Szlejcher, Ana - Asociación de Administradores Gubernamentales

QUINTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
SOCIEDAD, GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
“Administración Pública y Cuestión Federal. La red Nación, Provincias, Municipios.”
Ciudad de San Juan, 27 al 29 de mayo de 2009
GESTIÓN DE DOCUMENTOS. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
Prof. Lic. Anna Szlejcher1
Introducción.
La presente ponencia responde a una de mis líneas de investigación, e intenta llenar un
vacío en los estudios sobre la legislación referida a la gestión de los documentos de
archivo, especialmente en soporte electrónico, como parte del Patrimonio Cultural de un
país.
El objetivo es reflexionar sobre las implicancias de las tecnologías modernas en el propio
rol del archivero, sus relaciones con la preservación de la memoria y, consecuentemente,
con las demandas de los ciudadanos al acceso a la información.
Hasta el presente, la Argentina cuenta con una rudimentaria legislación destinada a
proteger el Patrimonio Documental y, también, con débiles instituciones que,
tradicionalmente, se han ocupado de esta misión pero que carecen de marcos normativos
específicos relacionados con los documentos electrónicos, como parte del Patrimonio
Cultural.
Estos marcos deben, necesariamente, estar insertos en un Sistema Nacional de Archivos
que, todavía, es una idea en formación. En efecto, la ley más pertinente sobre protección
de documentos de archivos es la Nº 15 930 de 1961, que trata – entre otros puntos –
sobre el funcionamiento y organización del Archivo General de la Nación. Ley que, cabe
señalar, nunca fue reglamentada ni se reflejó en la práctica.
Los documentos son una herramienta básica de la Administración; constituyen los
medios por los cuales todos los procesos operacionales y funcionales son realizados. Y,
asimismo, son la prueba y testimonio de las acciones administrativas. Ellos incluyen toda
la información registrada, creada o recibida por una organización mientras ejecuta sus
actividades.
Los documentos pueden estar confeccionados sobre soportes
convencionales como el papel, pero también pueden ser micro-formas, documentos
legibles por máquina, tales como medios magnéticos y discos compactos (CD y DVD) y
pueden incluir, también, fotografías, registros sonoros, películas y todo otro soporte en el
cual la información pueda ser registrada o transmitida en el proceso de realizar las
funciones de la organización.
1
Directora y Docente Investigadora Escuela de Archivología, Facultad de Filosofía y Humanidades de la
Universidad Nacional de Córdoba. Coordinadora de la Red Iberoamericana de Enseñanza Archivística
Universitaria (RIBEAU) Comité Permanente de la Asociación Latinoamericana de Archivos (ALA)
Miembro Pleno del Bureau de ICA/SAE Section for Education and Training del Consejo Internacional de
Archivos - Sección para la enseñanza de la Archivología y la formación de archiveros (2004 - 2008 y 2008 2012) Miembro de la Red de Apoyo de América Latina y el Caribe (Programa Memoria del Mundo.
UNESCO. 2007. Representante por la Universidad Nacional de Córdoba en el Subcomité Archivos del IRAM
(2008-)
Actualmente se produce cada vez más documentos en sistemas electrónicos. Esto es un
desafío en razón de la vulnerabilidad y obsolescencia de los soportes y de los programas
informáticos. Y a esto se suma la carencia de una legislación que contemple el ciclo vital
de los documentos en el marco de un sistema nacional de archivos.
En definitiva, lo que proponemos es enfrentar los desafíos que los tiempos nos plantean
para re-apropiarnos en plenitud de aquello que nos es más propio: nuestra memoria,
nuestro pasado y nuestra identidad, cuyos signos más frágiles y poderosos están
consignados en la infinidad de documentos que conservan nuestros archivos.
Existen problemas técnicos para que el objeto digital salvaguardado en archivos sea
accesible en su forma original. Los programas y equipos son reemplazados
constantemente por nuevas generaciones que acaban por resultar incompatibles con sus
predecesores, lo cual hará que, de aquí a pocos años, el material, del que a menudo
forman parte sonidos y gráficos o imágenes dinámicas así como enlaces con sitios Web y
bases de datos, se volverá inaccesible.
Legislación.
Con respecto a nuestros antecedentes nacionales podemos señalar el carácter difuso de
la legislación argentina. Aquí, de manera más lenta que en otros países, se van
promulgando disposiciones referidas al soporte jurídico, cuya carencia afectó el desarrollo
del área informática.
En esta materia, es la Ley Nº 24 624/19952 que aprueba el Presupuesto General de la
Administración Nacional para el ejercicio 1996, la que por primera vez autoriza el archivo
y conservación en soporte electrónico u óptico indeleble de la documentación financiera,
de personal y de control de la Administración Pública Nacional.
También nos interesa mencionar la Ley de Protección de los Datos personales (Nº 25
326/2000)3 que reglamenta el derecho de habeas data (Art. 43 de la Constitución
Nacional) y regula sobre principios generales relativos a la protección de datos, derechos
de los titulares de datos de usuarios y responsables de archivos, registros y bancos de
datos. Además, la Ley de Firma digital (Nº 25 506/2001)4
En el año 2000 se dicta el Decreto Nº 252/2000 que establece las bases para la creación
del Programa Nacional para la Sociedad de la Información, con el objetivo de difundir
información, conocimientos e intercambios mediante la utilización de procesos
informáticos (Art. 1ro.)5
Cabe mencionar la Decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete del 07 de agosto de
2001, que crea el proyecto de simplificación e informatización de Procedimientos
Administrativos6, que contribuye asimismo a facilitar el uso del soporte informático.
2
http://www.informatica-juridica.com/anexos/anexo 709.asp (Consulta: 22 de Junio del 2005)
Publicada en el Boletín Oficial Nº 29 797 del 03.12.2001 fue publicado en el Boletín Oficial Nº 29 797
De fecha 03.12.2001el Decreto 58/001 que reglamenta la Ley 25326.
4 Publicada en el Boletín Oficial el 14.12.2001. Texto completo de la Ley de firma digital en:
www.pki.gov.ar/PkIdocs
5 El Decreto establece que el mencionado Programa estará a cargo de la Secretaría para la Tecnología, la
Ciencia y la Innovación Productiva de la Presidencia de la Nación. Publicado en el Boletín Oficial el
22.03.2000. El 02.03.2001 fue publicado en el Boletín Oficial el Decreto 243/2001 de fecha 26.02.2001, por
el que se dispone la transferencia a la Secretaría de Comunicaciones dependiente del Ministerio de
Infraestructura y Vivienda, del Programa Nacional para la Sociedad de la Información, que había sido
asignado por Decreto 252/2000 a la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva.
www.pki.gov.ar/PkIdocs
6 Publicada en el Boletín Oficial del 09.08.2001.
3
Compartimos los propósitos que inspiran esas disposiciones; pero, una vez más,
podemos afirmar que las soluciones a los problemas inherentes a la informática no se
logran sólo con voluntarismo, entendiendo que la legislación forma parte de una
planificación estratégica que apunte a conseguir la preservación del Patrimonio Cultural
Material. Porque, no obstante las mencionadas disposiciones y leyes, no se registran
hechos concretos referidos a la conservación de documentos electrónicos. Sin embargo,
hay aproximaciones, como la Ley Nº 25 750/2003 sobre Preservación de Bienes y
Patrimonios Culturales, donde en su Art. 1º se señala que “…la política del Estado
nacional preservará especialmente: a) El patrimonio antropológico, histórico, artístico y
cultural” y, en el Art. 3º, considera como medios de comunicación a, entre otros, “c)
Productoras de contenidos audiovisuales y digitales; c) Proveedoras de acceso a
Internet”.7
En el transcurso de las casi cinco décadas desde la sanción de la mencionada ley Nº 15
930/1961 sobre el funcionamiento y organización del Archivo General de la Nación, no
reglamentada, a nivel mundial se ha profundizado el convencimiento sobre la necesidad
de contar con un ordenamiento jurídico que permita no sólo velar por la memoria en
soportes tradicionales sino, además, ampliar el campo a los documentos de archivo en
sistemas electrónicos. Lo que habla de la urgente necesidad de que la Argentina se
adecue a las expectativas internacionales en este campo.
Debe tenerse en cuenta que el estímulo para una organización archivística a nivel
nacional proviene de algunas provincias argentinas que lograron, en los últimos veinte
años, una moderna legislación sobre sistema provincial de archivos, adelantándose así a
la Nación. Antecedentes estos que nos servirán también, durante el abordaje de nuestro
tema, como referentes para una planificación estratégica que apunte a la preservación
del Patrimonio Cultural con alcance nacional.
¿Cuál es la incidencia de la legislación argentina vigente sobre los documentos
electrónicos existentes en el país?
Este interrogante constituye un desafío que nos plantea la situación archivística actual
teniendo en cuenta lo ya manifestado sobre el estado de dicha legislación. Por ello,
resulta imperiosa una legislación pertinente y actualizada de protección del
patrimonio documental, inserta en una Ley sobre Sistema Nacional de Archivos. Es
decir, una legislación que determine las normas generales para la organización,
funcionamiento y administración de los repositorios en su área de competencia; que
defina un sistema de gestión documental nacional y establezca el ciclo vital de los
documentos y su respectiva conservación, situación de los archiveros y servicios a la
comunidad que garanticen el libre acceso a la información. Sistema en definitiva que
sirva de modelo a las provincias dentro de la organización federal que nos rige.
Esa normativa archivística debiera tener una rápida reglamentación, en la que resulta
también importante lo referido a la situación de los funcionarios, su formación específica,
preparación, acceso a los puestos y desempeño de los mismos; de manera que todas las
operaciones que les competen (reunir, conservar, describir y administrar la
documentación y su consulta) queden delimitadas de forma tal que no corra riesgo el
Patrimonio Documental.
La imagen de los archivos también está cambiando; pasamos de la idea preservacionista
de “tesoro” en aras de la conservación a la idea utilitaria de “bien cultural”, en función del
uso social de los productos y servicios culturales, en donde el usuario es el núcleo central
7
Preservación del Patrimonio Cultural. 2005. Colección de Derechos Humanos y Justicia. Poder Judicial de
la Provincia de Córdoba. Argentina. Sancionada el 18.06.2003 y promulgada de hecho el 04.07.2003.
de todos los procesos de difusión, especialmente con la aparición de nuevos hábitos
culturales.
En ese sentido, las tecnologías de la información - y muy especialmente las tecnologías
de la comunicación - juegan un papel fundamental en aquel ámbito. Por lo tanto, la
Internet y la intranet pueden ser el motor de transformación de la
imagen
preservacionista, porque obliga a redimensionar los servicios en todos los sectores
documentales.
Así, la misión última de los archivos es el servicio ágil y eficiente de los recursos
documentales, entendiendo por tales las fuentes que proveen información a:
1) la propia administración o entidad productora, con el fin de coadyuvar al correcto
desarrollo de su gestión y actividad;
2) al ciudadano sobre el que pueden recaer los actos administrativos;
3) al investigador científico y
4) al público en general con intereses varios.
Norma ISO/TR 15489 Esquema A IRAM-ISO 15489-2.
Actualmente participamos como representantes ante IRAM (Instituto Argentino de
Racionalización y Certificación) por la Universidad Nacional de Córdoba, como miembro
integrante del Subcomité IRAM de Archivos.
Con el objetivo de elaborar el Esquema A IRAM-ISO 15489-2. Información y
documentación. Gestión de documentos de archivo. Parte 2: Lineamientos.
La Norma ISO/TR 15489 bajo el título general Información y documentación. Gestión de
documentos de archivo, se compone de las siguientes partes:
— Parte 1: Generalidades.
— Parte 2: Lineamientos [Informe Técnico].
Esta parte 2: de la Norma IRAM-ISO 15489 proporciona lineamientos que son
complementarios a la IRAM-ISO 15489-1. Ambas normas se aplican a los documentos de
archivo, en cualquier formato o soporte, creados o recibidos por una organización, pública
o privada, en el curso de sus actividades. Así, en esta parte de la IRAM-ISO 15489, a
menos que se indique lo contrario, los sistemas pueden ser considerados manuales o
electrónicos, y un documento puede estar en soporte papel, microficha o formato
electrónico.
La IRAM-ISO 15489-1 especifica los elementos que componen la gestión de documentos
de archivo y define los resultados que se recomienda alcanzar. Esta parte de la ISO
15489 proporciona una metodología de implementación. Sin embargo, cabe señalar que
las normas, legislación y reglamentos nacionales pueden exigir otros factores y requisitos
para su conformidad legal.
Además de usar esta parte de la IRAM-ISO15489, es conveniente que aquellos que
pretendan aplicar esta norma consulten los requisitos y lineamientos de las normas
nacionales, legislación y reglamentos que son de aplicación bajo su respectivo
ordenamiento jurídico.
Objeto y campo de aplicación
Esta parte de la IRAM-ISO 15489 es una guía de implementación de la IRAM-ISO 154891 para uso de los profesionales de la gestión de los documentos de archivo y de aquellas
personas encargadas de gestionar documentos en sus respectivas organizaciones.
Asimismo proporciona una metodología que facilitará la implementación de la IRAMISO15489-1 en todas las organizaciones que necesiten gestionar sus documentos de
archivo. Proporciona una visión general de los procesos y factores a tener en cuenta por
las organizaciones que deseen cumplir con la IRAM-ISO15489-1.
Marco teórico
Entendemos que el abordaje del problema de investigación planteado exige una mirada
multidisciplinaria; ya que reconocemos que los soportes de los recursos documentales
varían con los cambios tecnológicos y que el proceso de gestión documental se da en el
contexto de una sociedad y de una cultura
En consecuencia, nos valdremos de algunos conceptos centrales pertenecientes al
campo de la Archivología y la Diplomática8, y los que sean pertinentes a nuestro objeto
del mundo de la Sociología Cultural9 y de la legislación, los que nos ayudarán a
comprender nuestra realidad, problematizarla y configurar una nueva mirada sobre ella.
Naturalmente, la legislación nacional arriba mencionada relacionada con los aspectos
generales sobre archivo y conservación en soporte electrónico… (Ley Nº 24 264/1995) y
la Ley de Protección de los Datos Personales (Nº 25 326/2000) y Ley de Firma Digital (Nº
25 506/2001) y posteriores decisiones administrativas pertinentes constituyen un marco
de referencia fundamental para el presente trabajo.
La “Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural”, aprobada
por la Conferencia General de la UNESCO en 1972, surgió del deseo de proteger dicho
patrimonio y lograr, de este modo, transferirlo intacto a las futuras generaciones. Por
ello, pensar en una legislación contextualizada, que rescate y preserve el patrimonio
digital de la sociedad que lo genera, nos remite a pensar, entre otros aspectos, que la
relación que un individuo mantiene con su cultura dependerá fundamentalmente de las
condiciones en las que la ha adquirido, especialmente porque el acto de transmisión
cultural es la actualización de un cierto tipo de relación con la cultura. (Bourdieu: 2005)
En vista de la fragilidad de los soportes digitales, la UNESCO ha desarrollado una
estrategia para la promoción de la preservación digital.10 La Conferencia General en su
31ª Reunión se propuso alentar a las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales y a los organismos internacionales, nacionales y privados a garantizar
que la preservación del patrimonio digital fuese altamente prioritaria dentro de las políticas
nacionales.11 En el marco de esa estrategia, UNESCO firmó un contrato con la Directora
del Proyecto de Investigación Internacional sobre la Preservación de la Autenticidad de
los Documentos de archivo en Sistemas Electrónicos12, Dra. Luciana Duranti, para la
capacitación de cinco latinoamericanas en la política de dicho proyecto. El equipo
seleccionado, del que formé parte, receptó los principios básicos de la investigación que
8
En estos campos utilizamos como referente teórico el trabajo de la Dra. Luciana Duranti, Diplomatics. New
use for an old Science. Scarecrow Press, Inc. Maryland 1998.
9 BOURDIEU P. Intelectuales, política y poder. Traducción de Alicia B. Gutiérrez. EUDEBA Buenos Aires.
2005. 1º ed. 4ª reimp.
10 Directrices para la preservación del Patrimonio Digital. Preparado por la Biblioteca Nacional de Australia.
División de la Sociedad de la Información. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura. CI-2003/WS/3. Marzo 2003.
11 Resolución 31 C/34, en la que llamaba la atención acerca del patrimonio digital mundial, cuyo volumen
aumenta sin cesar, y sobre la necesidad de emprender una campaña internacional para salvaguardar la
memoria digital en peligro de desaparición.
12 International Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems – InterPARES
dirigió la mencionada Directora13 y de su canalización práctica14, que orientan
fundamentalmente esta tesis de maestría.
Nos planteamos la necesidad de definir requisitos que garantizan la autenticidad en la
preservación a largo plazo de los documentos de archivo en sistemas electrónicos.
A la vez, son también nuestros referentes, los conocimientos teóricos y metodológicos
producidos por los Proyectos InterPARES I y II que se relacionan con la aplicación de la
Diplomática a los documentos de archivo en sistemas electrónicos y a la formulación de
modelos de políticas, estrategias y normas capaces de asegurar la conservación a largo
plazo. 15
Asimismo, es un aporte valioso a nuestra investigación el “Programa de la Memoria del
Mundo” de la UNESCO (1992); el cual reconoce el patrimonio documental de significado
internacional, regional o nacional y mantiene registros de ellos. Programa que está
dirigido a facilitar su preservación y acceso sin discriminación y a difundir su existencia.16
La preservación a largo plazo del patrimonio cultural material contribuye a la identidad de
los pueblos y al respaldo de sus derechos.
Dicha preservación, en esta “era del acceso a la información”,
se relaciona
específicamente, en nuestro caso, con los documentos de archivo en sistemas
electrónicos que enfrentan al desafío de superar los inconvenientes de la vulnerabilidad y
obsolescencia de los soportes y de los programas informáticos; y de la pérdida de datos.
Dado el estado actual de la legislación argentina respecto de la organización y
sistematización de los archivos, resulta esencial, a los fines arriba señalados, elaborar un
Sistema Nacional de Archivos que sirva de marco a una estrategia de preservación del
Patrimonio Cultural material que incluya los nuevos soportes legibles por máquina.
Consideramos oportuno citar algunas ideas del profesor Edwin R. Harvey (1990) con
respecto a la situación de la problemática legislativa del patrimonio cultural en la Argentina
de la década de 1980 y que, opinamos, se refleja en el presente: “Entre las
características de la política y legislación nacional argentina sobre el patrimonio cultural
pueden señalarse el carácter fragmentario y disperso de su normativa, no hay una norma
unificadora, falta unidad en las políticas específicas, es acentuada la precariedad de
medios financieros y presupuestarios dedicados a su conservación y la administración del
sistema sólo desde hace poco tiende a profesionalizarse...”17 Y, más adelante, agrega:
“La multiplicidad de jurisdicciones provenientes de la existencia de un campo de
facultades concurrentes entre las provincias y la nación, además de las atribuciones de
los municipios, en muchos de los aspectos de la legislación cultural en general y del
patrimonio cultural en particular, conforme al régimen constitucional argentino, determina
13
DURANTI L., EASTWOOD T., MACNEIL H.; Preservation of the Integrity of Electronic Records. Kluwer
Academic Publishers. The Netherlands. 2002.
14 Luciana Duranti Editor. The InterPARES Project. The Long-term Preservation of Authentic Electronic
Records: The Findings of the InterPARES Project. Tipo litografía Bongi. .San Miniato, Italia.2005.
15 Idem.
16 World Heritage Commission Operational Guidelines and Reports. Sitio web: www.unesco.org
17
Harvey, E. R. 1990. Derechos culturales en Ibero América y el mundo. Madrid, Quinto Centenario:
Tecnos. (p. 281)
una correlativa multiplicación de poderes legisferantes, comunes o excluyentes, entre la
nación y las provincias.”18
La realidad que reflejan las palabras del Prof. Harvey, pareciera que logra superarse con
el mandato de la Constitución Nacional de 1994. En esta se dispone (Art. 41) entre otras
cosas, que las autoridades proveerán a la preservación del patrimonio natural y cultural.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales. ...”
Asimismo, constituye un aporte muy significativo, la Ley nacional Nº 25 197 sobre
Régimen del Registro del Patrimonio Cultural, sancionada en 1999 y actualmente en
vigencia, que establece la centralización del ordenamiento de datos de los bienes
culturales de la Nación, en el marco de un sistema de protección colectiva de su
patrimonio que a partir de la identificación y registro del mismo será denominado Registro
Nacional de Bienes Culturales.
Entre las categorías de “bienes culturales” se reconocen los bienes que se refieren a la
historia, incluida la historia de las ciencias y las técnicas, la historia social, política, cultural
y militar, así como la vida de los pueblos y de los dirigentes, pensadores, científicos y
artistas nacionales. También y específicamente,



Los manuscritos raros e incunables, códices, libros, documentos y publicaciones de
interés especial, sueltos o en colecciones.
Los objetos de interés numismático, filatélico.
Los documentos de archivos, incluidos colecciones de textos, mapas y otros
materiales, cartográficos, fotografías, películas cinematográficas, videos,
grabaciones sonoras y análogas.
No obstante estas disposiciones constitucionales, no se registran hechos concretos
referidos a la conservación de documentos electrónicos.
Así, en nuestro país, el problema básico lo constituye la carencia de una Ley de Archivos
que establezca las normas generales para la organización, funcionamiento y
administración del Sistema Nacional de Archivos.
Finalmente, creo oportuno en este ámbito de encuentro multidisciplinario, y siendo fiel a
mi condición de archivera, recordar las palabras de Michel Duchein, cuando sostiene:
“Durante demasiado tiempo, los archiveros han trabajado en un marco estrechamente
nacional, ligado a las tradiciones históricas, administrativas, culturales propias de cada
país. Ahora cada uno puede aprovechar muchas experiencias de otros países, para
repensar sus propios métodos, interrogarse sobre sus propios hábitos, a veces orientarse
hacia nuevas iniciativas. Este es también uno de los cambios que se imponen en la
profesión de archivero… Pero una cosa es cierta: es que, bajo una forma u otra, la
memoria será siempre necesaria, para las sociedades y para los hombres, y la
conservación de esta memoria será siempre una función social primordial, se trate de
papel, de película o de disco de ordenador. El archivero de mañana será sin duda muy
18
Op. Cit. p. 277)
diferente del de hoy, pero tranquilicémonos, habrá siempre archiveros y, como
actualmente, continuarán preguntándose sobre su futuro”19
Córdoba, 30 de abril de 2009
19
En: La profesión de archivero entre el pasado y el futuro. (Traducción de Joan Domingo Basora)