Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre incumplimiento por parte del Estado español

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 18 de noviembre de 2010 (*)
«Incumplimiento de Estado – Medio ambiente – Directiva 2008/1/CE – Prevención y
control integrados de la contaminación – Condiciones de autorización de las
instalaciones existentes – Obligación de garantizar la explotación de tales instalaciones
con arreglo a los requisitos de la Directiva»
En el asunto C-48/10,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo
258 TFUE, el 28 de enero de 2010,
Comisión Europea, representada por la Sra. A. Alcover San Pedro, en calidad de
agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por el Sr. F. Díez Moreno, en calidad de agente, que
designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. U. Lõhmus, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y el Sr. A.
Ó Caoimh y la Sra. P. Lindh (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que
el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare
que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la
contaminación (DO L 24, p. 8; en lo sucesivo, «Directiva IPPC»), al no haber adoptado
las medidas necesarias para que las autoridades competentes velen mediante
autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 de dicha Directiva o,
de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su
actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo a los
requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, 14, letras a) y b), y en el artículo
15, apartado 2, de la misma Directiva, a más tardar el 30 de octubre de 2007, salvo si
fuesen aplicables otras disposiciones especiales del Derecho de la Unión.
Marco jurídico
2
La Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la
prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), tenía por
objeto la prevención y la reducción integradas de la contaminación procedente de las
actividades industriales que figuran en su anexo I.
3
Con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 96/61, los Estados miembros
debían adoptar las medidas necesarias para que las autoridades competentes velaran,
mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 o, de forma
adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por
que las instalaciones existentes fueran explotadas con arreglo a los requisitos
previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, y en los guiones primero y segundo del
artículo 14 y en el apartado 2 del artículo 15, a más tardar ocho años después de la
fecha de puesta en aplicación de esa misma Directiva, es decir, el 30 de octubre
de 2007.
4
Toda vez que la Directiva 96/61 fue modificada en varias ocasiones y de manera
sustancial, se decidió proceder a su codificación, como se desprende del primer
considerando de la Directiva IPPC.
5
Se deduce del decimotercer considerando de la Directiva IPPC que algunas de las
disposiciones adoptadas de conformidad con dicha Directiva deben aplicarse a las
instalaciones existentes después del 30 de octubre de 2007 y otras debían aplicarse
desde el 30 de octubre de 1999.
6
Con arreglo al artículo 1 de la Directiva IPPC, esta tiene por objeto la prevención y la
reducción integradas de la contaminación procedente de las actividades industriales
que figuran en su anexo I. Dicha Directiva pretende «alcanzar un nivel elevado de
protección del medio ambiente considerado en su conjunto».
7
La instalación existente se define en el artículo 2, punto 4, de esta Directiva como
«una instalación que, a fecha de 30 de octubre de 1999 y en el marco de la legislación
existente antes de dicha fecha, estaba en funcionamiento o había sido autorizada o
había sido objeto, en opinión de la autoridad competente, de una solicitud completa de
autorización, siempre que dicha instalación se hubiera puesto en servicio a más tardar
el 30 de octubre de 2000».
8
El artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC, que es idéntico al artículo 5, apartado
1, de la Directiva 96/61, es del siguiente tenor:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades
competentes velen, mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los
artículos 6 y 8 o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su
caso, su actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo
a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, en el artículo 14, letras a)
y b), y en el artículo 15, apartado 2, a más tardar el 30 de octubre de 2007, salvo si
fuesen aplicables otras disposiciones comunitarias especiales».
Procedimiento administrativo previo
9
Con anterioridad a la fecha límite de 30 de octubre de 2007, los servicios de la
Comisión, con ocasión de diversas reuniones del grupo de expertos sobre la Directiva
96/61/CE, llamaron la atención de los Estados miembros sobre la necesidad de
respetar dicha fecha límite, establecida inicialmente en el artículo 5, apartado 1, de la
Directiva 96/61 y posteriormente en la misma disposición de la Directiva IPPC, por lo
que se refiere a la autorización y la explotación de las instalaciones existentes.
10
Mediante escrito de 13 de noviembre de 2007, la Comisión pidió a todos los Estados
miembros información sobre el número total de instalaciones existentes y el número
de autorizaciones nuevas, revisadas y, en su caso, actualizadas, correspondientes a las
instalaciones existentes.
11
Por escrito de 8 de febrero de 2008, el Reino de España observó que no podía
asegurarse que todas las instalaciones existentes funcionaran de acuerdo con una
autorización conforme con la establecida por la Directiva IPPC. Dicho Estado miembro
señaló que faltaban 2.667 de las 4.554 autorizaciones necesarias.
12
Mediante escrito de requerimiento de 8 de mayo de 2008, la Comisión instó al Reino
de España a que indicara el nombre, el sector de actividad y el emplazamiento de las
instalaciones existentes a las que se había expedido una autorización y de aquellas
que seguían funcionando sin ella. La Comisión también instó a dicho Estado miembro a
que aportara las referencias de publicación de las resoluciones de las autoridades
facultadas para expedir las autorizaciones para todas las instalaciones afectadas.
13
Mediante escrito de 25 de septiembre de 2008, el Reino de España proporcionó a la
Comisión la información requerida, de la que se desprendía que, de las
4.499 instalaciones IPPC en funcionamiento, 3.467 contaban con una autorización
integrada en agosto de 2008.
14
No obstante, la Comisión observó que no había sido aportada cierta información
solicitada acerca de las decisiones por las que se conceden las autorizaciones. Por otro
lado, constató que la cifra indicada englobaba tanto las instalaciones existentes, en el
sentido de la Directiva IPPC, como las nuevas.
15
Vista la información transmitida, la Comisión concluyó que 852 instalaciones
existentes seguían operando en España sin la autorización contemplada en el artículo 5
de la Directiva IPPC.
16
Por consiguiente, la Comisión remitió al Reino de España un dictamen motivado el 1
de diciembre de 2008.
17
El Reino de España respondió a dicho dictamen motivado mediante dos escritos, uno
de 26 de febrero de 2009 y otro de 27 de marzo de 2009, transmitiendo nuevos datos.
18
Al considerar que el Reino de España no había cumplido de manera satisfactoria las
obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC
el día del vencimiento del plazo fijado en el dictamen motivado, la Comisión decidió
interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
19
La Comisión alega que el plazo fijado, tanto en el artículo 5, apartado 1, de la
Directiva 96/61 como en la misma disposición de la Directiva IPPC, para revisar la
situación de las instalaciones existentes y expedir autorizaciones con arreglo a los
requisitos de estas Directivas expiró el 30 de octubre de 2007. Ahora bien, afirma que
en dicha fecha numerosas instalaciones estaban siendo explotadas sin la autorización
establecida en dichos preceptos. Considera que las autoridades españolas intentaron
acelerar el proceso de concesión de autorizaciones con motivo del inicio del
procedimiento administrativo previo. No obstante, al finalizar el plazo fijado en el
dictamen motivado seguían siendo explotadas 533 instalaciones sin la autorización
requerida.
20
El Reino de España alega que el objetivo de la Directiva IPPC solo es alcanzar un nivel
elevado de protección del medio ambiente, y no un nivel máximo. Pues bien, afirma
que, en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, el
88,53 % de las instalaciones existentes en España habían obtenido una autorización
conforme al artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva. Por tanto, arguye que se
alcanzó el nivel elevado de protección.
21
También sostiene que el artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC impone a los
Estados miembros la obligación de adoptar las disposiciones necesarias. Recuerda que
mediante la Ley 16/2002, de 1 de julio de 2002, relativa a la adaptación del Derecho
interno a la Directiva 96/61 (BOE nº 157, de 2 de julio de 2002, p. 23910), se
estableció un sistema de renovación implícita de las autorizaciones para las
instalaciones existentes. A consecuencia de observaciones de la Comisión, dicha Ley
fue modificada por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre de 2007 (BOE nº 275, de 16
de noviembre de 2007, p. 46962), que sustituyó el régimen de autorización implícita
por un régimen de autorización temporal. Por tanto, el Reino de España considera que
adoptó las medidas necesarias con arreglo a los requisitos del artículo 5, apartado 1,
de la Directiva IPPC.
22
Por otro lado, el Reino de España recuerda que la expedición de autorizaciones a las
instalaciones existentes es competencia de las Comunidades Autónomas, lo que ha
dado lugar a procedimientos administrativos de gran complejidad cuya tramitación
requiere un plazo bastante largo. Por último, este Estado miembro alega que, además
de las autorizaciones de instalaciones existentes, deben tramitarse las
correspondientes a nuevas instalaciones.
23
El Reino de España observa que el porcentaje de instalaciones sin autorización
disminuyó durante el procedimiento administrativo previo, y el día de la presentación
del escrito de contestación a la demanda, este porcentaje era solo del 4,07 %.
24
El Reino de España se pregunta acerca del porcentaje de incumplimiento de la
Directiva IPPC por parte de los Estados miembros y quiere saber si la Comisión ha
interpuesto recursos por incumplimiento contra aquellos Estados miembros cuyo
porcentaje de incumplimiento supera al suyo.
25
En consecuencia, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 40, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de
Justicia, que inste a la Comisión a que aporte la documentación acreditativa del grado
y nivel de cumplimiento de la Directiva IPPC por parte de todos los Estados miembros
a fecha 1 de diciembre de 2008 –o la fecha más cercana al informe que la Comisión
debe elaborar en aplicación del artículo 17, apartado 3, de dicha Directiva–, así como
la información relacionada con los recursos interpuestos, en su caso, contra los
Estados miembros que tuvieren en dicha fecha un porcentaje de incumplimiento
superior al 11,47 %.
Apreciación del Tribunal de Justicia
26
Se desprende del artículo 1 de la Directiva IPPC que el legislador de la Unión ha
impuesto a los Estados miembros determinadas obligaciones, entre las que figuran las
establecidas en el artículo 5, apartado 1, de esta Directiva, para poder alcanzar un
nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto. De ello se
desprende que solo una ejecución completa y total por parte de los Estados miembros
de las obligaciones que les impone dicha Directiva permitirá cumplir este objetivo.
27
Según el artículo 2, apartado 4, de la Directiva IPPC, una instalación existente es una
instalación que, a fecha de 30 de octubre de 1999 y en el marco de la legislación
existente antes de dicha fecha, estaba en funcionamiento o había sido autorizada o
había sido objeto, en opinión de la autoridad competente, de una solicitud completa de
autorización, siempre que dicha instalación se hubiera puesto en servicio a más tardar
el 30 de octubre de 2000.
28
También cabe recordar que se deduce claramente del artículo 5, apartado 1, de la
Directiva IPPC que el plazo para adaptar las instalaciones existentes era el 30 de
octubre de 2007 (véase la sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Bélgica,
C-258/09, apartado 27). Pues bien, el Reino de España admite que en tal fecha un
número significativo de instalaciones existentes no había obtenido la autorización
regulada en dicho artículo 5, apartado 1.
29
Por otro lado, el Reino de España no discute que, al finalizar el plazo fijado en el
dictamen motivado, 533 instalaciones existentes, en el sentido de la Directiva IPPC,
seguían siendo explotadas sin haber obtenido la autorización prevista en el artículo 5,
apartado 1, de dicha Directiva.
30
Conforme a reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe
apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba
al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos
posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por este Tribunal de Justicia (véanse,
en particular, la sentencia de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania, C-433/03, Rec.
p. I-6985, apartado 32, y la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 23).
31
En lo relativo a la argumentación expuesta en el apartado 22 de la presente
sentencia, procede recordar que un Estado miembro no puede alegar disposiciones,
prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el
incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva (véanse, en
particular, las sentencias de 4 de octubre de 2001, Comisión/Luxemburgo, C-450/00,
Rec. p. I-7069, apartado 8, y de 25 de febrero de 2010, Comisión/España, C-295/09,
apartado 10).
32
Por último, es preciso recordar que, en el sistema establecido por el artículo
258 TFUE, la Comisión dispone de una facultad discrecional para interponer un recurso
por incumplimiento y no corresponde al Tribunal de Justicia determinar si el ejercicio
de dicha facultad es o no oportuno (véanse, en particular, las sentencias de 6 de julio
de 2000, Comisión/Bélgica, C-236/99, Rec. p. I-5657, apartado 28, y de 14 de mayo
de 2002, Comisión/Alemania, C-383/00, Rec. p. I-4219, apartado 19).
33
Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que un
Estado miembro no puede justificar el incumplimiento de las obligaciones que le
incumben en virtud del Tratado FUE alegando que otros Estados miembros también
han incumplido o incumplen sus obligaciones (véanse, en particular, las sentencias de
9 de julio de 1991, Comisión/Reino Unido, C-146/89, Rec. p. I-3533, apartado 47, y
de 15 de julio de 2004, Comisión/Alemania, C-139/03, apartado 8).
34
En consecuencia, es necesario desestimar la solicitud formulada por el Reino de
España sobre la base del artículo 40, apartado 1, letra d), del Reglamento de
Procedimiento.
35
En estas circunstancias, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva IPPC,
al no haber adoptado las medidas necesarias para que las autoridades competentes
velen mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los artículos 6 y 8 de
dicha Directiva o, de forma adecuada, mediante la revisión de las condiciones y, en su
caso, su actualización, por que las instalaciones existentes sean explotadas con arreglo
a los requisitos previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, 14, letras a) y b), y en el
artículo 15, apartado 2, de la misma Directiva, a más tardar el 30 de octubre de 2007,
salvo si fuesen aplicables otras disposiciones especiales del Derecho de la Unión.
Costas
36
En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que
pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al
haber solicitado la Comisión que se condene al Reino de España y al haber sido
desestimados los motivos formulados por este, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1)
Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/1/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa
a la prevención y al control integrados de la contaminación, al no haber
adoptado las medidas necesarias para que las autoridades competentes
velen mediante autorizaciones extendidas de conformidad con los
artículos 6 y 8 de dicha Directiva o, de forma adecuada, mediante la
revisión de las condiciones y, en su caso, su actualización, por que las
instalaciones existentes sean explotadas con arreglo a los requisitos
previstos en los artículos 3, 7, 9, 10, 13, 14, letras a) y b), y en el
artículo 15, apartado 2, de la misma Directiva, a más tardar el 30 de
octubre de 2007, salvo si fuesen aplicables otras disposiciones
especiales del Derecho de la Unión.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Firmas