Las aporías del liberalismo periférico: ... gobiernos Dutra (1946-50) y Cardoso (1994-2002)

Las aporías del liberalismo periférico: comentarios a la luz de los
gobiernos Dutra (1946-50) y Cardoso (1994-2002)
Pedro Paulo Zahluth Bastos
Profesor Doctor, Instituto de Economía – UNICAMP
Abstract
The paper studies the experience of commercial liberalization during governments Dutra (1946) and Cardoso (19952002) in Brazil, analyzing the evolution of its economic policy decision-making to show how exchange crisis induced
these governments, in a way or another, to revert from initial priorities in order to revaluate import substitution, quite
contrary to neo-liberal explanations which emphasize non-economic restrictions (political and ideological ones) that
presumably hindered market-friendly and outward economic strategies in Latin America. These neo-liberal
explanations tend to disregard 1) international hierarchies and, in particular, the impact of external financial fragility
to reduce degrees of autonomy in import policy, again quite contrary to aspirations of the governments in question;
and 2) restrictions to state policy that limited local reactions to exchange crisis in a different way here than at some
development strategies in Southeast Asia.
Key words: Development strategies; Exchange crisis; Foreign trade regimes; Import substitution; Washington
Consensus.
JEL F43, N16, O24.
Varios teóricos liberales argumentan que experiencias de intervención estatal en
América latina, que intentaron el desarrollo industrial de economías agrícolas
exportadoras a partir de la década de 1930, fueron resultado de proyectos “artificiales”,
liderados por políticos populistas, elites predatorias de renta e ideólogos (sobre todo
economistas) movidos, en el fondo, por intereses particulares.
Los políticos habrían estado movidos por el interés de una popularidad rápida y
sobre todo irresponsable; para los empresarios el beneficio fácil, defendiéndose de la
competencia extranjera y aprovechándose de recursos públicos; para los economistas,
reputación, influencia y cargos bien remunerados en el Leviatán en expansión veloz,
descontrolada e ineficiente.
Intervención estatal, ideología anti liberal, proyecto “artificial” de desarrollo. La
suposición implícita de los críticos liberales de esta tríada es que ellos sí conocerían el
curso “natural” del desarrollo que estaría distorsionado por esa conjunción de intereses
excusos; y se critica la “estrategia artificial” con respecto a un curso presuntamente
“natural”.
Pero la defensa del liberalismo en estos países periféricos pone frente a frente
algunas aporías. ¿Cómo saber cuál es el curso “natural” que debería haber seguido, en
caso de que intereses inconfesables no hubiesen desviado regiones enteras del rumbo
cierto?
¿Al no haber sido experimentado históricamente este “reino de la naturaleza”, su
existencia (metafísica) no pudo ser el producto “artificial” de la imaginación de teóricos
liberales? ¿Estos teóricos no podrían estar menos interesados en ciencia (a partir de la
investigación empírica) que en criterios normativos, para cuestionar la realidad objetiva
en defensa de reformas liberales? ¿El recurso teórico a la metafísica del “estado de
naturaleza” no tuvo siempre cariz político (a veces revolucionario) a través de los
tiempos?
De aquí, a indagar por los intereses que podrían guiar a los reformistas liberales hay
un paso: ¿luchan por ideales metafísicos o por intereses menores? De aquí a sugerir que
1
los economistas que proponen reformas liberales podrían ser movidos por la búsqueda
(inconfesable) de reputación, influencia y cargos bien remunerados en el propio
Leviatán, ahora en crisis de redefinición, hay otro paso. Sin pretender probar la
exactitud de esta afirmación, aunque tampoco negarla, este artículo tiene por objetivo:
1) presentar la crítica de economistas liberales al “artificialismo” desarrollista y al
modo cómo buscan dar densidad “empírica” al presunto curso natural del
desarrollo que podría haberse seguido en América latina, comparándolo con “el
caso asiático”;
2) discutir las experiencias más próximas y recientes de una estrategia liberal (por
lo menos en lo que respecta a la apertura externa) en el caso brasileño (gobiernos
Dutra y Cardoso); mostrando que la crisis de la pretendida apertura inicial no fue
producto de una “pirueta desarrollista”, sino de una crisis cambiaria
incontrolable e indeseada, especialmente porque la oferta de financiación
externa no estuvo a la altura de lo que se esperaba;
3) presentar los efectos “naturales” de la crisis cambiaria sobre la dinámica de
producción e inversión privadas, induciendo un proceso de sustitución de
importaciones, en el sentido de un desarrollo económico más autárquico del
planeado por los reformistas liberales. En este sentido, los elogios a la
sustitución de importaciones que siguieron a la crisis de la estrategia de apertura
no fueron a raíz de una preferencia apriorística por “lo nacional” contra “lo
importado”, sino al hecho de reaccionar ante un problema insoslayable: la
urgente necesidad de superar o atenuar la crisis cambiaria;
4) constatar y discutir por qué el proceso de sustitución de importaciones, que
limitó la apertura externa en el plano comercial, no fue acompañado de una
redefinición anti liberalizante equivalente en el plano financiero a posteriori de
la crisis cambiaria, dado que los gobiernos insistieron en obtener los flujos
financieros que se pensaba correspondían a su adhesión “creíble” a un ambiente
normativo que atrajera al capital extranjero.
De este modo, el artículo pretende realzar otra aporía del liberalismo periférico
latinoamericano. El hecho de que, al contrario de lo que alegan varios economistas
liberales, un programa de desarrollo económico menos “autárquico” y más “natural”
(abierto de diferentes maneras a la economía mundial) fue probado en Brasil por lo
menos en dos ocasiones. Y que, contradiciendo su pretensión de corresponder al “estado
natural de las cosas”, no se sustentó históricamente.
La crisis de esta propuesta, por su parte, indujo “naturalmente” a un estado de
cosas más “autárquico” del que inicialmente pretendía la opción liberal, por medio de la
alteración abrupta e indeseada de la tasa de cambio o de la protección comercial
efectiva. Sobre todo después de que la crisis cambiaria presionara el sistema de precios
relativos e indujese a la sustitución de importaciones, los gobiernos buscaron colaborar
retirando “tapones” que limitaban el libre curso de la expansión inducida por la crisis
cambiaria. Esto, sin modificar la apertura financiera inicial, aunque enfrentasen crisis
económicas y oposición política a esta opción liberal.
No es difícil sugerir, a partir de aquí, que el proyecto liberal era “artificial” y que
la sustitución de importaciones correspondió a un curso de desarrollo inducido
“naturalmente” por crisis históricas del propio proyecto liberal. Este artículo, sin
embargo, no pretende hacerse cargo de este argumento en general, aunque admita, con
las salvedades necesarias, que este podría ser el caso de las coyunturas históricas
analizadas.
2
A continuación, el primer apartado reseña los argumentos liberales sobre el
desarrollo económico latinoamericano. El segundo discute el gobierno Dutra y el tercero
el gobierno Cardoso. El último hace algunas consideraciones finales.
1. El modelo “natural” de desarrollo económico
Los economistas liberales explicaron las crisis monetarias y cambiarias
latinoamericanas de las décadas de 1970 y 1980 de un modo inequívoco: serían
resultado de la interferencia estatal exagerada, constante e ineficiente, en el mecanismo
de regulación de recursos presuntamente eficiente representado por los precios del
mercado. En noviembre de 1989, un amplio seminario promovido por el Instituto de
Economía Internacional de Washington expuso críticas sistemáticas al modelo de
desarrollo “autárquico” y “artificial” latinoamericano, elaboró propuestas
“consensuales” para superar el modelo y comparó casos nacionales para valorar lo que
se hacía para corregir los “errores” mediante reformas liberales (J. Williamson, 1990).
Las principales conclusiones fueron bautizadas como “Consenso de
Washington” y ofrecieron un conjunto de propuestas de reforma liberal (comerciales,
financieras, patrimoniales, fiscales, cambiarias y monetarias) para superar los “errores”
identificados. Estas propuestas se originaban en diagnósticos liberales anteriores a los
que sustentaban que: 1) las crisis monetarias y cambiarias (incluso la crisis de la deuda)
que marcaron el agotamiento del “modelo autárquico de industrialización”, fueran
producto de la acumulación de “errores” de política económica, motivados en dogmas
doctrinarios caducos y/o actividades políticas “predadoras de renta”; 2) las crisis serían
superadas por reformas y políticas “correctas”, que liberasen el sistema de precios para
distribuir recursos sin interferencias erróneas. (1)1
El argumento típico alega que el modelo de desarrollo “autárquico” vía sustitución
de importaciones industriales habría sido concebido previamente e implementado
políticamente. La intervención injustificada en la eficiente regulación de recursos del
sistema de precios sería motivada tanto por actividades políticas “predatorias de renta”,
como por concepciones “artificiales”, “arbitrarias”, “antinaturales”, respecto al
desarrollo latinoamericano. El objetivo invocado para esta intervención sería desarrollar
la industria sustitutiva de importaciones, pero su efecto práctico sería favorecer a
empresarios ineficientes y perjudicar a los consumidores de bienes nacionales, que
serían peores y más caros que los similares importados. Los instrumentos de esta
intervención fracasada serían varios (incentivos fiscales y crediticios, moneda nacional
sobrevaluada, altos niveles de protección comercial), pero su peor efecto no sería la
transferencia de rentas públicas, a corto plazo, a favor de empresarios ineficientes y
políticos corruptos. Su perjuicio de mayor alcance sería la inadecuada asignación de
recursos privados generada por la distorsión “artificial” del sistema de precios. La
protección estatal reduciría la variable producción / consumo afectada por el comercio
exterior y por la disciplina de la eficiencia imputable exigida, induciendo reasignaciones
“artificiales” de recursos domésticos desde la producción de bienes exportables hacia la
sustitución de importaciones. De este modo, tal protección alejaría dichos recursos de la
dirección “naturalmente” eficiente, representada por las ventajas locales, o sea, la
1
Argumentos presentados de modo más o menos integrado por autores como B. Balassa (1982 y 1983), J.N. Bhagwati (1985), G.
Ranis & L. Orrock (1985), y Balassa & Williamson (1987). Del lado brasileño, ejemplos del mismo argumento son esgrimidos por
Roberto Campos (1994) y Gustavo Franco (1999).
3
desviaría de la “correcta” especialización en la división internacional del trabajo, por
proteger especializaciones “incorrectas” e insostenibles.
Aunque la opción intervencionista pudiera provocar expansiones a corto plazo,
tendría poco oxígeno. Al contrario de la opción “natural” del take the right prices as
they are, la tentativa “artificial” de make prices as whished más allá del límite de lo
posible, sería contraproducente a medio plazo. Déficit público (inducido por el
populismo macroeconómico e incentivos / desperdicios fiscales), ineficiencia
productiva (por protección comercial) y manutención de tasas de cambio anti
exportación (por la fijación nominal o la condescendencia con la inflación) generarían
tendencia al déficit comercial y endeudamiento externo acumulativo, agravando
eventuales restricciones de divisas que se pretendiera superar.
Una hipótesis central implícita en el argumento es la existencia de un camino
“natural” para el desarrollo latinoamericano, que no se habría seguido debido
exclusivamente a la arbitrariedad de los grupos políticos y a los técnicos que lo
rechazaron. El argumento enfrenta una aporía: definir lo que sería (o habría sido) el
desarrollo “natural” de estas economías no es trivial y, a la luz de lo que efectivamente
ocurrió (un desarrollo presuntamente anti natural), definirlo puede acabar
convirtiéndose en un ejercicio contra los hechos, recurso próximo del “artificialismo”
que se quiere combatir. Después de todo, como el desarrollo “natural” no fue
experimentado históricamente, su “existencia” tal vez no podría ser fruto “artificial” de
la imaginación liberal (o sea, de existencia puramente “teórica”)?
Ante la dificultad de superar esta aporía sin una referencia ajena a la propia
experiencia latinoamericana, los ejercicios se orientaron hacia la historia comparativa:
la experiencia de desarrollo latinoamericana es confrontada con la experiencia
(estilizada) del sudeste asiático. Los casos nacionales del sudeste asiático ilustrarían el
camino “natural” que podría haber sido recorrido por los países latinoamericanos. Aquí,
“arbitrariedad”, allá, “naturaleza”: los pares son y pueden ser de lo más diversos (déficit
público / equilibrio fiscal; supervaloración cambiaria / cambio justo; inflación /
responsabilidad monetaria; protección redundante / protección temporaria, etc.), todos
tributarios del dualismo artificialismo / naturalidad.
La comparación es complicada por el hecho de que la experiencia de desarrollo de
los países asiáticos está marcada por el reconocimiento de que el papel del Estado en el
desarrollo de la región es, por lo menos “mayor” o “diferente” de lo que podría llamarse
un modelo “clásico” de desarrollo. De modo tal que la presencia del Estado en el
desarrollo de Corea del Sur y Formosa, por no hablar de Japón, no parecen constituir
excepciones en relación a otros procesos de industrialización tardía, no sólo por la
interferencia indirecta por medio de incentivos asignados al desarrollo privado dirigido,
como también en la intervención directa de inversiones estatales en actividades
esenciales y estratégicas.2
Esta dificultad es soslayada apuntando el “énfasis” de la intervención estatal con su
convivencia con políticas de comercio exterior “correctas”. Aunque reconozcan la
intervención estatal en Asia, los interpretadores liberales argumentan que la
intervención se habría dirigido a reafirmar indicadores de orientación de recursos del
sistema de precios y a apoyar la asignación privada de recursos en la dirección “natural”
de las ventajas comparativas, prefiriendo un régimen liberal de importaciones.
2
Para ilustrar la experiencia de países comúnmente tomados como ejemplos de virtud liberal a ser imitada por los gobiernos
latinoamericanos, en Formosa (Taiwán) “las seis mayores firmas estatales industriales tenían una facturación igual a los cincuenta
mayores grupos industriales privados, en 1980. de las diez mayores firmas industriales, siete eran empresas estatales; de las mayores
cincuenta, diecinueve eran estatales. La estructura de propiedad en Corea del Sur es similar: dice de las dieciséis mayores firmas
industriales eran estatales, en 1972, así como veinte de las cincuenta mayores” (R. Wade, 1990, p. 178).
4
En esto se habrían diferenciado las economías asiáticas respecto del rumbo seguido
por las latinoamericanas, después de la primera etapa, “fácil”, de la sustitución de
importaciones. Al final de esta fase, mientras en América latina se habría optado por la
estrategia de profundizar la sustitución de importaciones en dirección a la segunda
etapa, “difícil”, porque demandaría factores de producción escasos en la región, en el
sudeste asiático la elección recayó en un camino “extrovertido”: allí, a pesar de la
intervención estatal, nunca se había pretendido eliminar la disciplina y los indicadores
que orientaran acerca del comercio exterior y alejar así la asignación de recursos de su
tendencia “natural” (B. Balassa, 1981).
En suma, en la comparación con la intervención estatal predominante en el sudeste
asiático, la intervención latinoamericana perdería, por no limitarse a apoyar el camino
“natural” indicado por el sistema de precios (market friendly), sino por buscar revertirlo,
orientándolo “hacia adentro” y no “hacia fuera”. O sea, cerrándolo a la división
internacional del trabajo, limitando los beneficios de la especialización económica
“correcta” y protegiendo decisiones de especialización “equivocadas” (A. Krueger,
1985, y G. Ranis & L.Orrock, 1985).
Al realizar esta comparación, el argumento liberal no considera la hipótesis de que
restricciones económicas (no ideológicas o corporativas) hayan impedido o dificultado
la consolidación del patrón “natural” de desarrollo económico. Por el contrario, se alega
que restricciones económicas heredadas de la disponibilidad relativa de factores de
producción, particularmente naturales, aconsejarían “naturalmente” la apertura y la
especialización “correcta”. Algo que sólo no se habría producido en razón de la
conjunción de intereses e ideologías de grupos políticos, económicos y técnicos
particularistas perjudicados. De este modo, las crisis posteriores podrían ser explicadas
exclusivamente por la equivocada dirección de políticas económicas (unsound policies)
porque se presume que no hay nada que las justifique de inicio, apenas ideologías
equivocadas e intereses corporativos de aquellos que las ejecutaron.
En otras palabras, se supone que: 1) los policy makers operaron en un contexto libre
de restricciones económicas internacionales o locales que implicasen la
insustentabilidad histórica del proyecto de apertura; y que 2) podrían / deberían haber
“optado” por políticas liberales, diferentes de las implementadas y consideradas
equivocadas, a la luz de las teorías liberales invocadas para analizarlas: si un ciclo de
desarrollo económico “natural” fue bloqueado, esto no se habría producido debido a que
restricciones económicas lo imposibilitaron, sino porque políticos, economistas y
empresarios liberales perdieron embates ideológicos y políticos ante congéneres
“desarrollistas”.
Las próximas secciones de este trabajo pretenden evaluar el papel que tuvieron
restricciones no ideológicas o corporativas sino económicas, en la dificultad en
consolidar un proyecto de desarrollo económico menos “autárquico” en Brasil, en dos
de las circunstancias más recientes en que se hizo la tentativa: en los gobiernos Dutra y
Cardoso. ¿Por qué considerar que intervenineron restricciones económicas y no
ideológicas o corporativas? Primero, porque estos gobiernos fueron influenciados por
propuestas liberales de apertura externa. Como el argumento liberal para explicar el
“desvío” hacia un desarrollo “más autárquico” y “menos abierto” apela a
determinaciones ideológicas y corporativas, tomar coyunturas en que los embates
ideológicos y políticos favorecieron propuestas de apertura externa es relevante, para
afirmar, por el contrario, la viabilidad económica de estas propuestas.
Segundo, porque estos gobiernos describieron, de cierto modo, un movimiento
pendular de política económica, empezando con propuestas de apertura externa que
explícitamente valorizaban la entrada barata de productos importados y terminando con
5
elogios a la sustitución de importaciones industriales protegidas (espontáneamente, o
no) de la competencia extranjera.
Tercero, y más importante, porque este movimiento pendular no fue producto de
una “rebelión desarrollista” que decidirse embates ideológicos y políticos en sentido
anti liberal. Fue producto de una crisis cambiaria incontrolable e indeseada que tornó
inviable la política anterior; fueron condicionantes económicos y no preferencias
apriorísticas por lo nacional contra lo importado (motivadas por intereses corporativos o
ideológicas arcaicas), que llevaron a estos gobiernos a elogiar la sustitución de
importaciones, después de haber elogiado tanto las importaciones. De modo tal que, si
algún ejemplo inverso puede ser dado por la experiencia brasileña es que un régimen
liberal de importaciones no basta para explicar el éxito asiático, y que las lecciones
liberales sobre este éxito están descentradas.
2. El péndulo del gobierno Dutra (1946-1950) 3
2.1. La opción liberal
La opción inicial por una política ortodoxa de combate a la inflación en el
gobierno Dutra tuvo el sentido de rechazo ideológico y técnico al intervensionismo
“varguista”, considerado responsable de la aceleración inflacionaria durante la II Guerra
Mundial. Un amplio consenso liberal se formó entre las elites políticas y económicas
con respecto a las causas de la inflación, responsabilizando al par intervención estatal
(déficit público) y protección comercial (beneficios extraordinarios). El líder de la
campaña liberal, innegablemente, fue Eugênio Gudin, ya acompañado por el joven
Octávio Gouvêa de Bulhôes.
El principal conflicto ideológico se produjo en torno a la propuesta de
planeamiento económico de Roberto Simonsen (líder de la industria paulista) ante el
Consejo Nacional de Política Industrial y Comercial (CJPIC), bombardeada por Gudin
en la llamada “controversia del planeamiento”. Simonsen se mostraba pesimista frente a
la posibilidad de asentar el crecimiento económico en las exportaciones agrícolas y
consideraba esencial preservar la protección “natural” propiciada por la Gran Depresión
y por la II Guerra Mundial, sustituyéndola por el proteccionismo deliberado de la
industria nacional de posguerra. Además de eso, proponía fomentar el desarrollo
industrial con crédito subsidiado e inversión estatal complementaria, y la creación de
una Cámara de Planificación en la cual participarían industriales, para negociar la
financiación norteamericana obtenida por los diferentes gobiernos.4
La posición de Gudin fue editada en el libro Rumos da política económica y, yendo
mucho más allá de las críticas técnicas a las propuestas de Simonsen, asociaba la
orientación económica del Estado Novo y la propuesta de planeamiento al autoritarismo
político (citando tesis contemporáneas de Hayek), juzgándola incompatible con el
movimiento de redemocratización del país. Proponía modificar el modelo de
crecimiento dándole una orientación liberal: restaurando indicadores de mercado por
medio de apertura externa (comercial y financiera) y controlando la inflación, para que
recursos privados se distribuyesen de manera eficiente entre los sectores urbano y rural.
Se trataría de crear un ambiente normativo atrayente para el capital privado externo,
facilitando remesas de beneficio y evitando la presencia de empresas estatales,
3
Esta sección sintetiza resultados presentados en otros trabajos del autor (Bastos, 2001 y 2003), que ha evitado incluir aquí todo el
soporte documental y serial presentado en ellos.
4
Sobre esto, ver especialmente F.L.Corsi (1991) y C.Doellinguer (1977), Eli Diniz (1978), cap. 6, L.Sola (1982), cap.2, y
R.Bielschowsky (1985), parte II, caps. 1-2.
6
incentivando a las filiales internacionales a actuar en diferentes sectores (sobre todo en
infraestructura y extracción mineral), asentando así la creencia de que estas reformas
serían suficientes para atraer flujos de capital capaces de financiar crecientes
importaciones, orientadas a recomponer la estructura productiva, o para combatir los
“beneficios extraordinarios” de los industriales y, por lo tanto, la inflación. Las críticas
liberales de mayor calado político estaban en la cuestión inflacionaria, debido a la
protección comercial (beneficios extraordinarios) y a lo que sería una intervención
estatal arbitraria y excesiva, que debería ser abandonada junto con el Estado Novo:
“¿Cómo concebir una dictadura económica dentro de una democracia?... No discuto aquí
ideologías. Me limito a mostrar la grave herencia del capitalismo de Estado que nos legó el régimen
totalitario que ahora se extingue... Desde hace tiempo hay quien piensa –y piensa equivocadamente–
que muchos de las inversiones no se podrían haber realizado porque la economía privada no
dispondría de recursos suficientes y porque sólo el Estado tendría capacidad financiera para tanto. Es
un error, basado en la idea de que el Estado puede forjar capital... Pero es que en la cabeza de los
inocentes sólo el papel moneda es capital. Y lo que el papel moneda hace es quitar recursos del
pueblo hacia las manos del gobierno que es el emisor del dinero” (Gudin, 1945b, pp.68 y 81-2;
itálico del autor).
La principal reacción de Vargas a la campaña económica liberal acabó reforzándola.
El decreto de la Ley Malaia (Nº 7666, del 22/06/45) transfería la responsabilidad por la
inflación a los “trusts y cartels” formados para cometer “actos contrarios a la economía
nacional”, explotando la miseria y la impotencia del pueblo (para el texto de la ley cf.
A.A. Mello Franco, 1946, pp. 288-295, o E. Carone, 1976, pp.196 – 203); ver también
F.L. Corsi, 1997, pp. 276-77). Esta reacción buscaba la aproximación de Vargas al
pueblo y de lo movimiento“queremista”, responsable pela insinuación de que Vargas se
quedasse hasta la convocación de nueva elección presidencial. Pero acabó empujando a
los empresarios hacia la campaña liberal, generando manifiestos de la Orden de los
Abogados, de la União Democrática Nacional (UDN, el partido de oposición y una carta
abierta de las “clases productoras” publicada en la Folha da Manhâ, unificando la
Federação das Associações Comerciães, la Confederação Nacional da Indústria y a la
União das Associações Agropecuarias do Brasil Central, interpelando a Vargas: “El
volumen de crédito y el papel moneda subió a más del doble en 10 años. ¿Por qué
buscar otra causa para el alza de precios, cuando ella está ahí, evidente a los ojos de
todos?” (cf. E. Carone, 1976, pp. 369-377).
El propio Eugênio Gudin dirigiría una carta a Vargas, solicitando su dimisión en
los órganos de los que participaba como consejero, por discordar frontalmente con el
Decreto Ley Nº 7666 (EUG/45.07.30cor). El efecto político de la Ley Malaia fue, por
un lado, reforzar la impopularidad de los industriales en la cuestión inflacionaria y, por
otro, alejarlos de Vargas. Aunque la vinculación de la política cambiaria a la propuesta
de recomposición de la industria por el régimen de licencia previa (cinco meses antes)
favoreciese a los industriales, la legitimidad de la defensa de la protección contra el
dúmping de las importaciones era severamente afectada, si los empresarios, ya
tributados por un impuesto sobre “beneficios extraordinarios”, eran ahora acusados de
actos contrarios a la economía popular. Dutra, el candidato del Partido Social
Democrático (PSD, creado por Vargas, también prefería no apartarse, en la cuestión
inflacionaria, de la matriz ideológica que orientaba el programa de la UDN.5
“Terminadas las operaciones de guerra, deberíamos restringir los gastos militares, cancelar el inicio
de nuevas obras y reducir el ritmo de las ya iniciadas, cuya conclusión no tenga efectos inmediatos en
la disminución del costo de vida, hasta que podamos restablecer el equilibrio de las finanzas públicas
5
7
No es de sorprender que el gobierno Dutra recibiese y profundizase las iniciativas de
liberalización heredadas del gobierno provisorio. Manteniendo iniciativas para contraer
la expansión del crédito y de las inversiones públicas, la cancelación del régimen de
licencia previa de las importaciones con la Portería Nº 258 (28/12/45) comenzó la
desarticulación de los mecanismos cambiarios instituidos en el Estado Novo. Tasa de
cambio fija, pero con desregulación gradual, pautados en la creencia de que
recibiríamos financiación externa suficiente como para sustentar el programa liberal de
importaciones.
2.2. Crisis y reversión
Ya se sabe que la liberalización de las importaciones no duró toda la gestión del
gobierno. Una crisis cambiaria obligó a retornar al régimen de licencias previas y
selectivas de importaciones, restaurado en 1948. Pero la crisis cambiaria no fue
provocada, como Vargas se cansó de repetir, por el boom importador de “bagatelas”.
Investigaciones académicas corrigieron esta interpretación y actualmente se considera
que la crisis cambiaria de 1947 se debió también a que: (1) el saldo comercial cayó
rápidamente en 1947, contando también con la expansión de las importaciones de
bienes de capital respectivamente del 47% y 57% en 1946 y 1947, más que
duplicándose durante ese bienio; 2) la avalancha de importaciones se concentró
particularmente en monedas convertibles (60% oriundas de los EEUU), dada la lentitud
de la reconversión productiva de las demás economías industriales afectadas por la
guerra, con las cuales el país mantenía acuerdos de compensación bilateral; (3) las
exportaciones se concentraron en monedas inconvertibles (sólo un 40% destinadas a los
EEUU), retenidas como créditos en los acuerdos bilaterales; (4) el precio del café no se
recuperó –como se esperaba– sino hasta 1949, limitando la generación de créditos
bilaterales y sobre todo de dólares; (5) la fuga de capitales propiciada por la liberación
de las remesas de beneficio generó salidas líquidas de 500 millones de dólares entre
1946-50, desequilibrando la balanza de pagos y limitando la acumulación de reservas,
aún después de los controles instituidos en 1948; (6) la hipótesis de que la condición de
“aliados privilegiados” de los EEUU compensase al país con créditos de gobierno a
gobierno fracasó en la medida en que el esfuerzo diplomático y financiero
norteamericano se desplazó hacia regiones problemáticas, en el principio de la Guerra
Fría (M.C. Tavares, 1963; P. Malan, 1976, 1977 y 1984; Vianna, 1987; Bastos, 2001).
En suma, la liberalización comercial no resultó viable y culminó en crisis cambiaria,
debido a debilidades inherentes a la condición periférica del país en los planos
económico, político y cultural del mundo capitalista de la posguerra, y en particular de
la incapacidad para obtener financiación externa en los volúmenes deseados.
En el contexto de crisis cambiaria aguda, el retorno al régimen de licencias previas
fue provocado por la inviabilidad práctica de mantener la liberalización de las
importaciones. Es cierto que el gobierno podría haber devaluado la tasa de cambio, o
hasta podría haberla liberado (y lo hizo, en parte). Pero hasta los economistas liberales
y detener cualquier nueva emisión de papel moneda”: discurso de campaña de Dutra citado en el
“Relatório do Banco do Brasil”, de 1945 (p.123). En las palabras de Bielschowsky:
“Consensualmente, la gran causa de la inflación, según los análisis económicos de todo el período,
estaría en los déficit públicos, que siempre son, naturalmente, el argumento típico del empresariado,
el que más le conviene –por lo menos en lo que respecta a sus intereses de corto plazo. Al final de la
guerra, la recomendación más enfática hallada en la literatura económica era de que se deberían
reducir los gastos públicos” (pp. 365-6)
8
reconocían que las circunstancias históricas específicas del Brasil (exportador de
commodities inelásticas en el precio) desaconsejaban la propuesta en general. Gudin
repetía en 1945 el mensaje en su influyente Café e câmbio (1933), afirmando en unas
manifestaciones ante los productores cafeteros que “ningún producto de nuestro
comercio internacional podría ser más beneficiado por la estabilidad cambiaria que el
café..., las sucesivas devaluaciones de nuestra moneda sólo han tenido efecto de
depreciación de los precios-oro del café, con grave daño para la economía nacional,
obligándonos a dar una cantidad cada vez mayor de bolsas de nuestro producto en el
cambio de nuestras exportaciones” (Archivo EUG/reg.Gudin Fª - pi45.09.16d). En vez
de generalizar una tasa de cambio devaluada o libre, el gobierno prefirió promover las
exportaciones de productos “gravosos” con cambio libre a partir de 1948, estimulando
las exportaciones capaces de reaccionar a estímulos de precio.
Por otro lado, la restauración del régimen selectivo de importaciones permitía
sortear la crisis cambiaria sin sufrir el impacto inflacionario del encarecimiento de
importaciones esenciales. El efecto de esta política es conocido: el bloqueo de la
importación de bienes no esenciales y el abaratamiento relativo de las importaciones
complementarias representó “un estímulo considerable a la implantación interna de
industrias sustitutivas de esos bienes de consumo, sobre todo los durables, aunque no
eran producidos dentro del país, pasaron a contar con una protección cambiaria doble,
tanto del lado de las reservas de mercado como del lado de los costos de operación. Esta
fue básicamente la fase de implantación de las industrias de aparatos electrodomésticos
y de otros artefactos de consumo durable” (M.C. Tavares, 1963, p. 71; ver también P.
Malan et alli, 1977, cap. 5).
La mayoría de los intérpretes de esta reversión alegan no sólo que el gobierno fue
forzado a realizarla debido a la crisis cambiaria (lo que es innegable), sino también que
era inconsciente de los efectos de la restauración de los controles cambiarios sobre la
sustitución de importaciones, lo que no es corroborado por documentos oficiales (cf.
Bastos, 2001; 2003). Ya en el discurso de 1947, Dutra anunciaba un programa de
inversiones públicas (que vendría a llamarse Salte) como una reacción ante los límites
de la estrategia exportadora y como una imposición de las circunstancias:
“Los recursos de nuestras exportaciones son insuficientes. O buscamos otras fuentes de exportación,
o deberemos sustituir nuestros incrementos de compras con producción nacional, evitando, de este modo,
el aumento creciente de las importaciones. No es posible elegir, con exclusividad, uno u otro camino. No
obstante, no hay duda sobre la conveniencia de dotar al país de medios para incrementar la producción a
través de la renovación de los transportes, del aumento de la producción de energía y de la explotación de
petróleo... Salud, alimentación, transporte, energía y petróleo –son las balizas que deben orientar nuestro
esfuerzo de recuperación”, una vez que hubo reconocido, después del gran optimismo inicial, que la
confianza inicial en la estabilidad del sector externo se frustró.6
El gobierno volvería a reconocer la necesidad de quitar obstáculos a la expansión
industrial en el mensaje presidencial de 1948, una vez fracasada la estrategia liberal.
Ahora, en las nuevas circunstancias “...para salvaguardar los propios intereses del
pueblo es necesario afirmar la noción de que Brasil necesita importar, pero con la
finalidad de equiparse convenientemente, para incrementar su industria y equiparla con
lo que le falta” (p. 147). Mientras el gobierno favorecía importaciones esenciales, el
Banco do Brasil pasó a realizar una política de crédito más acomodaticia (recuérdese
que 1948 fue el primer año de la historia en que los préstamos para la industria
6
Este tramo del discurso de fin de año no era un mero accidente lingüístico, fue repetido textualmente en el siguiente mensaje
presidencial enviado al Congreso para la apertura de sesiones, leído el 15/03/48 (E. Dutra, 1948, pp. 178-9).
9
superaron a los destinados al comercio), de modo tal que se restauraba la combinación
entre plan de inversiones, política cambiaria selectiva, cambio fijo y política
acomodaticia de crédito, visualizada al final del Estado Novo.
Pero no debe exagerarse la racionalidad de esta política. El plan Salte fue poco más
que una sumatoria de proyectos relativamente inconexos, reunidos formalmente en
proyectos de gasto que sobrepasaron el año fiscal, sin definir cronogramas de ejecución
y de articularlos a flujos de financiación (cf. S. Draibe, 1980). No fue acompañado de
ninguna reforma administrativa, de ninguna agencia central de coordinación, ni de
nuevo esquema de financiación, o empresa estatal. La única industria nueva que creó en
su anteproyecto (material eléctrico pesado para la generación y distribución de energía
hidroeléctrica) desaparecería de la propuesta final: la sustitución de importaciones
quedaba restringida a los ramos “fáciles”. Se trató apenas de quitar algunos obstáculos
de infraestructura al crecimiento económico. Este crecimiento acompañó a la expansión
/ diversificación industrial inducida, espontáneamente, por la crisis cambiaria y por la
protección a la sustitución de importaciones: no fue producto de un plan gubernamental
global.
De todos modos, el gobierno, forzado a una redefinición, no consiguió agradar ni a
griegos ni a troyanos. Antiguos aliados liberales se exasperaban porque la estrategia
inicial de incentivos a las importaciones empezaba a ser reemplazada por el elogio al
planeamiento y a la sustitución de importaciones; Gudin escribiría una violenta crítica al
Plan Salte, considerándolo un retroceso (cf. R. Bioelschowsky, 1985). Vargas
continuaba torpedeando al gobierno con críticas (reunidas en A política trabalhista no
Brasil) por su carácter “liberal”, “anacrónico”, y “omiso”, aunque el elogio al
planeamiento hecho por Dutra apuntase en parte a desarmar críticas de la oposición, al
alegar que el gobierno ya había tomado las iniciativas que el momento exigía.
Pero el gobierno no actuaría con la misma celeridad para controlar otra fuente de
desequilibrio externo: las remesas financieras, facilitadas por la liberalización completa
emprendida por la Instrucción 10 de la Sumoc en agosto de 1946 (“teniendo en cuenta
las condiciones favorables del mercado de cambio”, en el texto de la ley), no dejaban de
aumentar sin el que el gobierno restituyese los controles originales. Por no crear ni
contar con mecanismos internos de financiación de proyectos esenciales (y de haber
abolido hasta el fondo constituido con tasa del 5% sobre transacciones cambiarias, que
financiara el programa que antecediera al Salte, llamado Plano de Obras e
Equipamentos, el gobierno continuaba esperando una previsión liberal que tampoco se
produjo: que bastaría con una política permisiva para facilitar remesas al exterior, para
lograr un gran flujo de financiación externa. Esto no se verificó y el gobierno sufrió un
saldo negativo de 500 millones de dólares de salidas líquidas de capital privado, que
mantuvo las reservas cambiarias en niveles poco confortables para financiar siquiera las
importaciones esenciales crecientes.7
De ese modo, la respuesta a la crisis de la estrategia liberal fue restringida por
límites: 1) a los esfuerzos de creación de mecanismos de centralización financiera
interna que apoyasen inversiones locales (privadas y estatales); 2) a la articulación
planeada de metas de inversión y de mercados a crear, a los cuales tal vez pudiesen
integrarse filiales internacionales, complementando inversiones locales (Bastos, 2001).
En otras palabras, el gobierno fue obligado a dar media vuelta en el péndulo debido a
7
En la formulación libre de toda sospecha de Pedro Malan (1984, p. 65): “Las autoridades monetarias y cambiarias del
gobierno Dutra aparentemente depositaron una vasta confianza en una solución duradera para el potencial desequilibrio de la
balanza de pagos nacional, a través de la cuenta de capital. Es decir, mediante una política liberal de cambio que, estimulando
las salidas de capital, pudiese incentivar también ingresos brutos en proporción aún más significativas en el futuro”.
10
una crisis que no esperara; tomó conciencia de ciertas ilusiones del liberalismo
periférico, pero estuvo lejos de retirar y buscar implementar todas las exigencias
prácticas que se habrían derivado de esta nueva conciencia.
3. El péndulo del gobierno Cardoso (1995-2002)
a. 3.1. La opción liberal
Los años 90 son tiempos en los que la ofensiva política neoliberal prometía
abundancia de financiación externa a los países llamados “emergentes”, que se
adhiriesen al Consenso de Washington. El sistema monetario y financiero internacional
fue puesto de cabeza para abajo a partir de la escasez de financiación externa sufrida por
Dutra o por Vargas: la época de los “mercados domesticados” por el acuerdo de Bretton
Woods fue sustituida por el mundo de las “finanzas desreguladas”, por ciclos de entrada
y salida de capitales más cortos, poco favorables a la inversión productiva y sujetos a
movimientos especulativos y de contagio en escala global (Helleiner, 1994; Belluzzo,
1995). A mediados de la década, Cardoso no inauguraba la apertura comercial y
financiera de Brasil, pero la heredaba de buen grado del gobierno Collor. Las reformas
liberalizadoras de Collor fueron anunciadas en la campaña electoral de 1989, en la que
el candidato blandía consignas contra los “marajás” del servicio público, los
“elefantitos” del sector productivo estatal y las “carrozas” producidas por el sector
automovilístico protegido. Está claro que la opción liberal no era consensual, existiendo
una fuerte polarización entre Collor y los candidatos de la izquierda (Brizola y Lula);
pero tampoco provenía de la idiosincrasia del candidato: sus posiciones se articulaban a
un movimiento reformista amplio que se gestara durante la lenta agonía del gobierno
Sarney (cf. S.V. Cruz, 1992).
Una vez en el gobierno, se trató de realizar reformas semejantes a aquellas que
proponían las instituciones multilaterales con sede en Washington (FMI y Banco
Mundial) y por el Departamento del Tesoro de los EEUU, apuntando, en líneas
generales, a reducir y delimitar el papel del Estado y aumentar el grado de competencia
(comercial y financiera) con menor protección política y mayor apertura externa. La
apertura comercial se inició ya en el gobierno Sarney con la eliminación de controles
administrativos, radicalizada en el gobierno Collor, acompañada de cronograma de
reducción de gravámenes objetivando la reducción de la media y de la variación
arancelaria (cf. F. Holanda, 1997); la liberalización financiera también se inició con
algunas iniciativas en 1988, acelerándose hasta 1992, con abiertas facilidades de
movimientos vía CC-5 entre otras (cf. S. Margarido, 1997); el programa de
privatizaciones fue inaugurado con el sector siderúrgico (Usiminas, 24/10/91)
extendiéndose después hacia la petroquímica, los fertilizantes y, ya en el gobierno
Cardoso, transportes, telecomunicaciones, energía y bancos (cf. G. Oliveira, 1996).
El programa liberal aún fue llevado adelante en el gobierno Cardoso con una
serie de cambios normativos que facilitaban el programa de privatizaciones (Enmienda
Constitucional 5 a 9 /1995) y profundizaban la apertura financiera, facilitando flujos de
capitales de diferentes plazos y perfiles bajo la justificativa de adaptar el marco
reglamentario doméstico a las nuevas oportunidades de la globalización financiera (cf.
Freitas et alli, 2001). La justificativa de la apertura comercial continuaba, en parte, igual
que cincuenta años antes: no estimular los beneficios extraordinarios, la excesiva
diversificación y la indiferencia hacia ganancias de productividad, que serían inherentes
al modelo protegido de sustitución de importaciones. La novedad es que se pasaba a
11
argumentar que la apertura comercial era una necesidad impuesta por la globalización,
vale decir, por la nueva forma de internacionalización de las corporaciones, operando en
redes productivas globales, recorriendo al outsourcing con niveles de integración
vertical local menores que, se argumentaba, en la “época de los mercados nacionales
protegidos”. Como la protección a la sustitución de importaciones sería inadecuada para
atraer inversiones de estas “empresas – red”, la reducción de la protección (acompañada
de privatizaciones y de otras reformas del marco reglamentario) captaría inversiones
que, a su vez, financiarían el aumento de las importaciones y el eventual déficit
corrientes al mismo tiempo que aumentarían la productividad general del sistema (cf.
Franco, 1996).
Con argumentos viejos y nuevos, liberar importaciones fue considerado un
“deber de casa” para mejorar la calidad de los productos ofrecidos en el mercado
brasileño, creando presión competitiva para que productores internos (nacionales o no),
mejorasen sus plantas y/o centralizasen sus actividades en productos en los que
efectivamente fueran competitivos. Esta presión competitiva se tornó más aguda con el
Plano Real, pues se trataba de usar la liberación de importaciones también para amarrar
la estabilidad de precios; el cronograma de apertura fue acelerado en el segundo
semestre de 1994, durante la implementación del plan en el final del gobierno Itamar,
“como medio de evitar la transmisión hacia los precios de las presiones de costo y de
demanda que se manifestaban” (E. Bacha, 1997, p. 43).
Pero la presión competitiva no era resultado sólo de la aceleración de la apertura
comercial, era fuertemente articulada a la propia liberalización financiera; pues era
acompañada por una política cambiaria que Edmar Bacha, tal vez el principal artífice
del Plano, llamó de “banda cambial assimétrica”, o sea, el compromiso del Banco
Central de mantener la tasa entre un límite superior a R$ 1,00 y un límite inferior
indefinido, “que en la práctica se probó que estaba en torno a U$S 0,83 por Real” (ídem,
p. 21), ya que el Real se valorizó rápidamente en julio de 1994, bajo presión de la
abundancia de capital externo destinada entonces a los mercados emergentes. Gustavo
Franco, entonces director del Banco Central, responsable por la política cambiaria,
admitía que:
“...al abstenerse de intervenir en el mercado de cambio, el Banco Central permitió, como se
esperaba y como no podría dejar de suceder, una valorización nominal de la tasa de cambio. Se trataba de
ir más allá de un “ancla cambiaria”, en la medida en que se creaba una presión deflacionaria en el
universo de mercancías y servicios con precios asociados al dólar... La deflación en el cambio, así como
en otros diversos precios determinados en mercados competitivos, produjo un impacto de expectativas
que se reveló fundamental, en las primeras semanas del Plano Real” (Franco, 1995, p. 59).
La tasa de cambio valorizada continuó siendo usada como recurso de control de
precios domésticos durante todo el primer mandato de Cardoso. Es verdad que, después
de la crisis de México, se transitó hacia un régimen de bandas cambiarias, en el que el
Banco Central corregía la tasa de cambio con devaluaciones nominales que poco
compensaban la valorización de principios del Plano Real (siguiendo un ritmo
claramente superior que la inflación corriente solamente en 1997). El Banco central se
esforzaba para mantener el control sobre un ritmo de desvalorización que no redujese la
presión competitiva de las importaciones, recurriendo a elevaciones bruscas de la tasa
Selic, aumento de depósitos obligatorios e incentivos a la entrada de capitales, siempre
que ataques especulativos amenazasen el límite superior del régimen de bandas (cf.
Filgueiras, 2,000; Prates, 2000). La decisión del gobierno Cardoso de no revertir la
valorización inicial del Real fue justificada en varios textos de Gustavo Franco, ejecutor
de la política cambiaria y, a partir de septiembre de 1997, presidente del Banco Central;
12
se dejaba claro que la tasa de cambio verificada era necesaria para reforzar la presión
competitiva promovida por la apertura comercial sobre precios internos, aumentando la
productividad empresarial y la renta real de los consumidores:
“... la inducción (a la productividad) tiene signo deflacionario, pues la transferencia puede
beneficiar al consumidor si la mayor eficiencia es transferida a los precios y si la manutención de la
competencia extranjera inhibe el hábito de trabajar con márgenes de beneficio que puedan ser
considerados extraordinarios, retenidos con finalidades de inversión... La apertura es la base para la
construcción de un nuevo modelo de crecimiento... la apertura se tornó una causa progresista en oposición
al proteccionismo, que busca sus justificativas en ideas nacionalistas y en grupos de presión
comprometidos con los viejos procesos de sustitución de importaciones y la explotación de las mayorías
por parte de minorías organizadas y políticamente influyentes” (Franco, 1996, pp. 42-44).
Franco y otros seguían alegando que la nueva tasa de cambio debía reforzar la
disciplina distributiva de recursos de manera “natural” (sin protección artificial) y, en sí
misma, la nueva tasa no producía ni manifestaba ningún “desequilibrio” cambiario; era
una tasa de equilibrio determinada por la abundancia de capital externo disponible para
los países en desarrollo y, sobre todo, por un nuevo modelo de crecimiento económico
sustentado en aumentos de productividad. Estos aumentos eran, a un tiempo,
consecuencia y causa de la nueva tasa de cambio: la apreciación cambiaria reforzó el
papel “purificador” de la apertura comercial y de la atracción de inversiones, en el
sentido de inducir ganancias de productividad; éstas y la atracción de inversiones
sustentarían la nueva tasa de cambio valorizada y, con ella, la estabilidad de precios y la
presión competitiva inherente a la liberación de importaciones (Franco, 1996; A.L.
Resende, 196).
Mucho se discutió sobre si el presidente Cardoso concordaba o no con las tesis
defendidas por el director del Banco Central (cf. C. Safatle, 1996; C. Pinto, 1996). En la
práctica, el director no sólo continuó conduciendo la política cambiaria después de la
crisis de México, como que pasó a la presidencia del Banco Central en septiembre de
1997, dirigiendo la institución con tanta garantía de autonomía (coherente con su visión
de la política cambiaria y monetaria) que, al perderla (según sus palabras), decidió
renunciar en enero de 1999 (Franco, 1999). Antes de esto, la convergencia, sino teórica
por lo menos práctica, era amplia: el presidente Cardoso no solamente otorgaba
autonomía a la gestión del Banco Central a pesar de elevaciones de la Selic
políticamente amargas, él frecuentemente se refería a que la verdadera “ancla” que
sustentaba el Real era el aumento “revolucionario” de productividad que la apertura
comercial y el ajuste de las estrategias empresariales habrían producido.8
3.2. Crisis y reversión
En la práctica sustentar la valorización cambiaria fue más difícil de lo que pudo
parecer al principio, dado que la fragilidad financiera externa aumentó muy rápidamente
a lo largo del primer mandato de Cardoso (Belluzzo & Almeida, 2002; Carneiro, 2002;
Paula & Ferrari Filho, 2003). Las entradas de capitales que valorizaron la moneda
podían ser revertidas abruptamente gracias a la liberalización financiera emprendida,
8
En el Prefacio del libro de Franco (1995), Cardoso avisaba que “para los críticos apresurados del Plano Real, la lectura del
capítulo 5 es recomendable. En el análisis de las condiciones de `dolarización´, se explican los presupuestos para el éxito de los
programas de estabilización y convertibilidad fija. Se ve con claridad que expedientes, como altos intereses y recesión no surten
efectos positivos a medio plazo..”. en el citado capítulo, los “presupuesto para el éxito” quedan claros, se los asocia a las ganancias
de productividad ocasionadas por la presión competitiva de la apertura con valorización cambiaria (Franco, 1995, pp. 139-141).
13
existiendo una desproporción entre el volumen de activos financieros en moneda local
que podían ser convertidos en dólares, a corto plazo, y el limitado “colchón de reservas”
usado para defender la banda cambiaria. No obstante, el gobierno perseveró en no
perder el “sesgo deflacionista” de la tasa de cambio en las coyunturas de crisis
internacional que disminuían la credibilidad en el régimen cambiario brasileño (México,
1995; Asia, 1997; Rusia, 1998), contando con políticas monetarias austeras pero
aguardando a que, en el futuro, la mejora de la competitividad empresarial y la
permanente atracción de filiales creasen las bases de sustentación duraderas de la
posición externa del país (cf. Franco, 1995 y 1996; Barros & Goldenstein, 1997).
La esperanza se frustraba cada vez que el déficit comercial aumentaba,
siguiendo la vuelta de un crecimiento después de cada crisis. La apertura comercial
forzó a las empresas a realizar penosas “reestructuraciones” administrativas y a
incorporar ganancias de productividad, materializadas sobre todo en bienes de capital e
insumos importados, particularmente (aunque no sólo) donde la propiedad extranjera
aumentó por inversiones nuevas o fusiones y adquisiciones (Laplane & Sarti, 2002).
Pero las reacciones de las empresas a la apertura con valorización cambiaria implicó
cambios en la estructura productiva y en el comercio exterior, que manifestaban una
aparente paradoja: mientras las empresas supervivientes se tornaban cada vez más
competitivas, la economía se volvía más vulnerable a choques externos y dependiente
del alto nivel de importaciones, gracias a la pérdidas de densidad de las cadenas
productivas internas vinculadas al outsourcing emprendido (por empresas nacionales o
filiales) para defender, sobre todo, parcelas del mercado interno (cf. Bielchowsky, 1993;
J.C. Miranda, 2001).9
De tal modo, en vez de traer un nuevo modelo de crecimiento sustentado y duradero,
el Plano Real fue continuado por ciclos cortos de stop-go inducidos por movimientos de
política monetaria, destinados a defender la valorización cambiaria de ataques
especulativos; al salir de cada crisis, la expansión ulterior de la renta era limitada por la
“filtración” hacia el exterior de los efectos multiplicadores y aceleradores del gasto
interno, con un aumento más que proporcional de las importaciones. Mientras el déficit
de servicios financieros resultante del creciente pasivo externo, aliado al déficit con
fletes, seguros y viajes internacionales, aumentaba el déficit de transacciones corrientes
financiado en parte con un ciclo expansivo de investimentos externos directos (IDEs);
sujeto, sin embargo, a reversiones abruptas del movimiento de capitales que forzaban al
Banco central a defender la tasa de cambio valorizada, en las palabras de Cardoso, aún
en el inicio del mandato, a través de “expedientes como altos intereses y recesión, (que)
no surtieron efectos positivos de medio plazo” (Cardoso, 1995). El gobierno no fue
capaz de defenderse del ataque especulativo iniciado después de la moratoria rusa
aunque no dudase en recurrir a los altos intereses, prefiriendo no aguardar a que las
9
De hecho, las exportaciones no acompañaron avalanchas de importaciones, concentrándose en productos intensivos en
recursos naturales y mano de obra barata y perdiendo participación, con algunas excepciones, en productos intensivos en
tecnología y escala, cuyos mercados tienden a crecer más que el comercio mundial y donde el valor agregado y la tecnología
son mayores. Como resultado, todas las ramas de la industria sufrieron deterioro del saldo comercial (excepto madera,
cigarros, cuero / pieles y alimentos), verificándose un deterioro mayor en sectores intensivos en tecnología y escala (fuerte
déficit en electro – electrónicos y telecomunicaciones, química y bienes de capital) y generando un saldo comercial menor en
los sectores intensivos en recursos naturales (commodities como siderúrgicos, papel y celulosa, metales no ferrosos ), pero
preservando el saldo agrícola. Como esperaban los que proponían la apertura comercial, esta trajo mayor especialización en la
asignación de recursos pero, al contrario de lo que afirmaban, se pareció más a aquello que los analistas llamaron de
“especialización regresiva” en términos sectoriales, macroeconómicos y de inserción comercial del país (Laplane & Sarti,
1997; Sampaio & Naretto, 2000; R. Carneiro, 2002).
14
reservas cambiarias fuesen agotadas antes de admitir la derrota y dejar la moneda
fluctuar en enero de 1999, a disgusto del presidente del Banco Central.10
Pero la pérdida de control del ritmo de desvalorización cambiaria se hizo con la
reticencia del propio presidente. No hay bases para afirmar fue producido por un cambio
de orientación ideológica de la política económica, ni de una opción que reflejase un
nuevo equilibrio político entre “desarrollistas” y “monetaristas”. Teniendo en cuenta el
episodio de la renuncia algunos meses después del titular del Ministerio de Desarrollo,
Clóvis Carvalho, y la preeminencia dada por el presidente a la preservación de la
credibilidad de la política económica ante los mercados financieros (asociada a la
credibilidad del propio ministro Malan), la balanza continuó inclinándose a favor de las
políticas que Hacienda consideraba necesarias. Lo que sí se puede afirmar es que
cambió la creencia de que el ajuste cambiario podría ser hecho manteniendo el control
de su ritmo. Como el presidente Dutra hiciera muchos años antes, Cardoso reconocería
una pérdida de ilusiones: admitiría que la escasez de capitales originada en la crisis de
Rusia y la velocidad de la disminución de reservas lo convencieron de la imposibilidad
de mantener la política cambiaria, apoyada hasta entonces en la creencia de que
ganancias de productividad y la abundancia de capitales permitirían la corrección lenta
del cambio, preferible para poder evitar los riesgos inflacionario de una corrección
brusca.11
De todos modos, el abandono forzado de la política de desvalorizaciones
controladas trajo aparejado expectativas de relajamiento de la política monetaria,
gracias a la recuperación del crédito en el exterior, después de que el ataque
especulativo fuera eliminado. Pero no llevó al gobierno a revertir la liberación
financiera emprendida hasta entonces, como si estuviese convencido de la “trampa de la
ilusión de oferta de divisas” de la que hablaban miembros del “ala desarrollista”; por el
contrario, la gestión de Armínio Fraga en el Banco Central profundizó reformas
liberalizadores del movimiento de capitales, con el objetivo de estimular nuevos influjos
voluntarios, mientras contaba con el préstamo de reservas cambiarias negociado en
10
Para Gustavo Franco, a pesar de la velocidad y del monto de la pérdida de reservas cambiarias que la política del Banco
Central, en la práctica, no fue capaz de parar, la defensa de la valorización cambiaria no fue vencida por el ataque
especulativo, fue “desmontada sin sangre, en el plano de la persuasión... abandonada porque muchas voces influyentes creían
que había un modo de hacer las cosas más fáciles”, convenciendo al presidente a reorientar las políticas de cambio y de
intereses (Franco, 1999, p.293). Pero la hipótesis de que el Banco Central podría vencer el ataque especulativo antes de que las
reservas fuesen agotadas es una conjetura sin fundamento que se mostraba más distante a medida que la reducción de las
reservas aumentaba el propio ritmo del ataque. El principal blanco político (y no técnico) de Franco era ciertamente José Serra,
crítico interno de la política cambiaria que había publicado un artículo reciente denunciando la “trampa de la ilusión de la
oferta de divisas”, que justifica “la tesis de que políticas económicas orientadas específicamente hacia el sector externo son
innecesarias, dado que las políticas monetarias o fiscales pueden dar cuenta perfectamente del equilibrio externo deseado” (J.
Serra, 1998, p. 9).
11
Según las palabras del presidente, todavía en febrero de 1999, la desvalorización “...no llegó con atraso, como se dice. Lo
que ocurrió es que había abundancia de capital en el mundo y la desvalorización sólo podría ser hecha lentamente, como
veníamos haciéndolo. Mientras tanto, la fuente se secó con la crisis de septiembre (de 1998) en Rusia. Después de eso,
tuvimos que hacer un acuerdo con el FMI, buscar fondos, tomar todas las precauciones posibles para hacer la desvalorización”
(Cardoso, 1999). Hacia el final del mandato, el presidente afirmaría que la depreciación no fue acompañada de ningún cambio
en el equilibrio político del gobierno, dado que la mayoría de aquellos que siempre la defendieron ya estaban fuera del
gobierno, y que no se podía permitir perder la credibilidad del ministro Malan ante los “mercados”: “Como todo el mundo
sabe, tengo un enorme respeto por Gustavo, simpatizo con Gustavo. Pedí innumerables veces a Gustavo que me presentase
propuestas de una aceleración mayor en el ajuste del cambio. Pero él tenía una visión diferente. Creía que era cuestión de
persistir y que los flujos de capital volverían. Ahí yo decidí cambiar. Prácticamente solo, porque los que podían ayudarme en
el cambio estaban lejos... El ministro Malan renunció. Por escrito. Yo no estuve de acuerdo... Es algo que a uno le cuesta
admitir, se trata de una inversión de una de las frases de Augusto Comte: los hombres están siendo dirigido cada vez más por
el pasado. Ahora es al contrario, somos dirigidos por el futuro... Por las expectativas. Tiene que haber credibilidad. Y Malan
tiene mucha credibilidad dentro y fuera del Brasil. La gente me decía, fuera de Brasil, a pesar de todo lo que sucedió: “Ese
hombre es serio”. ¿Vds. se dan cuenta de lo que vale eso en el mundo de hoy? Malan tenía credibilidad y la mantuvo”
(Cardoso, 2002).
15
acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (Freitas & Prates, 2001). Haciéndolo
así, como sucedió en el gobierno Dutra, parecía continuar depositando “vasta confianza
en una solución duradera para el potencial desequilibrio de la balanza de pagos
nacional... a través de una política cambiaria liberal que, estimulando las salidas de
capital, pudiese estimular en el futuro ingresos brutos en proporción aún más
significativa” (P. Malan, op.cit.). Con esto, se podía hasta suponer que la política
monetaria ganaría amplios grados de libertad para la reducción de la tasa de intereses,
tan pronto como que en el anuncio del régimen de “banda diagonal endógena” el
13/01/1999, Hacienda y el Banco Central alegaban que una mayor fluctuación
cambiaria permitiría caídas más rápidas y sustentables de las tasas de interés (BCB,
1999). Al contrario que el gobierno Dutra (protegido por el acuerdo de Bretton Woods
por una definición de libertad cambiaria que no incluía arbitrajes de intereses a corto
plazo), el gobierno Cardoso no recuperó amplio grado de autonomía en la gestión
monetaria y continuó subordinando el crecimiento económico deseado por los
“desarrollistas” a la política de intereses considerada necesaria por los “monetaristas”:
elevaciones abruptas de los intereses continuaron siendo utilizadas para contener fugas
de capital y desvalorizaciones cambiarias excesivas, buscando limitar así su impacto
sobre el régimen de metas de inflación y el costo de la deuda pública y privada indexada
al dólar. Y ni el recurso de intereses elevados ni las reformas liberalizantes detuvieron
una tendencia de empeoramiento de los términos de financiación externa que afectaría,
en los últimos años del gobierno, tanto a desembolsos de créditos como a influjos de
IDE (BCB, 2003, cap. 5).
La desvalorización cambiaria también trajo expectativas de reversión rápida del
saldo comercial, cuyo saldo estimado en la revisión del acuerdo con el FMI
(05/03/1999) fue de 11 billones de dólares, cayendo para 8 billones de dólares, según
cálculos de Hacienda divulgados dos semanas después. El proceso no fue ni tan rápido
ni tan fácil como esperaba el gobierno, de modo que el primer superávit fue obtenido en
2001, llegando a 2,6 billones de dólares; pero en 2002 el saldo alcanzó inesperados 13,1
billones de dólares y continuó creciendo en 2003. La lentitud del ajuste fue utilizado
como argumento a favor de que el régimen de desvalorizaciones lentas no debería haber
sido abandonado (Franco, 1999), aunque la necesidad de un ajuste impuesto por la crisis
difícilmente pudiese ser cuestionada, así como el impacto de la desvalorización
cambiaria en el ajuste realizado. Comparado con 1998 (déficit de 6,6 billones de
dólares), la reversión en 2003 alcanzó casi los 20 billones de dólares, con ganancias
ligeramente mayores con la reducción de importaciones (10,5 billones de dólares) que el
aumento en exportaciones (9,2 billones de dólares). El incremento de las exportaciones
se concentró en el negocio agrario y en industrias abundantes en mano de obra y
recursos naturales (textil y vestuario, madera, muebles, calzados, cuero / pieles, etc.),
menos en aquellas filiales que exportaban productos intensivos en el uso de tecnología
con poco agregado local de valor (material eléctrico,comunicaciones, farmacéutica,
material de transporte), frecuentemente en sectores con fuertes déficits (particularmente
química, material eléctrico, comunicaciones, farmacéutica, a excepción de material de
transporte). Pero la reducción de importaciones no puede ser explicada sólo como efecto
de la desvalorización, contando también la retracción de la demanda interna,
particularmente en el último bienio; de este modo, la economía de divisas escasas podía
ser revertida si la economía volviera a crecer, particularmente en sectores donde la
creación de capacidad depende de largos plazos de maduración y/o del control de
patentes y dominio de la tecnología por oligopolios globales (IEDI, 2002, varios).12
12
Sustituciones efectivas se verificaron en algunos sectores de la mecánica, material de transporte y, sobre todo, en bienes de
consumo e insumos semi manufacturados aprovechando capacidad ociosa, como el textil y vestuario, madera, muebles,
16
La lentitud del ajuste no fue considerada por el gobierno como una evidencia de que
el viejo régimen cambiario no debería haber sido abandonado, sino, de inicio y
tímidamente, como una llamada de alerta de que el ajuste debería ser acompañado por
políticas de fomento a la inversión. El esfuerzo se concentró en el sector electro
electrónico y telecomunicaciones, al principio por medio del Banco Nacional de
Desenvolvimento Economico e Social (BNDES), cuyo Programa de Apoyo a la
Implantación de la Telefonía Móvil y el Programa de Apoyo a Inversiones en
Telecomunicaciones (telefonía fija) condicionaron el financiamiento a exigencia de
nacionalización de equipamientos e insumos, intentando limitar (con poco éxito) el
outsourcing practicado por los nuevos grupos controladores del sector (cf. Freitas et alli,
2000; Laplane & Sarti, 2002). Paralelamente, se reforzaron líneas de crédito destinadas
a la financiación de las exportaciones, como el Programa de Crédito al Comercio
Exterior (BNDES – exim), el Fondo de Garantía para la Promoción de la
Competitividad, el Fondo de Garantía de Exportaciones (seguro de crédito) o el Fondo
de Aval para Exportación de Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE), entre otros,
acompañados de la instalación de ocho Forums de la Competitividad y, más tarde, del
comité de gestión de la cámara de Comercio Exterior en el Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC)
(Freitas et alli, 2000; BCB, 2002; MDIC, 2002). En el documento del MDIC
presentando los “avances del comercio exterior”, en los ocho años del Real, los
programas de apoyo a la exportación son presentados como la información (dudosa,
pero significativa) de que “en los últimos ocho años la política comercial brasileña pasó
por dos fases distintas. La primera fue de apertura comercial, de apertura del mercado
interno a las importaciones. La segunda fue marcada por la prioridad dada a las
exportaciones” (MDIC, 2002, p.1).
Aunque la persistencia de la vulnerabilidad externa llevase al gobierno a reforzar
políticas de fomento a la inversión, nada ilustra mejor el cambio lento y vacilante del
enfoque respecto de la sustitución de importaciones que el destino de la Ley de
Informática en el segundo mandato de Cardoso. En 1999, expirarían las exenciones
fiscales previstas en la Ley de 1992 bajo la exigencia de que las empresas destinasen el
5% de la facturación para investigación y desarrollo (I+D), habiendo fuerte presión del
Ministério de Ciência e Tecnologia (MICT) y MDIC para extender los plazos hasta
2013. La renovación de los subsidios tuvo la resistencia del ministro Malan e implicó
conflictos que acabarían acarreando la caída del Ministro de Desarrollo, Clóvis
Carvalho, después de un discurso en el que cuestionó la falta de coraje de Hacienda en
estimular el desarrollo del país. El presidente arbitró en la disputa, mandando al
Congreso un proyecto de ley que eliminaba la exención integral y disminuía anualmente
su valor hasta un máximo del 58% del impuesto debido en 2013 (reducido por el
congreso hasta 2009). El proceso decisorio indica que al presidente no le resultaba
antipática la demanda de la llamada “ala desarrollista”, aunque Hacienda retuviese un
poder incomparable y pareciese seguir creyendo en la “tesis de que políticas económicas
orientadas específicamente al sector externo son innecesarias, dado que las políticas
calzados, cuero / pieles, alimentos, juguetes, minerales no metálicos, papel y cartón / gráficos, etc. hasta 2001, sectores de
material eléctrico / comunicaciones, química, farmacéutica, plásticos presentaban inclusive aumento de importaciones a pesar
de la desvalorización cambiaria, indicando así que la sustitución de importaciones en estos sectores es más difícil en razón de
la amplia necesidad de inversiones para crear capacidad y del control de patentes y dominio de la tecnología por parte de
oligopolios globales. En 2002, la caída en las importaciones en sectores deficitarios tampoco puede ser del todo explicada por
las sustituciones: material electro electrónico y de comunicaciones explican algo en torno del 50% de la caída total de las
importaciones, cayendo desde el racionamiento de energía (como bienes de informática y electrónica de consumo) y de la
inflexión del ciclo de inversiones en las redes de telecomunicaciones privatizadas; importaciones químicas, pero, cayeron en
valor pero no en volumen; farmacéuticos y perfumes continuaron aumentando en volumen y valor (IEDI, 2002, varios).
17
monetarias o fiscales pueden dar perfectamente cuenta del equilibrio externo deseado”
(J. Serra, op. cit.)
A renglón seguido el Estado de Amazonas inició una acción judicial que,
apoyándose en la liminar lanzada por el Superior Tribunal Federal hacia fines del 2000,
obligó al gobierno a renovar la tramitación de la ley negociando más concesiones a la
Zona Franca de Manaus. La ley fue finalmente reglamentada en marzo de 2001,
sancionada por el presidente en diciembre, al definirse los porcentajes de IPI de los
productos sujetos s exención (entonces sujetos a alícuota del 2%, a partir de que la
liminar judicial fuera lanzada, un año antes). Es probable que la ocasión haya sido usada
por la Secretaría de Hacienda para atrasar el proceso de decisión de las nuevas alícuotas,
intentando maximizar la recaudación antes de la exención parcial. De todos modos, la
ocasión también fue oportuna para que la ley fuese ajustada a la percepción de que era
necesario inducir a la sustitución de importaciones para detener el crecimiento del
déficit del complejo electrónico (la ley se aplicó a productos de informática,
telecomunicaciones, electrónica de consumo y componentes, o sea, ordenadores,
teléfonos móviles, televisores, radios, DVDs, etc.), cuando ya se habían perdido las
ilusiones respecto a la rapidez del ajuste que sería propiciado por la desvalorización
cambiaria. La ley pasó a exigir que las empresas no sólo destinasen recursos para I+D,
sino que nacionalizasen el Proceso Productivo Básico, o sea, respetasen porcentajes de
nacionalización para cada producto final. En una sorprendente declaración hecha quince
días antes de la sanción presidencial de la ley, el ministro Pedro Malan defendió la
“sustitución eficiente de importaciones” como forma de reducir el déficit en cuenta
corriente, siendo necesario ampliar tanto la producción “exportable” como la
“sustituible de importaciones... (pues) siempre pensé en las dos cosas juntas” (apud P.
Soares, 2001). Implícitamente, el ministro parecía admitir que años de construcción de
credibilidad ante “el mercado” no habían sido suficientes para asegurar el equilibrio
externo deseado.
En el ínterin entre la reglamentación y la sanción de la ley, Sérgio Amaral asumía la
chefia de el Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC)
(23/08/2001), en una ceremonia en la cual Cardoso proclamó el nuevo lema de su
gobierno (“Exportar o Morir”), mientras el nuevo ministro Amaral prometía apoyar
también la sustitución de importaciones en sectores deficitarios como petróleo, químico
y farmacéutico, electro electrónicos y bienes de capital. En una entrevista frente a la
pregunta de cuál sería su relación con la Hacienda de Malan y Everardo Maciel, –dado
que sus antecesores habían caído después de desentenderse con aquellos–, su respuesta
fue:
Después del Real, la preocupación no era exportar sino importar, para presionar los precios y
aumentar la competitividad. Ahora la realidad mundial es diferente. En este momento, el peso de la
exportación en el proceso de decisión del gobierno es mucho mayor. Yo veo al ministro de Hacienda tan
interesando como yo en aumentar las exportaciones... Yo he quedado con Malan en que iríamos juntos a
la FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo). Es importante que él escuche lo que yo
escucho en la FIESP y que la FIESP escuche lo que escucho de él... El cambio hizo más caras las
importaciones y más atrayente la producción interna de insumos. Entonces, habrá que hacer un esfuerzo
para que ciertas empresas puedan sustituir importaciones aprovechando la inducción que el mercado ya
está haciendo, diciendo que es mejor comprar aquí que importar. Pienso que algunos sectores tienen un
campo muy grande. Por ejemplo el sector electro electrónico, que en los últimos cinco años tuvo un
déficit comercial de 35 billones de dólares” (S. Amaral, 2001).
Pero no se debe exagerar la racionalidad de la política de fomento. Las iniciativas
continuaron dispersas, sin que nada haga suponer que hubiera algún plan que las
integrase, sobre todo en la promoción de inversiones en nuevas posibilidades. Las
18
críticas a la falta de planeamiento llegaron al auge durante la crisis de la generación de
energía, pero al revés de que en el gobierno Dutra y fiel a las restricciones ideológicas
del primer mandato, el gobierno ni siquiera se esforzó en dar apariencia de organicidad
a las iniciativas dispersas. En el Ministerio de Planeamiento, el Plano PluriAnual
anunciado en 1999 (Avança Brasil) no puede ser confundido con un plan de inversiones
orientado a la superación de la vulnerabilidad externa del país. En el MIDC, a pesar de
la preocupación con el déficit en el complejo electrónico expresada en la aprobación de
la ley de Informática y en la constitución de un Forum de la Competitividad para el
sector, no fue instalado ningún forum o cualquier tipo de política de fomento (excepción
hecha en el ramo de transformados plásticos) más general para el sector químico, en que
el déficit comercial era y es mayor que en el sector electro electrónico y de
telecomunicaciones. Por otro lado, los esfuerzos de promoción a la exportación se
limitaron a la financiación del comercio exterior (pre y pos embarque) y a la promoción
comercial, sin ninguna política selectiva orientada a la ampliación de la capacidad en
áreas sujetas a cuellos de botella de oferta.13
Sea como fuere, el gobierno Cardoso, forzado a una reversión como el de Dutra,
tampoco consiguió agradar ni a griegos ni a troyanos. Antiguos aliados liberales se
exasperaban porque la estrategia inicial de incentivo a las importaciones empezaba a ser
sustituida por el elogio del planeamiento y de la sustitución de importaciones, y la
valorización del déficit por el superávit de transacciones corrientes. Gustavo Franco
escribió un artículo feroz a la primera señal de preocupación gubernamental con el
déficit del complejo electrónico (Franco, 2000), en el que continuó criticando al
presidente por el “error” de haber creído en la tesis de que estaban haciendo “populismo
cambiario” (ídem, 2001).
Los candidatos de la oposición a la elección presidencial de 2002, acompañados por
el propio candidato oficialista, continuaban criticando al presidente por el error
simétrico: la lentitud con que el gobierno pasaba a fomentar las exportaciones y la
sustitución de importaciones. Acompañando también las políticas del propio gobierno,
la sustitución de importaciones se incorporaba como tema central en las plataformas de
campaña de los candidatos a la elección presidencial, a excepción del PFL (F. Zanini,
2002). Antiguos aliados del gobierno se exasperaban con la evolución de los tiempos,
temiendo el sebastianismo juscelinista (M.P. Abreu, 2002; G. Franco, 2002).
4. Consideraciones finales
Las secciones anteriores mostraron el papel que condicionantes no ideológicos o
corporativos, sino económicos, jugaron para restringir un ciclo de desarrollo económico
menos “autárquico” de Brasil; en estas circunstancias, de modo muy diferente al de los
relatos liberales, fueron crisis cambiarias y no embates ideológicos y políticos los que
llevaron a gobiernos influenciados por propuestas de apertura comercial externa (que
explícitamente valorizaban la entrada barata de productos importados) a terminar con
elogios a la sustitución de importaciones industriales protegidas (espontáneamente, o
no) de la competencia extranjera, y a valorizar exportaciones capaces de generar aquello
13
Un estudio reciente indica que estrangulamientos de oferta envuelven en particular a sectores exportadores de la industria,
como siderurgia y papel celulosa, que pueden sufrir un agotamiento de excedentes exportables, en el caso de que los pedidos
internos aumenten en el futuro próximo, sin nuevas expansiones de capacidad: cf. IEDI, 2003.
19
que la apertura financiera no fue capaz de garantizar: un flujo estable de reservas
cambiarias y, así, la capacidad de realizar importaciones esenciales.
En los dos gobiernos, la tentativa de sustentar un régimen liberal de
importaciones contando con un ciclo armonioso y estable de flujos de capital acentuó la
fragilidad financiera externa y produjo su opuesto (independientemente de la voluntad
liberal de los gobernantes): la necesidad de reducir importaciones para pagar servicios
financieros. Compelidos por una oferta de financiación externa que estuvo por debajo
de lo necesario, los gobiernos Dutra y Cardoso precisaron contar con la reversión del
déficit comercial para pagar pasivos externos, aunque continuasen contando con un
ambiente favorable a la salida de capitales para inducir entradas.
En las dos circunstancias, aunque los gobiernos alegasen ya estar realizando los
“ajustes” que la oposición decía que era necesario hacer, un consenso político favorable
al fomento estatal al desarrollo industrial era construido después de que una alteración
abrupta e indeseada de la tasa de cambio o de la protección comercial efectiva presionó
el sistema de precios relativos, exigiendo de los gobiernos que colaborasen para retirar
“cuellos de botellas” que limitaban el “libre curso” de la expansión inducida por la crisis
cambiaria. Pero restricciones políticas, ideológicas y materiales a la intervención estatal
limitaron el éxito de la política de fomento industrial y, aunque la dinámica de
producción e inversión privada reaccionase a la modificación de precios relativos, la
mejoría resultante del saldo comercial fue insuficiente para que los gobiernos pudiesen
insistir menos en obtener los flujos financieros que creían que debían corresponder a su
adhesión “creíble” a un ambiente normativo atrayente al capital extranjero.
Restricciones políticas, ideológicas y materiales internas que también limitaron la
profundidad y amplitud de la intervención estatal en Brasil en otras circunstancias
históricas, como por ejemplo en el segundo gobierno Vargas y durante el II Plano
Nacional de Desenvolvimento del gobierno Geisel, cuando no se valorizó un régimen
liberal de comercio exterior (cf. C. Lessa, 1978, y P. Bastos, 2001).
Frente a esto, el artículo concluye refutando que la distinción entre la
experiencia brasileña y la experiencia exitosa de crecimiento exportador de
manufacturas de algunos países asiáticos pueda ser encontrada, al contrario de las
narrativas comparativas liberales, en la menor o mayor adhesión a un régimen liberal de
importaciones. Pues en las dos circunstancias recientes en que la liberación de las
importaciones fue defendida como prioridad de gobierno en el Brasil, fueron
condicionantes económicos que la imposibilitaron. Si el desarrollo brasileño puede
servir de espejo al asiático sería precisamente por apuntar a que no bastan políticas
liberales de importaciones para llevar a un país a ganar posiciones en la división
internacional del trabajo y neutralizar la fragilidad financiera externa. Y de modo
inverso, como destacan relatos que no se limitan a indicar la existencia de un régimen
liberal de comercio exterior (cf. A. Amdsden, 1989, R. Wade, 1990 y L. Weiss, 1998),
si la presencia del Estado en el desarrollo económico de Corea del Sur y de Formosa
podría servir de ejemplo al Brasil, sería por demostrar las ventajas de menores
restricciones políticas, ideológicas y materiales a la participación del Estado, no sólo en
inversiones estatales en actividades esenciales, sino también en la orientación
estratégica de inversiones privados y en su especialización sectorial.
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