La ciudadanía de la Unión Europea y la Carta de Niza

Cuartas Jornadas Internacionales sobre "Derechos y libertades fundamentales"
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Sesión: 3ª Título de la comunicación: La ciudadanía de la Unión Europea y la Carta de Niza
Autor: Göran Rollnert Liern Institución de procedencia: Departamento de Derecho
Constitucional y Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia (Estudio
General) Dirección: Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política, Facultad de
Derecho, Edificio Departamental Central, Campus de los Naranjos 46071 Valencia Teléfono:
963828684/8120/8933 Fax: 963828119 Dirección electrónica: [email protected]
Resumen de la comunicación
LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA CARTA DE NIZA
Göran Rollnert Liern
(Universidad de Valencia)
La ciudadanía europea, en sentido amplio, incluye todos los derechos y deberes reconocidos
en el ámbito de la Unión y su creación persigue el doble objetivo político de legitimar el proceso
de integración y crear un sentimiento de identidad europea. En este sentido, entre los objetivos
de la Carta se encuentran los de proporcionar una fuente de legitimidad material o sustantiva al
proceso de constitucionalización de la Unión Europea, dar visibilidad a los derechos
fundamentales poniendo de manifiesto o evidenciando su existencia en el espacio comunitario
mediante un texto único y reforzar la protección jurídica de los derechos dotándolos de mayor
presencia en la Carta al formalizar la esencia del acervo comunitario común sobre los derechos
y mejorar la seguridad jurídica proporcionando al Tribunal de Justicia una fuente expresa sin
necesidad de reenvío a fuentes dispersas. La Carta carece de fuerza jurídica vinculante al no
haberse incorporado a los Tratados aunque la Comisión parece atribuírsela dada la confluencia
de legitimidades nacionales y europeas en su proceso de elaboración; sin embargo, ello le dota
de una gran fuerza política vinculante pero no le confiere valor jurídico, máxime cuando tanto
los derechos proclamados en ella como los mecanismos de garantía extraen su eficacia jurídica
de su reconocimiento en la normativa comunitaria preexistente (en particular, del art. 6.2 TUE).
Además de esta eficacia jurídica reconocedora de derechos preexistentes, su efecto jurídico
más importante es el derivado de su utilización como fuente interpretativa en el ámbito
jurisdiccional por diversos Abogados Generales, por algunos tribunales de los Estados
miembros como el Tribunal Constitucional español y por algunas sentencias del Tribunal de
Primera Instancia; por otra parte, la Carta expresa los «valores comunes» de la Unión Europea
y condensa las tradiciones constitucionales comunes y los principios generales del Derecho
Comunitario y, en cuanto tal, es invocable por el Tribunal de Justicia para reconocer y delimitar
los derechos. Sin perjuicio de esta limitada eficacia jurídica, la función principal de la Carta es
actuar como símbolo político de la ciudadanía europea por cuanto supone una representación
visible de la misma, persigue una finalidad de integración política, pretende suscitar
identificaciones y adhesiones afectivas a la Unión Europea y permite acceder fácilmente y de
forma simple y gráfica a la idea de identidad común que subyace en el concepto de ciudadanía
europea. Su eficacia es, pues, esencialmente simbólico-política.
Cuartas Jornadas Internacionales sobre "Derechos y libertades fundamentales"
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Sesión: 3ª Título de la comunicación: La ciudadanía de la Unión Europea y la Carta de Niza
Autor: Göran Rollnert Liern Institución de procedencia: Departamento de Derecho
Constitucional y Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia (Estudio
General) Dirección: Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política, Facultad de
Derecho, Edificio Departamental Central, Campus de los Naranjos 46071 Valencia Teléfono:
963828684/8120/8933 Fax: 963828119 Dirección electrónica: [email protected]
LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA CARTA DE NIZA1
Göran Rollnert Liern
(Universidad de Valencia-Estudio General)
1. Introducción: ciudadanía europea y derechos fundamentales
Entre los objetivos a alcanzar por la Unión Europea se encuentra el de «reforzar la
protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante
la creación de una ciudadanía de la Unión2». En cumplimiento de este mandato, el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea dedica su segunda parte a la «ciudadanía de la Unión» y
dispone que «se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona
que ostente la nacionalidad de un Estado miembro3», añadiéndose por el Tratado de
Amsterdam que «la ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la
ciudadanía nacional».
Se configura así la ciudadanía europea como una ciudadanía «de superposición4», en
palabras de la Comisión, que, al ser complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional
a la que va vinculada, da lugar a un nuevo concepto de ciudadanía multinivel de naturaleza sui
generis, «no comparable con la ciudadanía nacional de un Estado miembro5».
Como derechos específicos de los ciudadanos de la Unión, esta segunda parte del TCE
(artículos 17-21) incluye, como es sabido, la libertad de circulación y residencia en el territorio
de la Unión Europea (artículo 18), el derecho a ser elector y elegible en las elecciones
municipales y al Parlamento Europeo del Estado miembro en el que resida en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado (artículo 19), el derecho a la protección
diplomática y consular de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado (artículo 20) y los derechos de petición ante el Parlamento Europeo
y de denuncia ante el Defensor del Pueblo así como el derecho a dirigirse por escrito a las
instituciones comunitarias en cualquiera de las lenguas comunitarias y a recibir una
contestación en esa misma lengua (artículo 21). Se trata, pues, con la única excepción de la
1
La presente comunicación ha sido elaborada en el marco del proyecto de investigación «Derechos y
libertades en la jurisprudencia constitucional y europea: la contribución jurisprudencial a la cultura
europea de los derechos», subvencionado por la Universidad de Valencia (código UV01-13) y contiene
un resumen de las ideas expresadas recientemente por el autor en la ponencia «La Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea: ¿Instrumento jurídico o símbolo político de la ciudadanía
europea?» presentada en el V Seminario de Derecho Público Europeo sobre «La ciudadanía de la
Unión» celebrado en Göttingen (Alemania) durante los días 14 a 19 de septiembre de 2002.
2 Artículo 2 (antiguo artículo B) del Tratado de la Unión Europea (TUE en adelante) en la versión
consolidada tras las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997.
3 Artículo 17.1 (antiguo artículo 8) del Tratado de la Comunidad Europea (TCE en adelante), en la versión
consolidada tras las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam.
4 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, Bruselas, 07.09.2001, Documento COM
(2001) 506 final, p. 8.
5 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 9.
2
libertad de circulación y residencia, de derechos políticos derivados de la condición de miembro
de la comunidad política6 y conectados a la idea de participación en la formación de la voluntad
política comunitaria, según la concepción estricta de la ciudadanía status civitatis que ha
prevalecido en el Derecho Público europeo7.
Pero estos derechos, inherentes a la ciudadanía de la Unión, aunque constituyen, según
la Comisión, «el núcleo duro de los derechos conferidos en el marco de la ciudadanía», «no
agotan su sustancia8» en la medida que el apartado 2 del artículo 17 del TCE establece que
«los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos
en el presente Tratado», otorgando un sentido amplio al concepto de ciudadanía; como
advierte P. Biglino Campos, «entendida de esta manera, la ciudadanía configura un status
jurídico compuesto por todos los derechos y obligaciones que corresponden al individuo frente
los poderes públicos9». En consecuencia, el estatuto jurídico de los ciudadanos de la Unión se
integra no sólo por los derechos básicos de ciudadanía a que hemos hecho referencia sino
también por los restantes derechos y deberes reconocidos y regulados por los tratados
comunitarios y, desde su proclamación, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea (la Carta, en adelante); por otra parte, el establecimiento de la ciudadanía
europea, con independencia de su trascendencia jurídica, responde, según la Comisión, a un
doble objetivo político que, a nuestro juicio, es también extensible, como después
desarrollaremos, a la elaboración de la Carta:
a) Un primer objetivo de ser «fuente de legitimación del proceso de integración
europea10» reforzando la participación de los ciudadanos. En este sentido, el TUE señala que
el Tratado «constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más
abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible11».
b) Como segundo objetivo, ser «elemento fundamental para la creación de un
sentimiento de pertenencia de los ciudadanos a la Unión Europea, de una verdadera identidad
europea12».
Pues bien, desde esta constatación de la relación evidente de la Carta de los Derechos
Fundamentales con la ciudadanía europea, en la presente comunicación se aborda la cuestión
de la eficacia y naturaleza de la Carta en relación con ese sentido amplio de la ciudadanía
europea que se extiende al ámbito mas general de la problemática de los derechos
fundamentales en la Unión Europea y constituye uno de los focos privilegiados de atención del
6
No obstante lo cual, los derechos de petición ante el Parlamento Europeo y de denuncia ante el
Defensor del Pueblo (artículo 21), en virtud de la remisión a los artículos 194 y 195 del TCE, se
reconocen, además de a los ciudadanos de la Unión, a cualquier persona física o jurídica que resida o
tenga su domicilio social en un Estado miembro.
7 P. BIGLINO CAMPOS, recordando las construcciones clásicas de G. JELLINEK sobre el status civitatis
integrado por facultades positivas de participación frente al límite negativo al Estado que representa el
status libertatis y también la distinción de C. SCHMITT entre los derechos del ciudadano, dentro del
Estado, y los derechos de libertad, frente al Estado [«Ciudadanía europea y legitimidad democrática», en
Revista de Estudios Europeos, núm. 9 (1995), pp. 5-6]. También sobre el concepto de ciudadanía puede
consultarse U. K. PREUB, «Reflexiones preliminares sobre el concepto de ciudadanía europea», en
Revista Internacional de Filosofía Política, núm. 7 (1996).
8 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 7.
9 P. BIGLINO CAMPOS, op. cit., p. 4
10 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 9.
11 Artículo 1 (antiguo artículo A) del TUE en la versión consolidada tras las modificaciones introducidas
por el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997. Señala al respecto P. BIGLINO CAMPOS que «la
creación de la ciudadanía europea obedeció a la intención de lograr una mayor integración entre los
miembros de la Unión» (op. cit., p. 10).
12 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 9.
3
debate sobre el futuro de Europa que se está desarrollando paralelamente al proceso de
constitucionalización de la Unión Europea13.
2. Los objetivos de la Carta: legitimidad, visibilidad y refuerzo de la protección de los
derechos
El proceso de elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, culminado con su proclamación solemne el 7 de diciembre de 2000 y su publicación
en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas14, es bien conocido y, a los efectos de este
trabajo, nos interesa en la medida que en la documentación oficial del mismo se reflejan las
finalidades perseguidas por las instituciones comunitarias mediante la adopción de la Carta15.
Podemos hablar, en consecuencia, de un triple objetivo16 cuya consecución persigue la
proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a la vista de
esta documentación oficial:
a) En primer lugar, proporcionar una fuente de legitimidad material o sustantiva al
proceso de constitucionalización de la Unión Europea, más allá de la legitimidad democrática
formal o procedimental que pueda derivar de la fórmula de constitucionalización 17 por la que
finalmente se opte en la Conferencia Intergubernamental de 2004 sobre la base de los trabajos
que está desarrollando la Convención sobre el futuro de Europa18.
13
Sobre la relación entre la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el proceso
constitucional de la Unión Europea, vid. T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL, El futuro de
Europa. Constitución y derechos fundamentales, Colección Ideas y Políticas Constitucionales (CIPC),
Valencia, 2002, p. 11. Según estos autores «la idea de la elaboración de un texto comunitario de
derechos fundamentales ha estado vinculada, desde prácticamente sus orígenes, a la posibilidad de la
adopción de una Constitución para Europa» (ibídem, p. 11).
14 DOCE C 364, de 18 de diciembre.
15 Así, en las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia que puso en marcha el proceso se afirma
que «la salvaguardia de los derechos fundamentales es uno de los principios básicos de la Unión
Europea y una condición indispensable para la legitimidad de la misma» y que «la evolución actual de la
Unión exige la redacción de una Carta de derechos fundamentales que permita poner de manifiesto ante
los ciudadanos de la Unión la importancia sobresaliente de los derechos fundamentales y su alcance»
(Consejo Europeo de Colonia, 3 y 4 de junio de 1999, Conclusiones de la Presidencia, anexo IV«Decisión del Consejo Europeo relativa a la elaboración de una Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea», disponible en http://www.europarl.eu.int/summits/kol2_es.htm#bilIV a fecha 11 de
septiembre de 2002). Por su parte, la Comisión, en su primera comunicación sobre la Carta, señaló que
«la Unión no puede estar basada exclusivamente en consideraciones puramente económicas. Al
contrario, debe en adelante buscar sus raíces en los valores humanos fundamentales comunes a todos
los pueblos europeos. Esta es una precondición necesaria si los europeos van a otorgar su confianza en
la continua tarea de la integración europea. Debemos probarles que la Unión proporcione un marco con
el que se pueden identificar» (Comunicación de la Comisión sobre la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, de 13 de septiembre de 2000, Documento COM (2000) 559 final,
disponible en http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/charte/en/communications.html, a fecha 11 de
septiembre de 2002). A su vez, el Preámbulo de la misma Carta advierte que «es necesario, dotándolos
de mayor presencia en una Carta, reforzar la protección de los derechos fundamentales a tenor de la
evolución de la sociedad, del progreso social y de los avances científicos y tecnológicos».
16 Sobre los objetivos de la Carta, vid. M. MARSAL FERRER, «Objectius i gènesi de la Carta de drets
fonamentals de la Unió Europea: elements moduladors de la seva eficàcia jurídica», en Autonomies,
núm. 27 (2001), pp. 35-47.
17 «Se llegue a redactar una Constitución, a reorganizar los Tratados distinguiendo entre un Tratado
constitucional y los otros Tratados comunitarios o a simplificar los Tratados dotándolos de algunas
regulaciones de valor constitucional, resulta absolutamente necesario que el resultado de este proceso
incorpore los derechos fundamentales como elementos de legitimación del sistema» (T. FREIXES
SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., pp. 97-98).
18 Consejo Europeo de Laeken, 14 y 15 de diciembre de 2001, Conclusiones de la Presidencia, anexo I«Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea», pp. 25-27, disponible en
http://ue.eu.int/es/Info/eurocouncil/index.htm, a fecha 13 de septiembre de 2002.
4
Como señalan T. Freixes Sanjuán y J. C. Remotti Carbonell, en toda la teoría
constitucional el principio de legitimidad en el procedimiento «debe ser acompañado por la
instauración de instituciones básicas justas para que quede garantizada la legitimidad material.
La democracia en el procedimiento, aunque resulta imprescindible para hablar de Constitución,
es una condición necesaria pero no suficiente19». Si para estos autores la utilización del método
de la Convención, ya experimentado con la Carta20, para debatir y formular una propuesta ante
el reto de la constitucionalización de la Unión, significaría, pese a sus deficiencias, «la
concordancia del método europeo con las exigencias de legitimidad formal propias del
procedimiento de elaboración democrática de normas con valor constitucional21», es desde el
punto de vista material donde despliega la Carta su mayor efecto legitimador por cuanto «los
derechos fundamentales contienen también valores subyacentes necesarios para legitimar el
sistema jurídico. Toda constitución democrática se configura alrededor de principios axiológicos
que impregnan al acto constituyente22» y que son necesarios para resolver los futuros conflictos
de interpretación.
Tal y como indica L. M. Díez-Picazo Jiménez, la Carta «es un documento que fija con
precisión los criterios para valorar la legitimidad de la actuación de todos los poderes públicos
dentro del ámbito de la Unión Europea.[...] La mejor teoría constitucional ha enseñado siempre
que la función de las declaraciones de derechos no se agota en ser un límite, judicialmente
verificable, a los actos de los poderes públicos, incluidos los del poder legislativo. Las
declaraciones de derechos cumplen también una función de justificación del poder político, ya
que expresan la razón de ser de éste: en toda la tradición liberal-democrática, el poder político
es justificable cuando existe para salvaguardar ciertos derechos que se reputan básicos e
irrenunciables, no para lograr cualesquiera otros fines últimos (unidad religiosa, pureza racial,
sociedad sin clases, cohesión etno-cultural, progreso económico, etc.)23».
En similar sentido, A. Pace afirma que se trata de una declaración de derechos, de «un
verdadero y propio Bill of Rights» que «si bien no anula el llamado déficit democrático de las
instituciones europeas (porque ese déficit se corresponde con los modos de formación de la
19
T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., p. 55.
Sobre la técnica de la Convención como método de elaboración de la Carta, vid. L. M. DÍEZ-PICAZO
JIMÉNEZ, «Glosas a la nueva Carta de Derechos Fundamentales de la Unión», en Tribunales de Justicia,
núm. 5 (2001), pp. 21 y 22; F. RUBIO LLORENTE, «Mostrar los derechos sin destruir la Unión», en Revista
Española de Derecho Constitucional, núm. 64 (2002)), pp. 31-34; J. A. CARRILLO SALCEDO, «Notas sobre
el significado político y jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea», en
Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 9 (2001), pp. 7-14; A. W EBER, «La Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm.
64 (2002), pp. 95-97; A. FERNÁNDEZ TOMÁS, «La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea: un nuevo hito en el camino de la protección», en Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la
Competencia, núm. 214 (2001), p. 16; F. MAESTU RUIZ, «Reflexiones sobre el método para la aprobación
de una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea», en Revista Jurídica de Navarra, núm.
30 (2000), pp. 170-189); y M. MARSAL FERRER, op. cit., pp. 33-35.
21 En la medida que dicho método cuente, además de con la articulación de las consultas y la
participación de un foro de la sociedad civil, con una aprobación definitiva final mediante un referéndum
de ámbito europeo (ibídem, p. 56). Por su parte, A. RODRÍGUEZ BEREIJO asevera al respecto que «por
una vez el método [de la Convención] es, al mismo tiempo, la sustancia. Y aunque ciertamente, el
método no garantiza por sí solo el éxito de la tarea (que es gigantesca y difícil) sí asegura una mayor
transparencia, publicidad y participación democrática, acorde tanto con el carácter constitucional de la
tarea a desarrollar como con el propósito, tantas veces proclamado, de acercar la construcción europea
a los ciudadanos y reforzar su legitimidad democrática» («El futuro de la Unión Europea: un reto
constitucional», intervención de A. RODRÍGUEZ BEREIJO, representante del Presidente del Gobierno
español en el seno de la Convención para la elaboración de la Carta y Presidente del Consejo para el
Debate sobre el Futuro de la Unión Europea, en la inauguración del Foro Permanente Europeo, Madrid,
30 de enero de 2002, disponible en http://www.futuroeuropa.es/documentos/RBereijo_300102.pdf, a
fecha 11 de septiembre de 2002).
22 Ibídem, p. 60, en nota a pie de página, citando a R. ALEXY.
23 L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ, op. cit., p. 22; y J. A. CARRILLO SALCEDO, op. cit., pp. 16 y 25.
20
5
voluntad de dichas instituciones, y no con el contenido de las decisiones respectivas), cuando
menos lo reduce. No de modo diferente a cuanto acontecía en el siglo XIX con el
reconocimiento de determinados derechos en las constituciones otorgadas, los actuales
titulares del poder público europeo, incluso no ostentando una legitimidad democrática plena,
se han, por así decirlo, ...autolimitado un poco más24»; este «valor garantista y como tal
limitativo del poder público europeo» supone una relativa legitimidad democrática finalista o
teleológica, con independencia del déficit democrático de origen.
b) El segundo objetivo es el de dar visibilidad a los derechos fundamentales, poniendo
de manifiesto o evidenciando su existencia en el espacio comunitario al hacerlos presentes
mediante un texto único, lo que para Pace es también un efecto propio de una declaración de
derechos: «la proclamación de la Carta hace más “visibles” los concretos derechos, sobre todo
aquellos elaborados jurisprudencialmente [...] o diseminados en reglamentos o directivas25».
Como ha señalado la Comisión, con la Carta no se han creado competencias nuevas, sino que
se han «hecho visibles26», en forma sistemática, los derechos preexistentes en el Derecho
Comunitario y es en función de esta visibilidad, reiterada en el Consejo Europeo de Niza, cómo
debe interpretarse a mi juicio el principio de transparencia de los trabajos27 establecido en el
Consejo Europeo de Tampere como método de trabajo de la Convención redactora de la Carta.
La visibilidad de los derechos fue ya exigida en el Informe del Grupo de Expertos sobre
Derechos Fundamentales28 elaborado para la Comisión Europea con anterioridad a las
cumbres de Colonia y Tampere.
c) Por último, el tercero de los objetivos de la Carta es el de reforzar la protección
jurídica de los derechos dotándolos de mayor presencia en la Carta, según señala su
Preámbulo, y ello por cuanto de esa forma, a decir de la Comisión, se formaliza la esencia
misma del acervo comunitario común sobre los derechos fundamentales y constituye una
importante mejora del principio de seguridad jurídica29, ya que con ella el Tribunal de Justicia
dispondrá de una fuente expresa para garantizar los derechos fundamentales, sin que se
24
La cursiva es del autor, A. PACE, «¿Para que sirve la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea? Notas preliminares», trad. de C. ORTEGA SANTIAGO, en Teoría y Realidad Constitucional,
núm. 7 (2001), pp. 177-178.
25 Ibídem, p. 177.
26 Comunicación de la Comisión sobre la naturaleza jurídica de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea, de 11 de octubre de 2000, Documento COM (2000) 644 final, disponible en
http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/charte/pdf/com2000-644_en.pdf, a fecha 11 de septiembre
de 2002.
27 Consejo Europeo de Tampere, 15 y 16 de octubre de 1999, Conclusiones de la Presidencia, anexo«Composición, método de trabajo y disposiciones prácticas del órgano competente para la elaboración
de un proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con arreglo a lo
dispuesto en las Conclusiones de Colonia», disponible en http://ue.eu.int/es/Info/eurocouncil/index.htm, a
fecha 13 de septiembre de 2002.
28 «Afirmación de los derechos fundamentales en la Unión Europea. Ha llegado el momento de actuar»,
Informe del grupo de expertos sobre Derechos Fundamentales, Comisión Europea, Bruselas, febrero de
1999,
pp.
11-12,
disponible
en
http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamri/expertgroup/report_es.pdf, a fecha 11 de
septiembre de 2002. Para un comentario sobre este informe, puede verse el artículo del representante
español, L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, en el que se muestra partidario de la expresión «ostensibilidad»
en lugar del término «visibilidad» consagrado por los traductores de la versión inglesa original [«Para una
afirmación de los derechos fundamentales en la Unión Europea», en Revista del Poder Judicial, núm. 57
(2001), p. 43].
29 Ya en 1999, en respuesta a una cuestión oral planteada en el Parlamento Europeo, la Comisión señaló
como objetivos fundamentales del proyecto de Carta el de su «visibilidad para el ciudadano y el de la
seguridad jurídica que una Carta de este tipo debe ofrecer en los distintos ámbitos de aplicación del
Derecho de la Unión» (Respuesta de la Comisión ante el Parlamento Europeo, a la pregunta oral 00698/99 de David Martín).
6
encuentre obligado a reenviar como ha tenido que hacer hasta el presente, a fuentes dispersas
e incluso inciertas30.
Es precisamente esta última finalidad de garantía jurídica más eficaz de los derechos la
que nos conduce a plantearnos inmediatamente la problemática fuerza jurídica vinculante de la
Carta.
3. La eficacia jurídica de la Carta
Se ha dicho por algunos autores que «la Carta constituye el primer catálogo organizado
de los derechos fundamentales que ha sido adoptado formalmente por la Unión Europea 31».
Esta funcionalidad enumerativa, clasificadora y clarificadora de los derechos fundamentales
reconocidos en el ámbito de la Unión, es, sin lugar a dudas, un avance desde el punto de vista
de una buena técnica legislativa. Pero que la Carta simplifique la localización de los derechos
fundamentales en el complejo sistema jurídico comunitario no implica per se que les atribuya
una eficacia jurídica añadida a la que ya gozan en virtud de la regulación precedente a la Carta.
Señala al respecto el prof. Pace que «hay que preguntarse cuál es la eficacia de la
Carta, puesto que ésta, aun habiendo sido proclamada solemnemente por el Parlamento
Europeo, por el Consejo y por la Comisión CE, no ha sido dotada de valor jurídicamente
vinculante, a causa de la fuerte oposición de los representantes de algunos Estados
miembros32 [...]. Consiguientemente no ha sido incorporada en el Tratado de Niza del sucesivo
26 de febrero de 200133»; entiende, por tanto, que se trata de una declaración política 34
solemne, sin perjuicio de reconocer que «importantes declaraciones políticas, aun privadas
explícitamente de eficacia jurídica, han constituido a pesar de ello, en la experiencia jurídica,
una referente “retórico” de indudable importancia35». Para Rodríguez Bereijo, se trata de la
«parte programática36» de la Constitución material que forman los tratados constitutivos, «al
modo de un Bill of Rights, que define los valores, derechos y deberes de los ciudadanos frente
a las instituciones y órganos de la Unión Europea y a los Estados miembros cuando aplican el
derecho comunitario», de «una declaración política de la Unión que encierra un acuerdo
interinstitucional de sus tres instituciones políticas básicas37».
30
Comunicación de la Comisión sobre la naturaleza jurídica de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea, de 11 de octubre de 2000, cit. Afirma a este respecto A. W EBER que «a partir de
ahora [la proclamación de la Carta], el recurso a los convenios internacionales sobre derechos humanos
y a las tradiciones jurídicas nacionales podrá ser reemplazado por la remisión a las correspondientes
normas de la Carta» (p. 81).
31 T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL, op. cit., p. 40.
32 Vid. al respecto L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ, op. cit., . pp. 21 y 22.
33 A. PACE, op. cit., p. 174.
34 «Hoy por hoy, hay simplemente una “proclamación”; lo que no equivale a ningún tipo de acto
(comunitario o internacional) conocido, y, por tanto, ha de entenderse como una mera declaración de
índole política» (L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ, op. cit., p. 27. También J. A. CARRILLO SALCEDO la considera
como «una declaración política » si bien «su relevancia jurídica es innegable. [...] La ausencia de fuerza
jurídica formalmente vinculante [...] no implica, pues, ausencia de efectos jurídicos» entre los que
señala, siguiendo a R. ALONSO GARCÍA, los de avanzar en la constitucionalización de la integración
europea mediante un instrumento jurídico que, aun manteniéndose en la forma de tratado internacional,
acentúa su especificidad para aproximarse materialmente a una «carta constitucional» e intensificar la
sensación de que la Unión Europea va más allá de lo puramente económico (op. cit., p. 17).
35 A. PACE, op. cit., p. 174.
36 En contra de la naturaleza puramente programática de la Carta, L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ, quién,
como hemos visto, le atribuye un efecto legitimador y justificador del poder político así como
fundamentador de la existencia del cuerpo político (op. cit., p. 22) También en este mismo sentido, J. A.
CARRILLO SALCEDO, op. cit., p. 17. Afirma, en cambio, su naturaleza política y programática L. E. DE LA
VILLA GIL, «La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», en Revista del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 32 (2001), p. 21.
37 A. RODRÍGUEZ BEREIJO, op. cit., p. 4.
7
Siguiendo de nuevo a Freixes y Remotti, «en realidad, la Carta, al haber sido sólo
proclamada, tiene en principio y en sentido estricto, un valor jurídico muy débil38» y esta débil
fuerza jurídica vinculante es uno de los más importantes obstáculos jurídicos para afirmar que
la Carta sea «la parte dogmática de la futura Constitución Europea39». Es cierto que las
declaraciones de los responsables de algunas instituciones comunitarias (el Parlamento y la
Comisión) parecen atribuirle fuerza vinculante pero ello no va más allá de la expresión de un
compromiso político con la Carta, pero carente de exigibilidad jurídica40.
Sin embargo, la Comisión le atribuye eficacia jurídica con independencia de su
naturaleza jurídica y de su incorporación o no a los Tratados: «es [...] evidente que la Carta
deberá tener efectos, incluso a nivel jurídico, como consecuencia de su proclamación. El
Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión no pueden ignorar un texto preparado a petición
del Consejo Europeo por todas las fuentes de legitimidad nacional y europea reunidas en el
seno de una misma instancia, y que ellas mismas han proclamado. [...] No sólo las tres
instituciones que la han proclamado públicamente podrán difícilmente ignorar la Carta en el
futuro, sino que esta será indudablemente, independientemente de su naturaleza jurídica, una
referencia inevitable para el Tribunal de Justicia por lo que se refiere al desarrollo de su
jurisprudencia sobre los derechos fundamentales protegidos a nivel de la Unión. En razón de su
contenido, su formulación jurídica rigurosa y su alto valor jurídico, la vocación de la Carta es la
de integrarse en los Tratado. [...] Existe una relación muy estrecha entre la reestructuración de
los Tratados y la inserción en ellos de la Carta41».
Pero lo cierto es que la confluencia en la Convención de un amplio espectro de
legitimidades, sin perjuicio de dotar a la Carta de una gran fuerza política vinculante, no le
confiere valor jurídico, máxime cuando tanto los derechos proclamados en ella como los
mecanismos de garantía extraen su eficacia jurídica de la normativa comunitaria preexistente.
Como señala el propio Preámbulo de la Carta, en ella la Unión «reconoce» los derechos,
libertades y principios que hasta la fecha se hallaban regulados en una pluralidad de fuentes
jurídicas a las que se refiere el mismo Preámbulo y también la misma Comisión en su tercer
informe sobre la ciudadanía: «estos derechos ya han sido ampliamente consagrados por
distintas fuentes, tales como las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales
38
T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit.,, p. 76.
Ibídem, p. 65.
40 Disponibles en http://europarl.eu.int/charter/default_fr.htm, a fecha 11 de septiembre de 2002). Las
posiciones de algunos gobiernos europeos puede verse en T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI
CARBONELL ( op. cit., p. 77, en nota a pie de página).
41 Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 27. Con anterioridad, la
Comisión había señalado, antes de la proclamación de la Carta, que «asimismo es altamente probable
que el Tribunal de Justicia busque inspiración en ella, como ya lo hace en otros instrumentos sobre
derechos humanos. Se puede lógicamente esperar que la Carta, no importa en qué hipótesis, resulte
vinculante mediante la interpretación que sobre ella realice el Tribunal de Justicia a través de los
principios generales del Derecho Comunitario. La Comisión considera que el destino de la Carta, por
razón de su contenido, su rigurosa formulación jurídica y su considerable valor político y simbólico, es
incorporarse tarde o temprano a los Tratados. Para la Comisión, tal incorporación no es, por
consiguiente, una cuestión que haya de abordarse de una manera teórica o doctrinal, sino que por el
contrario debe tratarse en términos de eficacia y buen sentido jurídicos. Por ello es preferible, por
razones de visibilidad y de seguridad jurídica, que la Carta resulte vinculante por sí misma y no a través
de la interpretación jurisprudencial. En la práctica, la cuestión pertinente es la del momento y las
modalidades de su incorporación a los Tratados» (Comunicación de la Comisión sobre la naturaleza
jurídica de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 11 de octubre de 2000,
cit.). También había señalado que «la incorporación de la Carta a los Tratados permitiría poner remedio
a algunas insuficiencias del actual sistema de protección de los derechos fundamentales en la Unión.
Este sistema en efecto, se caracteriza por una protección indirecta a través de los principios generales
del derecho comunitario, protección esencialmente pretoriana fijada por la jurisprudencia al albur de los
asuntos presentados ante las jurisdicciones, protección que no es inmediatamente perceptible por sus
beneficiarios directos» (Comunicación de la Comisión sobre la Carta de los Derechos fundamentales de
la Unión Europea, de 13 de septiembre de 2000, cit.)
39
8
comunes a los Estados miembros, el Tratado de la Unión Europea y los Tratados comunitarios,
el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales y las Cartas sociales adoptadas por la Comunidad y por el Consejo de Europa,
así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos42».
En consecuencia, la fuerza jurídica vinculante de los derechos proclamados en la Carta
no trae causa de dicha proclamación sino de la regulación de dichos derechos en la normativa
comunitaria, aun de forma dispersa y asistemática, y que tiene su principal exponente en el
artículo 6.2 (antiguo articulo F.2) del TUE43. En virtud de este artículo, verdadero «nexo de
unión entre los sistemas de derechos fundamentales44» de la Unión Europea, del Consejo de
Europa y de los distintos Estados miembros, aquellos derechos reconocidos en la Carta que
carecen de regulación en el Derecho Comunitario (Tratados, derecho derivado o
jurisprudencia), encuentran su anclaje jurídico en el ámbito comunitario mediante el reenvío
bien al Convenio de Roma, bien a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros, pasando en ambos casos a estar protegidos mediante la técnica de los principios
generales del Derecho Comunitario45; por otra parte, desde el Tratado de Amsterdam, este
artículo es invocable ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 46..
Las propias disposiciones generales o cláusulas transversales46 de la Carta evidencian
que la eficacia jurídica de los derechos proclamados proviene de la fuente jurídica originaria de
regulación47, sin perjuicio de que se haya incluido también una cláusula de estándar mínimo
que obliga a aplicar el nivel de protección más elevado en caso de discordancia entre las
garantías que se atribuyen a un mismo derecho por los distintos sistemas normativos
(comunitario, internacional, europeo y nacional)48.
Es en este sentido que Pace habla del «alcance reconocedor de la Carta» que permite
su aplicación inmediata «al menos en la medida en que, sobre la cuestión, sea reconocedora
de lo dispuesto en una fuente jurídicamente en vigor. Por lo demás [...], los concretos artículos
de la Carta en el texto elaborado por el Secretariado de la llamada Convention que ha
establecido el texto definitivo49 indican las fuentes “originarias” utilizadas para su
redacción50». A su juicio, este alcance reconocedor de la Carta atribuye no obstante a los
42
Tercer informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 25.
En su virtud «la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en
Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario».
44 T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., pp. 91-94.
45 Para una evolución del sistema de protección de los derechos en el ordenamiento comunitario, vid. F.
RUBIO LLORENTE, op. cit., pp. 14-27.
46 Artículos 52.2 y 52.3 de la Carta.
47 Como señala al respecto A. SÁNCHEZ, «si admitimos como cierto que la Carta no añade nada a lo que
ya existía en el ordenamiento comunitario, y que sus disposiciones protegen derechos que ya estaban
previamente reconocidos en este ordenamiento, entonces será difícil negarle la fuerza jurídica propia
de las normas comunitarias en las que éstas se fundamentan. la Carta no vendría sino a positivar un
catálogo de derechos que ya previamente habrían sido objeto de un reconocimiento disperso o implícito
a través de diversas vías, y, en esa medida, sus normas tendrían la fuerza jurídica de aquéllas en las
que estos derechos se contendrían» [«Sobre la naturaleza jurídica de la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea», en Revista de Derecho Político, núm. 51 (2001), p. 48].
48 Artículo 53 de la Carta.
49 Se refiere a las explicaciones del Presidium de la Convención sobre la Carta en las que efectivamente
se indican las correspondencias de los artículos de la Carta con las fuentes jurídicas originales (Texto de
las explicaciones relativas al texto completo de la Carta, documento CHARTE 4487/00 CONVENT 50,
de 11 de octubre de 2000, disponible en http://www.europarl.eu.int/charter/pdf/04473_es.pdf, a fecha 11
de septiembre de 2002.
50 La cursiva es del autor, A. PACE, op. cit., p. 175.
43
9
derechos preexistentes un «plusvalor» derivado «tanto de la formulación más específica51 de
los artículos de la Carta», como, sobre todo, de la «unidocumentalidad» de la misma, esto es,
«de la incorporación “racionalizada” de un verdadero y propio sistema de derechos en un único
documento solemne y oficial52» lo que puede reconducirse a la «mejora del principio de
seguridad jurídica» como efecto jurídico que, según la Comisión, produce la Carta y al que ya
hemos hecho referencia y que guarda también indudable conexión con la dimensión jurídica de
la visibilidad de los derechos53.
Además de esta eficacia jurídica reconocedora de derechos preexistentes, señalan
acertadamente Freixes y Remotti que «será el “activismo del Tribunal de Justicia el motor para
clarificar la función que la Carta puede tener en el Derecho Comunitario54» lo que nos lleva a su
vez a lo que era el segundo argumento de la Comisión para sostener la eficacia jurídica de la
Carta, esto es, a la atribución de carácter vinculante a la Carta mediante la interpretación de la
misma por el Tribunal de Justicia a través de los principios generales del Derecho Comunitario.
En este sentido, indican los referidos profesores que «el efecto jurídico más importante que
hasta el presente ha obtenido la Carta es el que deriva de su utilización como fuente
interpretativa por parte del Tribunal de Justicia55», señalando al respecto que la Carta ha sido
ya invocada por diversos Abogados Generales en sus conclusiones56 y por el Tribunal de
Primera Instancia en la sentencia dictada en el Asunto Mannesmannrïhren-Werke contra la
Comisión así como por algunos tribunales de los Estados miembros como es el caso del
Tribunal Constitucional español57.
51
Afirma al respecto A. SÁNCHEZ que «la Carta cumple, aun sin formar parte de los Tratados, una
importante función al especificar cuáles son los derechos que deben considerarse fundamentales» (op.
cit. p. 45].
52 La cursiva es del autor, A. PACE, op. cit., p. 175.
53 «Los derechos fundamentales sólo pueden cumplir su función si los ciudadanos conocen su existencia
y son conscientes de la posibilidad de hacerlos aplicar, por lo que resulta esencial expresar y presentar
los derechos fundamentales de forma que todos los individuos puedan conocerlos y tener acceso a ellos;
dicho de otro modo los derechos fundamentales deben ser “visibles”» («Afirmación de los derechos
fundamentales en la Unión Europea. Ha llegado el momento de actuar», cit., pp. 11-12)
54 T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL, op. cit., p. 40. En el mismo sentido señala A. PACE
que «es un hecho que es difícil que un documento proclamado solemnemente y que ha sido dispuesto
recurriendo a la técnica jurídica (con enunciados prescriptivos formulados en artículos, con la utilización
de formas verbales deónticas, etc.), no asuma de hecho relevancia jurídica (a pesar de que en las
intenciones de sus autores, dicho documento debiera revestir sólo una importancia política),
constituyendo cuando menos un auxilio interpretativo inmediato para “reforzar” conclusiones alcanzables
de todas formas sobre otras bases» (op. cit., pp. 174-175).
55 T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., p. 80. Para M. MARSAL FERRER, citando a
DIX, «el Tribunal de Justicia puede atribuir a la Carta el rango de una interpretación auténtica de los
principios jurídicos mencionados en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, aprobada por todos
los gobiernos y parlamentos (op. cit., p. 306).
56 Sobre la utilización de la Carta en las conclusiones de los Abogados Generales, vid. A. SÁNCHEZ, op.
cit., pp. 49-51; A. LÓPEZ CASTILLO, «Algunas consideraciones sumarias en torno a la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea», en Revista de Estudios Políticos, núm. 113 (2001), p. 71; y M.
MARSAL FERRER, op. cit., p. 51 en nota a pie de página.
57 En este sentido, el voto particular del magistrado M. Jiménez de Parga en la Sentencia del Tribunal
Constitucional (STC, en adelante) 290/2000 sobre la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de
Regulación y Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal y la STC 292/2000, sobre la
Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, anteriores
ambas a la proclamación de la Carta; en esta segunda sentencia, el Tribunal, para delimitar el contenido
del derecho fundamental a la protección de datos personales acude a «la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea del presente año, cuyo art. 8 reconoce este derecho, precisa su
contenido y establece la necesidad de una autoridad que vele por su respeto» (fundamento jurídico 8).
Vid. al respecto, A. SÁNCHEZ, op. cit., p. 55; T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., p.
76 en nota a pie de página, A. PACE, op. cit., p. 175; A. LÓPEZ CASTILLO, op. cit., p. 71; y M. MARSAL
FERRER, op. cit., p. 51.
10
Efectivamente, en las Conclusiones del Abogado General Léger, de 10 de julio de
200058, en el Asunto Consejo contra Hautala, el citado Abogado General acude a la Carta para
señalar que «aunque no debe ignorarse la voluntad claramente expresada por los autores de la
Carta de no dotarla de fuerza jurídica obligatoria [...], dejando al margen cualquier
consideración sobre su alcance normativo, la naturaleza de los derechos enunciados en la
Carta de Derechos Fundamentales impide considerarla como una simple enumeración de
principios meramente morales y sin consecuencia alguna»; puesto que en la Carta se recogen
valores que tienen en común «el ser compartidos unánimemente por los Estados miembros,
que han decidido dotarlos de mayor presencia en una Carta para reforzar su protección[,] es
innegable que la Carta ha situado los derechos que reconoce en el más alto nivel de los valores
comunes de los Estados miembros» (párrafos 80-81) y, en esa medida, «con arreglo a una
reiterada jurisprudencia actualmente consagrada por los Tratados, los derechos fundamentales
forman parte de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de
Justicia» (párrafo 56) que «contribuye a su reconocimiento y participa en la definición de su
contenido» (párrafo 67).
Por tanto, la novedad de la función hermeneútica de la Carta no es la eficacia jurídica
que proporciona a los derechos fundamentales (la propia de los principios generales del
Derecho Comunitario, como ya había establecido la jurisprudencia) sino que constituye «un
instrumento privilegiado para identificar los derechos fundamentales» aunque los mismos no
son derecho positivo por estar incorporados a la misma sino por cuanto «la mayor parte de las
fuentes de tales derechos, enumeradas en el preámbulo de la Carta, están dotadas de fuerza
vinculante en los Estados miembros de la Unión Europea» (párrafo 82). La inclusión de un
derecho en la Carta no lo convierte en una norma positiva pero «le confiere un rango que debe
guiar su interpretación» (párrafo 86).
No se ha pronunciado, sin embargo, el Tribunal en este asunto59 sobre la eficacia
jurídica de la Carta aunque sí de forma indirecta en otras sentencias; así, en la sentencia
dictada en el Asunto Mannesmannrïhren-Werke contra la Comisión60, antes citada, el Tribunal
de Primera Instancia rechaza la incidencia de la Carta en el asunto de referencia por cuanto
«dicha Carta fue proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 7 de
diciembre de 2000» y «de ello resulta que no puede tener consecuencia alguna sobre la
apreciación del acto impugnado, que había sido adoptado con anterioridad» (párrafo 76), no
declarando, por tanto, excluida la incidencia jurídica de la Carta sino en razón de su imposible
aplicación retroactiva lo que no excluiría su aplicación a hechos posteriores a su
proclamación61; por otra parte, en el Asunto Max.mobil Telekommunikation Service contra la
Comisión62, si bien el Tribunal se remite al artículo 41 de la Carta que reconoce el derecho a
una buena administración, considera que este precepto «confirma» un derecho fundamental
«que forma parte de los principios generales del Estado de Derecho comunes a las tradiciones
constitucionales de los Estados miembros» (párrafo 48); mas recientemente, la sentencia JégoQuéré contra la Comisión63 el Tribunal se apoya «en las tradiciones constitucionales comunes
a los Estados miembros y en los artículos 6 y 13 del CEDH» (párrafos 41 y 48) para reconocer
58
Conclusiones del Abogado General, Philippe Léger, presentadas el 10 de julio de 2001 en el Asunto
C-353/99 P, Consejo de la Unión Europea contra Heidi Hautala. Versión electrónica gratuita y no
auténtica, disponible en http://europa.eu.int/cj/es/jurisp/index.htm, a fecha 12 de septiembre de 2002.
59
Asunto C-353/99 P, de 6 de diciembre de 2001. Versión electrónica gratuita y no auténtica, disponible
en http://europa.eu.int/cj/es/jurisp/index.htm, a fecha 12 de septiembre de 2002.
60 Asunto T-112/98, de 20 de febrero de 2001. Versión electrónica gratuita y no auténtica, disponible en
http://europa.eu.int/cj/es/jurisp/index.htm, a fecha 12 de septiembre de 2002.
61 T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., pp. 77-78; y M. MARSAL FERRER, op. cit., p.
51.
62 Asunto T-54/99, de 30 de enero de 2002. Versión electrónica gratuita y no auténtica, disponible en
http://europa.eu.int/cj/es/jurisp/index.htm, a fecha 12 de septiembre de 2002.
63 Asunto T-177/01, de 3 de mayo de 2002. Versión electrónica gratuita y no auténtica, disponible en
http://europa.eu.int/cj/es/jurisp/index.htm, a fecha 12 de septiembre de 2002.
11
el derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional competente y sólo a mayor
abundamiento señala que este derecho ha sido «reafirmado64» por el artículo 47 de la Carta
(párrafo 42).
Podemos concluir, pues, que el Tribunal no ha negado la posible aplicación no
retroactiva de la Carta pero se ha limitado a utilizar la Carta como elemento interpretativo
confirmatorio o reafirmante de la eficacia jurídica de unos derechos cuya fuerza vinculante
parece derivar no tanto de la Carta como de las fuentes jurídicas originarias de los derechos en
cuestión; por otra parte se ha señalado entre la doctrina un efecto jurídico también apuntado
por los Abogados Generales, esto es, su funcionalidad como documento que, en cuanto
expresión de los «valores comunes» de la Unión Europea, es la condensación de las
tradiciones constitucionales comunes y de los principios generales del Derecho Comunitario y,
en cuanto tal, puede ser invocado por el Tribunal de Justicia para reconocer y delimitar los
derechos65.
Por último, a los efectos jurídicos ya señalados podemos añadir lo que Pace ha
calificado como «una importante función “sustancialmente constitucional”66» en relación con las
medidas que puede adoptar el Consejo en caso de «violación grave y persistente por parte de
un Estado miembro de principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6 67», esto es, de
los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y libertades
fundamentales y el Estado de Derecho como principios comunes a los Estados miembros; pues
bien, en la medida en que la proclamación de la Carta ha supuesto la sistematización,
especificación y concreción de los derechos fundamentales reconocidos en las diversas fuentes
jurídicas de la Unión, estos principios que integran el parámetro de las valoraciones del
Consejo «en buena parte [...] han asumido, bien o mal, una forma explícita» a consecuencia de
la proclamación de la Carta.
En definitiva, la Carta de los Derechos Fundamentales ha venido a integrarse en el
sistema comunitario de protección de los derechos fundamentales, articulado básicamente en
torno al artículo 6 del TUE, con una fuerza jurídica vinculante limitada, subordinada y derivada
a la de las fuentes originarias y en una situación de precariedad, «a precario» mientras no
adquiera plena eficacia jurídica. Precariedad que deriva de que «la Carta, aún cuando pueda
tener un valor interpretativo, todavía no tiene un valor jurídico vinculante68».
4. Su valor político como símbolo de la ciudadanía europea
64
Es significativo en este sentido que el Preámbulo de la Carta afirme que «la presente Carta reafirma,
respetando las competencias y misiones de la Comunidad y de la Unión, así como el principio de
subsidiariedad, los derechos resultantes especialmente de las tradiciones constitucionales comunes de
los Estados miembros, del Tratado de la Unión Europea y de los Tratados comunitarios, del Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de las Cartas
Sociales adoptadas por la Comunidad y por el Consejo de Europa, así como de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos» (la
cursiva es nuestra).
65 L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ, op. cit., pp. 27 y 28; en el mismo sentido, J. A. CARRILLO SALCEDO, op. cit.,
pp. 18-20; A. SÁNCHEZ, op. cit., pp. 45 Y 47; y A. LÓPEZ CASTILLO, op. cit., p. 44.
66
A. PACE, op. cit., pp. 181-182 de donde proceden también las siguientes citas. También para A.
W EBER, «la Carta ofrece una base más precisa para substantivar el mecanismo de sanción del artículo 7
TUE» (op. cit., p. 83).
67 El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001, tras la experiencia del caso Haider (A. PACE, op. cit., pp.
181-182) ha añadido un nuevo párrafo primero en el que se prevé que el Consejo pueda, previo informe
de personalidades independientes, dirigir recomendaciones a los Estados miembros en caso de
constatación de la existencia de «un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de
principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6» (artículo 1.1).
68 T. FREIXES SANJUÁN y J. C. REMOTTI CARBONELL , op. cit., p. 92.
12
Sin perjuicio de su limitada eficacia jurídica, la función principal de la Carta de los
Derechos Fundamentales es actuar como símbolo69 político de la ciudadanía europea creada
en Maastricht e incorporada al Tratado de la Comunidad Europea y a la propia Carta en su
capítulo V70.
La creación de la ciudadanía de la Unión responde esencialmente a la necesidad de
dotar de una base política identitaria al proceso de construcción europea. Como señala la
documentación institucional de la Unión, la ciudadanía europea «tiene por objeto reforzar el
vínculo entre el ciudadano y Europa favoreciendo el desarrollo de una opinión pública europea
y de una identidad política de Europa71»; su complementariedad respecto de la ciudadanía
nacional es «portadora de potencialidades puesto que profundiza en el sentimiento de
pertenencia del ciudadano a la Unión y lo vuelve más tangible72».
Si la ciudadanía se manifiesta en la atribución de un estatuto de derechos, libertades y
deberes, la titularidad de este último es, a su vez, vehículo de expresión de la pertenencia a un
orden jurídico-político común y de la sujeción a las normas e instituciones que garantizan el
ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones. Desde esta perspectiva, los
derechos y libertades no son únicamente haces de facultades jurídicas, activables al servicio de
los legítimos intereses individuales de sus sujetos sino que presentan una dimensión objetiva
de elementos de integración en la comunidad jurídico-política, haciendo visible su existencia.
Los derechos y libertades, en cuanto formas de articulación de las relaciones jurídicas entre el
individuo y el poder público, son la expresión más característica de la ciudadanía.
La ciudadanía no es sólo, por tanto, un status jurídico sino que es también un
sentimiento de identidad política, de adscripción a una determinada estructura de convivencia y
organización jurídico-política y en ese sentido su funcionalidad no se agota en el
reconocimiento de unos derechos y en el establecimiento de unas garantías de los mismos sino
que se extiende a la integración política; su eficacia no es sólo jurídica sino que despliega
efectos en el orden de la integración política. La participación en una esfera común de
derechos, libertades y deberes en el seno de un determinado sistema jurídico e institucional
crea vínculos y solidaridades sobre las que cimentar la arquitectura constitucional de la Unión
69
L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER considera acertadamente que cuando se tratan los derechos
fundamentales «conviene advertir, en efecto, la faceta de lo simbólico, de una parte, y la de la efectividad
jurídica, de otra. Pesa mucho lo simbólico, las grandes ideas y representaciones, la fuerza así de las
Declaraciones de derechos. Los ciudadanos, los pueblos, necesitan de testimonios aparentes y gráficos,
de símbolos. Son las referencias hondas y solemnes, a veces simplificadas, que tanto llegan a significar.
Aunque, obviamente, haya que destacar que lo simbólico sólo no sirve, que hay que descender al
terreno de la efectividad donde se requerirán las respuestas positivas y los cauces y remedios jurídicos»
(op. cit., pp. 32-33). Cita así como documentos de gran valor simbólico la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano, la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Convenio de Roma
(ídem).
70 El capítulo V de la Carta incluye bajo la rúbrica «Ciudadanía» los artículos 39 a 46 en los que regula
los derechos de ciudadanía ya reconocidos en la segunda parte del TCE (artículos 17 a 22) a los que
añade el derecho a una buena administración, anteriormente consagrado por la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia y el derecho de acceso a los documentos ya reconocido por los artículos 207 y 255
del TCE. Con respecto a este capítulo, A. LÓPEZ CASTILLO critica «la equivocidad de una denominación
que sólo en un cincuenta por ciento responde a la realidad. De la exclusiva titularidad de los ciudadanos
de la Unión, son, pues, sólo los derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento
Europeo y entidades municipales de los Estados miembros, a la libre circulación y residencia y a la
protección diplomática y consular, derechos todos ellos reconocidos en el TCE (arts. 19.1 y 2, 18.1 y 20,
respectivamente» (op. cit., p. 59).
71
Voz
«Ciudadanía
de
la
Unión»,
en
Glosario,
disponible
en
http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/cig/g4000c.htm#c5, a fecha 12 de septiembre de 2002.
72 Ciudadanía de la Unión. Introducción, disponible en http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/l23001.htm,
a fecha 12 de septiembre de 2002.
13
Europea73. Según señala Pace, citando a S. Rodotà, «se puede compartir la tesis formulada
autorizadamente sobre la base de las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia según la
cual la Carta ha puesto en marcha un proceso dirigido a “convertir a los ciudadanos europeos
en protagonistas de la construcción europea74” y, por tanto, a crear las condiciones para el
nacimiento de un demos europeo”75»; la Carta es, para el ilustre constitucionalista italiano,
como se deduce de su Preámbulo, «un instrumento para crear las condiciones favorables para
el mantenimiento y desarrollo de los valores comunes allí expresamente indicados (dignidad
humana, libertad, igualdad, solidaridad, democracia y Estado de Derecho). Después habrá de
verse si, alcanzada esta integración cultural, los tiempos estarán maduros para que a la Carta
le pueda seguir también una constitución europea en sentido documental y prescriptivo76».
Visibilidad e integración son, pues, los dos efectos, concatenados por ese orden, de
este concepto metajurídico de la ciudadanía europea. Pero la ciudadanía de la Unión es, no
obstante, una noción que remite a una entelequia, a un ente de razón la Unión Europea
con escasa presencia directa en su vida cotidiana y cuya aprehensión exige, por tanto, una
cierta actividad de razonamiento intelectual abstracto; la ciudadanía de la Unión es, sin duda,
un concepto que facilita la identificación con el proceso de construcción europea al implicar la
titularidad y ejercicio de determinados derechos en su relación con el nuevo poder jurídicopúblico europeo pero no deja de ser, a su vez, un concepto también abstracto aunque en
menor grado en la medida que se mueve en el mundo de las ideas jurídicas. De ahí la
necesidad de expresar simbólicamente las significaciones asociadas a la idea de ciudadanía
mediante el recurso a los símbolos políticos77.
Un símbolo es, en último, término, la representación sensible de una determinada
realidad a la que reenvía. Como ha señalado entre la doctrina española M. García-Pelayo
Alonso, el símbolo se constituye «por una realidad material o sensible o por una imagen, que
73
«El objetivo consiste en acabar con la indiferencia del propio europeo frente a los entes de Bruselas, y
para ello, habría que intentar transmutar al bourgeois en citoyen» (la cursiva es del autor, A. FERNÁNDEZ
TOMÁS, citando a J. A. ESTEVEZ ARAUJO, op. cit., p. 17).
74 En este sentido, señala la Comisión que «la proclamación de la Carta de los Derechos
Fundamentales, al enumerar el conjunto de los derechos fundamentales que las instituciones y los
Estados miembros deben respetar y proteger en su aplicación del Derecho de la Unión, es un signo
inequívoco de que el ciudadano se halla finalmente en el centro de la construcción europea» (Tercer
informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión, cit., p. 27)..
75 A. PACE, op. cit., p. 179, citando a S. RODOTÀ.
En el mismo sentido P. BIGLINO CAMPOS afirma que la idea de ciudadanía europea adquiere especial
relevancia en el contexto del proceso de integración política iniciado en Maastricht: «a través de esta
noción puede lograrse que los habitantes de la Comunidad se integren en un solo pueblo, al que sea
posible atribuir la titularidad de la función de dirección política»; aunque el déficit democrático de la Unión
Europea debilita su sentido estricto más característico de participación en la formación de la voluntad
política, «manifiesta una notable capacidad para lograr una progresiva integración política entre los
pueblos de la Comunidad. [...] Es cierto que las limitaciones que afectan a la figura, relacionadas con la
estructura de poderes de la Comunidad, ensombrecen dicho objetivo. A pesar de ello, parece un
concepto capaz de fomentar la cohesión. Al hacer más homogénea la posición jurídica de los ciudadanos
de los Estados miembros, logra dar una paso adelante en la exigencia de unidad que es necesaria para
la creación de un sólo pueblo europeo» (op. cit., pp. 4, 10 y 11).
También L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ aduce que «en la medida que establece los fines últimos del poder
político liberal-democrático, una declaración de derechos sirve también para sentar el fundamento del
demos o cuerpo político que es destinatario de dicho aparato de poder. En otras palabras, siempre
desde una perspectiva liberal-democrática, parece más acertado describir el cuerpo político como el
conjunto de personas que viven bajo una misma declaración de derechos civiles y políticos que como
una comunidad de rasgos culturalmente heredados por no mencionar los de índole étnica» (op. cit., p.
22).
76 A. PACE, op. cit., p. 181.
77 Sobre los símbolos políticos puede consultarse la bibliografía citada en G. ROLLNERT LIERN, La Jefatura
del Estado: símbolo e integración política en la Constitución vigente, Colección Ideas y Políticas
Constitucionales (CIPC), Valencia, 2002.
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de modo más o menos preciso, se puede representar visiblemente [...], a la que se convierte en
portadora de significaciones, o dicho a la inversa, por la traslación de un conjunto de
representaciones, es decir, de algo inmaterial o no sensible, a algo material y sensible o
susceptible de ser así representado. El símbolo da, pues, presencia material a una realidad
inmaterial78». El símbolo presentiza a lo simbolizado, lo hace visible y permite su captación
mediante los sentidos.
Los símbolos políticos se caracterizan, además, siguiendo al mismo autor, por su
relación funcional con el proceso de integración en que consiste toda unidad política,
entendiendo por integración la transformación de una pluralidad social de individuos y grupos
en una unidad de poder estructurada y con posibilidad real de oposición antagónica con otras
unidades del mismo tipo79.
Pero la representación simbólica presenta también una connotación de apelación a
fuentes irracionales como los sentimientos o las emociones para reforzar el proceso de
integración y completar las vías racionales de integración política; el símbolo busca no tanto
comunicar un significado como provocar una respuesta socio-emocional y movilizar no sólo la
razón sino la totalidad de las funciones humanas80.
Ahora bien, la eficacia integradora de los símbolos no excluye la posibilidad de que el
mismo símbolo constituya, a su vez, un factor de integración mediante el conocimiento lógicoracional; tal y como afirma E. Cassirer, «una misma idea puede expresarse en forma mítica y
en forma racional de modo que la diferencia radicaría no tanto en su contenido cuanto en su
modalidad81». En consecuencia, cabe hablar de una segunda virtualidad del símbolo, de
naturaleza gnoseológica, en la medida que, además de su eficacia como resorte de
movilización de los impulsos afectivos e irracionales, actúa también como un medio
complementario de acceso a un concepto dificultoso desde un punto de vista racional de forma
que el ciudadano puede acabar percibiendo, a través del símbolo, la misma idea a la que llegar
racionalmente le supondría un esfuerzo de abstracción intelectual82. Puede hablarse pues de
una «función intelectual o representativa83» del símbolo sustituyendo al concepto como una vía
simplificada de acceso a un ente de razón.
Pues bien, todas estas notas características de los símbolos políticos son, a mi juicio,
aplicables a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que expresaría
simbólicamente el significado del concepto de ciudadanía de la Unión y adquiriría así un valor
político simbólico84 en el proceso de construcción europea:
a) La visibilidad de los derechos en un documento único frente a su anterior dispersión
normativa, además de contribuir a la seguridad jurídica y al mejor conocimiento de los
derechos, otorga una presencia material y tangible «palpable85», en expresión de L. MartínRetortillo Baquer a los derechos que integran el estatuto de la ciudadanía europea,
78
M. GARCÍA-PELAYO ALONSO, Mitos y símbolos políticos, Taurus, Madrid, 1964, incluido EN M. GARCÍAPELAYO ALONSO, Obras Completas, vol. I, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 989. Las
referencias se hacen a esta última versión.
79 M. GARCÍA-PELAYO ALONSO, op. cit., p. 989.
80 M. GARCÍA-PELAYO ALONSO, op. cit., p. 991.
81 E. CASSIRER, Filosofía de las formas simbólicas, t. II, citado por M. GARCÍA-PELAYO ALONSO, Los mitos
políticos, Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 13.
82 G. ROLLNERT LIERN, op. cit., p. 245.
83 J. L. GÓMEZ-DEGANO, «La Corona en la Constitución Española de 1978», en Jornadas de estudio
sobre el Título Preliminar de la Constitución, vol. II., Dirección General del Servicio Jurídico del Estado,
Madrid, 1988, p. 1463.
84 En este sentido señala A. LÓPEZ CASTILLO que «a su dimensión simbólica como elemento de referencia
en la perspectiva del debate sobre el futuro de la Unión viene a sumar un plusvalor, como texto acabado
que, a la espera de su juridificación se expresa en “la lengua de los derechos” (op. cit., p. 70), utilizando
la expresión acuñada por E. GARCÍA DE ENTERRÍA y aplicada a la Carta por L. M. DÍEZ-PICAZO JIMÉNEZ,
op. cit., p. 22. También J. A. CARRILLO SALCEDO hace referencia al «valor simbólico» de la Carta (op. cit.,
p. 19).
85 L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, op. cit., p. 43.
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representando simbólicamente la pertenencia a una misma comunidad política; en palabras de
F. Rubio Llorente, la finalidad del encargo realizado por el Consejo de Colonia a la Convención
redactora de la Carta «no es la de incorporar al ordenamiento comunitario unos Derechos de
los que hasta ahora carecía sino, simplemente, la de hacer visibles Derechos que ya existían
en él como derechos vigentes; “ponerlos de relieve”, “poner de manifiesto a los ciudadanos su
sobresaliente importancia y su alcance”. Se trata en consecuencia de una finalidad política,
pedagógica, no jurídica86».
b) La integración política es, sin duda, el fin objetivo de la proclamación de la Carta
como primer pilar del proceso de constitucionalización de la Unión; parafraseando a R. Smend,
todo orden político tiene en última instancia un sentido integrador87 y, desde esta perspectiva,
la función de la Carta en la dinámica constitucional de la Unión no puede captarse desde la
perspectiva unidimensional de su fuerza jurídica vinculante sino desde su contribución al
proceso integrador de la Unión; el sentido jurídico-constitucional de la Carta no puede ser
objeto exclusivo de un análisis lógico-formal sino que debe dar cuenta de su funcionalidad en
el proceso de integración europea88.
c) Aunque puede parecer paradójico en un documento racionalizador del sistema
comunitario de protección de los derechos, la Carta, más allá de sus efectos jurídicos ya
examinados, pretende también suscitar en la ciudadanía europea adhesiones afectivas a la
idea de una Unión Europea legitimada materialmente en el respeto y la protección de los
derechos fundamentales; en este sentido, no importa tanto la difusión del contenido de los
derechos integrados en la Carta y de sus mecanismos de protección como la extensión entre
los europeos de un sentimiento de identificación, no exclusivamente racional, con la estructura
jurídico-política en cuyo seno se proclama la Carta89.
d) También la Carta permite acceder fácilmente y de forma simple y gráfica a la idea de
identidad común que subyace en el concepto de ciudadanía europea sin necesidad de recurrir
a explicaciones más elaboradas sobre la noción jurídica de ciudadanía y al complejo sistema
comunitario de protección de los derechos fundamentales cuya sustancia reside en el juego de
reenvíos previsto por el artículo 6.2 del TUE.
Concluyendo la comunicación, la eficacia de la Carta de Niza es esencialmente
simbólico-política al representar simbólicamente el concepto de ciudadanía de la Unión
mediante la plasmación de los derechos que integran su estatuto en un documento único
solemnemente proclamado por las instituciones comunitarias más representativas; en palabras
de A. Pace, «la Carta contribuye a crear, en los ciudadanos de la Unión, la conciencia de su
identidad común y de su destino europeo común; y por tanto [...] debería servir según las
intenciones de sus autores, para allanar el camino hacia una eventual y futura Constitución
Europea90». Como dijo certeramente A. de Tocqueville, «únicamente la ciudadanía hace de la
86
F. RUBIO LLORENTE, «Mostrar los derechos sin destruir la Unión», cit., p. 30.
R. SMEND, Constitución y Derecho Constitucional, trad. de J. M BENEYTO PÉREZ, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1985, p. 127.
88 «Esto es lo esencial en la valoración de la naturaleza de la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea: su significado en el proceso de la construcción europea, en la medida en que, como ha
observado el profesor Joseph W EILER, toda declaración de derechos tiene , por su misma naturaleza,
vocación centrípeta» (J. A. CARRILLO SALCEDO, op. cit., pp. 15-16).
89 Asevera en este sentido R. Alonso García que la Carta «supone intensificar la sensación de que esa
organización de Estados sui generis que es la Unión Europea, va más allá de la inicial consideración del
individuo como mero factor de producción que rodeó los orígenes de la Europa comunitaria, haciendo
progresivamente realidad la “unión progresivamente más estrecha de los pueblos europeos” que ya
vislumbraba en su preámbulo el Tratado de 1957 y que impulsó el Tratado de Maastricht» [«La Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», en Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la
Competencia, núm. 209 (2000), p. 10[.
90 A. PACE, op. cit., p. 177. En el mismo sentido, M. MARSAL FERRER afirma que «la Carta representa un
paso hacia una Constitución europea [...] desde el punto de vista de dotar de contenido la ciudadanía
europea, como punto de partida necesario para la existencia de un pueblo europeo como una comunidad
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Unión una comunidad política por encima de los intereses territoriales91» y es ese vínculo
jurídico-político supraterritorial el elemento que en última instancia simboliza la Carta al
proclamar la multiplicidad de los derechos en que se proyecta.
de valores compartidos con suficiente entidad para llegar a ser un constituyente europeo con la
conciencia de serlo en sentido político» (op. cit., p. 48).
91 Citado por A. RODRÍGUEZ BEREIJO, op. cit., p. 7.
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