El dinero al bolsillo de las empresas extranjeras JORDANIA

JORDANIA
El dinero al bolsillo de las empresas extranjeras
NATASHA SHAWARIB
La inestabilidad política en la región, junto con la economía en maduración de Jordania,
impidieron que el sector privado nacional ejerciera un papel integral en la privatización y allanó
el camino para que los inversores extranjeros tomaran el control de numerosas empresas que
anteriormente eran públicas. En consecuencia, las ganancias obtenidas con las empresas
privatizadas no contribuyen con las arcas del tesoro jordano, ya que el ajuste estructural sigue
amenazando las políticas de seguridad social. La reducción del gasto público y el bajo crecimiento
económico profundizarán la pobreza, que ya está exacerbada por el alto crecimiento demográfico.
El contexto regional y mundial
En cada década transcurrida desde la independencia de Jordania, Medio Oriente
ha experimentado guerras importantes. La mayoría fueron sumamente negativas
para la economía jordana y su capacidad de conquistar progresos sociales para
sus ciudadanos, especialmente los niños y las mujeres. Esta década no es la
excepción. El ingreso de Jordania a la Organización Mundial del Comercio (OMC)
en enero de 2000 y el Tratado de Libre Comercio en 2001 con Estados Unidos,
también son hechos muy importantes para el futuro jordano. Se adoptaron
reformas económicas y legislativas de magnitud para adaptar el régimen de
comercio exterior a los requisitos de la OMC. Asimismo, el país se comprometió
a liberalizar el acceso de proveedores e inversores extranjeros a una gran variedad
de servicios. Los aranceles se redujeron con tarifas consolidadas entre 0% y
30%; para el año 2010, la tarifa consolidada más elevada para líneas arancelarias
específicas será del 20%. Hay inquietud en varios campos, especialmente en la
industria, la banca y el sector aduanero. Estos sectores no están totalmente
desarrollados y temen la competencia internacional. La economía carece del
desarrollo suficiente para prosperar bajo las normas de la OMC.
Jordania enfrenta retos muy importantes, muchos de los cuales escapan
a su control. Desde septiembre de 2000, cuando se agravó el levantamiento
independentista palestino, la economía jordana sufrió mucho por la pérdida
drástica del turismo, que había sido una de sus principales fuentes de divisas.
La crisis en Palestina redujo drásticamente el comercio jordano-palestino,
perjudicando a ambas economías. Desde los atentados de septiembre de 2001
en Estados Unidos, la situación de la seguridad internacional socavó aun más
el turismo y el ingreso de capitales. Asimismo, las sanciones internacionales y
las amenazas de guerra de Estados Unidos contra Irak sofocan a la economía
jordana, dado que Irak era uno de sus principales socios comerciales. No
obstante, el crecimiento económico en 2001 fue elevado y el reino terminó el
año con una expansión del 4,2%.
En noviembre de 2001, el gobierno presentó su Plan Económico de
Desarrollo Social (1999-2003) para acelerar reformas de manera que los
ciudadanos pudieran disfrutar los beneficios del desarrollo. El plan reconoce
que la elevada tasa de pobreza del 30% y el alto crecimiento demográfico del
2,8% son obstáculos al desarrollo, por lo cual abogó por un proceso de
globalización acelerado para fomentar la inversión de capitales privados y
fortalecer el desarrollo de las exportaciones. También abogó por inversiones
específicas en ámbitos de desarrollo humano como la salud, la educación y el
desarrollo rural, así como reformas en el sector público.
Políticamente, hasta que se logre una solución pacífica y justa al conflicto
israelí-palestino que garantice el derecho del retorno y la seguridad de los
refugiados palestinos, es probable que Jordania siga experimentando shocks
externos que impactarán negativamente en el crecimiento y el desarrollo
sostenible. La globalización y el ajuste estructural representan, además de
oportunidades, grandes riesgos para el país. La erradicación de la pobreza
podrá acelerarse o verse obstaculizada. En esta situación, la ayuda extranjera
debe emplearse estratégicamente para fomentar cambios de política que
fortalezcan la posición de mujeres y niños.
Las organizaciones de la sociedad civil deben tener acceso a la información
relacionada con futuros planes de privatización y desarrollar estrategias que
los cuestionen para proteger los derechos de los pobres a servicios públicos
de calidad, de bajo costo y accesibles.
Programa de Ajuste Estructural y privatización
La economía está orientada hacia el sector privado y la propiedad estatal es
relativamente escasa. El Estado tiene un papel importante sólo en el sector
minero y en las empresas de servicios públicos (electricidad, agua,
comunicaciones, autobuses, trenes y transporte aéreo). Se adoptaron varias
iniciativas políticas para reducir la participación directa del gobierno en los
sectores productivos y permitir que el sector privado los administre.
Jordania comenzó a privatizar en el año 1996, con la reducción de la
participación del gobierno en las empresas controladas por el Estado. El
programa apunta a mejorar la eficacia y la productividad de las firmas
privatizadas atrayendo inversiones extranjeras, profundizando y desarrollando
el mercado financiero, y limitando el papel del gobierno al de regulador, en
lugar de ser un productor ineficaz de bienes y servicios.
El gobierno considera que la privatización es uno de los puntales de su
política de reforma económica. Con referencia a la Ley de Privatizaciones se
crearon un Consejo de Privatización, una Comisión Ejecutiva de Privatización
y un Fondo de Ingresos de la Privatización. En concordancia con la estrategia
gubernamental de evitar el incremento insostenible del gasto público como
consecuencia de la privatización, la mayor parte de los ingresos se invertirán
en bienes financieros, utilizados para pagar deuda pública o para capacitar o
compensar a los trabajadores despedidos. El gobierno también se propone
gastar hasta el 15% de lo obtenido con las privatizaciones en la infraestructura
y los sectores sociales, así como en objetivos de reducción de la pobreza.
Jordania ha adoptado un enfoque plural hacia la privatización. El método
más aplicado ha sido la venta de las acciones del gobierno en las compañías
públicas. Otros de los métodos de privatización son los convenios por
exclusividad, como en el caso de la Corporación de Transporte Público; los
contratos de concesión, como en el caso de la Compañía Ferroviaria Aqaba; y
compañías de administración, como el caso de los sistemas de agua y
saneamiento de la zona del Gran Ammán.
Control Ciudadano / 126
La privatización se está aplicando en dos etapas. En la primera, varias
entidades de los sectores de telecomunicaciones, turismo, energía, industria,
transporte, minería y agua se encuentran en distintos grados de privatización.
Hasta el momento algunos logros concretos fueron la venta de la Compañía
Jordana de Fábricas de Cemento; cuatro concesiones de transporte de
autobuses en Gran Ammán; la Corporación de Transporte Público; la concesión
del Spa Ma’in; la venta de la Corporación Jordana de Telecomunicaciones, un
contrato de administración del agua para el área del Gran Ammán; la Autoridad
del Agua de Ammán; la concesión de la Compañía Ferroviaria Aqaba y la venta
de las acciones del gobierno en 44 empresas. Los ingresos por las
privatizaciones hasta la fecha exceden los USD 900 millones.
La segunda etapa de la privatización comprende opciones de reestructura
para privatizar la Corporación Nacional del Petróleo, la Compañía Árabe de
Potasa, la Compañía Jordana de Minas de Fosfato, la aerolínea Royal Jordanian
Airlines, el sector de la electricidad (distribución y generación), la Corporación
de Perforación Petra, la Planta de Tratamiento de Agua Assamra, la Academia
Real Aérea Jordana, las oficinas de negocios agrícolas del Ministerio de
Abastecimiento, los depósitos del Departamento Aduanero, el correo y otros.
Las gestiones para privatizar los servicios del gobierno están en pleno desarrollo
y su conclusión está prevista para el segundo semestre de 2002 o en 2003.
Los economistas expresan inquietud ante el creciente dominio trasnacional
en estos sectores. Los últimos informes oficiales indican que el gobierno
considera vender más acciones de su propiedad en compañías locales a
entidades del sector privado, tanto extranjeras como nacionales, para generar
más ingresos. Ya fueron privatizadas 51 instituciones que proporcionan USD
1.000 millones por año en ganancias para sus inversores. El mayor problema
de la privatización es que el dinero obtenido con las empresas privatizadas se
destina a los bolsillos de sus propietarios extranjeros y nacionales en lugar de
terminar en las arcas del Estado.
La investigación indica que la inversión local se redujo entre 18% y 20%
en la segunda mitad de los años 90. Las razones principales de esta reducción
son la recesión económica, el alza de las tasas de interés y la disminución
gradual del crecimiento económico tras la Guerra del Golfo. La inestabilidad
política en la región, junto con la economía en maduración de Jordania,
impidieron que el sector privado nacional ejerciera un papel integral en la
privatización y allanó el camino para que los inversores extranjeros tomaran el
control de numerosas empresas que anteriormente eran públicas.
El déficit fiscal asciende al 7% del PBI, en gran medida debido a la reducción
de ingresos públicos. La única opción que tiene el gobierno para cerrar esta
brecha es elevar los impuestos y el precio de los productos controlados por el
Estado, lo cual ya está ocurriendo. El gobierno destina actualmente 30% de su
presupuesto a pagar el servicio de la deuda, una carga que impide todo
desarrollo real, económico y social, en el futuro próximo.
minoritaria en la Compañía Jordana de Fábricas de Cemento, así como la
concesión de franquicia de las líneas de autobuses de la Empresa de Transporte
Público en la zona de Ammán. En estos ejemplos, la mayoría de la cantidad
relativamente pequeña de empleados trabajaba en zonas del país con un nivel
de empleo relativamente alto. En estos casos, la creación directa de empleos
nuevos y la eliminación de los antiguos resultó en un efecto mínimo en el
desempleo. Estos tres casos pueden resultar fáciles comparados con otras
privatizaciones inminentes, como la de la Royal Jordanian Airlines y la
Ferroviaria Aqaba. La fuerza de trabajo de la primera es excesiva y distribuida
por todo el país, mientras la reducción de empleos en la segunda perjudicará a
zonas con altos niveles de desempleo.
La privatización de la Fábrica de Cemento Rashadyia
La Fábrica de Cemento Rashadyia está cinco kilómetros al norte de Qadissiya
en el sur de Jordania y tiene un papel importante en la economía local. Con el
nombre de Fábrica Jordana de Cemento, fue fundada por el gobierno de Jordania
en 1984 como una empresa de propiedad estatal y se convirtió en una
importante fuente de trabajo para la zona. La fábrica contrató a personal local
y proporcionó capacitación vocacional para desarrollar habilidades necesarias.
En los años 90 el gobierno adoptó un paquete de ajuste estructural del
FMI que incluyó el compromiso de privatizar las empresas ineficaces del Estado.
La industria del cemento fue uno de los primeros sectores en padecer este
proceso. En noviembre de 1998 se vendió el 33% del capital de la Fábrica
Jordana de Cemento al Grupo Lafarge, que también compró acciones de
inversores y entidades privados para aumentar su proporción al 43% de las
acciones a fines de 1999. Uno por ciento de las acciones se vendió a precios
subsidiados a los empleados.
Según las condiciones de la privatización, gran cantidad del personal fue
despedido para mejorar la eficacia. Las secciones de seguridad, servicio médico,
transporte y educación (capacitación) de la empresa fueron privatizadas primero.
A los trabadores de esas secciones se les ofreció un paquete de compensación
como incentivo para que abandonaran voluntariamente sus empleos. El personal
despedido recibió entre USD 21 mil y USD 85 mil, según sus años de servicio y
su último salario. Aunque el monto total de la indemnización parece grande en
muchos casos, la población local cuestionó los términos del contrato y el limitado
poder que tuvieron para influir en el proceso.
La pérdida no fue sólo de ingreso directo, sino de seguridad a largo plazo
ya que existían pocos empleos alternativos en el área. Pocos de los empleados
despedidos tenían edad para jubilarse, por lo cual la mayoría tendría que seguir
pagando las prestaciones de seguridad social (su parte y la de su patrón)
hasta cumplir la edad para jubilarse. También perdieron otros beneficios del
empleo, como el seguro de salud. En consecuencia, consideraron que a largo
plazo la pérdida fue mayor que la compensación monetaria inmediata. ■
Impacto social de las políticas de privatización
Con respecto al problema de la mano de obra en las empresas privatizadas, el
gobierno presentó soluciones para cada caso específico, pero con algunos
elementos en común. En primer lugar, el gobierno estableció reglas generales
que preservan los derechos de los empleados en todas las empresas
privatizadas. Luego, en algunos casos, paquetes que incluían indemnización
con propiedad de acciones, capacitación y asistencia para encontrar trabajo
ayudaron a los trabajadores con su transición. Pero en la mayoría de los casos,
especialmente en zonas rurales donde las oportunidades de empleo alternativo
son limitadas, el gobierno decidió privatizar primero y resolver el problema de
la mano de obra excedente después.
De hecho, las pocas privatizaciones o ventas que tuvieron lugar en Jordania
en los últimos años tuvieron pocas consecuencias en el empleo. Los tres
principales ejemplos de esto han sido el gobierno despojándose de la mayoría
de sus acciones en la Compañía Jordana de Hoteles y Turismo y de su posesión
Referencias
Banco Mundial, www.worldbank.org
Comisión Ejecutiva de Privatización, www.epc.gov.jo
Estrategia Nacional Integral, Poverty Alleviation for a Stronger Jordan.
Export & Finance Bank, Privatisation Update, Febrero de 2002.
Ministerio de Planificación, Jordania. www.mop.gov.jo
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2002.
The Development Forum Discussion Archives.
The Star, semanario jordano, mayo de 2002, Edición No. 93.
UNICEF, The Situation of Children, Youth and Women in Jordan, 2002.
Control Ciudadano / 127
Women’s Organisation to Combat Illiteracy in Jordan
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