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Caracas, Agosto de 2011
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CEDICE LIBERTAD
Proyecto de Reforma de Ley de Régimen Prestacional de Empleo.
¿Incentivo al Empleo Juvenil?
RESUMEN EJECUTIVO
Este documento analiza el
Proyecto
de
Ley
de
Régimen Prestacional y la
Ley de Primer Empleo,
ambas iniciativas legislativas
que se encuentran en la
Comisión de Desarrollo
Social de la Asamblea
Nacional de Venezuela.
Cabe destacar que el
proyecto de Ley de Régimen
Prestacional obliga a las
empresas a aumentar su
nómina contratando jóvenes
la Ley de Primer Empleo
otorga una rebaja fiscal a la
empresa
que
decida
aumentar
su
nómina
voluntariamente.
Para la mayoría de las empresas
es
absolutamente
inviable
aumentar su nómina, al tiempo
que no puede ajustar los precios
de sus bienes y servicios
libremente, conviviendo en un
entorno
de
inflación
e
inamovilidad laboral.
Un programa de primer empleo
joven
puede
funcionar
temporalmente si las empresas
privadas pueden reducir los
pasivos laborales. En este caso,
la sugerencia es que los pasivos
laborales de cada trabajador
joven sean descontado del ISLR.
Crear más pasivos o costos
adicionales a las empresas no
constituye incentivo alguno para
aumentar la nómina.
El aumento del empleo joven
tiene altos beneficios para la
sociedad,
fundamentalmente
se podría reducir los niveles de
delincuencia. Aunque siempre
será necesario que las políticas
suba el costo de delinquir para
hacer de esta actividad “menos
rentable”.
En el largo plazo, es necesario
generar
estabilidad
macroeconómica e institucional
a los inversionistas. Asimismo,
es necesario un programa para
la formación formal e informal
para el desarrollo de mano de
obra
competitiva.
De
lo
contrario, la creación de
empleo no será sostenible en el
tiempo.
Criterios Esgrimidos para discutir la Ley
Analistas calculan que del más de un millón de desempleados que existen ene Venezuela, más de
400 mil son menores de 30 años, a los efectos de este análisis considerados jóvenes.
Para 2007, por ejemplo, mientras la tasa de desempleo del país era 5,6% en pleno boom económico,
la tasa de desempleo para personas entre 20 y 24 años era 9,6%, mientras que para personas entre
25 y 29 años llegaba a 7,7%. Se cree que la causa fundamental del desempleo juvenil es la falta de
experiencia. (grafico 1)
Con base a esa premisa, diputados del partido Primero Justicia presentaron ante la Asamblea
Nacional un proyecto de Ley de Fomento del Primer Empleo. El proyecto presentado plantea, grosso
modo, la reducción del ISLR a las empresas que aumenten la nómina de empleados entre 18 y 30
años entre 5% y 10%.
El Proyecto de Ley de Régimen Prestacional de Empleo aparece como una respuesta del bloque de
diputados del partido de Gobierno al proyecto de Ley de Primer Empleo. Más que una iniciativa
destinada a reformar el sistema prestacional (relacionado con la seguridad social de los trabajadores),
el proyecto de ley enfoca sus reformas en el empleo joven. La principal diferencia respecto a la
propuesta de Primero Justicia es que en la propuesta oficialista el aumento de la nómina es obligatoria
y no voluntaria, así como que no existe ningún incentivo fiscal.
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Elaborado por
Gustavo Rojas.
Economista. Investigador
del Observatorio
Económico Legislativo de
CEDICE.
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Crear empleos para los jóvenes supone aún más retos. Su
falta de preparación los pone en desventaja frente a otros.
La ausencia de formación es otra desventaja para su
contratación. Un empleador decidiría contratar a una
persona con mayor experiencia. Así que crear el incentivo
fiscal supondría crear un condición menos desventajosa
para el joven en el mercado laboral.
Principales Aspectos de la Leyes
LEY DE FOMENTO
DEL PRIMER EMPLEO
REFORMA DE LA
LEY DE RÉGIMEN
PRESTACIONAL DE
EMPLEO
Se plantea una nueva Ley
para el fomento del empleo joven y las madres
con hijos en edad escolar
Se plantea una reforma a
la Ley de Régimen
Prestacional de Empleo.
Se centra en incorporar a
jóvenes sin experiencia
a los empleos formales
y a las madres para tener condiciones laborables que permitan su rol
de madres.
Crea el Registro de Fomento al Primer Empleo
para el Ministerio del
Poder Popular para el
Trabajo
Se centra en el joven como ser humano y sujeto activo de transformación y desarrollo
nacional y fomenta su
ingreso al trabajo formal público o privado.
Incorpora a las funciones
del Instituto Nacional
de Empleo: Ejecutar y
supervisar el cumplimiento de las políticas,
planes y acciones para
el acceso de los jóvenes en un empleo digno.
Aplica sólo a jóvenes
entre 15 y 30 años sin
experiencia previa.
Gráfico 1. Desempleo por rango de edades. 207.
Fuente: OIT.
De acuerdo a la OIT, programas de primer empleo han sido
ejecutados en varios países de América Latina: Ecuador,
Bolivia, entre otros. La mayoría en forma de pasantías pagadas
en el sector público. En el caso de Panamá el programa “Mi
primer empleo” estuvo enfocado más bien hacia la capacitación
de jóvenes con baja capacidad económica.
En teoría, tener la oportunidad de obtener un primer empleo
resolvería el problema de la falta de experiencia. Pero sería
necesario profundizar y diferenciar si el desempleo juvenil se
produce como consecuencia de falta de empleo o de falta de
educación (formación).
En todo caso, la creación de empleo depende
fundamentalmente de los retornos de la inversión que pueda
obtener el empresario. Los retornos están determinados por la
productividad de los factores de producción, las variables
macroeconómicas y los riesgos sociales y políticos. La mano de
obra es un factor de producción y por lo tanto debe producir
algún retorno. Contratar a un empleado significa que ese
persona será productiva y generará rentas para la empresa. En
la medida en que esta persona sea más productiva, mayor
remuneración obtendría. No obstante, esto ocurre en un
mercado de pleno empleo, donde la empresa tiene muy poco
mercado para escoger. En una economía con alto desempleo, el
empresario sabe que hay muchas opciones en el mercado y la
remuneración de los empleados puede deprimirse o al menos
no crece con la velocidad de su productividad.
En un entorno distorsionado como la economía venezolano el
reto de generar empleos es aún más complicado. Las
condiciones de la economía venezolana atentan contra
cualquier posibilidad de crear empleo. La sobrevaluación del
bolívar, la inestabilidad macroeconómica, la ausencia de respeto
a la propiedad privada generan altos niveles de incertidumbre al
inversionista.
Aplica a jóvenes entre 18
y 30 años de edad sin
experiencia previa y, a
madres con hijos en
edades de educación
básica.
Aumento de la nómina
entre 5 y 10% de forma
voluntaria para el patrono público o privado.
Aumento de la nómina en
un 2.5% de forma
obligatoria para lo
público y lo privado.
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Principales Aspectos de las Leyes
LEY DE FOMENTO DEL
PRIMER EMPLEO
Reuniones trimestrales entre:
Ministerio del Poder Popular para el Trabajo, empresarios, integrantes de los
centros de estudiantes de las
universidades públicas y
privadas, asociaciones representativas de los sectores
jóvenes y madres.
Establece el empleo digno
con igualdad de condiciones, convención colectiva,
trato igualitario.
No considera el trabajo de
adolescentes.
Se establece el contrato de
formación para la adquisición de conocimientos teórico-práctico en el desempeño de sus funciones. Podrá
celebrarse con quienes posean títulos universitarios o
técnicos hasta 4 años después de su titulación o con
los jóvenes sin título para
adquirir conocimientos ocupacionales, oficios o artesanos.
La duración mínima es de 6
meses y máxima de 2 años.
Se establece de mutuo acuerdo entre el joven o la madre
y el patrono un régimen
especial para que el joven
pueda asistir a su centro de
estudio y la madre atender a
sus hijos en edad escolar
básica.
REFORMA DE LA LEY
DE RÉGIMEN PRESTACIONAL DE EMPLEO
Principio de Corresponsabilidad: Estado, sociedad organizada del Poder Popular y empleados de los
sectores públicos y privados.
Prohíbe cualquier discriminación, abuso, precarización
de las condiciones de trabajo o explotación del
empleo juvenil. Establece
los mismos beneficios que
el resto de los trabajadores
en las mismas circunstancias.
Considera el trabajo de adolescentes a partir de los 15
años y remite a la LOPNNA en cuanto a condiciones y procedimientos.
El empleador debe promover,
facilitar y desarrollar procesos educativos y capacitación en el área que desempeña el joven.
Establece que los jóvenes
estudiantes con estas condiciones laborales deben
establecer un régimen especial que les garantice la
estabilidad laboral y permita su asistencia a los
centros de estudio.
LEY DE FOMENTO
DEL PRIMER EMPLEO
No establece penalización
por su incumplimiento ya
que es voluntario.
Crea el Fondo de Fomento
al Primer Empleo adscrito
al Ministerio del Poder
Popular para el Trabajo
con el fin de subsidiar a
las empresas que acojan
esta modalidad, cubriendo los aportes patronales
de los jóvenes y madres.
Establece rebajas fiscales
con el principio rector de
la proporcionalidad entre
la cantidad de trabajadores contratados bajo esta
modalidad y el monto de
las rebajas fiscales.
Las rebajas recaen sobre el
IVSS, Paro Forzaso, Fondo de Ahorro Obligatorio
para la Vivienda y Fondo
Especial de Jubilaciones
y Pensiones.
Establece los contratos a
tiempo parcial y las pasantías remuneradas.
Entrada en vigencia de la
ley en forma inmediata y
con seguimiento a través
de las reuniones trimestrales hasta por 2 años.
REFORMA DE LA LEY
DE RÉGIMEN PRESTACIONAL DE EMPLEO
Establece la sanción de
multa entre 76 UT y 100
UT para las empresas
que no acaten el aumento de las nóminas o las
condiciones establecidas
en la ley. Además podrá
acordarse el cierre de la
empresa, establecimiento, explotación o faena
por hasta 72 horas.
El patrono tiene la carga
completa del costo que
genera el empleado, sin
ayuda del Estado.
No establece ningún incentivo fiscal.
No establece ninguna normativa sobre los trabajos
a tiempo parcial ni las
pasantías.
Entrada en vigencia a partir
de un año luego de su
publicación en Gaceta
Oficial.
Fuente: Elaboración de Barbara Puglisi
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Costo-Beneficio
En el caso del Proyecto de Ley de Régimen Prestacional, es absolutamente inviable que una empresa aumente su nómina de empleados y al mismo tiempo esté obligada a mantener la nómina actual (inamovilidad laboral)
y los precios de sus bienes y servicios (control de precios, Ley de Costos y Precios Justos), al tiempo que la
inflación aumenta y la actividad económica se mantiene
estancada. Como resultado final, el número de empresas existentes se reducirá y el objetivo de crear más empleos no se logrará.
En el caso de la Ley de Primer Empleo: la empresa puede aumentar la nómina de empleados y descontar hasta
15% del ISLR. En este caso, las empresas como mayor
rentabilidad se verán más estimuladas, mientras que las
empresas con baja rentabilidad no verán incentivos para
aumentar su nómina. Una empresa cuya rentabilidad es
baja no verá incentivo en la rebaja del ISLR.
Es conveniente no establecer porcentajes a las
nóminas. Lo más conveniente sería hablar de cada
trabajador incorporado en nómina entre 18 y 30
años de edad.
Esto ayuda a las empresas a que cada una pueda
crear empleos y obtener incentivos fiscales en
función de su escala.
Por supuesto, esto implica que el incentivo fiscal
también debe ser proporcional. Por lo tanto las
rebajas fiscales podrían estar establecidas en
función de cada trabajador que se incorpora. Por
ejemplo, por cada bolívar adicional que el
empleador gasta en términos laborales (incluyendo
salarios integrales y beneficios) se podrá descontar
hasta 2 bolívares del ISLR. Usualmente un
empleador paga aproximadamente Bs. 1,8 por cada
bolívar de sueldo mensual que paga. Esto implica
cargas laborales importantes para el empleador
que, en muchos casos impiden crear empleos y en
otros aumentar las remuneraciones con mayor
velocidad. La rebaja fiscal vendría a aliviar al
La creación de otra instancia burocrática como el
Instituto Nacional del Empleo o el Registro Nacional
del Empleo constituyen más costos a la sociedad y
probablemente ningún beneficio. Cualquiera de sus
labores pueden ser llevadas por funcionarios del
SENIAT o del Ministerio del Trabajo. En todo caso,
las tareas deberían ser de auditoría ex post y no de
registro ex ante.
Para la sociedad en su conjunto hay una ganancia
mayor si aumenta el número de jóvenes trabajando.
Significa menos ocio y probablemente menos delincuencia. Sin embargo, es importante que el gobierno reduzca el “beneficio” de delinquir. Hoy en día
pareciera ser más “rentable” para muchos jóvenes
delinquir que ser empleado dado que la probabilidad captura y castigo es muy baja. Es una sociedad
con altos niveles de impunidad. En consecuencia,
existen más incentivos para delinquir que para trabajar formalmente por sueldos que son diluidos por
la inflación.
empleador que, sin dejar de cumplir sus obligaciones
laborales, prácticamente queda aliviado del mismo
descontándolo de sus pagos al fisco.
Así un empleador contrata a un joven y le paga, por
ejemplo, Bs 1 de salario mensual. Su carga laboral total
sería de Bs, 1,8, pero podría descontar de su pago de
ISLR Bs. 3,6.
De esta manera, no se crea ninguna carga sobre la
empresa. Simplemente se pone en sus manos la decisión
de aprovechar o no la rebaja fiscal. De acuerdo a las
condiciones de cada empresa, cada una decidirá si al ir al
mercado laboral a contratar a un joven, o si, por la
naturaleza del negocio, debe ir a buscar a un profesional
con mucha experiencia.
Esta rebaja sería extensible a los cursos de formación.
Así la empresa se vería incentivada a programar cursos
para los jóvenes.
En algunos debates privados ha surgido la idea de crear
un fondo público para que sea el Estado el que asuma los
pasivos laborales. No creemos que esta propuesta sea
conveniente. La situación fiscal es precaria y no existe
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evidencia de transparencia y buen manejo de
fondos por parte del Estado. El Seguro Social
es ejemplo de mala experiencia del gobierno
administrando los pasivos laborales.
Desde el punto de vista contable, el descuento
o el subsidio es más o menos lo mismo. Pero
el descuento es mucho más eficiente porque el
pasivo laboral lo paga el empleador privado
directamente, sin desvíos, y luego lo descuenta
de su declaración.
En cuanto al Registro de Fomento al Primer
Empleo o el Instituto Nacional del Empleo, se
considera que no es necesario una instancia
burocrática. Tal y como ocurre en las
declaraciones de ISLR el empleador
descontaría sus beneficios a través de la
declaración. Queda de parte del fisco, en este
caso del SENIAT, auditar a las empresas. Con
las declaraciones on-line y el equipo de
fiscalizaciones del SENIAT será suficiente para
verificar el proceso. En todo caso, en la misma
declaración on-line del SENIAT el empleador
declarará con los números de cédula cada
empleado adicional. Estos número pueden
fácilmente cruzarse con el Seguro Social para verificar que,
efectivamente, se ha incrementado la nómina en las
condiciones previstas por la Ley.
El sector público debe ser eliminado como opción de esta ley
para aumentar su nómina, dado que generaría más gasto
público y las instituciones no pagan impuestos por lo cual no
tendrían incentivos para aumentar su nómina. Sin embargo
debe también crear mecanismo que promueva el empleo
juvenil también en ese sector .
Cualquiera de estas medidas pueden tener algún efecto en el
corto plazo, pero en el largo plazo se disuelven. Es inminente
una política de formación formal e informal de largo plazo
para que la mano de obra venezolana pueda competir en la
economía global, sobre todo los más jóvenes.
Adicionalmente, se debe procurar crear las condiciones
macroeconómicas e institucionales adecuadas para
garantizar estabilidad al inversionista privado. La inversión
privada y la mano de obra competitivas son la mayor
garantía para la creación de empleo.
Finalmente, se sugiere escuchar y debatir este proyecto de
Ley con las empresas privadas y los jóvenes, los cuáles son
los principales actores involucrados.
Si desea citar este documento:
Proyecto de Reforma de Ley de Régimen Prestacional de Empleo.
¿Incentivo al Empleo Juvenil?
Documento "Promoción del Diálogo Democrático a través de un Programa de Análisis Legislativo y Económico"
CIPE-CEDICE, Agosto 2011
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