Inserción Externa y Crecimiento

Año 19 - Edición Nº 133 - 23 de Diciembre de 2013
Una Argentina Competitiva, Productiva y
Federal
Inserción externa y Crecimiento
Competitividad: los caminos para dejar de ser
exportadores de ‘ocasión’
Inés Butler
Resumen Ejecutivo
Para trazar los lineamientos de la estrategia de desarrollo productivo de la Argentina es
imprescindible tener en cuenta la inserción internacional del país. El contexto
internacional actual es el de economías cada vez más abiertas y de interconexiones
cada vez más estrechas entre los diferentes eslabones productivos localizados en
diversas partes del mundo. Así, cualquier actividad productiva debe ‘evaluarse’ en la
arena internacional, ya sea compitiendo con importaciones o exportando sus productos
a otros países en el caso de bienes finales o participando de cadenas de valor global en
el caso de bienes insumos y bienes intermedios.
Argentina ha sido históricamente un país orientado al mundo, con niveles de inserción
internacional elevados en términos relativos, sobre todo en relación a otros países de
la región. Sin embargo, en las últimas décadas ha ido perdiendo posiciones, tanto en
relación a su propia trayectoria histórica como en relación a otros países de la región.
Es entonces relevante plantearse el tipo de apertura y canasta comercial que el país
debiera tener para definir de manera acorde la política externa y comercial. Una
Argentina competitiva será el resultado de un conjunto de políticas macro y micro
coherentes que faciliten y mejoren el entorno de negocios para lograr ganancias de
productividad. Una parte no menor de esta estrategia de política es aquella vinculada
con la inserción internacional, que permite ganar en escala y alcanzar la frontera
tecnológica.
La política externa de Argentina no ha sido muy dinámica en los últimos años, sobre
todo si se la compara con algunos países vecinos. Así, los acuerdos comerciales que ha
firmado el Mercosur han sido pocos y con un impacto acotado, mientras que si uno
observa países como Chile y Perú, se encuentran avances sustanciales.
La dinámica de las exportaciones del país muestra capacidad de inserción. Del análisis
realizado para la elaboración de este Documento se desprende que para lograrlo hay
que contribuir a consolidar ciertos procesos como: pensar estratégicamente la
inserción internacional para que las exportaciones no sean de ocasión, poniendo
énfasis en la participación en cadenas de valor globales y trabajando en estabilizar los
productos que se exportan y los destinos a los que se les venden a través de
negociaciones comerciales y una estructura arancelaria facilitadora del comercio;
organizar sistemáticamente la política externa mejorando la coordinación y acceso a
financiamiento; eliminar trabas a las exportaciones y mejorar la infraestructura
logística.
2
Contenido
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 2
Introducción ...................................................................................................................... 4
Inserción externa de Argentina: un camino con mucho para recorrer ................................ 4
Productos competitivos ¿exportaciones de ocasión? ......................................................... 6
Los nuevos senderos de inserción: las cadenas de valor global......................................... 11
Política de apoyo a la exportación ................................................................................... 12
Negociaciones comerciales en el mundo .......................................................................... 15
Las negociaciones de Argentina ....................................................................................... 19
Conclusiones.................................................................................................................... 22
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3
Introducción
Para trazar los lineamientos de la estrategia de desarrollo productivo de la Argentina es
imprescindible tener en cuenta la inserción internacional del país. El contexto
internacional actual es el de economías cada vez más abiertas y de interconexiones
cada vez más estrechas entre los diferentes eslabones productivos localizados en
diversas partes del mundo. Así, cualquier actividad productiva debe ‘evaluarse’ en la
arena internacional, ya sea compitiendo con importaciones o exportando sus productos
a otros países en el caso de bienes finales o participando de cadenas de valor global en
el caso de bienes insumos y bienes intermedios.
Argentina ha sido históricamente un país orientado al mundo, con niveles de inserción
internacional elevados en términos relativos, sobre todo en relación a otros países de
la región. Sin embargo, en las últimas décadas ha ido perdiendo posiciones, tanto en
relación a su propia trayectoria histórica como en relación a otros países de la región.
Es entonces relevante plantearse el tipo de apertura y canasta comercial que el país
debiera tener para definir de manera acorde la política externa y comercial. Una
Argentina competitiva será el resultado de un conjunto de políticas macro y micro
coherentes que faciliten y mejoren el entorno de negocios para lograr ganancias de
productividad. Una parte no menor de esta estrategia de política es aquella vinculada
con la inserción internacional, que permite ganar en escala y alcanzar la frontera
tecnológica.
La política externa de Argentina no ha sido muy dinámica en los últimos años, sobre
todo si se la compara con algunos países vecinos. Así, los acuerdos comerciales que ha
firmado el Mercosur han sido pocos y con un impacto acotado, mientras que si uno
observa países como Chile y Perú, se encuentran avances sustanciales.
Inserción externa de Argentina: un camino con mucho para
recorrer
La inserción internacional de Argentina en el mundo se ha mantenido estancada en los
últimos años, tanto para el total de la economía como para la industria. Así, nuestro
país mantiene un peso de 0,46% en las exportaciones mundiales, levemente superior
al 0,40% promedio registrado en la década del ’90, y de 0,23% en las industriales que
compara con 0,16%. En el mismo lapso, Brasil, por ejemplo, ha registrado un
incremento en la participación de sus exportaciones, que alcanzaron 1,4% y 0,88% del
comercio mundial, para el total y las industriales respectivamente. Este fenómeno
también se observa en otros países de la región, que parecen haber aprovechado
mejor las favorables condiciones internacionales que se registraron desde 2003 en
adelante. Cabe, entonces, evaluar por qué Argentina no ha logrado impulsar su sector
externo en un contexto doméstico e internacional favorable.
4
Exportaciones Totales
Participación en las exportaciones mundiales
1,4
1,2
1,0
0,8
%
0,6
0,4
0,2
0,0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Argentina
Brasil
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMTRADE e Indec
Exportaciones Industriales
Participación en las exportaciones mundiales
1,0
0,8
0,6
%
0,4
0,2
Brasil
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0,0
Argentina
*no incluye ni biodiesel ni oro
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMTRADE e Indec
5
El reflejo microeconómico de la falta de dinamismo agregado en la inserción externa
observada es un sector productivo que registra un bajo nivel de inserción internacional.
Las cifras de las empresas exportadoras argentinas muestran que hay menos de 100
empresas que exportan por más de US$ 100 millones y dentro de estas, prevalecen las
empresas vinculadas con el complejo agro industrial, de mayores ventajas
comparativas. De las 15 empresas exportadoras más grandes, sólo hay dos del sector
industrial.
Productos competitivos ¿exportaciones de ocasión?
Asimismo, un análisis detallado de los productos de exportación en la última década
muestra algunos rasgos que caracterizan en muchos casos la estructura exportadora
como ‘de ocasión’. Esto es, mientras prevalecen condiciones más favorables surgen
nuevos productos o se ingresa a nuevos destinos, pero cuando el contexto cambia, se
observa un retroceso que refleja la falta de proyectos exportadores con compromiso de
exportación de largo plazo o la falta de condiciones para sostener los éxitos iniciales.
La última década se ha caracterizado por registrar un contexto externo muy favorable
para Argentina en la primera mitad, con términos de intercambio muy superiores a los
registrados en la década anterior, resultado de precios de exportación casi 120% por
encima de la década del ’90, acompañados por un crecimiento dinámico del PIB
mundial, de un promedio de 3,8%, pero que en el primer quinquenio fue 4,8%. A esto
se sumó un tipo de cambio elevado, sobre todo en los primeros años, aunque con una
apreciación, en términos reales, que se potenció a partir de 2010. Así, el exportador
promedio de la economía se vio beneficiado por un importante incremento de su
rentabilidad, que se sustentó hasta mediados de la década para luego comenzar a
deteriorarse por el incremento en los costos de los insumos domésticos (que se
reflejan en el ajuste del TCR) y de la mano de obra, reflejado en un costo laboral
unitario que se incrementó entre 2000 y 2012 en 675%.
Como corolario de este cambio en las condiciones coyunturales, se puede observar un
comportamiento exportador diferente en la primera mitad de la década, cuando hay
una mayor expansión, en relación a la segunda mitad, período en el que las
características endebles de la inserción se ponen de manifiesto.
Argentina exportó en 2011 un total de 3.694 productos sobre un total de 5.130 de las
líneas a 6 dígitos del Sistema Armonizado, esto es 72% de los productos posibles. Esto
se encuentra por debajo de lo exportado a comienzo de la década, ya que si lo
comparamos con las exportaciones en 2000, la cantidad de productos era 3.963, es
decir, un 77% de los posibles productos de exportación, y más aún si se tiene en
cuenta que en 2006 el valor subió a 79%.
Además, si se analizan los productos que se exportaron en los tres períodos, se tiene
que de esos productos hay un núcleo estable de sólo 64% (casi 3.300 productos de los
6
5.130). Esto es, si bien cada año los productos exportados superan el 70%, los
productos que se mantienen estables son bastantes menos.
Argentina: Cantidad de Productos Exportados
2000-2006-2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMTRADE
Si se observan sólo los productos en los que Argentina presenta ventajas
comparativas, esto es, que exporta de manera relevante (con una participación en los
mercados mundiales superior a su participación promedio), se puede observar que la
cantidad se ha reducido, incluso a pesar de las condiciones favorables. Así, del total de
productos sólo un 13% (482) presentaban ventajas comparativas reveladas (VCR)1 en
2011, aunque explicaban el 86% del valor exportado. A comienzos de la década,
aquellos productos con VCR eran el 14,1% del total de productos (558). De estos
1
El índice ventaja comparativa revelada (VCR) se define como el cociente entre la participación de un producto en las exportaciones de un país y la participación de ese mismo producto en las exportaciones mundiales. El índice de VCR de un país A para el bien i se calcula como: VCR Ai = (X iA / X A) / (X iW / X W) 7
productos en los que Argentina muestra potencial, el núcleo estable es de sólo 5,8%,
300 productos.
Argentina: Productos con Ventaja Comparativa Revelada
2000-2006-2011
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMTRADE
Ahora bien, dentro de este grupo de productos con potencial para Argentina, resulta
interesante evaluar la dinámica exportadora, ya que no todos los productos mantienen
sus VCR. En 2011, Argentina tenía 465 productos con VCR. De estos, solo hay 300
productos que mantuvieron su VCR en 2000, 2006 y 2011 y 323 productos que
mantuvieron su VCR en 2000 y 2011. De los 142 productos que ganaron VCR en 2011
respecto a 2000, 86, esto es más de la mitad, la habían ganado ya para 2006.
Por otra parte, hubo 65 productos que habían logrado mantener en 2006 su VCR y la
perdieron para 2011. Productos nuevos con VCR en 2011 fueron sólo 56. Además,
cabe resaltar que hubo 63 productos que habían logrado exportarse con VCR en 2006
que para 2011 la habían perdido.
Esta dinámica muestra un patrón de exportación muy variable, en dónde existe un
núcleo de 300 productos estables y aproximadamente un 40% de los productos que se
exportan con VCR que se modifican año a año. Esta rotación pareciera demasiado
8
elevada y sugiere problemas para consolidar los proyectos de exportación de las
empresas.
Argentina: Productos con Ventaja Comparativa Revelada
2011 vs 2000
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMTRADE
Por otra parte, se puede realizar un análisis de los mercados a los que se venden los
productos de exportación. Una manera de consolidarse como exportador es diversificar
los destinos de exportación2. El análisis de la canasta exportadora a nivel destino
muestra que entre 2000 y 2012 hubo un incremento del número de países de destino,
de 158 a 182, y una mejora en promedio de la cantidad de destinos a los que se
exporta cada producto. Sin embargo, si se compara 2012 con 2006, se advierte cierto
retroceso en este quinquenio. La cantidad total de destinos para 2006 es similar a los
de 2012, sin embargo se redujo la cantidad promedio de destinos a los que se vendían
los distintos productos. Así, el producto promedio, que en 2006 se vendía a
prácticamente 11 (10,8) mercados, en 2012 se envía a 9 (8,8) destinos. Y se tiene que
el 50% de los productos se venden como máximo en 4 mercados de destino, mientras
que en 2006 se vendían a 6 mercados.
2
Volpe Martinicus C., Carballo J. (2009)
9
Productos según cantidad de mercados de
exportación
Estadísticas descriptivas
2000
2006
2012
Promedio
7,16
10,80
8,80
Mediana
4
6
4
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMRTADE
Obsérvese que entre 2006 y 2012 se ha incrementado marcadamente la cantidad de
productos que se venden a entre 3 y 5 mercados, y perdieron relevancia los productos
que contaban con diversificación geográfica mayor.
Cantidad de destinos por producto
2000-2006-2012
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a COMTRADE
Esto es, el contexto internacional favorable permitió mayor diversificación, sin embargo
se perdió para 2011.
10
Así, las exportaciones de Argentina se concentran en un núcleo acotado de productos y
no han logrado consolidar nuevos destinos de exportación.
Los nuevos senderos de inserción: las cadenas de valor global
El actual proceso de globalización e inserción internacional de países se encuentra
estrechamente vinculado a la conformación de cadenas de valor globales, en las que
las diferentes etapas del proceso productivo se encuentran localizadas en distintos
países, por lo que, hasta llegar al bien final, se registra un intercambio permanente de
exportaciones e importaciones de piezas y partes. Argentina tiene todavía mucho
camino por andar en este frente. No sólo su participación global en el comercio se
encuentra estancada, sino que, en la comparación internacional, Argentina se
encuentra en los últimos puestos en términos del peso que tienen las cadenas de valor
globales en el total de sus exportaciones, de 32,3%. Esto es, por cada US$ 100 que se
exportan, US$ 32,3 corresponden a sectores que participan en cadenas de valor. Esto
ubica a nuestro país muy por debajo de países como Corea, donde la participación es
del 65% del valor de sus exportaciones, pero también por debajo de Chile, que tiene
un 50% del valor de sus exportaciones vinculadas con cadenas de valor global.
Cadenas de Valor Agregado: Países
Como % de las exportaciones totales
60%
Hacia atrás
Hacia adelante
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Argentina
Brasil
España
México
Chile
Corea
Fuente: OCDE
Por otro lado, la mayor parte de la participación en las cadenas de valor global, de
20,2 puntos porcentuales (de la participación total de 32,3%), se da hacia adelante,
por la exportación de materias primas o bienes intermedios que se incorporan en las
exportaciones de nuestros socios comerciales. Así, en la descomposición por industrias
11
se puede observar que una porción sustancial de esta participación corresponde a las
exportaciones agrícolas y mineras, y a las exportaciones de servicios de transporte y
telecomunicaciones. Por su parte, el 12% que corresponde a la participación hacia
atrás, esto es insumos importados que se han incorporado a las exportaciones, se
explica en gran parte por las exportaciones de material de transporte, asociadas al
acuerdo automotriz con Brasil, la única cadena de valor regional relevante que se ha
conformado. El resto de los sectores tiene una participación muy acotada en las
Cadenas de Valor.
Cadenas de Valor Agregado: Sectores
Como % del valor agregado total
5%
Hacia atrás
Hacia adelante
4%
3%
2%
1%
0%
Fuente: OCDE
Argentina se encuentra rezagada en la participación en cadenas de valor global y
debería poner foco en potenciar una participación que signifique escalar en términos
de valor agregado y no estancarse como país proveedor de materias primas.
Política de apoyo a la exportación
La política externa de un país define las condiciones en las que las empresas toman su
decisión de mayor o menor vinculación al mercado mundial. La decisión de exportar
conlleva una inversión fija inicial que puede ser muy relevante en algunos sectores. Un
productor no puede ingresar a un mercado nuevo de manera inmediata, sino que en la
mayoría de los casos el acceso al mercado es un proceso de largo plazo, que parte de
12
la identificación y estudio del mercado de destino, adecuación del producto, definición
de la estrategia comercial, que incluye tanto canales de venta como precio y
finalmente, producción y logística de comercio. Este proceso, que conlleva tiempo e
inversión, no puede realizarse de un día para otro ni tampoco programarse en un
contexto de condiciones cambiantes, sino que necesita un horizonte estable. Además,
estas características hacen que este proceso de inserción externa se encuentre sujeto
a externalidades y efectos derrame, ya que el “pionero”, el exportador que abre
nuevos mercados, paga los costos, mientras que los “seguidores” también se ven
beneficiados3. Las fallas de mercado a las que se encuentra sujeto justifican la
aplicación de políticas de apoyo.
En Argentina, la definición de la política externa se encuentra dividida en parte en
manos del ministerio de Economía, en la Secretaría de Comercio Exterior, y en parte en
el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, pero también en otras carteras en
cuestiones sectoriales o bilaterales específicas, con aparente baja interacción. Además,
las políticas vinculadas al sector externo también se ven afectadas por las políticas de
apoyo al sector productivo que se definen en el Ministerio de Economía, como en
Industria, de Agricultura y de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.
En Chile, en cambio, el Ministerio de Relaciones Exteriores agrupa todas las políticas
vinculada con exportaciones y de este ministerio depende la Agencia de Promoción de
Exportaciones, Prochile. Además, el Ministro es miembro del Consejo Directivo de
Corfo, la Agencia de promoción de innovaciones y emprendimientos, de modo tal de
participar en la definición de la estrategia de apoyo a la producción doméstica con una
visión de competitividad internacional. La definición de un programa de política externa
efectivo requiere una visión de largo plazo y elevada coordinación entre agencias.
Una evidencia empírica más amplia, también encuentra que:
•
En cuanto a los programas de apoyo para la promoción de exportaciones en Argentina, los de mayor relevancia son básicamente cuatro. Estos se agregan a la promoción de exportaciones a través de la devolución de aranceles de insumos importados (draw back, admisión temporaria, SGP, importación de líneas nuevas y usadas), además de exportación de plantas llave en mano y régimen de reintegros de la exportación (tributos internos y comercialización). •
3
En lo que se refiere a presupuesto, la asignación a este tipo de apoyos es acotada. La Fundación Exportar, que es la única enteramente dependiente del presupuesto nacional, tiene asignada en los últimos 5 años entre US$ 6 millones y US$ 10,9 millones. En promedio en los últimos 5 años se le asignaron US$ 8,4 millones. Volpe Para un análisis empírico la dinámica de nuevos exportadores y seguidores, ver “The Emergence of New
Successful Export Activities in Argentina: Self-Discovery, Knowledge Niches, or Barriers to Riches?”
Gabriel Sánchez, Ricardo Rozemberg and Hernán Ruffo, BID, 2006.
13
Martinicus (2010) muestra este presupuesto es muy reducido para el nivel de PIB de Argentina. Según su estimación el presupuesto que debería ser, dado el nivel de ingresos, de casi el doble. Los demás programas son de US$ 5,8 millones, US$ 10 millones y US$ 300 millones (PROARGEX). La participación del Estado en estos programas va desde el 22% (FONPLATA) hasta el 50% (PROARGEX). •
Dos de los programas son de carácter general, mientras otros dos tienen focos más específicos: PyMEs y el sector agrícola. Los programas en términos generales están orientados a la participación en ferias internacionales y promoción, capacitación y mejoramiento de la calidad exportadora, transmisión de tecnologías y sistemas de integración e información. PROARGEX al estar dentro del Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) también destina inversiones a la infraestructura del sector. Promoción de Exportaciones: Programas más relevantes
Nombre
Apoyo a la Inserción Comercial Internacional de Promoción de Exportaciones PROARGEX (BID 899/OC‐AR Fundación Exportar
las PyMEs Argentinas o 1)
(BID 2239/OC‐AR)
PROARGENTINA II (FONPLATA ARG/18/06)
Organismos Gobierno
que aportan
BID / Gobierno
Ministerio de Organismo Relaciones Ministerio de Economía y ejecutor Exteriores, Comercio Finanzas
Internacional y Culto
Objetivos
BID / Gobierno
Ministerio de Economía y Finanzas
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
Información de Mercado, asistencia técnica a PyMEs, creación y consolidación de Programas de asistencia Inserción de PyMEs a imagen institucional de los técnica, institucionalización, través de capacitación, “Alimentos Argentinos” con Se financian ferias y capacitación (para mejorar asistencia técnica, foco en su calidad y exposiciones calidad exportadora), promoción comercial, naturalidad, investigación y internacionales
transmisión de tecnologías, validación y optimizacion programas de características alianzas empresariales, y potencialidades del sector de portal Pro Argentina
plataforma virtual, etc de agroalimentos y articulación con instituciones involucradas.
Fecha
Presu‐
puestos
FONPLATA / Gobierno
1995‐hoy
2009
2010
2011
2012
2013
2010‐2014
2006‐en ejecución
2004‐hoy (ejecución empieza en 2007)
$ 22.609.600 Total
10.000.000 USD Total
5.800.000 USD Total
300.000.000 USD
$ 30.892.000
$ 44.442.000 BID
6.000.000 USD FONPLATA 4.500.000 USD BID
150.000.000 USD
$ 30.892.000
$ 58.000.000 Prestatario 4.000.000 USD Prestatario 1.300.000 USD Prestatario 150.000.000 USD
14
La promoción de exportaciones tiene, en general, un impacto mayor sobre la tasa de
crecimiento del número de países de destino y en cierta medida el número de
productos exportados, más que en la profundización de productos que ya se
comercian. El impacto, además, se concentra más que nada en los bienes
diferenciados. Adicionalmente, los efectos son mayores para empresas más pequeñas
que cuentan con menos experiencia en los mercados internacionales (Volpe Martinicus,
2010).
En términos de estrategias de apoyo, un acompañamiento integral de las empresas a
lo largo del proceso exportador parece ser más efectivo que acciones aisladas de
asistencia (Volpe Martinicus, 2010). La participación en comités exportadores, en los
que se definen políticas a través de la interacción entre empresas y el sector público,
ha contribuido a mejorar el desempeño exportador de las firmas en el caso de Chile,
por lo que se toma como un instrumento clave (Álvarez Espinoza, 2011).
Negociaciones comerciales en el mundo
La economía mundial se encuentra inserta en un proceso de globalización sin
precedentes. Si bien la firma de acuerdos preferenciales de comercio no es una
novedad, a partir de 1990 la dinámica se potenció y para 2010 se encontraban en
vigencia 286 acuerdos de preferencias, mostrando un incremento de más de 200
acuerdos en relación a 20 años atrás.
Este fenómeno ha sido, en parte, resultado del incremento de acuerdos entre las
propias economías en desarrollo, sobre todo de las economías asiáticas que han
modificado su estrategia de apertura unilateral por una de firma de acuerdos
preferenciales, tanto entre países de la región como con economías de otras latitudes.
En el gráfico se advierte el punto de inflexión, ya que hasta ese momento, la firma de
acuerdos de preferencias de comercio se daba más que nada entre economías
desarrolladas con economías en desarrollo. Por otra parte, la firma de acuerdos entre
desarrollados se mantiene en niveles estables.
15
Acuerdos de Comercio Preferenciales (ACP)
Notificados y no notificados a la OMC
Fuente: OMC
En el ámbito de América Latina, la reciente firma del Acuerdo Marco de la Alianza del
Pacifico por Chile, Perú, Colombia y México profundiza estas conclusiones de
dinamismo en las negociaciones comerciales. Si bien el acuerdo está en proceso de
negociación, los avances serían rápidos ya que todos los países tienen firmados
acuerdos entre sí. La Alianza del Pacífico podría convertirse en un ‘competidor’ de
Mercosur como jugador de peso en América Latina, y esto con algunas ventajas
vinculadas al fuerte compromiso con la inserción internacional que presentan todos sus
integrantes, y al hecho de que ya todos cuentan con acuerdos firmados con Estados
Unidos y la Unión Europea.
A esto se suma el anuncio del gobierno de China de implementar una zona de libre
comercio en Shanghai a partir de octubre, que podría funcionar como un preludio para
un potencial acceso al acuerdo de libre comercio del Pacífico (TPP, por sus siglas en
inglés, Trans Pacific Partnership). Este acuerdo agrupa a 12 economías de América y
Asia en el mayor acuerdo inter regional, ya que incluye a EEUU, Canadá, México, Chile
y Perú, y también a Japón, Australia, Nueva Zelandia, Singapur, Vietnam, Brunei
Darussalam y Malasia. El objetivo es ir más allá de un simple acuerdo comercial y
trabajar sobre restricciones al comercio detrás de las fronteras.
16
Con UE
Sin UE
Comercio de países con Acuerdos Preferenciales*
como % del total mundial
Comercio con
Comercio entre
Margen de
preferencia
países con acuerdos
preferencias (%)
efectiva
1990
2008
2008
2008
17,8
34,5
16
1
28
50,8
30
2
* Con UE toma a la UE como un solo bloque, sin UE toma a cada país por separado
Fuente: OMC
Como se desprende del cuadro anterior, con la mitad del comercio mundial llevándose
a cabo por países que tienen acuerdos preferenciales de comercio (si se consideran los
países de la Unión Europea por separado), solo una fracción (el 30%) es preferencial.
Además, los márgenes de preferencia (diferencia entre la tarifa preferencial mínima
aplicable y la de NMF) son bajos. Sin embargo, los acuerdos que se firman son cada
vez más. Esto señala a que más allá de la reducción de aranceles, los acuerdos buscan
una “profundización” de las relaciones comerciales.
Así, una característica diferenciadora de los acuerdos firmados en los últimos años
radica en que su contenido ya no es sólo de preferencias arancelarias, sino se incluyen
otros temas que son cada vez más relevantes, como servicios, regulaciones técnicas y
sanitarias, propiedad intelectual, inversiones, compras gubernamentales, entre otros.
Así, los beneficios vinculados con preferencias arancelarias derivados de estos
acuerdos son sólo una parte, mientras que el componente de facilitación de comercio
es cada vez más relevante.
A partir de los años 2000, hubo un aumento en la proporción de acuerdos firmados
que incluyen la liberalización de comercio de servicios (GATS), si se observan aquellos
notificados a la OMC vigentes al 2011 (100 en total). En el período 1958-1998, el 60%
de los acuerdos que se firman incluía la liberalización del comercio de servicios. En los
años noventa (1991 a 1998) la proporción bajó a 36,8%. A partir de los años 2000, sin
embargo, vuelve a ascender para representar un 63,3% de los acuerdos firmados
entre 2000 y 2005, pasando al 75,6% de los firmados de 2006 a 2011. En particular,
de los acuerdos de los últimos tres años a 2011, la proporción que incluyeron GATS fue
de 84,2% del total.
Además del comercio de servicios, el perfil de los acuerdos de comercio ha ido
cambiando a lo largo de los años en el sentido de que cláusulas referidas a distintos
temas han ido tomando mayor o menor importancia. En términos generales, los temas
17
que están incluidos en la mayoría de los acuerdos firmados desde 1958 a 2011
(notificados a la OMC) y que se mantuvieron entre las cláusulas de mayor importancia
a lo largo del tiempo fueron: políticas de competencia y movimiento de capital.
Se destacan entre las que fueron tomando mayor relevancia, las cláusulas referidas a
la inversión, la propiedad intelectual (IPR), anticorrupción, cooperación regional y, más
recientemente, las de visas y asilo. Fueron perdiendo importancia relativa, en tanto,
cláusulas de asistencia financiera, protección al consumidor, agricultura y las de
investigación y tecnología. Algunos temas que en algún momento tuvieron relevancia,
pero de los cuales en los acuerdos firmados entre 2009 y 2011 no se incluyeron
cláusulas fueron: diálogo político, estadísticas e inmigración ilegal.
Importancia relativa de las cláusulas de “otros temas” en los acuerdos de
comercio *
1958‐1988
1991‐1998
2000‐2005
2006‐2011
2009‐2011
Política de Competencia
Política de Competencia
Política de Competencia
Inversión
Inversión
Mov. de Capital
Mov. de Capital
Propiedad Intelectual
Política de Competencia
Política de Competencia
Agricultura
Propiedad Intelectual
Mov. de Capital
Propiedad Intelectual
Mov. de Capital
Asistencia Financiera
Agricultura
Inversión
Mov. de Capital
Propiedad Intelectual
Medioambiente
Medioambiente
Visa y Asilo
Investigación y Medioambiente
Tecnología
Medioambiente
Inversión
Agricultura
Visa y Asilo
Cooperación Regional
Inversión
Investigación y Tecnología
Investigación y Tecnología
Cooperación Regional
Medioambiente
Educación y Capacitación
Regulación Mercado Laboral
Regulación Mercado Laboral
Aproximación de Regulación Mercado Laboral
Legislación
Protección al Consumidor
Educación y Capacitación
Cooperación Regional
Asistencia a Pymes
Asistencia a Pymes
Aproximación de Legislación
Energía
Energía
Anti‐Corrupción
Anti‐Corrupción
*toma los acuerdos notificados a la OMC
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a OMC
En el caso de la inversión, se observa que se incluye en el 30% de los acuerdos
firmados en el período 1958-1988, para pasar al 36,8% en 1991-1998, 63,3% en
18
2000-2005 y 73,2% en 2006-2011. Las cláusulas referidas a la propiedad intelectual, si
bien tuvieron algunas fluctuaciones en su importancia relativa, se tornaron de las más
importantes en los últimos años en términos relativos. En particular, se incluyeron en
el 10% de los acuerdos de 1958-1988, el 47,7% de los de 1991-1998 para escalar al
80% de los firmados en 2000-2005 perdiendo algo de importancia en 2006-2011 al
pasar al 65,9% de los acuerdos firmados, valor que igualmente es alto. Algunas de las
regulaciones que se proponen en los acuerdos en términos de inversión son: trato
nacional, libertad y velocidad en la transferencia de fondos, transparencia legal y
arbitraje internacional y medidas laborales y de responsabilidad social.
El caso de las leyes medioambientales, si bien permanecen en los períodos
seleccionados entre los seis ítems de mayor importancia relativa, hubo algunas
fluctuaciones. Entre 1958-1988 se incluyen este tipo de cláusulas en el 30% de los
acuerdos, pasando al 36,8% en 1991-1998, para escalar al 60% en 2000-2005. De
2006-2011, sin embargo, pierden algo de importancia relativa y son incluidas en el
43,9% de los acuerdos.
Las negociaciones de Argentina
El caso de Argentina y del Mercosur muestra que se ha avanzado poco en
negociaciones para abrir mercados. El bloque sólo presenta acuerdos con el 5,9% del
PIB mundial y 21,5% de la población. La comparación con otros países de la región
pone de relieve este estancamiento. Así, Chile tiene abiertas las puertas del 84% del
PIB Mundial y el 61,5% de la población. Cabe resaltar el caso de Perú, que ha
realizado importantes avances en su frente externo y entre 2009 y 2012 ha firmado
acuerdos con casi el 50% del PIB mundial (55,1 - 5,8%) y con 28,7% de la población.
Acceso preferencial (% mundial)
PIB
Población
Mercosur
5,9
21,5
Chile
84
61,5
Perú
55,1
35,2
Perú 2009
5,8
6,5
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a BID y Banco
Mundial
Y este mayor acceso a los mercados mundiales, no es sólo cuantitativo sino también
cualitativo. Chile y Perú no sólo acceden a un mercado mayor, sino que es un mercado
más ‘rico’, ya que el PIB per cápita promedio de los países con los que Chile tiene
acceso preferencial alcanza los US$ 14.121 y el de Perú US$ 16.708, mientras que los
mercados a los que accede Argentina tienen un nivel de ingreso promedio de US$
2.848.
19
PIB per cápita promedio de los mercados
con acuerdo
En US$
Mercosur
9.115
Chile
28.002
Perú
22.443
Perú 2009
6.244
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a BID y
Banco Mundial
Acuerdos multilaterales y regionales
Argentina es miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde su
creación el 1ro de enero de 1995. La OMC es un acuerdo multilateral que hoy tiene
159 miembros y es un foro de negociación que apunta a liberalizar el comercio y
resolver diferencias comerciales. En cuanto a acuerdos regionales, participa de la unión
aduanera del MERCOSUR creada en marzo de 1991.
Acuerdos bilaterales
Los acuerdos comerciales firmados por Argentina hoy son 19. De ellos, 16 están en
vigencia y 3 suscriptos pero no vigentes. Los acuerdos que están en negociación son
13. En la gran mayoría de los acuerdos, tanto los firmados como los que están en
negociación, Argentina participa como miembro del MERCOSUR. De hecho, solo tiene
acuerdos firmados como contraparte única con cinco países de sudamericanos (Brasil,
Chile, México, Paraguay y Uruguay).
La mayoría de los acuerdos vigentes hoy son Acuerdos de Complementación
Económica (ACE) con países latinoamericanos firmados bajo el marco jurídico de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Los ACE apuntan a una apertura
de mercados mayor a la de los Acuerdos de Alcance Parcial, pero menor que los
Tratados de Libre Comercio. Los países no latinoamericanos con los que se firmaron
acuerdos son: India (Acuerdo Preferencial de Comercio), Marruecos e Israel (Acuerdo
de Libre Comercio), todos estos vigentes, y con la Unión Aduanera de África del Sur
(SACU, Acuerdo Preferencial de Comercio) y Egipto (Acuerdo de Libre Comercio),
acuerdos que fueron suscriptos en 2009 y 2010 respectivamente, pero que aún no
entraron en vigencia. De los acuerdos vigentes, dos son de alcance parcial focalizados
en el sector automotriz, firmados con Uruguay y con México. Los países con los que
Argentina tiene acuerdos en negociación activa son: SACU (para firmar un Acuerdo de
Libre Comercio), Unión Europea, Canadá, Jordania, Palestina y Turquía.
20
Acuerdos comerciales de Argentina
Acuerdos multilaterales
OMC
Uniones Aduaneras
MERCOSUR
País o Grupo de países
Acuerdos Vigentes
Uruguay ‐ Sector automotor (Nº 57)
México (Nº 6)
Paraguay (Nº 13)
Chile (Nº 16)
Brasil (Nº 14)
MERCOSUR ‐ Bolivia (Nº 36)
MERCOSUR ‐ Chile (Nº 35)
MERCOSUR ‐ Perú (Nº 58)
MERCOSUR ‐ Colombia, Ecuador y Venezuela (Nº 59)
MERCOSUR ‐ India
MERCOSUR ‐ Comunidad Andina (Nº 56)
MERCOSUR ‐ México (Nº 54)
MERCOSUR ‐ Mexico ‐ Sector automotor (Nº 55)
MERCOSUR ‐ Cuba (Nº 62)
MERCOSUR ‐ Marruecos
MERCOSUR ‐ Israel
Acuerdos Subscriptos pero no vigentes
MERCOSUR ‐SACU (Unión Aduanera de Africa del Sur) (Botsw
MERCOSUR ‐ Chile
MERCOSUR ‐ Egipto
Acuerdos en negociación activa
MERCOSUR ‐SACU (Unión Aduanera de Africa del Sur) (Botsw
MERCOSUR ‐ UE
MERCOSUR ‐ Canadá
MERCOSUR ‐ Jordania
Mercosur‐Palestina y Siria
MERCOSUR ‐ Turquía
Otros Acuerdos de Negociación
MERCOSUR ‐ Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) (Arabi
MERCOSUR ‐ Panamá
MERCOSUR ‐ República Dominicana
MERCOSUR ‐ Corea del Sur
MERCOSUR ‐ México
MERCOSUR ‐ Sistema de Integración Centroamericana (SICA
MERCOSUR‐CARICOM
ALCA (frenado / suspendido)
Tipo de acuerdo
Acuerdo de Alcance Parcial
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Complementación Económica
Tratado de Libre Comercio
Tratado de Libre Comercio
Acuerdo Preferencial de Comercio
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Alcance Parcial
Acuerdo de Complementación Económica
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo Preferencial de Comercio
Acuerdo de Comercio de Servicios
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Tratado de Libre Comercio
Tratado de Libre Comercio
Tratado de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo Comercial
Acuerdo de Libre Comercio
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON, ALADI, SICE e IDB-BID
Estructura arancelaria Una variable de política que caracteriza la facilidad para hacer acuerdos y el
compromiso con la inserción internacional es la estructura arancelaria. En un contexto
21
de creciente relevancia de las cadenas de valor global, la definición de la estructura
arancelaria es cada vez más importante, ya que en el proceso productivo se cruzan
fronteras en reiteradas ocasiones y esto potencia el costo que implica el pago de
aranceles. Tanto Chile como Perú tienen estructuras arancelarias con un arancel
promedio muy bajo, de 6% para Chile y de 5,4% para Perú. Además, no presentan
gran variabilidad y el arancel máximo que alcanzan es de 9% en Chile y 17% en Perú,
aunque en este último caso, sólo 12,4% de las líneas arancelarias superan el 15%. En
cambio, Argentina registra un arancel promedio de 12,6%, con un pico de 35% y tiene
el 35,9% de sus líneas arancelarias por encima del 15%.
En el actual contexto de globalización de la producción, las políticas de aranceles más
elevados y escalonados pueden resultar contraproducentes y generar un sesgo anti
exportador al incrementar los costos de los insumos. Por el contrario, para favorecer la
participación en cadenas de valor global no parece conveniente discriminar los
productos según se trate de insumos, bienes intermedios o finales. Es necesario definir
una estructura arancelaria más homogénea y en niveles más bajos, para facilitar la
localización de distintos eslabones de las cadenas productivas.
Aranceles (%)
Argentina
Chile
Perú
Arancel promedio
12,6
6,0
5,4
Arancel máximo
35,0
9,0
17,0
% de líneas
arancelarias por
encima del 35%
35,9
0,0
12,4
Conclusiones
•
Argentina tiene que pensar estratégicamente su inserción internacional para no
ser una exportadora de ocasión
▫
•
•
Focalizar en la participación en cadenas de valor globales
Esto es, debe trabajar para estabilizar los productos que se exportan y los
destinos a los que se venden, para evitar perderlos
▫
Focalizar en negociaciones comerciales amplias
▫
Repensar la estructura arancelaria
La política externa cumple un rol clave, y debería jerarquizarse y organizarse de
manera sistemática
22
▫
Concentrar en un organismo todo los apoyos a la exportación en un
organismo
▫
Coordinada con las Políticas de Desarrollo Productivo
▫
Diseñar un programa de seguimiento y extensión de las empresas que
han recibido apoyo para consolidar los logros.
▫
Incentivar la inserción en cadenas de valor global, apoyando las
empresas para que logren desarrollos que mejoren su posicionamiento
▫
Financiamiento para la exportación
▫
Incentivos a la innovación
▫
Realizar evaluaciones de impacto de las políticas implementadas
•
Infraestructura logística: mejoras de productividad que permitan reducciones
de costos.
•
Eliminar trabas a las exportaciones
▫
Agilizar la devolución de impuestos y los reintegros a las exportaciones
▫
Eliminar o reducir los derechos de exportación
▫
Reducir/eliminar trabas y regulaciones a la exportación
La dinámica de las exportaciones nos muestra que hay capacidad de insertarse, hay
que contribuir a consolidar estos procesos.
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