El derecho de acceso a la información pública. Derecho humano y

EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Derecho humano y herramienta fundamental para la realización
de un control democrático de la actividad administrativa
Jorge Luis BASTONS - Analía ELIADES
Publicado en el libro “Derecho público para administrativistas", Editora platense, 2008,
Director Jorge Luis Bastons.SUMARIO. I. Introducción. Ubicación conceptual del derecho de acceso a la información.- II. El derecho de acceso a la
información pública en el ámbito interamericano.- III. El derecho de acceso a la información pública en el ámbito
constitucional y legal latinoamericano.- IV. Algunos casos y prácticas que dan cuenta del ejercicio del acceso a la información
como mecanismo de control y participación ciudadana.- V. Palabras finales
I. INTRODUCCIÓN. UBICACIÓN CONCEPTUAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
Cuenta la historia que cuando Carlos III de España expulsó de sus dominios a los jesuitas, se le preguntó el motivo
de tal medida. Y la respuesta del monarca fue concluyente: “Por razones que guardo en mi real pecho”.
Es obvio que en el estado actual de nuestras sociedades democráticas, tales respuestas devienen inadmisibles,
aunque si queremos fortalecer la democracia, va de suyo que la averiguación del porqué de las medidas de gobierno
de toda índole, habrá de estar necesariamente presente, ya que como ciudadanos tenemos derecho a saber qué y
cómo la Administración ejerce (o deja de ejercer) el poder que la sociedad le brinda a los fines de velar por el
bienestar general.
Y ello es esencial porque el derecho de acceso a la información pública se presenta como uno de los mecanismos
clave para una auténtica contraloría y participación social en la gestión pública.
Tal como hemos dicho en otra parte, el derecho de acceso a la información pública constituye uno de los pilares
trascendentales del funcionamiento de la democracia, ya que ésta mal podría reputarse tal, si no expresara la plena
vigencia del principio republicano de publicidad de los actos de gobierno 1.
Por lo tanto, corresponde destacar que el derecho de acceso a la información pública no es ningún invento
esotérico, ni responde a moda alguna, sino que integra y presupone la existencia del Derecho a la Información, el
cual comprende tanto la facultad de dar como de recibir información, correspondiendo su ejercicio a todos y cada
uno de nosotros.
A su vez, el derecho de acceso a la información guarda una ínsita relación con otros derechos humanos y
contribuye a su efectivo ejercicio, tal como señala la Relatoría para la Libertad de Expresión en el ámbito de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe del año 2002: “En un sistema democrático
representativo y participativo, la ciudadanía ejerce sus derechos constitucionales de participación política, votación,
educación y asociación, entre otros, a través de una amplia libertad de expresión y de un libre acceso a la
información. La publicidad de la información permite que el ciudadano pueda controlar (la gestión pública), no
sólo por medio de una constatación de los mismos con la ley, que los gobernantes han jurado cumplir, sino también
ejerciendo el derecho de petición y de obtener una transparente rendición de cuentas. El acceso a la información, a
la vez de conformarse como un aspecto importante de la libertad de expresión, se conforma como un derecho que
fomenta la autonomía de las personas, y que les permite la realización de un plan de vida que se ajuste a su libre
decisión” 2.
En este marco, es pertinente recordar con Robert DAHL que “la democracia en las organizaciones estatales
contemporáneas está íntimamente asociada a la posibilidad de que el demos ejerza el control último sobre el
programa de acción que, por delegación, llevan a cabo sus elites [Y ello] supone una ‘masa crítica’ de ciudadanos
bien informados, bastante numerosa y activa […] Ello fundamenta la procedencia de nuestro acercamiento al tema.
Cuando el pueblo (o la ciudadanía) no tiene los elementos necesarios para cumplir con este rol que el sistema le
exige, la democracia –dice DAHL– se desliza hacia el tutelaje” 3.
Los secretos de Estado “no son tantos como les gusta afirmar a los charlatanes y creer a los ignorantes: el secreto
sólo es indispensable en determinadas circunstancias extraordinarias y pasajeras, para alguna expedición militar,
por ejemplo, o para alguna alianza decisiva, en época de crisis. En los demás casos, la autoridad sólo quiere el
ELIADES, Analía y BASTONS, Jorge Luis, “Panorama del derecho al acceso a la información pública en el Derecho
Comparado”, Revista Información Pública, Vol. IV, Nº 1, Escuela de Periodismo, Universidad Santo Tomás, junio 2006, pp.
103-123, Chile.
2
Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresión 2002, Capítulo IV, Libertad de Expresión y Pobreza, “El acceso a
la información pública como ejercicio de la libertad de expresión de los pobres”, puntos 16 y 17. Fuente: página web de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, www.cidh.org.
3
CALATTI, Sergio, “¿Ciudadanía global o ciudadanía precarizada?”, en REIGADAS, María Cristina y CULLEN, Carlos A.
(Compiladores), Globalización y nuevas ciudadanías, Ediciones Suárez-Instituto de Investigaciones Gino Germani, Mar del
Plata, Argentina, 2003, páginas 94 y 95.
1
1
secreto para actuar sin oposición 4” –sostenía Benjamín CONSTANT– o lo que es lo mismo, para actuar sin control,
que es, a su vez, equivalente a afirmar con posibilidad de hacerlo arbitraria por impunemente. Esto supondría no
sólo el fin de la opinión pública sino, sobre todo, el fin del Estado de Derecho 5.
“En todo aquello que no cae bajo la protección excepcional y reglada de conocimiento que es el régimen jurídico
del secreto –afirma en esta línea Javier DE LUCAS–, el poder debe estar desnudo, porque ése es el sentido del Estado
de Derecho” 6.
En el mismo orden de ideas, nunca deben las excepciones estar destinadas a proteger al gobierno de críticas,
molestias o exposición de obrar erróneo o para encubrir información respecto del funcionamiento de sus
instituciones públicas o para establecer una particular ideología o para suprimir desórdenes.
En suma, el Estado actúa en la información a través de todas sus potestades: legislativa, reglamentaria, judicial, de
policía, sancionadora, pues cualquier acto administrativo puede originar una noticia, una respuesta social o una
opinión. Tiene unas actuaciones que, participando de una o varias de las potestades anteriores, le convierten
específicamente en informador. Y las condiciones en que cumpla este rol varían con el régimen político.
“La presencia de la democracia de un Estado se encuentra en la información que proporcionen los poderes
públicos: en que esta información exista y sea fluida y suficiente y en que no esté tergiversada. Por eso hay que
hacer, como se ha hecho muchas veces en la doctrina, una equiparación entre totalitarismo y desinformación” 7.
En este marco, se estima pertinente esbozar esquemáticamente algunas implicancias del derecho de acceso a la
información pública, ya que este somero análisis da fe del efecto positivo y multiplicador que presenta su constante
ejercicio:
-Concreción del derecho a buscar y recibir información. La correspondencia entre el deber de informar de la
Administración y el derecho a la información de los ciudadanos.
-Reconocimiento y garantía de una institución política fundamental: la opinión pública libre, indisolublemente
ligada con el pluralismo político. Permite que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones, combatir
civilizadamente las ideas contrapuestas e incluso hasta ponderarlas.
-Instrumento para efectivizar el Principio de Transparencia administrativa, de gestión y de los actos de gobierno.
-Instrumento para la realización de un control democrático sobre la actividad administrativa.
-Fomento y garantía de participación de modo más responsable en los asuntos públicos. Instrumento necesario para
una correcta formación de la voluntad democrática.
-Afianzamiento del sistema de relaciones democráticas auspiciado por la Constitución, así como el ejercicio
efectivo de otros derechos y libertades.
-Derecho a la igualdad. Tratamiento común de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública (no
como meros “administrados” sino como “ciudadanos”).
-Debilitamiento de la línea divisoria entre gobernantes y gobernados en una democracia participativa.
-Obliga al Estado tanto a abstenerse de interferir en el acceso a la información, como de facilitarla con políticas
activas.
Ciertamente, la introducción del derecho de acceso a la información pública en el sistema jurídico y
particularmente en los textos constitucionales, contribuye a que los ciudadanos puedan evaluar de mejor manera el
desempeño de los gobernantes, amplía la garantía y fundamento del derecho a la información, fortalece la
democracia y otorga una herramienta concreta para la transparencia del sistema. Es por ello que, a la luz de lo
expuesto, y a fin de la mayor difusión y profundización de tal derecho en el seno de nuestras sociedades, creemos
pertinente presentar un panorama del estado del arte de la recepción constitucional expresa del derecho de acceso a
la información pública en el sistema interamericano de derechos humanos y en los regímenes jurídicos de algunos
Estados parte del mismo.
II. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO INTERAMERICANO
En 1996, en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA) se adoptó la Convención Interamericana
contra la Corrupción (CICC). Es un Tratado que establece una serie de compromisos a cumplir por los Estados
firmantes en la lucha contra la corrupción y la transparencia de los actos de gobierno. Su contenido cubre un amplio
espectro de obligaciones en cuanto al acceso a la información por parte de los ciudadanos: desde la obligación de
CONSTANT, Benjamín, “Principios de Política”, en Escritos Políticos, Madrid, CEC, 1989, Cap. IX, p. 93.
RODRÍGUEZ URIBES, J. M., Opinión Pública. Concepto y modelos históricos, editado por Instituto de Derechos Humanos
“Bartolomé de las Casas” y Marcial Pons, Madrid, 1999, pág. 326.
6
DE LUCAS, Javier, “De secretos, mentiras y razones de Estado”, en revista “Claves de razón práctica”, Madrid, mayo de 1995,
núm. 52, pág. 28.
7
BEL MALLEN, Ignacio; CORREDOIRA Y ALFONSO, Loreto y COUSIDO, Pilar, Derecho de la Información (I): Sujetos y medios,
Colex, Madrid, España, 1992, páginas 327 y 328.
2
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5
reglamentar declaraciones juradas para los funcionarios públicos hasta morigerar las normas del secreto bancario,
transparentar el régimen de compras del Estado y tipificar como delitos determinadas acciones de ocultamiento.
El derecho de acceso a la información pública es parte integrante e inescindible del derecho a dar y recibir
información. El derecho a la información y a la libertad de expresión es indivisible de los demás derechos. Dicho
de otro modo, es un derecho necesario para el ejercicio y la protección de los demás. Sin libertad de expresión y sin
posibilidad de acceso a la información no se puede participar en el debate nacional sobre la política económica del
gobierno, ni obtener la información imprescindible para proteger la propia salud, sólo por dar algunos ejemplos.
La Convención Americana de Derechos Humanos establece en su artículo 13 8 el derecho a la libertad de expresión
y sin duda alguna el derecho de acceso a la información pública es parte integrante del mismo. Esta afirmación no
es sólo una mera interpretación nuestra, sino que ha sido sostenida por la misma Comisión Interamericana de
Derechos Humanos al aprobar en el año 2000 la Declaración sobre Libertad de Expresión. Así el Principio 4
establece: “El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los
Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones
excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e
inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas”.
En la Opinión Consultiva Nº 5/85 9, la Corte Interamericana sostiene que el “concepto de orden público reclama
que, dentro de una sociedad democrática, se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, ideas y
opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto. La libertad de
expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate
libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse. En este sentido, la Corte adhiere a las ideas
expuestas por la Comisión Europea de Derechos Humanos, cuando basándose en el Preámbulo de la Convención
Europea, señaló que el propósito de las Altas Partes Contratantes al aprobar la Convención no fue concederse
derechos y obligaciones recíprocos con el fin de satisfacer sus intereses nacionales sino... establecer un orden
público común de las democracias libres de Europa con el objetivo de salvaguardar su herencia común de
tradiciones políticas, ideales, libertad y régimen de derecho” 10.
La Corte Interamericana también sostiene que: “interesa al orden público democrático, tal como está concebido por
la Convención Americana, que se respete escrupulosamente el derecho de cada ser humano de expresarse
libremente y el de la sociedad en su conjunto de recibir información”.
“La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática -enfatiza el
Tribunal máximo del sistema interamericano-. Es indispensable para la formación de la opinión pública. Es
también condictio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y
culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin,
condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por ende, es
posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre”.
En este marco, es necesario asimismo rescatar lo dicho por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión en el
ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el Informe del año 2002. Hemos destacado, al
inicio de estas líneas que el acceso a la información pública implica el ejercicio de la libertad de expresión. En el
mismo se retoma lo dicho por el PNUD en el informe sobre desarrollo humano, en el que se ha señalado que “los
pobres, en general, son los que tienen menos posibilidades de obtener información sobre decisiones y políticas
públicas que los afectan directamente, privándolos de información vital para sus vidas, como ser, entre otros,
información sobre la existencia de servicios gratuitos, conocimiento de sus derechos, acceso a la justicia, etc. A su
vez, estos sectores tienen menor acceso a las fuentes de información tradicionales para expresar sus opiniones o
hacer público denuncias sobre violaciones a sus derechos básicos”.
“Sin esta información -sostiene el Informe- no puede ejercitarse plenamente el derecho a la libertad de expresión
como un mecanismo efectivo de participación ciudadana ni de control democrático de la gestión gubernamental.
Este control se hace aun más necesario por cuanto uno de los graves obstáculos para el fortalecimiento de las
democracias son los hechos de corrupción que involucran a los funcionarios públicos. La ausencia de control
efectivo implica una actividad reñida con la esencia del Estado democrático y deja la puerta abierta para
transgresiones y abusos inaceptables. Garantizar el acceso a la información en poder del Estado contribuye a
aumentar la transparencia de los actos de gobierno y la consecuente disminución de la corrupción en la gestión
estatal”.
Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión: 1. “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de
su elección”.
9
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva 5/85, Serie A, nº 5, “La colegiación obligatoria de
periodistas”.
10
“Austria v. Italy”, application Nº 78/60, European Yearbook of Human Rights, 1961, vol. 4, p. 138.
3
8
El Informe de la Relatoría 2002 convoca a los Estados a desarrollar leyes y reglamentaciones de acceso a la
información no discriminatorias y de fácil acceso. “La falta de acceso a la información coloca indiscutiblemente a
los sectores más carenciados de la sociedad en una situación de vulnerabilidad respecto a posibles actos abusivos
de particulares y acciones de corrupción por parte de entes estatales y sus funcionarios.
Como señalara la Relatoría en su informe del año 2001, en el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas
se promueve la necesidad de apoyar iniciativas que permitan una mayor transparencia para asegurar la protección
del interés público e impulsar a que los gobiernos utilicen sus recursos efectivamente en función del beneficio
colectivo. Dentro de este contexto, la Relatoría considera que la corrupción puede ser adecuadamente combatida a
través de una combinación de esfuerzos dirigidos a elevar el nivel de transparencia de los actos del gobierno.
Cualquier política dirigida a obstaculizar el acceso a información relativa a la gestión estatal, a la que tienen
derecho todas las personas, tiene el riesgo de promover la corrupción dentro de los órganos del Estado debilitando
así las democracias. El acceso a la información se constituye como forma preventiva contra estas prácticas ilegales
que azotan a los países del hemisferio. La transparencia de los actos del gobierno puede ser incrementada a través
de la creación de un régimen legal en el cual la sociedad tenga acceso a información. En este contexto, la regla
debe ser la publicidad de los actos de gobierno como bien común y no la manipulación y el ocultamiento de los
actos públicos.
Resumiendo, el derecho de acceso a la información se constituye como herramienta legal para alcanzar la
transparencia de los actos del Estado como así también como medio de fiscalización y participación efectiva de
todos los sectores de la sociedad sin discriminación. Propiciar y promover el acceso a la información de los
sectores más empobrecidos de las sociedades del hemisferio habilitaría su participación activa e informada sobre el
diseño de políticas y medidas públicas que afectan directamente sus vidas”.
Por su parte, la Carta Democrática Interamericana 11 destaca la importancia de “la transparencia de las actividades
gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos
sociales y la libertad de expresión y de prensa” como componentes fundamentales del ejercicio de la democracia.
Asimismo, la Carta afirma que “…la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio
desarrollo… es una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia”, por lo que invita a los
Estados Parte a “…promover y fomentar diversas formas de participación (ciudadana)”.
A su vez, en el mismo ámbito de la Organización de los Estados Americanos (OEA) se ha dado cuenta del
consenso regional sobre la importancia del acceso a la información pública y la necesidad de su protección a través
de diversas resoluciones 12. En su resolución de fecha 3 de junio de 2006, la Asamblea General de dicho organismo
“instó a los Estados a que respeten y hagan respetar el acceso a la información pública a todas las personas y a
promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para asegurar su
reconocimiento y aplicación efectiva” 13.
Los Jefes de Estado americanos, en la Cumbre Extraordinaria de las Américas celebrada en el año 2004,
suscribieron la Declaración de Nuevo León, mediante la cual se comprometieron “a contar con los marcos jurídicos
y normativos, así como con las estructuras y condiciones necesarias para garantizar a nuestros ciudadanos el
derecho al acceso a la información”, reconociendo que “el acceso a la información en poder del Estado, con el
debido respeto a las normas constitucionales y legales, incluidas las de privacidad y confidencialidad, es condición
indispensable para la participación ciudadana” 14.
Finalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el marco del Caso Claude Reyes y otros vs. Chile,
pronunciado el 19 de septiembre de 2006, ha establecido que “el artículo 13 de la Convención, al estipular
expresamente los derechos a ‘buscar’ y a ‘recibir’ ‘informaciones’, protege el derecho que tiene toda persona a
solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de
restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha
información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a
conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la
Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser
entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los
11
Carta Democrática Interamericana aprobada por la Asamblea General de la OEA el 11 de septiembre de 2001 en el
Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones celebrado en Lima, Perú. Ver especialmente arts. 4 y 6.
12
Cfr. Resolución AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03) de 10 de junio de 2003 sobre “Acceso a la Información Pública:
Fortalecimiento de la Democracia”; Resolución AG/RES. (XXXIV-O/04) de 8 de junio de 2004 sobre “Acceso a la
Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”; Resolución AG/RES. 2121 (XXXV-O/05) de 7 de junio de 2005
sobre “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”; y AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06) de 6 de junio de
2006 sobre “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”.
13
Cfr. Resolución AG/RES. 2252 (XXXVI-O/06) de 6 de junio de 2006 sobre “Acceso a la Información Pública:
Fortalecimiento de la Democracia”, Punto resolutivo 2.
14
Declaración de Nuevo León, aprobada el 13 de enero de 2004 por los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, en la
Cumbre Extraordinaria de las Américas, celebrada en la ciudad de Monterrey, Estado de Nuevo León, México.
4
casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule
en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de
pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del
Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad
de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea” 15.
III. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO CONSTITUCIONAL Y
LEGAL LATINOAMERICANO
Argentina
La Constitución Argentina (1853-1860) ya consagraba la libertad de imprenta en sus artículos 14 y 32. Con la
reforma constitucional de 1994, se le otorgó jerarquía constitucional a los Tratados de Derechos Humanos por
intermedio de su artículo 75 inciso 22, incorporándose así el Pacto de San José de Costa Rica, el cual por su
artículo 13 consagra el derecho a dar, recibir y difundir información.
Asimismo en el Capítulo II de la Carta Magna Argentina (“Nuevos derechos y garantías”) se estableció por su
artículo 41 el derecho a ser provisto de información ambiental por las autoridades públicas y el correlativo deber de
las mismas.
En el orden normativo específico, a nivel nacional se ha dictado el decreto 1172/03 (B.O.: 4/12/2003) por el cual se
aprueban los Reglamentos Generales de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional, para la Publicidad
de la Gestión de Intereses en dicho ámbito. Asimismo se establecen las pautas para la elaboración participativa de
normas, el acceso a la información pública y las reuniones abiertas de los entes reguladores de los servicios
públicos.
Por su parte, la ley 25.831 ha establecido el Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (B.O.:
7/01/2004), norma que ha marcado un importante logro en la materia. La ley establece los presupuestos mínimos de
protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que se encontrare en poder
del Estado, tanto en el ámbito nacional como provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires, como así
también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas. En el
art. 3º se establece que para acceder a la información ambiental no será necesario acreditar razones ni interés
determinado.
A su vez, y en el caso específico, el Estatuto del Periodista Profesional, ley 12.908, establece en su artículo 13 que
el periodista tiene derecho al “acceso libre a toda fuente de información de interés público”.
Aún hoy en la República Argentina, no contamos con una Ley Nacional de Acceso a la Información Pública,
anhelo largamente esperado por la sociedad civil que ha realizado diversos planteos y peticiones a través de las
organizaciones no gubernamentales implicadas en el logro de una herramienta jurídica que posibilite obtener
información pública para toda persona que lo solicite sin discriminación alguna.
Algunas provincias argentinas, en el marco del sistema federal de gobierno han sancionado leyes que son pioneras
en el ámbito del acceso a la información pública, destacándose entre ellas las de Río Negro, Chubut, Córdoba, La
Pampa, Santiago del Estero y Tierra del Fuego.
Brasil
La Constitución de Brasil de 1988 establece en su art. 5º, inciso XXXIII, que todos tienen derecho a recibir de los
órganos públicos informaciones de su interés particular, o de interés colectivo o general, que serán facilitados en el
plazo señalado en la ley, bajo pena de responsabilidad salvo aquellas cuyo secreto sea imprescindible para la
seguridad de la sociedad y del Estado.
Chile
La Constitución Política de Chile de 1980 (con sus modificaciones aprobadas en el plebiscito de 30 de julio de
1989) consagra en su artículo 19, numeral 12, la “libertad de emitir opinión y la de informar” y en el numeral 14, el
“derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado (…)”.
Es de destacar que el artículo 1º del texto constitucional chileno establece, entre los deberes del Estado, “asegurar
el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”, y entendemos que aquí
también encuentra marco y sentido el derecho de acceso a la información pública, puesto que asegurar su
operatividad hace a la participación en la vida democrática como ya hemos resaltado.
En el marco constitucional chileno hay un logro reciente a través de la aprobación de un nuevo paquete de reformas
constitucionales. Una de las innovaciones que ellas introdujeron en materia de derecho de acceso a la información,
fue el (nuevo) artículo 8º, que dispone:
15
Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Serie C 151, Corte Interamericana de Derechos Humanos, párr. 77.
5
“El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en
todas sus actuaciones.
Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos
que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de
éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las
personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional” 16.
El debate sobre el derecho de acceso a la información comenzó en Chile a mediados de la década de los ’90. Su
primera etapa culminó con la entrada en vigencia de la llamada Ley sobre Probidad N° 19.653 que reformó la Ley
Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado. La norma reconoció,
en términos amplios, a toda persona la facultad de recabar desde los órganos del Estado, empresas públicas y
ciertas empresas privadas, determinada documentación 17.
Hasta la actualidad, Chile no cuenta con un estatuto autónomo sobre acceso a la información, sino que su recepción
se encuentra en un conjunto de preceptos que se sumaron a la ley que regula el funcionamiento de la
Administración del Estado, conformado por la LOC de Bases, la D.S. Nº 26 y el Reglamento de Servicios Públicos
18
.
Colombia
La Constitución Política de Colombia de 1991 (reformada en el año 2001) consagra en el artículo 74: “Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. El secreto
profesional es inviolable”.
Costa Rica
La Constitución de Costa Rica de 1949, con la reforma del año 2001, consagra en su artículo 30: “Se garantiza el
libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.
Quedan a salvo los secretos de Estado”.
Ecuador
El artículo 81 de la Constitución Política de la República de Ecuador, garantiza el derecho a acceder a las fuentes
de información, como mecanismo para ejercer la participación democrática respecto del manejo de la cosa pública
y la rendición de cuentas a la que están sujetos todos los funcionarios del Estado y demás entidades obligadas. La
misma norma constitucional establece que no existirá reserva respecto de informaciones que reposen en archivos
públicos, excepto de aquellas que por seguridad nacional no deben ser dadas a conocer.
En base a esa norma constitucional y a la necesidad de “hacer efectivo el principio de publicidad de los actos,
contratos y gestiones de las instituciones del Estado y de aquellas financiadas con recursos públicos o que por su
naturaleza sean de interés público”, el Congreso Nacional del Ecuador, con fecha 4 de mayo de 2004 sancionó la
“Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública”.
El artículo 1º de la norma citada consagra el “Principio de Publicidad de la Información Pública”, estableciendo:
“El acceso a la información pública es un derecho de las personas que garantiza el Estado. Toda la información que
emane o que esté en poder de las instituciones, organismos y entidades, personas jurídicas de derecho público o
privado que, para el tema materia de la información tengan participación del Estado o sean concesionarios de éste,
en cualquiera de sus modalidades, conforme lo dispone la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; las
organizaciones de trabajadores y servidores de las instituciones del Estado, instituciones de educación superior que
perciban rentas del Estado, las denominadas organizaciones no gubernamentales (ONG’s), están sometidas al
principio de publicidad; por lo tanto, toda información que posean es pública, salvo las excepciones establecidas en
esta Ley”.
El artículo 2º establece que el objeto de la ley es garantizar y normar el ejercicio del derecho fundamental de las
personas a la información, conforme a las garantías consagradas en la Constitución y en los Tratados
internacionales de derechos humanos. Entre los objetivos se destacan los siguientes:
a) Cumplir lo dispuesto en la Constitución Política de la República referente a la publicidad, transparencia y
rendición de cuentas al que están sometidas todas las instituciones del Estado que conforman el sector público,
dignatarios, autoridades y funcionarios públicos, incluidos los entes señalados en el artículo anterior, las personas
jurídicas de derecho privado que realicen obras, servicios, etc., con asignaciones públicas. Para el efecto, adoptarán
16
L. 20.050 (26 de agosto 2005).
Para un análisis profundo de la temática en Chile, ver: ANGUITA, Pedro y LOVERA, Domingo, “El derecho de acceso a la
información en Chile: régimen jurídico vigente y proposiciones para su reforma”, Información Pública, Volumen III, Nº 1,
Escuela de Periodismo Universidad Santo Tomás. Junio 2005 (pp.39-105).
18
SANHUEZA, Andrea y LOVERA, Domingo, “Acceso a la Información en Chile”. Trabajo preparado para la Mesa Redonda
sobre Acceso a la Información, organizada por Diálogo Interamericano, Santiago, noviembre, 2005.
6
17
las medidas que garanticen y promuevan la organización, clasificación y manejo de la información que den cuenta
de la gestión pública;
b) El cumplimiento de las convenciones internacionales que sobre la materia ha suscrito legalmente nuestro país;
c) Permitir la fiscalización de la administración pública y de los recursos públicos, efectivizándose un verdadero
control social;
d) Garantizar la protección de la información personal en poder del sector público y/o privado;
e) La democratización de la sociedad ecuatoriana y la plena vigencia del estado de derecho, a través de un genuino
y legítimo acceso a la información pública; y,
f) Facilitar la efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general y su fiscalización.
En cuanto al ámbito de aplicación de la ley, cabe destacar que la misma no es sólo aplicable al Estado en general,
sino también a las “personas jurídicas cuyas acciones o participaciones pertenezcan en todo o en parte al Estado,
exclusivamente sobre el destino y manejo de recursos del Estado”; “las corporaciones, fundaciones y organismos
no gubernamentales (ONG´s) aunque tengan el carácter de privadas y sean encargadas de la provisión o
administración de bienes o servicios públicos, que mantengan convenios, contratos, o cualquier forma contractual
con instituciones públicas y/u organismos internacionales, siempre y cuando la finalidad de su función sea pública;
las personas jurídicas de derecho privado, que sean delegatarias o concesionarias o cualquier otra forma contractual
de servicios públicos del Estado, en los términos del respectivo contrato; las personas jurídicas de derecho privado,
que realicen gestiones públicas o se financien parcial o totalmente con recursos públicos y únicamente en lo
relacionado con dichas gestiones o con las acciones o actividades a las que se destinen tales recursos y las personas
jurídicas de derecho privado que posean información pública (art. 3º).
Entre los principios de aplicación de la ley es necesario resaltar el que establece expresamente que “la información
pública pertenece a los ciudadanos y ciudadanas”. El Estado y las instituciones privadas depositarias de archivos
públicos, son sus administradores y están obligados a garantizar el acceso a la información.
Guatemala
La Constitución Política de Guatemala de 1985 consagra el derecho de acceso a la información en el artículo 30 en
los siguientes términos: “Publicidad de los actos administrativos. Todos los actos de la administración son públicos.
Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones
que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o
diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia”.
México
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (publicada en el Diario Oficial
con fecha 11 de junio de 2002) establece que tal ley, de orden público, tiene como finalidad proveer lo necesario
para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos
constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.
Son objetivos de la ley: proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante
procedimientos sencillos y expeditos; transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que
generan los sujetos obligados; garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados;
favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos
obligados; mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos y contribuir a la democratización de
la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de Derecho (art. 4º).
Organizada en cuatro Títulos, la Ley mexicana establece en el Título Primero las Disposiciones comunes para los
sujetos obligados delimitando las Disposiciones Generales, las Obligaciones de Transparencia, la Información
Reservada y Confidencial, la Protección de Datos Personales y las Cuotas de Acceso. En el Título Segundo se
detallan las normas atinentes al procedimiento de Acceso a la Información en el Poder Ejecutivo Federal, y hace
alusión al funcionamiento de las Unidades de enlace y Comités de Información, la creación del Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública. Finalmente establece las pautas del procedimiento de acceso ante la dependencia
o entidad y del procedimiento ante el Instituto.
El Título Tercero se refiere al Acceso a la información en los demás sujetos obligados y el Título Cuarto establece
Responsabilidades y Sanciones ante el incumplimiento de la ley.
Panamá
Las Normas para la Transparencia en la Gestión Pública y Hábeas Data sancionadas por la Asamblea Legislativa
aparecen publicadas en la Gaceta Oficial del miércoles 23 de enero de 2002. En el artículo 2º de la mencionada ley
se establece que “toda persona tiene derecho a solicitar, sin necesidad de sustentar justificación o motivación
alguna, la información de acceso público en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas en la presente
ley”.
7
A su vez, establece que “las empresas privadas que suministren servicios públicos con carácter de exclusividad,
están obligadas a proporcionar la información que les sea solicitada por los usuarios del servicio, respecto de éste”.
En el artículo 1º se establecen definiciones, como el “derecho a la libertad de información”, concibiéndolo como
“aquel que tiene cualquier persona de obtener información sobre asuntos en trámites, en curso, en archivos, en
expedientes, documentos, registros, decisiones administrativas o constancias de cualquier naturaleza en poder de
las instituciones incluidas en la presente ley”.
Se consagra el Principio de Acceso Público como el “derecho que tiene toda persona para solicitar y recibir
información veraz y oportuna, en poder de las autoridades gubernamentales y de cualquier institución a la que haga
mención esta ley, en especial tratándose de su información personal” y el Principio de Publicidad al que se define
en estos términos: “Toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, por lo cual
el Estado debe garantizar la organización interna que sistematice la información, para brindar acceso a los
ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social y/o de Internet”.
Paraguay
La Constitución de la República de Paraguay, en su artículo 26 in fine establece: “Toda persona tiene derecho a
generar, procesar o difundir información, como igualmente a la utilización de cualquier instrumento lícito y apto
para tales fines”.
En su artículo 28 reconoce “(…) el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime.
Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones
correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo”.
Mientras que por su artículo 40 destaca que: “Toda persona, individual o colectivamente y sin requisitos especiales,
tiene derecho a peticionar a las autoridades, por escrito, quienes deberán responder dentro del plazo y según las
modalidades que la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no obtuviese respuesta en dicho plazo”.
Por último, en su artículo 45 se afirma que “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta
Constitución no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la personalidad humana, no
figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamentaria no podrá ser invocada para negar ni para menoscabar
algún derecho o garantía”.
Perú
La Constitución Política de Perú de 1993 consagra entre los Derechos Fundamentales de la Persona, en su artículo
2, inciso 5, que toda persona tiene derecho:
“A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y
las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del Juez, del Fiscal de la Nación, o de una
comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado”.
El 2 de agosto de 2002 el Poder Ejecutivo peruano promulgó la ley 27.806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública con la finalidad de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho
fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del
Perú.
La referida ley establece el “Principio de Publicidad”, determinando que todas las actividades y disposiciones de
las entidades comprendidas en la ley están sometidas a dicho principio. Los funcionarios responsables de brindar la
información correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la
organización, sistematización y publicación de la información a la que se refiere la ley. En consecuencia:
“1. Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el
Artículo 15 de la presente Ley.
2. El Estado adopta medidas básicas que garanticen y promuevan la transparencia en la actuación de las entidades
de la Administración Pública.
3. El Estado tiene la obligación de entregar la información que demanden las personas en aplicación del principio
de publicidad.
La entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la información solicitada” (art. 3º).
Por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM se aprobó texto único ordenado de la ley y sus modificaciones y mediante
Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM se aprobó el Reglamento de dicha ley.
Uruguay
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Recientemente, el Senado de Uruguay 19 ha comenzado el tratamiento de un proyecto de ley por el que se establece
el derecho de acceso a la información y el amparo informativo, y entre sus fundamentos se destaca “el acceso a la
información simplemente como vía de obtención de datos en poder del Estado, como presupuesto para controlar y
fiscalizar a la autoridad pública, como instrumento de participación ciudadana o como insumo para poder ejercer
mejor otro derecho”.
El proyecto prevé la constitución de un Instituto Nacional para la Información Pública con naturaleza jurídica de
persona pública no estatal, que vele por el cumplimiento de esta ley y el desarrollo de una política pública que
facilite el acceso informativo y la transparencia.
En su exposición de motivos se expresa que “el presente anteproyecto de acceso a la información pública y amparo
informativo tiene como objeto establecer un marco jurídico claro y necesario para garantizar y hacer efectivo uno
de los derechos fundamentales del ser humano, como es el del derecho a la información”.
Por tanto, “se apunta a garantizar (…) el acceso a la información, cuando ésta pertenece a la Administración
Pública nacional o departamental”. Además agrega que: “el libre acceso a la información pública es un pilar
fundamental para el fortalecimiento del sistema de gobierno democrático republicano pues es una herramienta
imprescindible para que la ciudadanía pueda construir su propia conciencia cívica y otorga la debida transparencia
a la gestión de los gobernantes”.
El proyecto en tratamiento sostiene asimismo que “el derecho al acceso a la información pública es entonces un
desarrollo del derecho a la información y del principio republicano de control y publicidad de los actos de gobierno
que puede definirse tal como lo señala el Artículo 1º como el derecho que toda persona física o jurídica tiene de
‘solicitar, acceder y recibir información de cualquier órgano perteneciente a la Administración Pública nacional o
departamental’, comprendiendo 'la libertad de acceder a las informaciones contenidas en documentos escritos
(actas, expedientes, contratos, acuerdos, etc.), fotográficos, en soportes magnéticos, digitales, o en cualquier otro
formato; así como la facultad de formular consultas'“.
Cabe tener en cuenta que el artículo 30 de la Constitución uruguaya reconoce el derecho de petición ante todas y
cualquiera de las autoridades de la República, pero hasta el momento, la ausencia de un marco legal que lo
reglamente ha impedido garantizar que los ciudadanos encuentren muchas veces una rápida y efectiva respuesta a
sus requerimientos.
Por ello, “este anteproyecto apunta a llenar un vacío legal que determine en forma clara y explícita cuáles son las
obligaciones que la Administración Pública nacional y departamental tiene en este sentido y a la necesidad de
establecer plazos concretos de respuesta para que el acceso a la información solicitada cumpla su objetivo”.
Se establece que “el Estado tiene entonces la obligación de garantizar el acceso a la información pública, por su
normativa constitucional, por haber ratificado voluntariamente varios de los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos, que reconocen y promueven este derecho”.
El emprendimiento va en ese sentido, “reglamentando con espíritu garantista y nunca limitante del ejercicio de
estos derechos”. Por ello, “además de definir el acceso a la información pública como un derecho, se innova
creando un procedimiento administrativo específico para solicitar el acceso a la información pública y crea también
el procedimiento del Amparo Informativo, como un recurso jurisdiccional rápido y efectivo que lo protege
especialmente”.
IV. ALGUNOS CASOS Y PRÁCTICAS QUE DAN CUENTA DEL EJERCICIO DEL ACCESO A LA
INFORMACIÓN COMO MECANISMO DE CONTROL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La breve presentación de algunos casos y antecedentes que han arribado a distintos estrados judiciales, en los que
se ha tratado el ejercicio efectivo del derecho de acceder a la información pública, constituyen claros ejemplos
concretos del ejercicio de la contraloría y la participación ciudadana.
Caso Claude Reyes y otros vs. Chile: el primer caso que llega a la Corte Interamericana de Derechos Humanos
sobre acceso a la información pública 20.
El 19 de septiembre de 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos pronunció el primer precedente en la
materia, lo cual tiene una enorme relevancia para todos los Estados Partes del Pacto de San José de Costa Rica.
19
Proyecto elaborado por el Grupo Archivos y Acceso a la Información Pública (GAIP) integrado por AMARC (Asociación
Mundial de Radios Comunitarias), Amnistía Internacional-Sección Uruguay, APU (Asociación de la Prensa Uruguaya),
Archiveros sin Fronteras-Sección Uruguay, Archivo General de la Nación, Asociación Uruguaya de Archivólogos, Escuela
Universitaria de Bibliotecología y Ciencias Afines, IELSUR, SERPAJ y Uruguay Transparente. Para más información ver
Diario La República, Uruguay. “Acceso a la información Pública. Bancada del FA presenta proyecto sobre derecho de acceso a
la información y amparo informativo”. 16 de junio de 2006. Marcelo Márquez.
20
Para más información, consultar en www.corteidh.org.cr.
9
La demanda contra el Estado de Chile fue presentada por la Comisión Interamericana el 8 de julio de 2005. Los
fundamentos de la misma se relacionan con los hechos supuestamente ocurridos entre mayo y julio de 1998 y se
refieren a la negativa del Estado de brindar a los señores Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo
Longton Guerrero toda la información que requerían del Comité de Inversiones Extranjeras, en relación con la
empresa forestal Trillium y el Proyecto Río Cóndor, sin que el Estado “argumentara una justificación válida de
acuerdo con la legislación chilena”, así como a que supuestamente “no (les) otorgó un recurso judicial efectivo para
impugnar una violación del derecho al acceso a la información” y “no (les) aseguró (…) los derechos al acceso a la
información y a la protección judicial, ni contó con mecanismos establecidos para garantizar el derecho al acceso a
la información pública”.
En la demanda, la Comisión solicitó a la Corte que declare que el Estado es responsable por la violación de los
derechos consagrados en los artículos 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión), 25 (Protección Judicial), 1.1
(Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los tres demandantes como ciudadanos chilenos.
Por ello, la Comisión solicitó a la Corte que, de conformidad con el artículo 63.1 (Obligación de Reparar) de la
Convención Americana, ordene al Estado que adopte determinadas medidas de reparación indicadas en la demanda
y que, “una vez oídos los representantes de las (presuntas) víctimas, se reintegren las costas y costos debidamente
sustanciados”.
En su sentencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó “que la información que no fue
entregada por el Estado era de interés público, ya que guardaba relación con un contrato de inversión extranjera
celebrado originalmente entre el Estado y dos empresas extranjeras y una empresa chilena receptora, con el fin de
desarrollar un proyecto de industrialización forestal, que por el impacto ambiental que podía tener generó gran
discusión pública (...). Además, dicho pedido de información guardaba relación con la verificación del adecuado
actuar y cumplimiento de funciones por parte de un órgano estatal: el Comité de Inversiones Extranjeras” 21.
Por unanimidad, la Corte declaró que el Estado chileno violó el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión
consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los señores
Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero, en relación con las obligaciones generales de respetar y
garantizar los derechos y libertades y de adoptar disposiciones de derecho interno establecidas en los artículos 1.1 y
2 de dicho tratado”.
En base a ello resolvió condenar al Estado chileno, al cual impuso el deber de “(…) en el plazo de seis meses,
entregar la información solicitada por las víctimas, en su caso, o adoptar una decisión fundamentada al respecto
(…)”; “publicar, en el plazo de seis meses, en el Diario Oficial y en otro diario de amplia circulación nacional, por
una sola vez, el capítulo relativo a los Hechos Probados de esta Sentencia (…) y la parte resolutiva de la misma;
“adoptar, en un plazo razonable, las medidas necesarias para garantizar el derecho de acceso a la información bajo
el control del Estado, de acuerdo al deber general de adoptar disposiciones de derecho interno establecido en el
artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”; y “realizar, en un plazo razonable, la
capacitación a los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de atender las solicitudes de acceso a
información bajo el control del Estado sobre la normativa que rige este derecho, que incorpore los parámetros
convencionales que deben respetarse en materia de restricciones al acceso a dicha información”.
- Caso del diario “La Voz del Interior” contra el Ente de Servicios Públicos (ERSEP) en Córdoba (Argentina):
acceso a las actas de directorio del organismo en el marco de una investigación periodística 22.
El periódico “La Voz del Interior” de la Provincia de Córdoba, en Argentina, en su cobertura periodística
suministró amplia información sobre la contaminación de aguas con nitrato en 13 barrios de la ciudad de Córdoba.
El ERSEP es el organismo público estatal de contralor del servicio del agua potable, entre otros. Una periodista del
medio solicita acceder a las actas del organismo, en búsqueda de mayores datos para informar a la ciudadanía. El
organismo estatal le negó acceder a esa información que era relevante y de especial interés para la salud pública.
Finalmente, el medio de comunicación interpuso una acción de amparo ante la Justicia cordobesa solicitando el
acceso a las actas del Directorio del ERSEP, las que, como sostiene la ley local son “públicas”.
El amparo fue admitido, y la juez interviniente determinó el accionar irrazonable, ilegal, arbitrario e infundado del
organismo demandado y en una extensa y razonada sentencia destacó la importancia del acceso a la información
21
El interés público de la información solicitada por los peticionantes y la importancia del derecho de acceso a la información
pública en general, también fue sostenida en el escrito presentado en calidad de Amicus Curiae por la Cátedra UNESCO –
Libertad de Expresión (Facultad de Periodismo y Comunicación Social de la Universidad Nacional de La Plata) a cargo de
Damián LORETI y Analía ELIADES, conjuntamente con el CELS. Punto 27.
22
Autos “La Voz del Interior S.A. c/Ente Regulador de los Servicios Públicos (ERSEP) s/Amparo”. Argentina. Expte. Nº
586987/36. Córdoba, 26 de agosto de 2004. Decisiorio de la Juez Provincial de primera instancia en lo Civil y Comercial de
48ª Nominación de la Ciudad de Córdoba, Dra. Raquel Villagra de Vidal. Este pronunciamiento de primera instancia fue
confirmado por la Cámara Tercera Civil y Comercial de Apelaciones de la Provincia de Córdoba mediante sentencia Nro. 90,
21-10-04. Integración de la Cámara: Dres. Julio L. Fontaine, Guillermo E. Barrera Buteler y Beatriz Mansilla de Mosquera.
10
pública, no sólo para los periodistas sino para los ciudadanos en general. Finalmente, en sede judicial, y ante el
litigio, el organismo puso a disposición de “La Voz del Interior” las actas requeridas. Después de un denodado
esfuerzo del medio y de sus periodistas en defensa del ejercicio del derecho a acceder a la información y de la tarea
periodística, el ocultamiento, el oscurantismo y la impunidad de un organismo oficial pudieron ser revertidos.
Caso diario “El Día” de la ciudad de La Plata contra Municipalidad de La Plata: el derecho a saber cuántos
empleados públicos tiene la Comuna.
El diario “El Día” de la ciudad de La Plata 23, al tener algunos rumores de supuestos excesos en los nombramientos
del personal municipal, con el fin de informarle a sus lectores sobre la magnitud de la estructura de la planta del
personal de la Comuna, y considerando que dicha información revestía interés público, solicitó a las autoridades
municipales le suministraran un listado completo del personal de la Municipalidad de La Plata, sus delegaciones,
organismos autárquicos, institutos dependientes, entes de administración, entes residuales (incluido el ex Banco
Municipal de La Plata), Mercado Regional y servicios transferidos. La discriminación de los que revistan en planta
permanente y los que sean contratados. El personal de planta o temporarios del Concejo Deliberante de La Plata. Y
un listado de los planes de asistencia social provenientes del Estado nacional y/o provincial que sean administrados
por la Municipalidad de La Plata.
Luego de pedir reiteradamente esta información tanto verbalmente como por escrito, y careciendo de toda
respuesta, ante el silencio de la Administración y la inamovilidad de la misma, el diario decidió presentar un
amparo por mora ante la Justicia contencioso administrativa bonaerense.
La juez interviniente dio lugar al reclamo y ordenó al Municipio que le entregara la información requerida al
periódico matutino en un plazo de cinco días 24. Sin embargo, el Municipio continuó negando tal información y
sostuvo que la peticionante no cumplió con todos los requisitos formales, tales como la cuestión del domicilio y la
demostración de la representación del diario, entre otros.
Los representantes legales del Municipio, apelaron la resolución del juez, la que fue dejada sin efecto por la
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo 25, dando la razón a la Comuna demandada.
El diario, no conforme con esta resolución, y sin contar con la información pública requerida, recurrió a su vez la
sentencia ante la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.
Por el momento, y en la actualidad, el tema está tratándose allí. Y mientras tanto, los habitantes de la ciudad de La
Plata, carecen de una información que presenta alto interés público y que hasta el momento no les ha podido
informar su histórico periódico local: ¿cuántos empleados tiene el Municipio?
Esta respuesta, lamentablemente, aún no les ha sido dada. Y es necesario esperar qué determina finalmente la
Justicia respecto a ello.
Vecinos que solicitan información a la Municipalidad de Bahía Blanca (Argentina) sobre beneficiarios de
planes sociales que administra la Comuna.
Este interesante caso, protagonizado por vecinos, tuvo lugar en la ciudad de Bahía Blanca, al sur de la Provincia de
Buenos Aires, y se originó en la petición de dos vecinos que pidieron al Municipio de su localidad la “información
relacionada con los beneficiarios de planes sociales y/o de empleos y/o subsidios que administra la Comuna
(Programa Jefes de Hogar, entre otros)”.
La Administración municipal respondió que el expediente se había extraviado y que no podía dar tal información
puesto que “se quiere resguardar la identidad de las personas”. También sostuvo que los peticionantes no tenían
legitimación activa para solicitar tal información puesto que no tenían interés legítimo ni derecho subjetivo para
hacer tal petición.
Los vecinos fueron a la Justicia. Así, el juez que intervino 26, dio lugar al reclamo de los vecinos. Para ello,
fundamentó su decisión en las leyes existentes en la Provincia de Buenos Aires, en cuanto sostienen que “la
23
La Plata, Provincia de Buenos Aires, República Argentina.
Causa 1670 Juzgado Contencioso Administrativo Nº 2 Departamento Judicial La Plata. “El Día S.A.I.C y F. c/Municipalidad
de La Plata s/amparo por mora (305)”. Sentencia del 22 de febrero de 2005. Acceso a la información pública. Derecho a la
investigación periodística: solicitud del Diario El Día de La Plata para conocer el número total y completo del personal del
municipio con el objeto de procesar dichos datos para el conocimiento público. Información de interés público. RAP (Revista
de la Administración Pública) Provincia de Buenos Aires Nº 25 pág. 90.
25
Causa 1593 Cámara de Apelaciones Contencioso Administrativo La Plata, “El Día S.A.I.C. y F. c/Municipalidad de La Plata
s/amparo por mora”. Admisibilidad del recurso de apelación en amparo por mora. Formalidades procedimentales. Falta de
constitución de domicilio y denuncia de domicilio real. Publicado en la RAP (Revista de la Administración Pública) Provincia
de Buenos Aires, Nº 37, pág. 59. Abril de 2006.
26
Juzgado en lo Contencioso Administrativo de Bahía Blanca. Provincia de Buenos Aires. República Argentina. Causa 2968
“Di Pietro, Marcelo Leónidas y otro/a c/Municipalidad de Bahía Blanca s/amparo”. 27 de septiembre de 2005. Acceso a la
información pública. Artículo 12 inc. 4 Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Ley Nº 12.475. Legitimación activa.
Interés legítimo. Publicado en la Revista de la Administración Pública. RAP Provincia de Buenos Aires. Nº 37, pág. 92.
11
24
democratización de la Administración Pública, entendida como la realización de todas las acciones necesarias con
el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la Sociedad Civil en la formulación, ejecución, control
y evaluación de la gestión pública” habilitan a dar tal información.
También citó a las leyes provinciales en cuanto sostienen la necesidad de “asegurar la transparencia de la función
pública, difundiendo el detalle de la utilización de los recursos y el estado del gasto en el ámbito de su
jurisdicción”.
Sobre la legitimación activa de los vecinos, sostuvo que éstos la tienen dado su carácter de habitantes del distrito y
ciudadanos.
Finalmente obligó en su sentencia al Municipio a que dé tal información ya que como tal Administración tiene a su
cargo el manejo operativo de los planes y demás ayudas sociales, tiene “la correlativa obligación de proveer
información en todos los casos que les fuese requerido y en aras del cumplimiento con el principio republicano de
la publicidad de los actos de gobierno”.
El debate por las “leyes secretas” del Congreso Argentino, la existencia de “sobresueldos” de funcionarios
públicos y los actos de corrupción. El Caso “Ricardo Monner Sans contra el Estado Nacional”.
A mediados del año 2005, la Cámara de Diputados de la Nación Argentina se convirtió en la caja de resonancia del
escándalo de la existencia de “sobresueldos”, puesto que allí se comenzó a debatir si existían leyes secretas que
amparaban tal tipo de maniobras.
Esto generó una alta discusión política y mediática, porque se informó que habría una cien leyes secretas que
fueron sancionadas entre 1891 y 1983, y que una de ellas, pergeñada durante el régimen de facto que lideró Juan
Carlos Onganía en la segunda mitad de la década del 60, es la que ampararía el pago de sobresueldos.
Tales noticias provocaron especialmente el interés del abogado Ricardo Monner Sans y del Colegio Público de
Abogados, quienes presentaron un amparo ante la Justicia, considerando que la publicidad de los actos de gobierno
es el principio constitucional violado por el carácter secreto de estas leyes. El abogado, también fundó su
legitimación activa, es decir, su reconocimiento como interesado en el tema, en su doble condición de profesional y
ciudadano.
En primera instancia, la juez interviniente consideró que eran inconstitucionales tanto la ley que permitía la
existencia de sobresueldos como “cualquier otra ley vigente que no encuentre su causa en el Estado de Necesidad o
que su público conocimiento ponga en riesgo la subsistencia de la República o la seguridad de la comunidad”.
Los representantes legales del Estado Nacional recurrieron esa decisión, y recientemente la Sala V de la Cámara
Nacional en lo Contencioso Administrativo 27 revocó la sentencia que declarara la inconstitucionalidad de tales
normas. Por ende, las leyes secretas seguirán siendo tales.
Es interesante, de todos modos, rescatar que la sentencia sostiene que “resulta verdaderamente contradictorio hablar
de leyes secretas cuando justamente la ley es, según nuestra doctrina constitucional clásica, la expresión del pueblo
(…) que a través de sus representantes se dicta normas para regular sus conductas y las propias del Estado. Sin
embargo, tal extrañeza o contradicción desaparece cuando se reconoce que el secreto en determinadas cuestiones
hace a la preservación misma del Estado; como lo han sido desde siempre las cuestiones de seguridad externa e
interna”.
Los jueces de la Cámara invitan a un ejercicio de imaginación y convocan a pensar qué ocurriría si se publicara en
el Boletín Oficial, en Internet y/o en cualquier otro medio información frente a un ataque externo, “su plan de
defensa, la ubicación de sus tropas, el armamento con que cuenta, día y hora de los ataques que realizará contra el
enemigo o medios presupuestarios específicos para las tareas a desarrollar. Tal hipótesis, a todas luces sería no sólo
imposible, sino –casi seguro– el final de la propia Nación”.
Así, sostiene que las llamadas “leyes secretas” y los decretos de igual carácter, “son algo no querido pero necesario
y deben ser aceptados como tales”.
También se preguntan: “¿es la ley la culpable de la posible corrupción? ¿Es el carácter secreto de la misma o es el
uso que de ella han hecho quienes tenían la responsabilidad de gobernar y sostener la seguridad tanto interna como
externa del país? A fuerza de reiterativa, ¿es el puñal que mata el agente del mal o es el que usa ese instrumento
para cortar para un uso distinto al que fue creado? ¿Deberíamos por ello prohibir la existencia de cuchillos?, o bien
enseñar su correcto uso y perseguir penalmente a quienes lo utilizan indebidamente”.
Y concluyen diciendo: “Si los delitos se han cometido, no es por la existencia de una ley secreta, que –cabe
reiterarlo– debe ser siempre excepcional, sino por el uso indebido que de tales fondos podrían haberse hecho,
materia obviamente ajena a esta litis y respecto de la cual nada se tiene que decir”.
“Causa Ricardo Monner Sans y otro s/amparo”. Sentencia de la Sala V de la Cámara Nacional en lo Contencioso
Administrativo. Jueces: Dr. Pablo GALLEGOS FEDRIANI-Dr. Jorge Eduardo MORÁN. 14 de junio de 2006.
27
12
En fin, el presente panorama de casos, son un claro ejemplo de pedidos concretos de acceder a la información
pública, tanto por parte del periodismo, como los vecinos o la sociedad civil en general. Ellos dan cuenta de la
necesidad de los ciudadanos de acceder a la información procurando evitar la vía judicial, la cual sólo debería
utilizarse en forma extraordinaria y como último recurso.
De este modo, si hay auténticos cambios culturales en las Administraciones y se cambia la cultura del secreto por la
de la transparencia, no sólo se evitarían conflictos innecesarios, sino que además se favorecería la participación
social en pos del mejor diagnóstico, planificación, implementación y evaluación de las políticas públicas llevadas a
cabo por la Administración.
V. PALABRAS FINALES
Tal como ha podido observarse, el derecho al acceso a la información pública tiene amplia recepción normativa
tanto en el espacio jurídico interamericano como en los Estados nacionales que lo integran, mas no por ello
habremos de negar que su simple formulación normativa, por más expresa y enfática que ésta pueda ser, no es de
por sí garantía suficiente para su aplicabilidad cotidiana.
Si bien la instancia del reclamo judicial puede abrir la puerta del acceso a la información pública mediante una
sentencia dictada en ese sentido, no todos los ciudadanos están en condiciones económicas y sociales de librar un
combate judicial, y es que aun pudiendo, de seguro no serán mayoría quienes se dispongan a utilizar dicha vía, la
cual será por ende necesariamente extraordinaria.
Desde luego la polémica acerca de si es preferible enunciar derechos que no se cumplen (y esperar a que ello
suceda cuando la propia sociedad que los declara formalmente haga o deje de hacer lo suficiente y necesario en pos
de su concreción material), o bien, no enunciar normativamente ningún tipo particular de derecho hasta que no
exista una conciencia tal que los torne operativos, no habremos por cierto de dilucidarla aquí.
Mas no por ello nos privaremos de formular que, si bien es cierto que no hay peor ley que la que no se cumple,
también lo es que sin ley no existe siquiera la posibilidad formal de concretar muchos de los derechos implícitos
que, por no estar expresamente escritos devienen más luego tan sutiles e intangibles en nuestra vida cotidiana, que
lindan con su inexistencia.
Y ello no ocurre necesariamente porque dichos derechos no sean ontológicamente tales, sino porque la ausencia de
conocimiento por parte de la población de sus propios derechos se suple, justamente, dándolos a conocer
expresamente.
Por lo tanto, el derecho a la información pública, que tal como hemos visto consiste ni más ni menos que en el
derecho a conocer qué hacen y qué dejan de hacer las autoridades públicas, es tanto un derecho humano básico para
la defensa de los propios derechos esenciales de las personas frente a los posibles abusos de la Administración,
como letal para los enemigos de la transparencia.
Pero hay algo que rara vez se dice y que en honor a la verdad y a la esperanza de contar con auténticos Estados de
Derecho en América Latina hay que puntualizar, y es que mal podrá existir un contralor social eficaz del obrar
estatal, si vivimos realidades sociales y políticas propias de la premodernidad, con altísimos porcentajes de
compatriotas latinoamericanos sumidos en la pobreza, donde otros no menos latinoamericanos y compatriotas,
recostados en las imposibilidades de aquellos, juegan (¿o jugamos?) los roles propios de las ideologías de turno.
Si sobre el particular algo habría de cambiar, demos por seguro que ese anhelado cambio deberá primero nacer en
nosotros. Valga entonces este humilde aporte por un necesario mea culpa, para un mañana que rescatando al otro,
al desposeído, al excluido, al todavía simple administrado, a ese proyecto de ciudadano… nos rescatemos a
nosotros mismos.
13