HACIA UNA POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA

HACIA UNA POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA
CENTROAMÉRICA: ELEMENTOS PARA SU FORMULACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
OBJETIVOS
El trabajo procura los siguientes objetivos:

Reseñar las características estructurales sobresalientes de los sectores
agroalimentarios de Centroamérica y su desempeño en los mercados
internacionales, nacionales y con sus principales socios comerciales, con el
propósito de identificar oportunidades y desafíos para una política comercial
y desarrollo en la región.

Identificar los elementos necesarios y factores
limitantes para la
formulación de una política comercial agrícola coordinada o común frente a:
a. Una nueva inserción
internacionales.
efectiva
y
dinámica
en
los
mercados
b. Las negociaciones agrícolas en los distintos foros y escenarios
comerciales.
c. La evolución del Mercado Común Centroamericano hacia una Unión
Aduanera.

Contribuir al establecimiento de una política agroalimentaria coordinada y
común para el desarrollo integrado de Centroamérica.
El estudio pretende contribuir al logro de estos objetivos mediante el aporte de
criterios de utilidad y elementos concretos para la toma de decisiones, por parte
de autoridades gubernamentales, funcionarios de organismos subregionales,
personeros de organizaciones empresariales y gremiales de la sociedad civil,
para el avance de la integración económica y el desarrollo integral de la región.
METODOLOGÍA
En cuanto a la metodología utilizada en el estudio, el enfoque agrícola tiene
como marco las disciplinas de la OMC en general y, en particular, su Acuerdo
sobre la Agricultura (AsA); en consecuencia, utiliza como base los Capítulos 1
al 24 del Sistema Armonizado, además de lo referente a fibras naturales y otros
productos estipulados en el AsA.
El trabajo utilizó, asimismo, diversas metodologías, que incluyeron la
investigación bibliográfico – histórica para caracterizar las pautas de desarrollo
adoptadas por los países centroamericanos en distintas épocas, como así
también con respecto al desarrollo de su proceso de integración económica
iniciado en 1960.
El análisis de estadísticas descriptivas sirvió para caracterizar la estructura de
las economías agrarias centroamericanas y su desempeño reciente, y para
caracterizar los mercados internacionales de productos agroalimentarios.
Con el fin de analizar el sector externo de las economías agrícolas en estudio,
se utilizó el cálculo de las ventajas comparativas reveladas por el comercio y el
dinamismo de las exportaciones, medido éste por la evolución de las
participaciones relativas de los mercados externos de productos individuales.
En desarrollo de los aspectos de política se entrevistó a informantes
calificados, en su mayoría pertenecientes a secretarías especializadas del
Sistema de Integración Centroamericana (SICA), Ministerios de Agricultura y
Cámaras Empresariales del sector agroalimentario.
Asimismo, se entrevistó a representantes de los organismos especializados en
los productos (café y azúcar) incluidos en el Anexo A del Tratado General de
Integración Económica Centroamericana.
RESULTADOS
Del análisis histórico efectuado en el Capítulo I del estudio, surge que los
cambios del desarrollo económico iniciados a mediados de la década de los
ochenta – y que se mantienen hasta hoy – han tenido resultados ambivalentes.
En el aspecto positivo, puede decirse que se ha diversificado la estructura
productiva, se han incrementado las exportaciones a terceros mercados, se ha
estimulado la inversión y, particularmente, la inversión extranjera directa;
asimismo, se han consolidado las reservas monetarias. Por otra parte, sin
embargo, el crecimiento del PIB ha sido fluctuante y, en general, modesto; ha
aumentado la vulnerabilidad a factores externos, debido al incremento de la
apertura económica; ha sido insuficiente la generación de empleo y el escaso
ahorro interno no siempre se ha canalizado hacia inversiones productivas.
El Capítulo II del trabajo incursiona globalmente a la agricultura
centroamericana. Surge allí, en primer término, que a pesar de su poca
extensión territorial, los países del istmo difieren en superficie, densidad de
población, dotación de factores y presentan estructuras económicas diversas.
Por tal causa, existen – de acuerdo con la terminología de la OMC – “países en
desarrollo importadores netos de productos alimenticios” y “países
excedentarios”. En función de los niveles de ingresos, existen en la región
desde “países en desarrollo de ingreso medio” hasta “países menos
adelantados”.
La contribución más significativa de la agricultura a las economías
centroamericanas se encuentra en su aporte al PIB, al empleo y a la
generación de divisas, que en algunos casos sobrepasa el 50%.
El
desempeño del sector agroalimentario ha sido inferior al de la economía como
un todo; ello obedece a diversos factores, entre ellos los bajos precios de los
principales productos de exportación (y muy particularmente los del café), así
como factores climáticos durante casi una década.
En ese contexto, no debe extrañar el aumento de la pobreza, sobre todo la
extrema, y las migraciones internas de trabajadores desempleados,
migraciones transfronterizas y migraciones hacia terceros países, en especial a
Estados unidos, para el período analizado, el sector agroalimentario externo
arroja una balanza comercial positiva, aunque declinante, dado que las
importaciones del sector crecen a una tasa que casi cuadruplica el crecimiento
de las exportaciones, el cual es negativo. El análisis de las ventajas
comparativas reveladas del dinamismo de las exportaciones muestra la
necesidad de diversificar aún más éstas, particularmente sobre la base de
productos de alto valor agregado. Estados Unidos de América es el primer
socio comercial de Centroamérica, tanto en exportaciones como importaciones,
en lo concerniente específicamente a lo agroalimentario. La Unión Europea y
el MCCA ocupan el segundo y tercer lugar, respectivamente.
Del análisis efectuado en el Capítulo III, surge que Centroamérica debe
diversificar su oferta exportable de productos agroalimentarios y los mercados
de destino de exportación, como mecanismo para incrementar su ingreso de
divisas y, simultáneamente, disminuir el riesgo de su participación en mercados
internacionales. Eso implica una reorientación estratégica de mercados para
dicha oferta como los siguientes:

De mercados de productos básicos hacia mercados de Productos de Alto
Valor (PAV).

Dentro de los mercados de productos básicos hacia nichos de mercados
tradicionales y nuevos mercados.

Productos PAV hacia nuevos nichos de mercados tradicionales y nuevos
mercados.

Cambio de orientación o bien concentración en mercados internacionales
para productos cuya demanda presenta mayor dinamismos, crecimiento y
estabilidad (p. ej. ciertas bebidas, frutas y verduras, etc.)

El cumplimiento de una nueva normativa internacional referente a la calidad,
sanidad, inocuidad, así como aspectos laborales y ambientales de la
producción, transformación y mercado que requieren los mercados
internacionales en la actualidad.
En el Capítulo IV se estudia específicamente el comportamiento del sector
agroalimentario en el MCCA y su evolución hacia una Unión Aduanera. Se
reconocen los significativos avances institucionales, tanto en la zona de libre
comercio de productos agroalimentarios como en su equiparación arancelaria.
Se comprueba que el comercio total y aun el agroalimentario han crecido
significativamente, aunque se pueden señalar vacíos en las políticas de
integración, en especial aquellas referidas al desarrollo económico de los
países en su contexto de integración. Se ha pretendido demostrar en este
capítulo que el MCCA, en el período analizado, ha sido el factor más dinámico
desde el punto de vista de las exportaciones, que han crecido a tasas altas y
positivas, mientras que las exportaciones al resto del mundo han decrecido. A
su vez, el MCCA ha sido un dinámico proveedor de bienes agroalimentarios,
que ha competido favorablemente con las importaciones del resto del mundo
en una enorme mayoría de productos. No en vano –se subraya- la región es el
primer mercado para productos agroalimentarios procesados, el segundo en
productos agrícolas no tradicionales y el tercer mercado en importancia como
proveedor de los países integrantes del MCCA.
IMPLICACIONES DE POLÍTICA
Surge de la investigación realizada la existencia de dos niveles o tipos de
políticas: unas inherentes al modelo regionalismo abierto y derivadas de la
política comercial; otro grupo de políticas se derivan de las necesidades del
desarrollo y son particularmente susceptibles de una visión conjunta.
En el Capítulo V del documento se pasa revista a las negociaciones
comerciales que actualmente se desarrollan en Centroamérica. El panorama,
de acuerdo con ese análisis, es el siguiente:
Como parte de su modelo actual de desarrollo (regionalismo abierto),
Centroamérica ha tenido una participación muy activa en los foros
multinacionales de negociación, particularmente la OMC y su Ronda Doha, así
como en el establecimiento del Área de Libre Comercio de Centroamérica.
Adicionalmente, en la actualidad tiene negociaciones con tratados de libre
comercio – TLC con México, Canadá, Panamá y Estados Unidos. Esto ha
obligado a los países de la región a utilizar al máximo sus capacidades de
negociación comercial.
El interés y la atención se han concentrado recientemente en la negociación del
TLC con Estados Unidos – CAUSA; el primer tratado que negocia
Centroamérica como bloque (CA5). Esta situación es entendible, por una
parte, debido a que involucra la negociación de un Tratado con enormes
implicaciones políticas, además de ser Estados Unidos su primer socio
comercial, en el comercio total y también en el intercambio agrícola. Ningún
otro tratado bilateral firmado o en proceso de negociación tiene la importancia
del CAUSA. Por otra parte, el lento avance en las negociaciones de la OMC y
también las del ALCA, han facilitado esta concentración de esfuerzos e
intereses.
El CAUSA presenta una oportunidad propicia para remozar, en lo que fuese
necesario, la normativa comercial centroamericana, en aras de promover la
convergencia. Esto es conveniente por varias razones. En lo formal, por
cuanto el eventual tratado constituirá legislación vinculante no solo frente a
Estados Unidos, sino también entre los países centroamericanos. En lo
práctico, por cuanto son las principales corrientes comerciales de importación y
exportación. El comercio total con Estados Unidos representa el 57% del
comercio total del área, y su volumen más que duplica el comercio
intrarregional. En lo agrícola, el comercio con Estados Unidos es un 49% del
comercio total y casi triplica el comercio intracentroamericano. En general, por
las razones expuestas, este Tratado también sería el referente para la
convergencia de los otros TLC.
Desde otro punto de vista, el efecto de atracción de inversiones que pueda
tener el tratado, así como los recursos que se harán disponibles mediante la
Agenda Prioritaria de Cooperación, facilitarían los procesos anteriores y,
además, serían un buen estímulo para la formulación y financiación de
proyectos de desarrollo, de reconversión productiva y creación de capacidades
comerciales, en todos los campos, pero en particular aquellos relativos a la
agricultura, el desarrollo rural y los PYMES.
Los efectos del tratado en la agricultura serán muy variados y dependerán de
las condiciones recíprocas de acceso efectivo a los mercados que acuerden los
países. Posiblemente, la agricultura moderna y orientada a la exportación,
tendrá menos dificultades de adaptación que la agricultura campesina y
minifundista, particularmente aquella basada en la producción de granos
básicos. Estos sectores son especialmente vulnerables a una apertura no
regulada y apoyada por programas específicos de productividad y reconversión
productiva. No hay que olvidar que son precisamente estos sectores y su
entorno rural los caracterizados por mano de obra excedentaria, pobreza y
bajos niveles de educación.
CONCLUSIONES
Una primera y muy sobresaliente conclusión es que debido al tamaño de las
economías centroamericanas, el bajo poder adquisitivo de la población y la
consecuente limitación en la capacidad de ahorro, en adición a la integración
subregional, siempre ha sido necesario inducir un desarrollo hacia fuera.
Pautas distintas de desarrollo, más orientadas hacia el mercado interno, pronto
se debilitaron por el agotamiento de las posibilidades de importaciones, entre
otras razones. La integración subregional, complementada con una nueva y
diferente inserción en los mercados internacionales parece ser la pauta natural
para el desarrollo de los países del área. Pero, a lo largo de la historia y como
un componente de cualquier modelo de desarrollo, ha estado la agricultura de
exportación como un componente tan dinámico como se lo han permitido las
condiciones de los mercados internacionales.
La segunda gran conclusión es que la agricultura, como un todo, es un
importante contribuyente al PIB, a la generación de empleo e ingresos de la
población, a la recaudación fiscal y como mercado para la producción de
bienes y servicios de otros sectores económicos. Esta contribución es mucho
más importante si, en lugar de considerar como agricultura al sector primario,
se utiliza el concepto de “agricultura ampliada” o “sector agroalimentario” que
comprende, además, la agroindustria y los servicios de apoyo a todo el
sistema. Bajo este segundo concepto, dependiendo del grado de desarrollo, la
contribución de la agricultura se incrementa por factores de tres a cinco veces.
Como una tercera gran conclusión, es necesario mencionar que el dinamismo
del sector agroexportador se ha mantenido al interior del MCCA pero ha
disminuido significativamente con respecto al resto del mundo, particularmente
debido a los bajos precios internacionales de la mayoría de los productos de
exportación, y muy particularmente el café. La diversificación de la oferta
exportable no ha sido suficiente para paliar y menos revertir este proceso.
El análisis de estos temas permite concluir que los países de Centroamérica
debieran orientar sus esfuerzos de transformación productiva, en el
componente exportación hacia: i) la diversificación de su oferta exportable; ii) la
transformación de productos hacia aquellos de mas alto valor; iii) su orientación
hacia mercados de nicho; iv) segmentos de mercados con mayor dinamismo.
Una cuarta gran conclusión concierne a la resistencia histórica y perdurabilidad
del MCCA frente a las múltiples vicisitudes políticas, económicas y sociales
que ha debido enfrentar en su casi medio siglo de existencia. Dejando
temporalmente de lado los aspectos institucionales, es notable citar que se ha
convertido en el segundo destino de las exportaciones del área y tercer
proveedor mundial de la Región. Aún en materia agroalimentaria, la similitud de
las economías de la región no ha sido óbice para que el comercio intrarregional
de importación sea el tercero en importancia como proveedor. Asimismo, el
MCCA es el primer mercado para productos agroalimentarios procesados, y
segundo en importancia para los productos no tradicionales, ambos
originarios de los países de la región. Mas aún, en el período de análisis, 19962001, fue el único mercado de exportación dinámico, ya que el valor de las
exportaciones fuera del área creció negativamente. De aquí la importancia de
considerar el perfeccionamiento del MCCA y su evolución hacia una unión
aduanera insoslayable de la política comercial y del desarrollo de la agricultura
centroamericana.
Los ingentes esfuerzos realizados por los países centroamericanos en su
proceso de reinserción en la economía internacional, merecen ser citados
como una quinta conclusión de gran importancia. Los países del área son
activos participantes en la OMC y en la Ronda Doha de negociaciones
comerciales multilaterales, al igual que en el proceso de construcción del
ALCA. Curiosamente, y contrario a los convenios bilaterales de libre comercio
en donde se negocian tres, cuatro o los cinco países en conjunto, su
participación en esos dos procesos es de tipo unilateral.
Por su importancia para la reforma del comercio agrícola mundial y siendo los
países centroamericanos básicamente agroexportadores, los resultados de la
Ronda Doha o Ronda del Desarrollo, como también se le llama, son de gran
trascendencia para éstos países. Sin embargo, de los frentes de negociación
en tratados bilaterales de libre comercio, ninguno es tan importante política y
económicamente como el que se negocia con Estados Unidos de América;
primer socio comercial, agrícola y total de la región.
Las asimetrías de Estados Unidos de América con Centroamérica en lo que
respecta a tamaño y grado de desarrollo económico, presentan tanto retos
como oportunidades para la Región. En gran medida, los beneficios potenciales
están relacionados, tanto con los resultados de la negociación cuanto con la
cooperación técnica y financiera que se logre canalizar hacia estos países
dentro o fuera de la Agenda Prioritaria de Cooperación, complementados éstos
con las inversiones privadas que se logren atraer.
Es muy probable que el dinamismo y futura organización del sector
agroalimentario estén altamente influenciados por los efectos de esta iniciativa
conjunta. En este contexto hay que recordar que los problemas de ajuste que
este TLC puede acarrear en el corto y mediano plazo, se agregarán a los ya
causados por la crisis de los precios del café que han postrado y debilitado a
buena parte del sector agroalimentario y agravado sus problemas estructurales
de pobreza, desempleo, desnutrición y marginalidad. Como quiera que se vea
este fenómeno, lo cierto es que requerirá políticas agrícolas sectoriales de
ajuste y compensación que no han existido en el pasado o, de haber existido,
han tenido resultados poco significativos en la mayoría de los países del área.
En este contexto, es oportuno traer a colación el cambio en el pensamiento de
las organizaciones internacionales de cooperación y desarrollo, conocidos
como el “Consenso de Washington”, que en su momento aseveraron que la
estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y la desregulación de los
mercados sería, entre otros, la condición suficiente para estimular el desarrollo
sostenible. Hoy, aunque estos factores son considerados condición necesaria,
es reconocido que no son suficientes y que se necesitan políticas sectoriales
focalizadas para aumentar los índices de educación, mejorar el capital humano
y mitigar la marginalización, la pobreza y otros factores de tipo estructural. Se
reconoce, además, la importancia de la inversión pública en infraestructura y
provisión de servicios, así como el papel legítimo del Estado en el diseño de
políticas públicas correctivas. Lo anterior, sin perjuicio del papel que le
corresponde al sector privado en la solución de estos problemas económicos y
sociales.
Todo lo anterior desemboca en una sexta gran conclusión, de primerísima
importancia en el caso centroamericano. Esto es, que de cara a las severas
limitaciones del mercado interno, el alto grado de dependencia del comercio
exterior, en cuanto a bienes, servicios, inversiones y tecnología, que han
obligado a optar por una pauta de desarrollo de regionalismo abierto, la política
comercial y la política de desarrollo, están íntimamente relacionadas, mas aún,
se podría decir que son consustánciales. Esto aplica tanto a la economía
general, como a la agraria.
Finalmente, toda esta compleja urdiembre institucional releva la importancia de
la armonización y convergencia como un área válida y necesaria de la política
comercial y de desarrollo. En el caso de Centroamérica, esta ingente tarea
comprende tanto la convergencia entre si, cuanto la de estos factores con la
normativa subregional. Esto crea una situación compleja de administración de
diversa zonas de libre comercio y su avance hacia una unión aduanera en
donde transitarán bienes y servicios independientemente de su origen.
En el área de la política comercial externa, una efectiva participación en la
Ronda Doha de negociaciones comerciales multilaterales y su proceso de
reforma al comercio internacional y a las normas para las políticas agrícolas, es
de trascendental importancia para los países centroamericanos, muy
especialmente cuando en un futuro cercano tendrá acuerdos comerciales con
dos de los principales socios comerciales de la OMC, como son Estados
Unidos de América y la Unión Europea. Temas como las “preocupaciones no
comerciales”, los subsidios a las exportaciones y las ayudas internas, entre
otros, que difícilmente serán tratados en otros foros de negociación, en
adición a las simetrías por tamaño y grado de desarrollo, son factores que
eventualmente determinarán el éxito o fracaso de dichos tratados de libre
comercio desde el punto de vista del desarrollo económico de la región. De
igual manera, el avance en estas disciplinas multilaterales también afectará
positiva o negativamente iniciativas como el Área de Libre Comercio de las
Américas y otras de tipo bilateral.