la competencia contencioso administrativa en la ciudad de buenos

Este es el texto de la disertación que el Dr. Cardaci Méndez,
secretario del Instituto de Derecho Administrativo del C.A.L.Z.
brindó en el marco de las Jornadas Latinoamericanas de Derecho
Administrativo celebradas los días 7, 8 y 9 de abril de 2010 y
organizadas por el C.P.A.C.F. y la Universidad de Belgrano.
“LA COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES.”
Por ROBERTO ARIEL CARDACI MENDEZ
En primer lugar quiero agradecer a las autoridades de estas Jornadas,
especialmente al maestro Juan Carlos Cassagne y al Dr. David Halperín, a sus
organizadores, Dres. Mónica Pérez Soria y Alberto Biglieri y a todos los que hicieron
posible este evento.
Hoy me toca analizar la competencia contencioso administrativa de
los tribunales de la ciudad de Buenos Aires y para ello es menester primero destacar
que los antecedentes jurídicos y políticos que dieron origen al concepto de causa
contencioso administrativa que atribuye competencia al fuero contencioso administrativo
y tributario de la Ciudad de Buenos Aires no son los mismos que inspiraron la
competencia del fuero contencioso administrativo Federal, ni la competencia contencioso
administrativa de la Provincia de Buenos Aires que comentaran mis colegas de panel y
por ello antes de abordar el análisis concreto de la competencia contencioso
administrativa
en la Ciudad de Buenos Aires, haré un análisis histórico de su
fundamento.
Antes de la reforma de 1994:
Antes de la reforma constitucional de 1994 y por ende también antes
de la sanción del Código
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, la
normativa vigente en la Ciudad de Buenos Aires era la Ley Orgánica Municipal Nº
19.987 que establecía una competencia genérica en razón de la persona, es decir,
establecía un criterio subjetivo de atribución de competencia a favor de fuero civil
nacional “por la actividad de la Municipalidad que se manifieste por actos de
contenido general tanto en el ámbito del derecho público como del derecho
privado o individual, por hechos, se substanciarán por vía de acción...”1.
A su vez la ley Nº 3.952 de “Demandas contra la Nación” con la
reforma introducida por la ley Nº 11.634 en su artículo Nº 1 también establecía un criterio
subjetivo de atribución de competencia ya que “Los tribunales federales y los jueces
letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan
contra la Nación, sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho
público”.
Es decir que, las dos normas antes señaladas atribuían competencia
en razón de la persona, y menciono ello por que ambas normas sirvieron de
antecedentes del proyecto de Código Contencioso Administrativo y Tributario que
finalmente fuera aprobado por la legislatura y que luego se analizará.
La reforma de 1994:
Con la reforma de la Constitución Nacional de 1994, el convencional
constituyente otorgó a través del artículo Nº 1292 para la Ciudad de Buenos Aires un
régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción.
Al respecto mucho se ha discutido acerca del estatus jurídico de la
Ciudad de Buenos Aires, desde quienes sostiene que es una provincia más3, hasta
quienes sostienen que es un municipio con un grado importante de autonomía.
Veamos que dijo la doctrina especializada al respecto:
Marienhoff entendía que la Ciudad no es autónoma porque ninguno
de sus poderes son originarios, sino conferidos por un órgano superior, en este caso por
la Nación y entiende por ello que la Ciudad es una entidad autárquica territorial con
amplísimas facultades4.
Para Cassagne en cambio la Ciudad tiene una status jurídico especial
mientras sea capital de la República, recordando que el destino federal fue condición de
1
Conf. artículo 97 de la citada ley.
Art. 129.– La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción,
y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la Ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional,
mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación
convocará a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el
Estatuto Organizativo de sus instituciones.
3
OTTONELLO, Ricardo P., “La Ciudad de Buenos Aires como provincia urbana”, LL, 1997-B-1058, SAÉZ CAPEL, José, “Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, vigésimo cuarto Estado de la Federación”, LL, Suplemento Actualidad, 29/3/2005, Cfr. GIL
DOMÍNGUEZ, Andrés, En busca de una interpretación constitucional, Ediar, Buenos Aires, 1997, 119. EKMEKDJIAN, Tratado de
Derecho Constitucional, 2º edición actualizada, Depalma, Buenos Aires, 2000, V, 791.
Diario Clarín, 10/10/1996.
4
Vid. MARIENHOFF, Miguel S., “La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la Constitución Nacional de 1994”, ED, 164-1113.
2
la cesión efectuada por la Provincia de Buenos Aires en 18805.
Barra, partiendo de la tradicional clasificación entre Nación, provincias
y municipios, concluye que la reforma del 1994 transformó a la Ciudad de municipio no
autónomo -meramente autárquico- a municipio autónomo con gobierno propio. Al estar
incluido dentro del ordenamiento federal y no provincial, concluye que se trata de un
municipio federal, aún cuando la Ciudad deje de ser capital de la República6.
Para Bianchi la Ciudad se ubica entre las autonomías provinciales y la
de los municipios, entendiendo que es un municipio federal y autónomo con un status
jurídico-constitucional especial7.
Para la Procuración del Tesoro de la Nación, la Ciudad se encuentra
equiparada con el resto de los municipios, al sostener que “la reforma constitucional de
1994 introdujo la tutela jurídica de las autonomías municipales en sus artículos 123 y
129” 8.
Finalmente, nuestra C.S.J.N. ha señalado que "no cabe equiparar el
status jurídico especial del que goza la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme con
lo establecido en el art. 129, CN, y en la cláusula transitoria séptima, con la autonomía
provincial [...] no existe atisbo alguno en el texto de la Constitución Nacional que autorice
a calificarla como tal, pues siempre se la menciona como una entidad distinta y
separada"9.
A mi entender la Ciudad de Buenos Aires es un ente "sui generis" en
la estructura federal, distinto a las provincias y a los municipios, pero más cercano a las
primeras. Ello es importante al momento de analizar el fundamento constitucional de la
competencia Contencioso Administrativa en la Ciudad de Buenos Aires y la protección
de su autonomía.
La ley Cafiero y el Proyecto de Código:
El artículo Nº 129 de la Constitución Nacional estableció que "una ley
garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea
capital de la Nación".
5
Véase CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, 7º edición, LexisNexis, Buenos Aires, 2002, I, 467.
Cfr. BARRA, Rodolfo C., “El status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires”, RAP, 285-13.
7
Vide. BIANCHI, Alberto B., “El enigma jurídico de la Ciudad de Buenos Aires”, RAP, 222-5.
8
Dictámenes: 257:413 (20/6/2006).
9
Conf. CSJN, "Cincunegui, Juan B. v. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” Fallos, 322:2856.
6
En cumplimiento de esa manda el Congreso Nacional sancionó la ley
24.588 que garantiza los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos
Aires sea Capital de la República, comúnmente denominada “Ley Cafiero” que en su
artículo Nº 8 estableció que el Poder Judicial de la Ciudad estará integrado por la justicia
contravencional y de faltas, vecindad y contencioso-administrativo y tributario.
Dicha ley 24.588 no estableció pauta alguna para determinar la
competencia de aquellos tribunales y por ende el legislador local, a fin de compatibilizar
el articulo Nº 129 de la Constitución Nacional con la mencionada ley Nº 24.588, comenzó
a delinear el criterio atributivo de competencia del fuero contencioso, a través de la Ley
Nº 7 Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires10 que
finalmente inspiraría, junto con las leyes Nº 3.952, 19.987 y la doctrina de Fiorini, el
proyecto de Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad que finalmente
se convertiría en ley.
El concepto de materia “contencioso administrativa" utilizado por la ley
Nº 24.588 no podía ser interpretado como un criterio objetivo atributivo de competencia
ya que la palabra "materia" fue empleada sin lugar a dudas a efectos de evitar repetir el
término "jurisdicción" que ya había sido utilizado en el párrafo 1º del texto del artículo Nº
8º de la citada ley11.
El criterio seguido por el proyecto de Código, como se ha señalado,
siguió el criterio orgánico previsto por la ley Nº 7 que coincide sustancialmente con el
sistema adoptado por la ley Nº 19.987.
Recordemos que si la ley Nº 19.987 que regulaba las demandas
contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires establecía la competencia
subjetiva respecto de todas las causas originadas por la actividad de la Municipalidad,
cualesquiera fuesen su origen y causa, y que el artículo Nº 5º de la ley Nº 24.588
dispuso que la Ciudad de Buenos Aires es continuadora de la ex Municipalidad, resulta
10
El artículo 48 de la Ley Nº 7 estableció que "la justicia en lo contencioso-administrativo y tributario está integrada por quince (15)
juzgados que entienden en todas las cuestiones en que la Ciudad sea parte, cualquiera fuera su fundamento u origen, tanto en el
ámbito del derecho público como del derecho privado".
11
Conf. GAUNA, Juan O., "Dos jurisdicciones distintas para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", LL, 10/8/2001, p. 3.
entonces clara la intención del constituyente de que la competencia conferida por la ley
Nº 19.987 a la justicia civil fuese transferida en su totalidad al fuero local12 .
La competencia contencioso administrativa fijada por el Código:
El Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, en
concordancia con la Ley de Procedimientos Administrativos local13, ha definido en su
artículo Nº 1º el concepto de autoridad administrativa, entendiendo por tal no sólo a la
administración pública centralizada, desconcentrada y descentralizada, sino también a
los órganos legislativo y judicial en ejercicio de la función administrativa y a los entes
públicos no estatales en cuanto ejerzan potestades o prerrogativas públicas otorgadas
por leyes de la Ciudad de Buenos Aires.
A su vez, el articulo Nº 2º define que a los efectos del Código se
considerará como “causas contencioso administrativas” a todas aquellas en donde una
autoridad administrativa - definida en el articulo anterior - sea parte, cualquiera sea su
fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del derecho privado.
Determinándose así expresamente que la competencia contenciosa administrativa y
tributaria es de orden público.
Algunos autores han entendido que “por principio general, el
legislador local ha adoptado un criterio subjetivo para determinar la competencia del
fuero. Ello porque ésta se define en razón de la participación de la Administración
Pública centralizada o descentralizada en el litigio, en carácter de actor o demandado,
con total prescindencia del contenido jurídico de la demanda o la aplicación de normas
de derecho público o privado para resolver la controversia de fondo”14.
Al respecto el Dr. Marcer, uno de los redactores del proyecto de
Código Contencioso Administrativo y Tributario, ha señalado que “Esto significa que toda
causa, de cualquier índole, en donde una autoridad administrativa sea parte, es
considerada como causa contencioso administrativa. Como ejemplo podemos mencionar
tanto
la
impugnación
judicial
de
un
acto
administrativo
que
determinó
el
12
Conf. GAUNA, Juan O., "Dos jurisdicciones distintas para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", LL, 10/8/2001, p. 3. En igual
sentido, MARANELLO, Código Contencioso Administrativo y Tributario. Comentado, anotado y concordado, Grun Editora, Buenos
Aires, 1999, p. 35
13
Conf. art. 1 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la C.A.B.A.
14
MARANELLO, Patricio, Código Contencioso Administrativo y Tributario. Comentado, anotado y concordado, Grun Editora, Buenos
Aires, 1999, p. 37).
reencasillamiento del personal público como aquella demanda en donde la pretensión
sea el resarcimiento por la caída de un árbol sobre un automotor particular”15.
A mi entender el criterio subjetivo solo ha sido fijado, de manera
general, respecto de la administración centralizada y descentralizada, pero con relación
al Poder Legislativo, Poder Judicial y a los entes públicos no estatales, la competencia
ha sido definida en base a un criterio mixto, que atiende tanto a elementos subjetivos
como objetivos.
Ello es así, ya que la competencia del fuero en estos casos solo se
habilitará cuando se cuestione la actividad de las autoridades antes detalladas, en tanto
y en cuanto ejerzan funciones administrativas en el caso del Poder Legislativo y Judicial
o cuando ejerzan potestades públicas otorgadas por las leyes de la Ciudad de Buenos
Aires en el caso de los entes públicos no estatales.
El fundamento de la competencia contencioso administrativa, tal como
ha quedado delineada en el Código Contencioso Administrativo y Tributario, fue el de
preservar y reforzar las atribuciones propias de legislación y jurisdicción, consagradas en
la Ley Fundamental de 1994, tarea que le había sido encomendada al legislador por el
artículo nº 6 de la Constitución local, la que expresamente le encomendó que
representando a sus habitantes “agoten en derecho las instancias políticas y judiciales
para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida
en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional”.
De no haberse adoptado un criterio como el antes descripto muchos
de los pleitos que involucran a las autoridades locales se terminarían resolviendo en
tribunales ajenos a su jurisdicción y como bien señala Marcer “se produciría una
situación de virtual intervención federal a la autonomía local a través del Poder Judicial
de la Nación”.
Agregando, con relación a la ley 24.588 que “aún con el alcance más
amplio que pretende asignarse a dicha ley garantística de los intereses del Estado
nacional, jamás podría desconocerse que, al igual que acontece con las provincias,
deben ser los tribunales creados por la Ciudad, bajo las normas adjetivas que rijan los
procedimientos y procesos ventilados en dicho ámbito territorial, los únicos habilitados
15
MARCER, Ernesto A., Demandas contra el Estado. La Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires demandadas en juicio, AdHoc, Buenos Aires, 2004, p. 183 y sigtes.
para conocer y juzgar sobre la conducta de tal sujeto de derecho. Ello, sin perjuicio de la
de la competencia federal respectiva16”.
Finalmente señalaré que la competencia contencioso administrativa
que acabo de analizar, no siempre es así entendida y por el contrario y en especial la
Justicia Nacional en lo Civil reivindica para sí la competencia en algunos temas de
naturaleza civil.
Al respecto la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Civil ha entendido que no aplicables las normas de la Ciudad antes analizadas por ser
violatorias del artículo nº 129 de la Constitución Nacional y los artículos nº 8 y nº 16 de la
Ley nº 24.588 y en ese sentido señaló que “La Ciudad de Buenos Aires tendrá
facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas,
contencioso-administrativa y tributaria locales (conf. artículo 8º). Como se aprecia, el
legislador nacional precisó en forma inequívoca que la competencia contenciosoadministrativa que la Constitución delegaba en la justicia local, se determinaba ratione
materiae”17.
La Sala B de ese mismo fuero también señaló “el derecho de fondo
aplicable es -prima facie- la norma relativa al régimen de responsabilidad legislado en
nuestro Código Civil. No modifica la suerte de la pretensión, el hecho de que uno de los
codemandados sea una entidad dependiente del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, ya que esa calidad no ha de influir en el caso, en los derechos, deberes e
imputaciones de responsabilidad de las partes en litigio”18.
Conclusión:
Finalmente y como bien señala mi colega el Dr. Pasquier “Sabido es
que la cuestiones relacionadas con la responsabilidad del Estado, sea en su ámbito
contractual o extracontractual, por su actividad lícita o ilícita, forman parte del derecho
público local y por lo tanto no se encuentran entre las materias delegadas a la Nación.
En ese contexto, las acciones de daños y perjuicios contra el Gobierno de la Ciudad que
se ensayan ante la Justicia Nacional en lo Civil en todos los casos representan
16
MARCER, Ernesto A., op. Cit. p. 183 y sigtes.
17
CNCiv., Sala E, 23/08/2000, “Souza, Norberto c/ Helping Sistemas de Salud y otros s/ daños y perjuicios”, LL, 2000-F-615.
CNCiv., Sala B, 08/02/2001, “Cammarota, Estela y otro c/ GCBA s/ daños y perjuicios”, ED, 192-71.
18
supuestos de responsabilidad del Estado” 19.
Recordemos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
reformulado el concepto de “causa civil” a los fines de determinar la competencia
originaria ante su sede a partir del fallo “Barreto”.
En consecuencia, el citado autor señala que “La regla establecida en
“Barreto” resulta aplicable a los pleitos en donde la Ciudad de Buenos Aires es
demandada por su responsabilidad derivada del defectuoso o anormal funcionamiento
de sus órganos locales. Por lo tanto, de no respetarse -como hasta ahora- las
previsiones del artículo 2º del Código Contencioso Administrativo y Tributario local, no
sólo se estará avasallando el pórtico de la autonomía de la Ciudad, sino que en los
hechos se estará consumando esa inadmisible intervención federal que la Corte
Suprema justamente intenta evitar”.
Terminaré señalando que el conflicto en torno a la competencia que
poseen los tribunales de la Ciudad aún no ha sido dirimida definitivamente, ya que como
ejemplo basta ver los diarios de estos días en torno a los matrimonios de personas del
mismo sexo, donde los jueces de la Ciudad los autorizan y los jueces del fuero civil
nacional los impiden, negando expresamente la competencia del fuero local en esa
materia.
Muchas gracias.
JUAN SANTIAGO PASQUIER, tesina titulada “EL STATUS JURÍDICO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA
DE BUENOS AIRES Y LA INSERCIÓN DE LAS COMUNAS” defendida y aprobada en el marco de la Maestría en Derecho
Administrativo de la Universidad Austral, Año 2008.
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