uniesen a los recursos intelectuales,
académicos y de las ONG del Norte y
comenzasen a cooperar y a prestarse apoyo
mutuo, darían un paso adelante de suma
Nota
El presente artículo está dedicado a la
memoria del desaparecido Mwalimu Julius
K. Nyerere, antiguo Presidente de Centro
del Sur. Una versión anterior del artículo
apareció en el N° 166 de diciembre de 2000
de International Social Science Journal,
publicado por la UNESCO y la editorial
Blackwell; se agradece sinceramente la
autorización concedida para volver a
publicar su texto.
N o t a s
1
Es importante señalar que estos mismos
conceptos de “buena gestión pública”
y “democracia” se aplican cada vez con
mayor frecuencia, con la ayuda de los
condicionamientos y condicionamientos
cruzados aplicados por conducto de las
instituciones de Bretton Woods y la OMC,
con objeto de extender el pensamiento
169
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL
170
político y las instituciones del Norte al Sur sin
se identifican con las elites y las redes
proceder a ninguna necesaria adaptación. Este
transnacionales basadas en el Norte y que
trasplante de la “democracia”, a menudo con
ardor misionero y la convicción de obrar bien,
dependen de ellas.
2
Si se desea consultar un debate acerca de la
es causa de conflictos y trastornos sociales y
reforma de las Naciones Unidas, véase “La
políticos, de una marginación cada vez mayor
reforma de las Naciones Unidas: Una visión
de grandes capas de la población, de la
desde el Sur para fortalecer y democratizar
desaparición de estructuras y redes políticas
a la comunidad internacional”, ITEM,
locales, y de la aparición de elites locales que
Montevideo, 1998.
COOPERACIÓN SUR
UNA REUNIÓN SOBRE
COMERCIO APRUEBA
NUEVOS PLANES
DE NEGOCIACIÓN
Y OBTENCIÓN DE
MEDICAMENTOS
ASEQUIBLES
En noviembre de 2001 se reunieron en
Qatar representantes de 142 gobiernos
miembros de la Organización Mundial
del Comercio (OMC) que aprobaron
planes para la próxima ronda de
negociaciones sobre una gama de temas
en los próximos años y que convinieron
en que los países pueden obtener
medicinas asequibles al margen del
sistema internacional de patentes. Esos
acuerdos reafirmaron “la determinación
de la comunidad internacional de
trabajar en conjunción para responder a
esos retos que se oponen a la obtención
de un futuro mejor”, dijo el Presidente
de la Conferencia, Youssef Hussain
Kamal, que es el Ministro de Finanzas,
Economía y Comercio de Qatar.
NÚMERO DOS—2001
VENTANAS
Tendencias, perspectivas y sucesos actuales
Ventanas
SUR
Negociaciones
Una declaración de la Conferencia trata
de objetivos y planes de trabajo cronológicos para las actuales negociaciones
sobre agricultura y servicios, y para
negociaciones futuras sobre cuestiones
como los aranceles industriales, el
comercio y las inversiones, el comercio y
la política de competencia, y el comercio
y el medio ambiente. La declaración
y numerosos temas de su programa de
trabajo conexo trata de “la particular
vulnerabilidad de los países menos
adelantados y las dificultades estructurales
especiales con que se enfrentan en la
economía mundial”.
Las negociaciones sobre el programa
de trabajo han de finalizar a más tardar
171
VENTANAS
el 1 de enero de 2005. Una excepción es
que las negociaciones encaminadas a
mejorar la comprensión de la solución de
controversias han de concluir para mayo
de 2003. Otros elementos del programa de
trabajo han de quedar finalizados a más
tardar al final de 2002 o en la próxima
Conferencia Ministerial de 2003.
Medicinas
La declaración afirma que los gobiernos
pueden adoptar todas las medidas
necesarias para proteger a la salud
pública y que si las compañías que
fabrican medicamentos fijan los precios
de los medicamentos de forma que
queden fuera de las posibilidades de las
personas que los necesitan, los gobiernos
pueden dejar de lado las patentes sin
miedo a que se les castigue. En virtud
del sistema de propiedad intelectual
relacionada con el comercio (TRIPS),
los países tienen derecho a conceder
licencias obligatorias y a determinar los
motivos en que basarse para concederlas.
En la declaración, esas opciones no se
limitan a situaciones de emergencia; sin
embargo, si los países declaran una
situación de emergencia pueden expedir
licencias obligatorias sin negociar de
antemano con el propietario de la
patente. Los propios países determinan
lo que constituye una situación de
emergencia, están en libertad de fijar sus
propias reglas para las importaciones
paralelas, y pueden buscar en el comercio
el mejor precio para un medicamento de
marca registrada. Una de las razones
172
principales para ese nuevo acuerdo es
que el precio de los medicamentos para
el tratamiento del VIH/SIDA han
colocado a esos medicamentos fuera del
alcance de muchos países en desarrollo.
Una declaración conjunta de un
grupo de organizaciones no gubernamentales que habían ejercido presión
sobre los delegados en relación con la
cuestión de los medicamentos dice que
estaban satisfechas en general con el
resultado, que representa “un importante
adelanto para reequilibrar el Acuerdo
TRIPS”, según Cecilia Oh, de la Red del
Tercer Mundo. “La declaración incluye
una clara afirmación política de que los
intereses en materia de salud pública
tienen que tener precedencia sobre
los intereses comerciales”, dijo Michael
Bailey, de Oxfam. “Los países pueden
conseguir el acceso a los medicamentos
sin miedo de que se les arrastre a una
batalla jurídica”, dijo Ellen ‘t Hoen, de
Médecins Sans Frontière; “ahora son los
gobiernos los que tienen que utilizar esas
facultades para reducir el precio de los
medicamentos y mejorar el acceso a
tratamientos que pueden salvar la vida”.
La reunión de Doha, sin embargo, no
resolvió la cuestión de si los países con
capacidad insuficiente o sin capacidad
de producir productos farmacéuticos
obtendrían medicamentos en virtud de
una licencia obligatoria. Los países en
desarrollo pidieron a la OMC que
autorizase la exportación de medicamentos
en virtud de la disposición sobre
“excepciones limitadas” del artículo 30
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
DESDE LA VENTA DE OVEJAS
HASTA LA RESERVA DE
HABITACIONES Y PASAJES
VENTANAS
del TRIPS, pero la cuestión quedó
aplazada hasta el Consejo del TRIPS al
que se ha encargado que encuentre una
solución antes del final del año 2002.
Entre tanto, la reunión acordó
también conceder a la Unión Europea
una cláusula de renuncia a sus
obligaciones de no discriminación a fin
de que pudiera conceder aranceles
preferentes a los países de la región de
África, el Caribe y el Pacífico (países
ACP) que antes eran colonias de sus
Estados miembros. El acuerdo sobre esta
cuestión requirió también intensas
consultas debido a las preocupaciones
expresadas por algunos países en
desarrollo que no son países ACP.
Evaluando el resultado de la Conferencia en general, el Director General
de la OMC, Mike Moore, hizo observar
que había tratado de “algunas de las
cuestiones más delicadas de la política
comercial internacional”. Dijo que había
quedado “impresionado” por el hecho de
que tantos ministros estuvieran dispuestos
“a entender y a acomodar las necesidades
de otros” y por “la determinación común
de hacer que la Conferencia acabase
con éxito”. ■
PARA VIAJES DE TURISMO:
EL COMERCIO ELECTRÓNICO
ESTÁ INCREMENTÁNDOSE
EN EL SUR
“Hermosas ovejas”, promete la página
Web: “una oveja de 35 kilos (garantizados)
para su banquete familiar (97 dólares)”. El
mensaje va acompañado de una fotografía
y de un primer plano de una atrayente
oveja de lana marrón y blanca.
La página Web, denominada
EthioGift, es un servicio en línea para
regalos procedentes de Etiopía que se dirige
principalmente a la gran diáspora de etíopes
prósperos en Europa y en los Estados
Unidos, así como a clientes del interior de
Etiopía. Ofrece la entrega dentro de un
plazo de 48 horas de ovejas, bizcochos,
flores y licores procedentes de Etiopía y
acepta los pagos con tarjeta de crédito
mediante un servidor seguro y de características especiales que está en Canadá. La
página es invento de un etíope con un
doctorado en informática. El año pasado los
ingresos ascendieron a 50.000 dólares.
EthioGift es un modelo de empresa
de comercio electrónico basada en un
país en desarrollo y que está dando
extraordinarios resultados comerciales
con clientes del mundo industrializado.
Es una de las numerosas empresas nuevas
173
VENTANAS
174
y dinámicas que están capitalizando la
explosión del comercio electrónico para
crear oportunidades comerciales y al
mismo tiempo contribuir al desarrollo
nacional. Empresas análogas y la tendencia
general se describen en el informe de
reciente publicación Comercio electrónico
e Informe sobre el desarrollo 2001, de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
Internet ayuda a los países en
desarrollo en esferas de negocios como el
turismo, el comercio de productos en
línea y los teleservicios mediante el
incremento de su acceso a nuevos
proveedores de mejor calidad, lo que les
coloca en una situación competitiva
mejor. En el caso de los comerciantes de
menor envergadura, tiende a reducir las
economías de escala y a bajar los gastos
fijos, dice el informe. También están
surgiendo nuevas oportunidades para la
utilización de fuentes de producción
situadas en países en desarrollo.
La proliferación de los cafés Internet
y de los teléfonos móviles en muchos
lugares del mundo en desarrollo donde
no hay servicios telefónicos de línea fija
ni siquiera un abastecimiento fiable de
electricidad pone de relieve el enorme
papel que el comercio electrónico puede
desempeñar como agente catalizador del
desarrollo. Los beneficios no se limitan a
las ventajas inmediatas que aprovechan
los empresarios locales para adaptar el
potencial de mejoras de mayor envergadura
y duración en materia de enseñanza,
salud y empleo en los países pobres.
Los teleservicios: gran
potencial para los Países Menos
Adelantados (PMA)
En Bangladesh, que es uno de los 49 Países
Menos Adelantados (PMA) del mundo,
Technosoft Transcription transcribe
archivos audiofónicos de pacientes para
los profesionales médicos de los Estados
Unidos. La empresa, que lleva dos años
funcionando, emplea a 21 personas
con conocimientos de la terminología
médica, de informática y con aptitudes
de mecanografía y una comprensión de
la cultura y las prácticas americanas. Se
sirve de una organización de comercialización en los Estados Unidos para
conseguir contratos directos; otras
empresas de Bangladesh obtienen
subcontratos a través de la India. Los
clientes envían archivos auditivos que
contienen el dictado de documentos
relativos a los pacientes a un servidor
de los Estados Unidos; Technosoft los
descarga a continuación, prometiendo
un ciclo completo de 24 horas para
acabar la operación. La empresa espera
ganar este año 200.000 dólares, mientras
que la estimación hecha en Bangladesh
es que para el año 2008 podrá ganar
hasta 300 millones de dólares al año en
este sector.
En Ghana, una operación de
teleservicios no conectados obtuvo
recientemente un contrato para tramitar
demandas de seguro para una compañía
de los Estados Unidos, labor que se
calcula que con el tiempo creará 4.000
puestos de trabajo. Y en Togo, una empresa
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
dependen menos del transporte y reducir
así la importancia económica de las
distancias. En muchos PMA y países sin
litoral, el costo del transporte puede
ascender hasta el 40 por ciento de los
gastos totales de exportación.
En los países en desarrollo en general,
dice el Informe, los mercados electrónicos
desempeñarán un papel fundamental para
los contactos entre empresas (B2B). Esos
países han representado hasta ahora una
parte insignificante de ese tipo de
transacciones, pero existen oportunidades
para ellos en sectores en los que ya tienen
una presencia considerable, como por
ejemplo los viajes y el turismo y la comercialización de materias primas. Más del
80 por ciento de las transacciones de
comercio electrónico en los años venideros
se efectuarán entre empresas. El porcentaje
será aún mayor en el caso de los PMA,
particularmente si se trata de empresas
internacionales, pues el comercio local
electrónico B2B es improbable que
alcance un nivel de importancia en los
propios países menos adelantados.
Hay otros retos, naturalmente, y
algunos de ellos no tienen nada que ver
con la infraestructura, las aptitudes, la
legislación, los métodos de pago o los
recursos financieros. “El problema más
grave para las empresas de los PMA que
se lanzan al comercio electrónico no es
la tecnología sino la necesidad de
cambiar sus doctrinas y prácticas
comerciales”, explica el informe de la
UNCTAD. Esto se debe a que en la
economía digital la información se
VENTANAS
denominada Café Informatique tiene 60
empleados que se ocupan de actividades
de telecomercialización, cancelación
de datos y traducción para clientes
que se hallan en ciudades tan lejanas
como Ginebra.
Otras operaciones que se pueden
realizar por conducto de teleservicios no
conectados para empresas de países
menos adelantados incluyen la entrada
de datos remotos, desarrollo de programas
informáticos, mantenimiento de servidor
de acceso remoto, elaboración de la
página Web, creación de bases de datos,
indización de documentos antiguos
(por ejemplo, copias en ferroprusiato),
traducciones y edición. El potencial es
“ilimitado”, dice el Informe de la
UNCTAD. Esto se debe principalmente
a las enormes diferencias de remuneración
entre los PMA (que pueden ser de
solamente 20 dólares al mes, pero que
ascienden a 500 dólares en el caso de
personas muy cualificadas) y los países
desarrollados (en los que la remuneración
va de 2.000 a 10.000 dólares al mes para
actividades similares). Los teleservicios
no conectados son muy adecuados para
los PMA, en los que los teleservicios en
línea pueden ser problemáticos debido
a que la infraestructura de telecomunicaciones es menos fiable y quizá también
por las restricciones reglamentarias,
indica el Informe.
La UNCTAD estudió a 16 empresas de
comercio electrónico en 10 PMA e
identificó oportunidades muy importantes
para diversificar el trabajo en sectores que
175
VENTANAS
desplaza con mucha mayor rapidez y en
muchas más direcciones, con lo que la
cuestión decisoria está menos centralizada
y los trabajadores tienen que ser capaces,
y sentir que lo son, de desarrollar una
gama mucho más amplia de tareas. “Esto
representa un grave reto para muchos
países en desarrollo y economías en
transición, en los que las nociones
tradicionales de autoridad y de jerarquía
quizá estén mucho más arraigadas... La
competitividad en la economía digital
requiere una fuerza de trabajo que esté
equipada con las aptitudes necesarias para
dominar el cambio en vez de ser víctima
del cambio”.
La promesa del turismo electrónico
Las fuerzas de trabajo digitales modernas
y competentes de los países en desarrollo
están adquiriendo una ventaja competitiva
en el turismo electrónico, que en el
punto de venta es apenas algo más
que un producto de información. El
turismo y su encarnación de Internet,
denominada a menudo “e-turismo”, es
uno de los sectores de comercio
electrónico en más rápida expansión. El
año pasado, las reservas de viajes en
línea en los Estados Unidos y en Europa
casi se duplicaron, y llegaron a un total
de 15.000 millones de dólares, y ahora
rebasan las adquisiciones de equipo y
programas informáticos en línea, que
anteriormente eran la principal categoría
del comercio electrónico de consumo.
De los 64.000 millones de dólares
correspondientes a países desarrollados
176
en las ventas del comercio electrónico
en 1999, la principal categoría eran los
viajes, el transporte y las reservas de hotel,
que representaban el 38,5 por ciento.
El turismo y el turismo electrónico
son también importantes para los países
en desarrollo, pues generan puestos de
trabajo e ingresos en divisas. Según
estimaciones de la UNCTAD, el turismo
representa por lo menos la mitad de todo
el comercio electrónico en esos países y
es la partida individual más importante
del sector del comercio electrónico.
Los países en desarrollo poseen ya una
parte creciente del mercado de turismo
internacional, que representó el 29 por
ciento de todos los ingresos de turismo
internacional en 1999. Sin embargo, al
3 por ciento, la parte que les corresponde
del mercado en línea, incluidos los viajes
internacionales y nacionales, es mucho
más pequeña y oscila entre 0,4 y 0,5
miles de millones de dólares, dice la
UNCTAD. Esa parte representa un
valor potencial de 5.000 millones de
dólares, pero su actual capacidad para
adquirir más del 10 por ciento de esa
cantidad es limitada, principalmente
porque carecen de ordenadores y de
penetración de Internet y de medios de
pago con tarjetas de crédito en línea.
Abundan las historias acerca de empresas
que han establecido oficinas en países
lejanos o en lugares de países desarrollados
donde los bancos del país no pueden
proporcionar cuentas comerciales a
través de Internet y a base de tarjetas
de crédito; las empresas recurren a
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
portales tendrán que proporcionar vínculos
e información y responder a las necesidades de transacciones en línea de los
consumidores de países desarrollados, pero
eso requiere extensas asociaciones B2B.
Dos ejemplos de turismo electrónico
en países en desarrollo que explotan
con éxito esas asociaciones son
Asiatravelmart.com y Lakbay.Net.
Asiatravelmart.com, que se presenta
como “número 1 del mercado turístico
en línea asiático”, desempeña un papel
doble. Opera en Internet un sistema de
reservas de viaje y actúa como centro de
compensación para asegurar los pagos
del comercio electrónico, recaudando
fondos de los compradores en nombre de
los proveedores. Los clientes individuales
y de sociedades de todo el mundo
pueden entrar en contacto con 43.000
proveedores de viajes y agentes de
viajes de 200 países, que ofrecen
110.000 productos.
Kalakbayan Travel Systems Inc. ha
creado Lakbay.Net, que es un sistema de
reservas para viajes nacionales basado en
Internet que tiende a proporcionar a los
viajeros información fidedigna acerca
de los viajes en Filipinas y facilidades
para la obtención de reservas y para los
correspondientes pagos. Su modelo de
comercio electrónico incluye un espacio
Web para el comercio de empresaa-consumidor (B2C); un portal B2B
para productores de turismo; servicios
electrónicos para la comunidad mercantil,
que consisten en un sistema de reservas
y en medios de pago electrónico; y una
VENTANAS
intercambios de tarjetas de crédito de
características apenas legales afin de
poder aceptar información sobre tarjetas
de crédito de origen remoto a base de
una página Web, soslayando así el
sistema financiero local y evitando la
entrada de beneficios y divisas que de lo
contrario se hubieran deslizado en la
economía local. Ahora bien, el hecho de
que la mayor parte de los consumidores
de la industria del turismo provengan
de países desarrollados que poseen
infraestructuras modernas financieras y
de TIC reduce las dificultades con que se
enfrentan los destinatarios del mundo
en desarrollo para conseguir reservas
turísticas en línea.
Las organizaciones de comercialización
en el punto de destino —que a menudo
incluyen asociaciones entre varios
proveedores turísticos (líneas de aviación,
hoteles, atracciones, tour operators) y las
juntas turísticas gubernamentales— son
una fuerza creciente en la industria
turística de todo el mundo, en línea o no
conectada, y ayudan a los puntos de
destino a promover sus “productos
informativos” y a adquirir una presencia
y clientes en el mercado. Pueden ser de
importancia crucial para el éxito de las
empresas de turismo electrónico en los
países en desarrollo, que ayudan a las
industrias turísticas nacionales a prescindir
de intermediarios como los vendedores
al por mayor y los distribuidores, para
así competir en el mercado en línea.
Incluso pueden convertirse en portales
nacionales para los posibles turistas. Esos
177
VENTANAS
178
comercialización no conectada mediante
un canal de televisión exclusivo, Lakbay
TV. Lakbay es un pionero del concepto
de “técnica de aproximación”, y utiliza
tecnología apropiada para la competencia
de cada uno de los miembros individuales
de la red, incluidos servicios de mensajes
cortos (SMS), y tecnologías de comunicación por correo electrónico y sin conexión.
El informe de la UNCTAD se expresa
con cautela: “Ni los ordenadores ni
Internet, por sí mismos, pueden conseguir
que un país o una empresa sea radicalmente
más productiva”. Al mismo tiempo, sin
embargo, su mensaje fundamental es
optimista: “Precisamente porque la
revolución Internet es de pertinencia no
solamente para los sectores de alta
tecnología y de información intensiva
sino también para toda la organización de
la vida económica, sus efectos positivos se
difunden con mayor rapidez en la mayor
parte de los sectores de la economía y
los países en desarrollo tienen mejores
posibilidades de compartir los beneficios
antes que lo que sucedía en las anteriores
revoluciones tecnológicas”.
El comercio electrónico e Informe
sobre el desarrollo 2001 (No. de venta:
S.01.II.D. 30, ISBN 92-1-112541-3) se
puede obtener al precio de venta de 40
dólares de los Estados Unidos y a un precio
especial de 15 dólares de los Estados Unidos
en los países en desarrollo y en las
economías en transición, dirigiéndose a <
www.un.org/publications>; Publicaciones
de las Naciones Unidas, Sección de venta,
Palais des Nations, CH-1211 Ginebra 10
(Suiza), teléfono +41 22 907 2606/2613,
número de fax: +41 22 917 0027,
dirección electrónica: <[email protected]>;
o bien a Publicaciones de las Naciones
Unidas, Two UN Plaza, Room DC2-853,
Nueva York, NY 10017 (Estados Unidos
de América), teléfono +1 212 963 83 02 ó
+1 800 253 96 46, número de fax: +1 212
963 34 89, dirección electrónica:
<[email protected]> ■
DISMINUCIÓN DE LA
POBREZA EN AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
El porcentaje de hogares y de personas
que viven en condiciones de pobreza, así
como la gravedad de ese fenómeno,
disminuyó durante el último decenio
en América Latina y el Caribe. “La
recuperación económica durante el
decenio de 1990, junto con esfuerzos
desplegados en la esfera de la política
pública, tuvieron éxito en muchos
países, al menos por lo que se refiere a
la compensación de las deficiencias
experimentadas en el decenio anterior”.
Ésas son las conclusiones que comunica
en Social Panorama of Latin America
2000-2001 la Comisión Económica de
las Naciones Unidas para América
Latina y el Caribe (CEPAL).
En América Latina hay 211 millones de
pobres, de los cuales más de 89 millones
COOPERACIÓN SUR
Tendencias de la pobreza desde
1997 hasta 1999
Durante la segunda mitad del decenio de
1999 México, la República Dominicana
y la mayor parte de los países de América
NÚMERO DOS—2001
Central consiguieron progresos importantes en su lucha contra la pobreza. En
cambio, en América del Sur la principal
tendencia comenzó con una agravación,
seguido por un estancamiento y cierto
grado de recuperación después, que en
algunos casos se tradujo en el mantenimiento o el empeoramiento de las
condiciones de vida. A pesar de ello,
para un importante grupo de países de
esta subregión la recuperación del año
2000 fue floja.
En este contexto de bajo crecimiento,
el porcentaje de hogares pobres e
indigentes descendió ligeramente entre
1997 y 1999. El porcentaje de hogares
pobres descendió desde el 35,5 por ciento
hasta el 35,3 por ciento, mientras que la
tasa de indigencia descendió del 14,4 por
ciento al 13,9 por ciento. Ahora bien, el
porcentaje de personas pobres evolucionó
de forma diferente, pues aumentó del
43,5 por ciento al 43,8 por ciento. El
porcentaje de personas indigentes bajó
del 19,0 por ciento al 18,5 por ciento.
El número de personas que viven en
condiciones de pobreza fue ligeramente
superior a 211 millones de personas en
1999, de las cuales poco más de 89
millones eran indigentes. Esta cifra
representa un aumento de 7,6 millones
en cuanto al número de personas pobres,
mientras que el número de indigentes
aumentó ligeramente en 600.000 personas.
VENTANAS
están en la indigencia. En 1999, el 43,8
por ciento de personas (un 35,3 por ciento
de hogares) carecían de los recursos
necesarios para atender sus necesidades
básicas, y un 18,5 por ciento (el 13,9
por ciento de los hogares) estaban en la
indigencia y vivían en una pobreza
extrema, es decir no tenían ingresos
suficientes para adquirir ni siquiera una
cesta de alimentos básicos.
La disminución de la pobreza en el
decenio de 1990, sin embargo, no fue
“suficiente para compensar completamente
el crecimiento demográfico” y el número
de personas en condiciones de pobreza ha
aumentado actualmente en 11 millones.
En cambio, el número de personas que
vivían en la indigencia o en una pobreza
extrema descendió en casi cuatro millones
de personas. De forma análoga, el porcentaje de pobres en 1999 seguía siendo
tres puntos porcentuales (un 43,8 por
ciento en vez de un 40,5 por ciento)
superior al de 1980.
En la región, la tasa de pobreza rural
sigue siendo considerablemente más
elevada que la de pobreza urbana. Los
pobres de zonas rurales eran 77 millones
de personas, o el 64 por ciento de la
población rural. Los pobres de las zonas
urbanas eran 134 millones de personas, o
el 37 por ciento de la población urbana.
Logros conseguidos en el decenio
De 1990 a 1999, la mayor parte de
los países acusaron una importante
179
VENTANAS
180
disminución de las tasas de pobreza.
Hasta el final del decenio, por lo menos
11 países habían conseguido reducir las
tasas de pobreza en comparación con las
de 1990, y esas tasas contenían la mayor
parte de los pobres de las regiones. En
cuanto a los países estudiados, la tasa de
hogares pobres aumentó.
Entre los países en los que disminuyó
la pobreza cabe mencionar el caso de
Brasil, Chile y Panamá, en todos los
cuales la pobreza se redujo en 10 puntos
porcentuales. Para el período 1991-2000
el crecimiento anual per cápita en esos
países fue del 1,2 por ciento, 5,0 por
ciento y 2,6 por ciento, respectivamente.
Costa Rica, Guatemala y Uruguay
consiguieron también algunas reducciones
de importancia, y el número de hogares
pobres descendió entre cinco y diez
puntos porcentuales.
En cambio, la situación de los países
en los cuales las tasas de pobreza se
habían estancado o incluso se habían
agravado durante el decenio de 1990 es
realmente inquietante, pues eso significa
que se han perdido dos decenios durante
los cuales no se ha conseguido ningún
adelanto hacia una mayor equidad
social. En Venezuela, el porcentaje de
hogares pobres aumentó del 22 por
ciento en 1981 al 34 por ciento en 1990,
y ahora es del 44 por ciento. Colombia,
Ecuador y Paraguay tampoco consiguieron
hacer ningún progreso importante.
La mayor parte de los pobres de
América Latina viven en viviendas que
no tienen acceso a agua de beber y que,
aunque en menor grado, se caracterizan
por el hacinamiento (más de tres
personas por habitación). Además, esos
hogares acusan una tasa elevada de
dependencia demográfica y de baja
densidad de ocupación. El jefe del hogar
suele tener menos de tres años de
estudios y en algunos casos está
desempleado. Los niños y los jóvenes de
los hogares pobres tienden a desarrollarse
en ambientes caracterizados por el bajo
nivel de enseñanza, ingresan pronto en la
fuerza de trabajo y muchos de ellos ni
estudian ni trabajan.
Según la Declaración del Milenio de
las Naciones Unidas, el objetivo central
para la región consiste en reducir en un
50 por ciento las actuales tasas de
pobreza extremada para el año 2015.
Según estimaciones recientes de la
CEPAL, eso requerirá un incremento de
la producción per cápita de no menos
que el 3,8 por ciento anual. Si el
objetivo fuera la reducción de la pobreza
general y no solamente de la indigencia
en un 50 por ciento para el año 2015, se
requeriría un incremento aún mayor: del
4,4 por ciento al año.
Puede consultarse el documento en
<www.eclac.cl/publicaciones/DesarrolloSo
cial/8/LCG2138P/PSE-2001-Capl.pdf.>
■
COOPERACIÓN SUR
ÁFRICA ORIENTAL VUELVE
A FUNCIONAR
Los presidentes de Tanzanía, Uganda y
Kenia asistieron el 30 de noviembre
de 2001 a una ceremonia en Arusha
(Tanzanía) para iniciar la actividad de
un parlamento regional y un tribunal de
justicia en África Oriental.
El nuevo parlamento es el primero
de su tipo desde que la comunidad de
África Oriental se desmoronó en 1977.
Su función consistirá en enlazar con
las asambleas nacionales de los Estados
asociados acerca de cuestiones referentes
a la comunidad en su conjunto.
La inauguración de la Asamblea
Legislativa de África Oriental y del
Tribunal de Justicia de África Oriental
completa la creación de los principales
órganos de la Comunidad y es un paso
adelante hacia la creación de un mercado
NÚMERO DOS—2001
único que abarque los tres países, y que
agrupará a una población de más de 80
millones de personas.
Los otros órganos principales de la
Comunidad, que ya están establecidos,
son la Cumbre de Jefes de Estado, el
Consejo de Ministros, el Comité de
Coordinación y la Secretaría.
El Consejo de Ministros es el órgano
normativo de la Comunidad de África
Oriental. Consta de los Ministros
encargados de la cooperación regional
en cada Estado miembro y de los demás
Ministros de Estados asociados que cada
Estado asociado determine.
Entre las funciones del Consejo figuran
las de promover, supervisar y mantener
en constante examen la ejecución de los
programas de la Comunidad y velar por el
debido funcionamiento de la organización
regional.
Si se precisan más informaciones
consúltese: <www.eachq.org/> ■
VENTANAS
LA COMUNIDAD DE
181
COMPARTIDAS
IDEAS
COOPERACIÓN SUR se consagra a deliberaciones y análisis
críticos sobre las cuestiones del
desarrollo importantes para el
Sur. Con tal finalidad, acoge con
satisfacción el intercambio de
ideas y de experiencias entre
todos los sectores, todas las
disciplinas y todos los puntos de
vista, y entre todas las fuentes,
desde sectores normativos y
académicos hasta participantes
en actividades prácticas y
comunitarias.
Los lectores que deseen
participar activamente en este
diálogo pueden enviar sus comentarios acerca de los artículos que
aparecen en el boletín y pueden
aportar artículos para su posible
publicación. Las cartas y los
manuscritos, que en principio
serán objeto de una revisión
editorial, deben enviarse al
Redactor Jefe, Cooperación Sur,
cuya dirección es la siguiente:
Correo:
Dependencia Especial para la
CTPD
Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo
One United Nations Plaza,
Nueva York, NY 10017
(Estados Unidos de América)
Fax:
+1 (212) 906-6352
E-mail:
[email protected]
182
Acceso a las tecnolog´as
´y
de la informacion
las comunicaciones (TIC),
˜
acceso a la ensenanza
par JOSHUA S. JACOBS
Varios autores se concentran en este
número en las tecnologías de la
información y las comunicaciones
(Cooperación Sur, 2001, No.1) y tratan
del reto que supone la incorporación de
la TIC en un panorama de sociedades
equitativas y democráticas en el Sur.
Hay un paralelo entre los programas
docentes y los programas de adopción
de las TIC: ¿Cómo puede conseguirse
que esos programas respondan a las
necesidades y a los deseos del público
en general, que a menudo no está en
condiciones de tener un acceso eficaz
a los recursos de la TIC ni al progreso
docente? ¿Cómo pueden evitar el
convertirse en políticas “de arriba
abajo” que se limitan a hacer gestos
en favor del acceso equitativo y de la
utilización de esos recursos?
Este efecto “de arriba abajo” se
plantea cuando un volumen insuficiente
de recursos y motivación se asignan a la
modificación de la cultura en la que se
introduce la TIC, como demuestra la
experiencia de los “Centros de
Tecnología 2000” de Buenos Aires,
descrita por Susana Finquelievich.
Susana Finquelievich alega que el
programa tal y como se lleva a la práctica
“no permite la participación de usuarios
en el proyecto, ni facilita la interacción
entre el gobierno local y la comunidad”
(Finquelievich, 2001). La necesidad de que
los usuarios se apropien los instrumentos de
creación de conocimientos proporcionados
por la TIC es puesta también de relieve por los
autores de Cooperación Sur de América Latina
y el Caribe y del mundo árabe (Gómez,
2001; Mowlana, 2001). En cada uno de
los escenarios, el grado de entusiasmo
gubernamental oficial por las inversiones en
conectividad, y por el adelanto y el prestigio
que presumiblemente van de la mano con la
infraestructura de TIC, parece hallarse en
relación inversa con los sectores políticos que
permiten la apropiación y los esfuerzos
comunales entre los usuarios.
Aquí se registra una importante analogía
con las políticas de educación superior de las
regiones meridionales que favorecen a
instituciones prestigiosas, aunque esas
instituciones no cumplan la misión de una
universidad de importancia rectora y se
financien en detrimento de instituciones más
eficaces, pero quizás menos prestigiosas,
dedicadas a la educación técnica o general
(véase Castro, Claudio de Moura, y Daniel
C. Levy. Myth, Reality and Reform: Higher
Education Policy in Latin America,
Washington, D.C.: Banco Interamericano
de Desarrollo). Las inversiones en
tecnología o en educación que se hacen en
emulación simbólica de instituciones del
mundo desarrollado suprimen el potencial
de colaboración entre los usuarios de ese
recurso del Sur, ya que esas inversiones en
infraestructura no edifican por sí mismas las
aptitudes y la comprensión a todos los niveles
de la sociedad que se precisan para que esos
instrumentos puedan utilizarse prácticamente.
En LASPAU* nos ocupamos de ese
problema capacitando tanto a los dirigentes
como a los usuarios de esos recursos. Nuestros
seminarios sobre TIC y liderazgo financiero
agrupan a dirigentes de una extensa gama de
instituciones y países de América Latina y el
Caribe. En una escala más amplia, nuestros
programas de desarrollo de la Facultad
y nuestros cursillos para dirigentes de
organizaciones no gubernamentales han
brindado a millares de personas de toda la
región la posibilidad de aumentar los
conocimientos y la base de aptitudes recibidos
en sus comunidades. Conocemos varios
programas que han educado a miríadas
de académicos y de administradores de
universidades y organizaciones con bases de
aptitud específicas en temas como, por
ejemplo, la gestión ecológica y la tecnología
de la información y las comunicaciones.
Además, LASPAU actúa ahora como entidad
consultiva para los gobiernos de la región
sobre cuestiones referentes a la capacitación y
reforma de la educación superior. A través de
esos esfuerzos demostramos nuestra voluntad
de edificar la cooperación Sur-Sur entre todas
las partes del tablero social, del cual la TIC
representa una pequeña parte.
Joshua S. Jacobs, Oficial de desarrollo de iniciativas
tecnológicas, LASPAU, Cambridge, Massachusetts
02138 (Estados Unidos de América).
* LASPAU es la sigla en español de los Programas Académicos y Profesionales para las Américas, que
han ayudado desde 1964 a más de 16.000 personas de América Latina y el Caribe a obtener acceso a una
educación de alta calidad, principalmente gracias a su administración del Programa Fulbright. LASPAU
es una entidad independiente afiliada a la Universidad Harvard.
183
PREMIO NOBEL DE LAPAZ
184
Discurso del Secretario General con motivo
de la entrega del premio Nobel de la paz
Majestades, Altezas Reales, Excelencias,
miembros del Comité Noruego del premio Nobel,
señoras y señores:
En el día de hoy, una niña nacerá en el Afganistán. Su madre
la tomará en sus brazos, la alimentará, la apaciguará y cuidará
de ella como lo haría cualquier madre en cualquier otra parte
del mundo. En estos actos básicos movidos por la naturaleza
humana, no existe la distinción, pero nacer mujer en el
Afganistán actual es comenzar una vida que se encuentra a
años luz de la prosperidad de que disfruta una fracción de la
humanidad. Significa la condena a condiciones de vida que la
mayor parte de los aquí presentes juzgaría inhumanas. En
realidad, es casi como nacer en otro planeta.
He tomado el ejemplo de una niña afgana, pero también
hubiera podido citar a cualquier niño o niña nacido en Sierra
Leona. Nadie puede pretender ignorar la distancia que separa a
los pobres y los ricos en el mundo. Nadie puede pretender
ignorar el precio de esta desigualdad para los pobres y los
desheredados, que sin embargo, al igual que cualquiera de
nosostros, tienen derecho a la dignidad humana, a las libertades
fundamentales, la seguridad, la alimentación y la educación.
Pero no son ellos quienes pagan únicamente el precio de la
desigualdad. En última instancia, todos lo pagamos: Norte y Sur,
ricos y pobres, hombres y mujeres de todas las razas y de todas
las religiones.
En el mundo de hoy, las verdaderas fronteras no están
entre las naciones, sino entre los poderosos y los débiles, los
libres y los aherrojados, los privilegiados y los humillados.
Actualmente, no se puede impedir que las crisis humanas o
las violaciones de los derechos humanos en una parte del
mundo o en un país pongan en peligro la seguridad nacional
de otros países.
COOPERACIÓN SUR
Los científicos nos dicen que nuestro
universo es tan pequeño y que sus elementos
están tan estrechamente vinculados unos
con otros que el aleteo de las alas de una
mariposa en Amazonia puede generar una
violenta tempestad en el otro extremo de
la tierra. Este principio se conoce como
“efecto mariposa”. Hoy, es evidente, tal
vez más evidente que nunca, que el mundo
de la actividad humana produce también su
propio “efecto mariposa”, con todas las consecuencias buenas o malas que ello comporta.
Señoras y señores:
Hemos penetrado en el tercer milenio por
una puerta de fuego. Si hoy, tras los horrores
del 11 de septiembre, logramos ver
con mayor claridad y mejor perspectiva,
comprenderemos que la humanidad es
indivisible. Nuevos peligros nos amenazan a
todos, sin distinción de razas, naciones y
regiones. Un sentimiento de inseguridad ha
penetrado en todos los espíritus, sin que en
ello influya para nada la fortuna de unos o la
posición de los otros. Una conciencia más
profunda de los vínculos que nos unen —en
el dolor al igual que en la prosperidad— ha
galvanizado a jóvenes y viejos.
A principios de este siglo XXI —un
siglo en que la violencia ha destruído ya la
esperanza de que el progreso hacia la paz y
la prosperidad mundiales sea inevitable—
no cabe ignorar ya esta nueva realidad: hay
que enfrentarse con ella.
Tal vez el siglo XX haya sido el más
mortífero en la historia de la humanidad,
devastado por innumerables conflictos,
sufrimientos indecibles y crímenes inima-
NÚMERO DOS—2001
ginables. Una y otra vez, un grupo o una
nación ha arremetido contra otro grupo u
otra nación, a menudo movido por el odio o
sospechas irracionales, o por una arrogancia
sin límites o una codicia insaciable de poder
y de riquezas. En respuesta a estos cataclismos,
a mediados del siglo, los dirigentes de los países
del mundo decidieron unir a las naciones por
vínculos más estrechos que nunca.
Se creó una instancia —las Naciones
Unidas— en donde todas las naciones
podían aunar sus fuerzas para afirmar la
dignidad y el valor del ser humano y
asegurar la paz y el desarrollo para todos los
pueblos. En este foro, los Estados podían
unirse para fortalecer el estado de derecho,
reconocer las necesidades de los pobres y
tratar de remediarlas, contener la brutalidad
y la codicia humanas, conservar los recursos
y la belleza de la naturaleza, defender
la igualdad de derechos para hombres y
mujeres, y velar por la seguridad de las
generaciones futuras.
De este modo, hemos heredado del siglo
XX un poder político, además del poder
científico y tecnológico, que, si tenemos la
voluntad de utilizar, nos dará la oportunidad
de vencer a la pobreza, la ignorancia y
la enfermedad.
En el siglo XXI, la misión de las Naciones
Unidas, a mi juicio, estará definida por
una conciencia nueva y más profunda del
carácter sagrado y de la dignidad de la vida
humana, independientemente de cualquier
consideración de raza o de religión. Hará
falta para ello que nuestra mirada vaya más
allá de las fronteras entre los Estados,
y penetre por debajo de la superficie de
185
PREMIO NOBEL DE LA PAZ
186
las naciones o comunidades. Más que
nunca, debemos centrarnos en mejorar
las condiciones de vida de los hombres y
las mujeres que confieren a cada Estado o
nación su riqueza y su carácter particular.
Debemos comenzar por ocuparnos de la
pequeña afgana que antes mencioné,
conscientes de que salvar una vida
equivale a salvar a la humanidad misma.
Durante los últimos cinco años, he
repetido a menudo que la Carta de las
Naciones Unidas empieza con las palabras:
“Nosotros, los pueblos”. Lo que no
siempre se comprende es que esos
pueblos están formados por personas cuyos
derechos más fundamentales han sido
sacrificados a menudo en aras de los
supuestos intereses del Estado o de la nación.
Un genocidio comienza cuando se
mata a un hombre, no por lo que ha
hecho, sino por lo que es. Una campaña
de “depuración étnica” comienza cuando
un vecino se vuelve contra otro. La
pobreza se inicia cuando a un niño o niña
se le deniega su derecho fundamental a
la educación. Lo que comienza cuando se
pisotea la dignidad de una sola persona
termina a menudo con una calamidad que
se abate sobre una nación entera.
En este nuevo siglo, debemos partir
del principio de que la paz pertenece no
sólo a los Estados o a los pueblos, sino
también a cada uno de los miembros de
esas comunidades. La soberanía de los
Estados no puede utilizarse ya como
pantalla para ocultar graves violaciones
de los derechos humanos. La paz debe
instaurarse, de manera real y tangible,
en la existencia cotidiana de todos los
necesitados. La paz debe buscarse, sobre
todo porque resulta indispensable para
que cada miembro de la gran familia
humana pueda vivir con dignidad y
seguridad.
Los derechos individuales no cuentan
menos para los inmigrantes y las
minorías en Europa y América que para
las mujeres en el Afganistán o los niños
en Africa. Son tan fundamentales para
los pobres como para los ricos; son tan
necesarios para la seguridad del mundo
desarrollado como para la del mundo
en desarrollo.
De este concepto del papel de las
Naciones Unidas en el siglo XXI se
derivan tres prioridades para el futuro:
erradicar la pobreza, prevenir los
conflictos, y fomentar la democracia.
Sólo en un mundo sin pobreza pueden
los hombres y las mujeres aprovechar
al máximo su potencial. Sólo donde se
respetan los derechos individuales
pueden resolverse las controversias en la
arena política y por medios pacíficos.
Sólo en un ambiente democrático, basado
en el respeto de la diversidad y en el
diálogo, pueden las personas expresar su
opinión libremente, elegir el gobierno
que les convenga, y ejercer el derecho a
la libre asociación.
Desde el comienzo de mi mandato
como Secretario General me he
esforzado por situar al ser humano en el
centro de todo lo que hace nuestra
Organización, desde la prevención de
los conflictos hasta el desarrollo,
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
ya no están entre nosotros, que me
enseñaron y me guiaron. Para todos ellos,
mi más profunda gratitud.
En un mundo con demasiadas armas y
declaraciones de guerra, el Comité del
premio Nobel constituye un inestimable
instrumento de paz. Desgraciadamente,
la paz se ve rara vez recompensada.
Mientras que la mayoría de las naciones
erigen monumentos a la guerra, estatuas
de bronce en honor de batallas heroicas
y arcos de triunfo, las victorias de la paz
no se inmortalizan ni con desfiles ni
en panteones.
Lo que inmortaliza esas victorias
es el premio Nobel, que transmite un
mensaje de esperanza y de valentía con
una autoridad y resonancia únicas. Sólo
comprendiendo la necesidad de paz,
dignidad y seguridad que tiene el ser
humano y tratando de responder a esta
necesidad, podrán las Naciones Unidas
estar a la altura del honor que hoy se
les confiere y hacer realidad la visión
de sus fundadores. Es esta vasta misión
de paz la que los funcionarios de las
Naciones Unidas llevan a cabo, todos los
días, en todos los rincones del mundo.
Algunos de ellos, hombres y mujeres,
se encuentran hoy aquí entre nosotros.
Por ejemplo, un observador militar del
Senegal que contribuye a proporcionar
un mínimo de seguridad en la República
Democrática del Congo. Una asesora de
la policía civil, que viene de los Estados
Unidos, que ayuda a reforzar el estado de
derecho en Kosovo. Una representante
del UNICEF, natural del Ecuador, que se
PREMIO NOBEL DE LA PAZ
pasando por los derechos humanos. El
logro de una mejora real y duradera de la
vida de todos los hombres y mujeres es la
medida en función de la cual se calibra
todo cuanto hacen las Naciones Unidas.
Animado por este espíritu, acepto
humildemente el centésimo premio
Nobel de la paz. Hace cuarenta años,
tal día como hoy, el premio de 1961 se
concedió por primera vez a un Secretario
General de las Naciones Unidas, a título
póstumo porque Dag Hammarskjöld ya
había dado su vida por la paz en el África
Central, y en 1960, el premio Nobel se
concedió por primera vez a un africano:
Albert Luthuli, uno de los primeros
líderes de la lucha contra el apartheid
en Sudáfrica. Para un joven africano
como yo, que comenzaba su carrera en
las Naciones Unidas algunos meses
después, estos dos hombres sentaron un
ejemplo que me he esforzado por seguir
durante toda mi vida en la Organización.
Este premio no me pertenece a mí
sólo. No soy yo únicamente quién está en
esta tribuna. En nombre de todos mis
colegas, que representan a las distintas
entidades de las Naciones Unidas en los
cuatro rincones del globo y que consagran
su vida a la paz —cuando no la ponen en
peligro o la sacrifican—, doy gracias a los
miembros del Comité del premio Nobel
por el insigne honor que nos dispensan.
Si yo mismo he tenido la posibilidad
de servir a las Naciones Unidas, ha sido
gracias a los sacrificios y a la fe de mi
familia y de numerosos amigos de todos
los continentes, algunos de los cuales
187
PREMIO NOBEL DE LA PAZ
especializa en la protección de los niños y
contribuye a hacer respetar los derechos
de los ciudadanos colombianos más
vulnerables, y una representante china
del Programa Mundial de Alimentos,
que ayuda a alimentar al pueblo de Corea
del Norte.
Señoras y señores:
La idea en virtud de la cual un pueblo
tiene el monopolio de la verdad, de que
solo existe un medio de arreglar los
problemas del mundo y de responder a
las necesidades de la humanidad, ha
infligido un daño inmenso en el curso de
la historia, especialmente en el último
siglo. Actualmente, aunque los conflictos
étnicos continúan en el mundo, se
comprende cada vez mejor que la
diversidad humana es no sólo una realidad
que hace necesaria el diálogo, sino también
la base misma de ese diálogo.
Comprendemos, mejor que nunca,
que como seres humanos todos tenemos
derecho al respeto y a la dignidad.
Sabemos que somos producto de culturas,
tradiciones y herencias múltiples, que la
tolerancia nos permite estudiar las otras
culturas y aprender de ellas, y que nos
hacemos más fuertes al combinar lo
desconocido y lo familiar.
En cada gran fe y tradición se
encuentran valores de tolerancia y
comprensión mutua. En el Corán, por
ejemplo, se dice lo siguiente: “Os hemos
creado a partir de un solo hombre y una
sola mujer, y os hemos constituído en
naciones y tribus para que os conozcáis”.
188
Por su parte, Confucio aconsejaba a sus
discípulos: “Cuando el Gobierno tiene
principios, hablad con firmeza y actuad
de manera firme. Cuando el Gobierno
no tiene principios, actuad con firmeza
pero hablad con prudencia”. En la
tradición judía, el mandato “ama a tu
prójimo como a ti mismo” se considera
la esencia misma de la Torah.
Este pensamiento se refleja en el
Evangelio, que nos enseña a amar a
nuestros enemigos y a rezar por los que
nos persiguen. Por su parte, los hindúes
enseñan que la verdad es única, pero
que los sabios la describen con nombres
diferentes. Y en la tradición budista,
se insta a las personas a actuar con
compasión en todos los aspectos de la vida.
Cada uno de nosotros tiene derecho
a sentirse orgulloso de su fe o de su
patrimonio, pero la noción según la
cual lo que nos pertenece se opone
necesariamente a lo que pertenece al
prójimo es tan falsa como peligrosa.
Así se han suscitado antagonismos y
conflictos sin fin, moviendo a las
personas a cometer los peores crímenes
en nombre de un poder superior.
Ello no es inevitable. Personas con
tradiciones religiosas y culturales diferentes
coexisten en casi todas las partes del
mundo, y la mayor parte de nosotros
tenemos una identidad mixta que nos
vincula a grupos muy diversos. Podemos
amar lo que somos sin odiar a lo que no
somos, ni a quienes no son como
nosotros. Podemos desarrollarnos en el
seno de nuestras propias tradiciones, a
COOPERACIÓN SUR
NÚMERO DOS—2001
pueden servir los intereses de sus
ciudadanos, identificando qué intereses
tienen en común con los demás
Estados, y actuando en concierto con
ellos para defenderlos. Probablemente
por esta razón el Comité del premio
Nobel dice que “en el año de su
centenario desea proclamar que la única
vía posible hacia la paz y la cooperación
mundiales pasa por las Naciones Unidas”.
A mi juicio, el Comité también ha
tenido en cuenta la circunstancia de que
los problemas mundiales de hoy en día no
nos dejan más alternativa que la de
cooperar a nivel mundial. Cuando un
gobierno socava el estado de derecho o
viola los derechos de los ciudadanos, se
convierte en una amenaza no sólo para el
pueblo de su país, sino también para los
países vecinos y para el mundo entero.
Lo que necesitamos actualmente es un
mundo mejor gobernado, con regímenes
legítimos y democráticos que permitan
desarrollarse a todos los individuos y
prosperar a todos los Estados.
PREMIO NOBEL DE LA PAZ
la vez que aprendemos de los demás y
respetamos sus enseñanzas.
Pero todo esto no será posible si no
disfrutamos todos de la libertad de
religión, de expresión, de reunión, asi
como de la igualdad ante la ley. En
efecto, el siglo pasado nos ha demostrado
cumplidamente que cuando se pisotea o
amenaza la dignidad de la persona, cuando
los ciudadanos no tienen el derecho
fundamental de elegir su gobierno o de
renovarlo regularmente, cabe esperar que
haya conflictos cuyo precio pagarán los
civiles inocentes en términos de vidas
perdidas y comunidades devastadas.
Los factores que se oponen a la
democracia no tienen mucho que ver
con la cultura o la religión; proceden
más bien del deseo de mantenerse en el
poder a cualquier precio. El fenómeno
no es nuevo, ni queda confinado a una
parte determinada del mundo. En todas
las culturas, las personas conceden un
gran valor a su libertad de elección y
sienten la necesidad de tener voz en la
adopción de las decisiones que afectan
a sus vidas.
Las Naciones Unidas, entre cuyos
Miembros figuran casi todos los Estados
del mundo, se basan en el principio de la
igualdad de valor de todos los seres
humanos. Es lo más próximo que
tenemos a una institución representativa,
que pueda tener en cuenta los intereses
de todos los Estados y de todos los
pueblos. Gracias a este instrumento
universal e indispensable para el
progreso de la humanidad, los Estados
Majestades, Excelencias,
señoras y señores:
Recordarán que comencé mi discurso
refiriéndome a la niña nacida en el
Afganistán de hoy. Aunque su madre hará
todo lo que pueda para protegerla y
ayudarla a crecer, no es menos cierto
que la niña tiene un 25 por cento de
posibilidades de no llegar a su quinto
cumpleaños. ¿Acaso la ayudaremos? Se
trata de una de las cuestiones que ponen
a prueba nuestra humanidad, nuestra
189
PREMIO NOBEL DE LA PAZ
190
convicción de que cada uno de nosotros, a
título individual, es responsable de nuestros
hermanos y nuestras hermanas humanos,
pero es la única cuestión que importa.
Pensad en esta pequeña, y los
objetivos más generosos que contemplamos
—reducir la pobreza, prevenir los
conflictos, luchar contra la enfermedad—
ya no parecerán estar fuera de alcance, ni
siquiera muy lejanos. Por el contrario, se
nos mostrarán muy cercanos y muy
accesibles, como debe ser. Pues más allá
del Estados y de la nación, más allá de la
idea y del idioma, hay seres humanos
necesitados. Responder a sus necesidades
será la misión de las Naciones Unidas en
el siglo que comienza.
Muchas gracias.
Oslo, 10 de diciembre de 2001
COOPERACIÓN SUR
Dependencia Especial para la CTPD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
One United Nations Plaza
Nueva York, NY 10017 (Estados Unidos)
Telefax: +1 (212) 906-6352
Correo electrónico: [email protected]
´ recientes de Cooperacion
´ Sur
Numeros
´ dirigirse a:
Para encargar ejemplares, sirvase
Cooperacion Sur
REDACTORA JEFE
DE CUATRO MIL
LOS DISEÑOS
SETECIENTOS
QUE SE UTILIZAN
MILLONES DE
EN LOS NÚMEROS
PERSONAS
DE ESTE BOLETÍN
REPRESENTAN
INSTRUMENTOS O DIBUJOS QUE
DEMUESTRAN LA CREATIVIDAD Y
LA CONECTIVIDAD DE PERSONAS
DE TODO EL SUR.
´
El mundo visto a traves
˜
de los ojos de un nino
SAFIATOU BA-N’ DAW
REDACTOR
COSMAS GITTA
GERENTA DE PRODUCCIÓN
MAUREEN LYNCH
DISEÑO
KAYLEY LEFAIVER
http://www.tcdcwide.net
MARY VENGROFSKI ZEHNGUT
TRADUCCIÓN
MULTI-LANGUAGE
SERVICES, INC.
´
Más de un millón de
niños de 86 países
han representado con
pinturas y dibujos
“Mi mundo en el año
2000”, como parte de
un programa artístico
mundial que ilustra
lo que significa el nuevo milenio para los niños de
8 a 12 años. La ilustración de la portada es de
Bhea S. Vacio, niña filipina de 11 años de edad.
La ilustración muestra a niños de diversas
nacionalidades que pescan, plantan semillas,
utilizan un ordenador y desarrollan otras
actividades. Trabajando juntos con optimismo e
incluso con regocijo, los niños de la ilustración
parecen estar disfrutando de una protección social
adecuada, tener buena salud, estar seguros de poder
comer cuando corresponda y de poder ir a la
escuela, y no preocuparse para nada de cuestiones
como las “redes de seguridad” de la protección
social. Organizó el programa la Fundación
Internacional de Arte Infantil (ICAF), que
estimula y promueve la creatividad artística de
niños de todo el mundo. Como muchos educadores,
la ICAF cree que el aprendizaje visual y la
participación en las artes visuales son importantes
para el desarrollo del niño. La ICAF, organización
no gubernamental radicada en Washington DC,
fue fundada en 1997 por el Dr. Ashfaq Ishaq de
Pakistán, que ocupa el cargo de Director Ejecutivo.
La ilustración de la portada se ha reproducido con
la autorización de la ICAF, en cuyo espacio Web
(www.icaf.org) se pueden ver otras obras infantiles.
DEPENDENCIA ESPECIAL DEL PNUD
AUXILIAR EDITORIAL
PA R A L A C O O P E R A C I Ó N T É C N I C A
ROGEL NUGUID
AUXILIAR DE DISTRIBUCIÓN
LOURDES HERMOSURA-CHANG
JUNTA CONSULTIVA
EDITORIAL
SALAH BOURJINI
PAUL BOYD
SHARON CAPELING–ALAKIJA
BABASHOLA CHINSMAN
DJIBRIL DIALLO
CARLOS DI CERISANO
WALTER FRANCO
KERSTIN LEITNER
CARLOS LOPES
RAMADHAR
MICHAEL SAKBANI
ODILE SORGHO–MOULINIER
El emblema de la Cooperación
Técnica entre Países en Desarrollo
(CTPD) representa un puente
simbólico que une los países y los
pueblos del hemisferio meridional.
El centro del emblema —en el que
confluyen el Sur, el Norte, el Este
y el Oeste del mundo— simboliza
un objetivo esencial de la CTPD:
la promoción de una asociación
sincera y verdaderamente mundial
para el desarrollo
ILUSTRACIÓN DE LA PORTADA — Bhea Vacio, 11 anos de edad, Filipinas www.icaf.org; IMPRESO EN ISLANDIA POR ODDI PRINTING
LA CREATIVIDAD
E N T R E PA Í S E S E N D E S A R R O L L O
WIDE
WEB DE INFORMACIÓN
PA R A E L D E S A R R O L L O
L A E S T R AT E G I A W I D E :
WIDE: Una base de conocimientos de expertos,
instituciones, publicaciones y mejores prácticas de los
países en desarrollo y una red de interesados en CTPD que
comparten el medio electrónico wide para crear capacidad
´ SOCIAL:
POLITICA
¿Red de seguridad o trampolín?
POLÍTICAS Y PROBLEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN:
LA REGIÓN ÁRABE — que en el decenio de 1990 vio aumentar el desempleo, vacilar la
creación de puestos de trabajo, disminuir los salarios en términos reales, y reducirse los gastos
sociales públicos, según Salim Nasr.
■
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE — donde las grandes reformas económicas del
decenio de 1990 aumentaron el número de personas sin seguridad social, según comunican
Enrique Vásquez y Enrique Mendizábal.
■
ÁFRICA MERIDIONAL — donde la red clásica de seguridad social no vale para afrontar
importantes problemas estructurales como la pobreza de los ingresos y de las capacidades y la
inseguridad alimentaria, dice Viviene Taylor.
■
¿PUEDE CONTRIBUIR EL NORTE AL DIÁLOGO SUR-SUR SOBRE
POLÍTICA SOCIAL? Las experiencias prácticas y empíricas del Norte sobre cobertura
social universal, redes de seguridad y privatización se pueden compartir, es el resultado de
los estudios dirigidos por Bob Deacon.
■
ELIMINACIÓN DE LA POBREZA MEDIANTE LA EDIFICACIÓN DE UNA
SOCIEDAD DE BIENESTAR SOCIAL: FINLANDIA, EJEMPLO ESPECÍFICO.
¿Tiene que esperar un país a ser rico antes de poder ofrecer a su población buenas condiciones
sociales? Sobre la base de la experiencia finlandesa y nórdica, Hilkka Pietilä dice que no.
COOPERACIÓN SUR
■
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
ECOSISTEMAS DE LAS ZONAS TROPICALES HÚMEDAS: COOPERACIÓN
SUR-SUR SOBRE EL PROGRAMA 21. La creación de redes, la transferencia de tecnologías y una mejor gestión de los conocimientos relativos a las reservas de biosfera son los
aspectos fundamentales de un programa que describen Miguel Clüsener-Godt e Ignacy Sachs.
■
ARROZ Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN ÁFRICA OCCIDENTAL. En África
subsahariana se están cultivando variedades de arroz mixtas y de alto rendimiento, que están
abriendo el camino a una estrategia de seguridad alimentaria basada en el arroz, según Kanayo
F. Nwanze, P. Justin Kouka y Monty P. Jones.
■
CUMBRE PARA LA TIERRA 2002: ¿UNA “NUEVA POLÍTICA” MUNDIAL?
Felix Dodds se pregunta si la Cumbre puede negociar la apertura de mercados para los
países en desarrollo al mismo tiempo que protege el medio ambiente y los puestos de trabajo,
incrementa la ayuda destinada a reducir la pobreza, y refuerza la cooperación internacional
sobre cuestiones ambientales.
P E R S P E C T I VA
■
HEGEMONÍA INTELECTUAL MUNDIAL Y PROGRAMA INTERNACIONAL
DE DESARROLLO. Se suprimen las críticas y alternativas a la mundialización, se
homogeneizan las opiniones y los análisis, y los intereses del Sur pierden importancia en
la escena internacional de nuestros días, alega Branislav Gosovic.
NÚMERO DOS—2001
■
POLÍTICA SOCIAL:
¿Red de seguridad o trampolín?
2001
P R O G R A M A
ISSN 1010-4437
NÚMERO DOS
D E
L A S
N A C I O N E S
U N I D A S
PA R A
E L
D E S A R R O L L O
DEPENDENCIA ESPECIAL PARA LA COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE PAÍSES EN DESARROLLO