QUINTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SOCIEDAD, GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN “Administración Pública y Cuestión Federal. La red Nación, Provincias, Municipios.” Ciudad de San Juan, 27 al 29 de mayo de 2009 GESTIÓN DE DOCUMENTOS. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA PÚBLICA Prof. Lic. Anna Szlejcher1 Introducción. La presente ponencia responde a una de mis líneas de investigación, e intenta llenar un vacío en los estudios sobre la legislación referida a la gestión de los documentos de archivo, especialmente en soporte electrónico, como parte del Patrimonio Cultural de un país. El objetivo es reflexionar sobre las implicancias de las tecnologías modernas en el propio rol del archivero, sus relaciones con la preservación de la memoria y, consecuentemente, con las demandas de los ciudadanos al acceso a la información. Hasta el presente, la Argentina cuenta con una rudimentaria legislación destinada a proteger el Patrimonio Documental y, también, con débiles instituciones que, tradicionalmente, se han ocupado de esta misión pero que carecen de marcos normativos específicos relacionados con los documentos electrónicos, como parte del Patrimonio Cultural. Estos marcos deben, necesariamente, estar insertos en un Sistema Nacional de Archivos que, todavía, es una idea en formación. En efecto, la ley más pertinente sobre protección de documentos de archivos es la Nº 15 930 de 1961, que trata – entre otros puntos – sobre el funcionamiento y organización del Archivo General de la Nación. Ley que, cabe señalar, nunca fue reglamentada ni se reflejó en la práctica. Los documentos son una herramienta básica de la Administración; constituyen los medios por los cuales todos los procesos operacionales y funcionales son realizados. Y, asimismo, son la prueba y testimonio de las acciones administrativas. Ellos incluyen toda la información registrada, creada o recibida por una organización mientras ejecuta sus actividades. Los documentos pueden estar confeccionados sobre soportes convencionales como el papel, pero también pueden ser micro-formas, documentos legibles por máquina, tales como medios magnéticos y discos compactos (CD y DVD) y pueden incluir, también, fotografías, registros sonoros, películas y todo otro soporte en el cual la información pueda ser registrada o transmitida en el proceso de realizar las funciones de la organización. 1 Directora y Docente Investigadora Escuela de Archivología, Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad Nacional de Córdoba. Coordinadora de la Red Iberoamericana de Enseñanza Archivística Universitaria (RIBEAU) Comité Permanente de la Asociación Latinoamericana de Archivos (ALA) Miembro Pleno del Bureau de ICA/SAE Section for Education and Training del Consejo Internacional de Archivos - Sección para la enseñanza de la Archivología y la formación de archiveros (2004 - 2008 y 2008 2012) Miembro de la Red de Apoyo de América Latina y el Caribe (Programa Memoria del Mundo. UNESCO. 2007. Representante por la Universidad Nacional de Córdoba en el Subcomité Archivos del IRAM (2008-) Actualmente se produce cada vez más documentos en sistemas electrónicos. Esto es un desafío en razón de la vulnerabilidad y obsolescencia de los soportes y de los programas informáticos. Y a esto se suma la carencia de una legislación que contemple el ciclo vital de los documentos en el marco de un sistema nacional de archivos. En definitiva, lo que proponemos es enfrentar los desafíos que los tiempos nos plantean para re-apropiarnos en plenitud de aquello que nos es más propio: nuestra memoria, nuestro pasado y nuestra identidad, cuyos signos más frágiles y poderosos están consignados en la infinidad de documentos que conservan nuestros archivos. Existen problemas técnicos para que el objeto digital salvaguardado en archivos sea accesible en su forma original. Los programas y equipos son reemplazados constantemente por nuevas generaciones que acaban por resultar incompatibles con sus predecesores, lo cual hará que, de aquí a pocos años, el material, del que a menudo forman parte sonidos y gráficos o imágenes dinámicas así como enlaces con sitios Web y bases de datos, se volverá inaccesible. Legislación. Con respecto a nuestros antecedentes nacionales podemos señalar el carácter difuso de la legislación argentina. Aquí, de manera más lenta que en otros países, se van promulgando disposiciones referidas al soporte jurídico, cuya carencia afectó el desarrollo del área informática. En esta materia, es la Ley Nº 24 624/19952 que aprueba el Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio 1996, la que por primera vez autoriza el archivo y conservación en soporte electrónico u óptico indeleble de la documentación financiera, de personal y de control de la Administración Pública Nacional. También nos interesa mencionar la Ley de Protección de los Datos personales (Nº 25 326/2000)3 que reglamenta el derecho de habeas data (Art. 43 de la Constitución Nacional) y regula sobre principios generales relativos a la protección de datos, derechos de los titulares de datos de usuarios y responsables de archivos, registros y bancos de datos. Además, la Ley de Firma digital (Nº 25 506/2001)4 En el año 2000 se dicta el Decreto Nº 252/2000 que establece las bases para la creación del Programa Nacional para la Sociedad de la Información, con el objetivo de difundir información, conocimientos e intercambios mediante la utilización de procesos informáticos (Art. 1ro.)5 Cabe mencionar la Decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete del 07 de agosto de 2001, que crea el proyecto de simplificación e informatización de Procedimientos Administrativos6, que contribuye asimismo a facilitar el uso del soporte informático. 2 http://www.informatica-juridica.com/anexos/anexo 709.asp (Consulta: 22 de Junio del 2005) Publicada en el Boletín Oficial Nº 29 797 del 03.12.2001 fue publicado en el Boletín Oficial Nº 29 797 De fecha 03.12.2001el Decreto 58/001 que reglamenta la Ley 25326. 4 Publicada en el Boletín Oficial el 14.12.2001. Texto completo de la Ley de firma digital en: www.pki.gov.ar/PkIdocs 5 El Decreto establece que el mencionado Programa estará a cargo de la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva de la Presidencia de la Nación. Publicado en el Boletín Oficial el 22.03.2000. El 02.03.2001 fue publicado en el Boletín Oficial el Decreto 243/2001 de fecha 26.02.2001, por el que se dispone la transferencia a la Secretaría de Comunicaciones dependiente del Ministerio de Infraestructura y Vivienda, del Programa Nacional para la Sociedad de la Información, que había sido asignado por Decreto 252/2000 a la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva. www.pki.gov.ar/PkIdocs 6 Publicada en el Boletín Oficial del 09.08.2001. 3 Compartimos los propósitos que inspiran esas disposiciones; pero, una vez más, podemos afirmar que las soluciones a los problemas inherentes a la informática no se logran sólo con voluntarismo, entendiendo que la legislación forma parte de una planificación estratégica que apunte a conseguir la preservación del Patrimonio Cultural Material. Porque, no obstante las mencionadas disposiciones y leyes, no se registran hechos concretos referidos a la conservación de documentos electrónicos. Sin embargo, hay aproximaciones, como la Ley Nº 25 750/2003 sobre Preservación de Bienes y Patrimonios Culturales, donde en su Art. 1º se señala que “…la política del Estado nacional preservará especialmente: a) El patrimonio antropológico, histórico, artístico y cultural” y, en el Art. 3º, considera como medios de comunicación a, entre otros, “c) Productoras de contenidos audiovisuales y digitales; c) Proveedoras de acceso a Internet”.7 En el transcurso de las casi cinco décadas desde la sanción de la mencionada ley Nº 15 930/1961 sobre el funcionamiento y organización del Archivo General de la Nación, no reglamentada, a nivel mundial se ha profundizado el convencimiento sobre la necesidad de contar con un ordenamiento jurídico que permita no sólo velar por la memoria en soportes tradicionales sino, además, ampliar el campo a los documentos de archivo en sistemas electrónicos. Lo que habla de la urgente necesidad de que la Argentina se adecue a las expectativas internacionales en este campo. Debe tenerse en cuenta que el estímulo para una organización archivística a nivel nacional proviene de algunas provincias argentinas que lograron, en los últimos veinte años, una moderna legislación sobre sistema provincial de archivos, adelantándose así a la Nación. Antecedentes estos que nos servirán también, durante el abordaje de nuestro tema, como referentes para una planificación estratégica que apunte a la preservación del Patrimonio Cultural con alcance nacional. ¿Cuál es la incidencia de la legislación argentina vigente sobre los documentos electrónicos existentes en el país? Este interrogante constituye un desafío que nos plantea la situación archivística actual teniendo en cuenta lo ya manifestado sobre el estado de dicha legislación. Por ello, resulta imperiosa una legislación pertinente y actualizada de protección del patrimonio documental, inserta en una Ley sobre Sistema Nacional de Archivos. Es decir, una legislación que determine las normas generales para la organización, funcionamiento y administración de los repositorios en su área de competencia; que defina un sistema de gestión documental nacional y establezca el ciclo vital de los documentos y su respectiva conservación, situación de los archiveros y servicios a la comunidad que garanticen el libre acceso a la información. Sistema en definitiva que sirva de modelo a las provincias dentro de la organización federal que nos rige. Esa normativa archivística debiera tener una rápida reglamentación, en la que resulta también importante lo referido a la situación de los funcionarios, su formación específica, preparación, acceso a los puestos y desempeño de los mismos; de manera que todas las operaciones que les competen (reunir, conservar, describir y administrar la documentación y su consulta) queden delimitadas de forma tal que no corra riesgo el Patrimonio Documental. La imagen de los archivos también está cambiando; pasamos de la idea preservacionista de “tesoro” en aras de la conservación a la idea utilitaria de “bien cultural”, en función del uso social de los productos y servicios culturales, en donde el usuario es el núcleo central 7 Preservación del Patrimonio Cultural. 2005. Colección de Derechos Humanos y Justicia. Poder Judicial de la Provincia de Córdoba. Argentina. Sancionada el 18.06.2003 y promulgada de hecho el 04.07.2003. de todos los procesos de difusión, especialmente con la aparición de nuevos hábitos culturales. En ese sentido, las tecnologías de la información - y muy especialmente las tecnologías de la comunicación - juegan un papel fundamental en aquel ámbito. Por lo tanto, la Internet y la intranet pueden ser el motor de transformación de la imagen preservacionista, porque obliga a redimensionar los servicios en todos los sectores documentales. Así, la misión última de los archivos es el servicio ágil y eficiente de los recursos documentales, entendiendo por tales las fuentes que proveen información a: 1) la propia administración o entidad productora, con el fin de coadyuvar al correcto desarrollo de su gestión y actividad; 2) al ciudadano sobre el que pueden recaer los actos administrativos; 3) al investigador científico y 4) al público en general con intereses varios. Norma ISO/TR 15489 Esquema A IRAM-ISO 15489-2. Actualmente participamos como representantes ante IRAM (Instituto Argentino de Racionalización y Certificación) por la Universidad Nacional de Córdoba, como miembro integrante del Subcomité IRAM de Archivos. Con el objetivo de elaborar el Esquema A IRAM-ISO 15489-2. Información y documentación. Gestión de documentos de archivo. Parte 2: Lineamientos. La Norma ISO/TR 15489 bajo el título general Información y documentación. Gestión de documentos de archivo, se compone de las siguientes partes: — Parte 1: Generalidades. — Parte 2: Lineamientos [Informe Técnico]. Esta parte 2: de la Norma IRAM-ISO 15489 proporciona lineamientos que son complementarios a la IRAM-ISO 15489-1. Ambas normas se aplican a los documentos de archivo, en cualquier formato o soporte, creados o recibidos por una organización, pública o privada, en el curso de sus actividades. Así, en esta parte de la IRAM-ISO 15489, a menos que se indique lo contrario, los sistemas pueden ser considerados manuales o electrónicos, y un documento puede estar en soporte papel, microficha o formato electrónico. La IRAM-ISO 15489-1 especifica los elementos que componen la gestión de documentos de archivo y define los resultados que se recomienda alcanzar. Esta parte de la ISO 15489 proporciona una metodología de implementación. Sin embargo, cabe señalar que las normas, legislación y reglamentos nacionales pueden exigir otros factores y requisitos para su conformidad legal. Además de usar esta parte de la IRAM-ISO15489, es conveniente que aquellos que pretendan aplicar esta norma consulten los requisitos y lineamientos de las normas nacionales, legislación y reglamentos que son de aplicación bajo su respectivo ordenamiento jurídico. Objeto y campo de aplicación Esta parte de la IRAM-ISO 15489 es una guía de implementación de la IRAM-ISO 154891 para uso de los profesionales de la gestión de los documentos de archivo y de aquellas personas encargadas de gestionar documentos en sus respectivas organizaciones. Asimismo proporciona una metodología que facilitará la implementación de la IRAMISO15489-1 en todas las organizaciones que necesiten gestionar sus documentos de archivo. Proporciona una visión general de los procesos y factores a tener en cuenta por las organizaciones que deseen cumplir con la IRAM-ISO15489-1. Marco teórico Entendemos que el abordaje del problema de investigación planteado exige una mirada multidisciplinaria; ya que reconocemos que los soportes de los recursos documentales varían con los cambios tecnológicos y que el proceso de gestión documental se da en el contexto de una sociedad y de una cultura En consecuencia, nos valdremos de algunos conceptos centrales pertenecientes al campo de la Archivología y la Diplomática8, y los que sean pertinentes a nuestro objeto del mundo de la Sociología Cultural9 y de la legislación, los que nos ayudarán a comprender nuestra realidad, problematizarla y configurar una nueva mirada sobre ella. Naturalmente, la legislación nacional arriba mencionada relacionada con los aspectos generales sobre archivo y conservación en soporte electrónico… (Ley Nº 24 264/1995) y la Ley de Protección de los Datos Personales (Nº 25 326/2000) y Ley de Firma Digital (Nº 25 506/2001) y posteriores decisiones administrativas pertinentes constituyen un marco de referencia fundamental para el presente trabajo. La “Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural”, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO en 1972, surgió del deseo de proteger dicho patrimonio y lograr, de este modo, transferirlo intacto a las futuras generaciones. Por ello, pensar en una legislación contextualizada, que rescate y preserve el patrimonio digital de la sociedad que lo genera, nos remite a pensar, entre otros aspectos, que la relación que un individuo mantiene con su cultura dependerá fundamentalmente de las condiciones en las que la ha adquirido, especialmente porque el acto de transmisión cultural es la actualización de un cierto tipo de relación con la cultura. (Bourdieu: 2005) En vista de la fragilidad de los soportes digitales, la UNESCO ha desarrollado una estrategia para la promoción de la preservación digital.10 La Conferencia General en su 31ª Reunión se propuso alentar a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y a los organismos internacionales, nacionales y privados a garantizar que la preservación del patrimonio digital fuese altamente prioritaria dentro de las políticas nacionales.11 En el marco de esa estrategia, UNESCO firmó un contrato con la Directora del Proyecto de Investigación Internacional sobre la Preservación de la Autenticidad de los Documentos de archivo en Sistemas Electrónicos12, Dra. Luciana Duranti, para la capacitación de cinco latinoamericanas en la política de dicho proyecto. El equipo seleccionado, del que formé parte, receptó los principios básicos de la investigación que 8 En estos campos utilizamos como referente teórico el trabajo de la Dra. Luciana Duranti, Diplomatics. New use for an old Science. Scarecrow Press, Inc. Maryland 1998. 9 BOURDIEU P. Intelectuales, política y poder. Traducción de Alicia B. Gutiérrez. EUDEBA Buenos Aires. 2005. 1º ed. 4ª reimp. 10 Directrices para la preservación del Patrimonio Digital. Preparado por la Biblioteca Nacional de Australia. División de la Sociedad de la Información. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. CI-2003/WS/3. Marzo 2003. 11 Resolución 31 C/34, en la que llamaba la atención acerca del patrimonio digital mundial, cuyo volumen aumenta sin cesar, y sobre la necesidad de emprender una campaña internacional para salvaguardar la memoria digital en peligro de desaparición. 12 International Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems – InterPARES dirigió la mencionada Directora13 y de su canalización práctica14, que orientan fundamentalmente esta tesis de maestría. Nos planteamos la necesidad de definir requisitos que garantizan la autenticidad en la preservación a largo plazo de los documentos de archivo en sistemas electrónicos. A la vez, son también nuestros referentes, los conocimientos teóricos y metodológicos producidos por los Proyectos InterPARES I y II que se relacionan con la aplicación de la Diplomática a los documentos de archivo en sistemas electrónicos y a la formulación de modelos de políticas, estrategias y normas capaces de asegurar la conservación a largo plazo. 15 Asimismo, es un aporte valioso a nuestra investigación el “Programa de la Memoria del Mundo” de la UNESCO (1992); el cual reconoce el patrimonio documental de significado internacional, regional o nacional y mantiene registros de ellos. Programa que está dirigido a facilitar su preservación y acceso sin discriminación y a difundir su existencia.16 La preservación a largo plazo del patrimonio cultural material contribuye a la identidad de los pueblos y al respaldo de sus derechos. Dicha preservación, en esta “era del acceso a la información”, se relaciona específicamente, en nuestro caso, con los documentos de archivo en sistemas electrónicos que enfrentan al desafío de superar los inconvenientes de la vulnerabilidad y obsolescencia de los soportes y de los programas informáticos; y de la pérdida de datos. Dado el estado actual de la legislación argentina respecto de la organización y sistematización de los archivos, resulta esencial, a los fines arriba señalados, elaborar un Sistema Nacional de Archivos que sirva de marco a una estrategia de preservación del Patrimonio Cultural material que incluya los nuevos soportes legibles por máquina. Consideramos oportuno citar algunas ideas del profesor Edwin R. Harvey (1990) con respecto a la situación de la problemática legislativa del patrimonio cultural en la Argentina de la década de 1980 y que, opinamos, se refleja en el presente: “Entre las características de la política y legislación nacional argentina sobre el patrimonio cultural pueden señalarse el carácter fragmentario y disperso de su normativa, no hay una norma unificadora, falta unidad en las políticas específicas, es acentuada la precariedad de medios financieros y presupuestarios dedicados a su conservación y la administración del sistema sólo desde hace poco tiende a profesionalizarse...”17 Y, más adelante, agrega: “La multiplicidad de jurisdicciones provenientes de la existencia de un campo de facultades concurrentes entre las provincias y la nación, además de las atribuciones de los municipios, en muchos de los aspectos de la legislación cultural en general y del patrimonio cultural en particular, conforme al régimen constitucional argentino, determina 13 DURANTI L., EASTWOOD T., MACNEIL H.; Preservation of the Integrity of Electronic Records. Kluwer Academic Publishers. The Netherlands. 2002. 14 Luciana Duranti Editor. The InterPARES Project. The Long-term Preservation of Authentic Electronic Records: The Findings of the InterPARES Project. Tipo litografía Bongi. .San Miniato, Italia.2005. 15 Idem. 16 World Heritage Commission Operational Guidelines and Reports. Sitio web: www.unesco.org 17 Harvey, E. R. 1990. Derechos culturales en Ibero América y el mundo. Madrid, Quinto Centenario: Tecnos. (p. 281) una correlativa multiplicación de poderes legisferantes, comunes o excluyentes, entre la nación y las provincias.”18 La realidad que reflejan las palabras del Prof. Harvey, pareciera que logra superarse con el mandato de la Constitución Nacional de 1994. En esta se dispone (Art. 41) entre otras cosas, que las autoridades proveerán a la preservación del patrimonio natural y cultural. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. ...” Asimismo, constituye un aporte muy significativo, la Ley nacional Nº 25 197 sobre Régimen del Registro del Patrimonio Cultural, sancionada en 1999 y actualmente en vigencia, que establece la centralización del ordenamiento de datos de los bienes culturales de la Nación, en el marco de un sistema de protección colectiva de su patrimonio que a partir de la identificación y registro del mismo será denominado Registro Nacional de Bienes Culturales. Entre las categorías de “bienes culturales” se reconocen los bienes que se refieren a la historia, incluida la historia de las ciencias y las técnicas, la historia social, política, cultural y militar, así como la vida de los pueblos y de los dirigentes, pensadores, científicos y artistas nacionales. También y específicamente, Los manuscritos raros e incunables, códices, libros, documentos y publicaciones de interés especial, sueltos o en colecciones. Los objetos de interés numismático, filatélico. Los documentos de archivos, incluidos colecciones de textos, mapas y otros materiales, cartográficos, fotografías, películas cinematográficas, videos, grabaciones sonoras y análogas. No obstante estas disposiciones constitucionales, no se registran hechos concretos referidos a la conservación de documentos electrónicos. Así, en nuestro país, el problema básico lo constituye la carencia de una Ley de Archivos que establezca las normas generales para la organización, funcionamiento y administración del Sistema Nacional de Archivos. Finalmente, creo oportuno en este ámbito de encuentro multidisciplinario, y siendo fiel a mi condición de archivera, recordar las palabras de Michel Duchein, cuando sostiene: “Durante demasiado tiempo, los archiveros han trabajado en un marco estrechamente nacional, ligado a las tradiciones históricas, administrativas, culturales propias de cada país. Ahora cada uno puede aprovechar muchas experiencias de otros países, para repensar sus propios métodos, interrogarse sobre sus propios hábitos, a veces orientarse hacia nuevas iniciativas. Este es también uno de los cambios que se imponen en la profesión de archivero… Pero una cosa es cierta: es que, bajo una forma u otra, la memoria será siempre necesaria, para las sociedades y para los hombres, y la conservación de esta memoria será siempre una función social primordial, se trate de papel, de película o de disco de ordenador. El archivero de mañana será sin duda muy 18 Op. Cit. p. 277) diferente del de hoy, pero tranquilicémonos, habrá siempre archiveros y, como actualmente, continuarán preguntándose sobre su futuro”19 Córdoba, 30 de abril de 2009 19 En: La profesión de archivero entre el pasado y el futuro. (Traducción de Joan Domingo Basora)