COMPETENCIAS DE LAS CCAA EN LA LEY DEL SEGURO PRIVADO

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COMPETENCIAS DE LAS CCAA EN LA LEY DEL SEGURO
PRIVADO
I. INTRODUCCIÓN
Los estudios sobre la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas van dejando atrás los problemas iniciales,
relativos a la concreción de las grandes líneas directrices sobre las que
articular el reparto competencial, para afrontar en la actualidad, ante cada
materia en concreto, los problemas específicos.
Entonces
surgen
los
verdaderos conflictos al
tener
que
traducir
conceptos genéricos en
concretas potestades y
títulos
competenciales,
añadiéndose además la
dificultad
de
deslindar
campos
de
actuación
fuertemente
interrelacionados, pues si
cada título competencial
aparece
regulado
de
forma independiente lo
cierto es que la actividad
administrativa impone una actuación fuertemente interrelacionada entre
diversos sectores o ámbitos materiales.
El plantear ahora, pues, las competencias de las Comunidades Autónomas
en la Ley 33/1984 de 2 de agosto nos sitúa directamente en este segundo
nivel de reflexión. Los conceptos utilizados en la Constitución y en los
Estatutos de Autonomía han sido
traducidos en una pluralidad de títulos competenciales, y la materia
<<seguros>>, única que aparece en la Constitución (art. 149.1.11), da
lugar a un complejo sistema de
potestades legislativas, reglamentarias y
ejecutivas.
El examen de la situación actual, a partir de la citada Ley 33/1984 y normas
que la han desarrollado, no es ciertamente sencillo. La claridad no ha sido
en este caso la cortesía del legislador, y debe reconocerse que tratando de
no dejar ni un cabo suelto se ha conformado una densa madeja de
preceptos en que es difícil encontrar el inicio del ovillo y los principios
informadores que dan cohesión al conjunto. Pero la culpa tampoco debe
achacarse a quien redactó los textos legales a que hacemos referencia.
El punto de partida daba pocas líneas claras de seguimiento, pues tan sólo
se contaba con la referencia del artículo 149.1.11 de la Constitución y con
una asunción no homogénea de competencias por las Comunidades
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Autónomas, las cuales, además, diferencian la materia de seguros de la
materia Mutualidades de Previsión Social.
En todo caso hay un dato que salta a la vista de inmediato. Mientras la
Constitución reserva tan sólo al Estado de forma exclusiva las bases de la
ordenación de los seguros y varias Comunidades Autónomas han asumido
de forma exclusiva la materia Mutualidades de Previsión Social así como el
desarrollo legislativo y la ejecución de la materia seguros, la normativa
estatal contiene una regulación extraordinariamente pormenorizada de
todas estas materias y reconoce a la Administración estatal importantes
competencias ejecutivas. No debe sorprender, pues, que el conflicto
competencial surgiera, como ponen de relieve los recursos de
incostitucionalidad 765 y 767/1984 promovidos por el Consejo Ejecutivo de
la Generalidad y Gobierno Vasco contra determinados preceptos de la Ley
33/1984.
Es preciso, pues avanzar con cierto detenimiento a través del conjunto de
preceptos que desde la Constitución hasta la norma reglamentariamente,
pasando por Leyes y Reales Decretos de traspasos, configuran el bloque
normativo que se ocupa del reparto competencial en esta materia. Con este
objetivo, dividiremos la exposición en tres grandes apartados:
-
El marco constitucional y estatutario
-
Los principios que informan la distribución competencial en la Ley
33/1984.
-
Análisis concreto de las competencias en materia de seguro directo y
Mutualidades de Previsión Social, para finalizar con unas breves
conclusiones.
II. MARCO CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIO
De acuerdo con el principio dispositivo que informa el sistema español de
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
el punto de partida obligado es precisar qué competencia se ha reservado
en todo caso al Estado y, a partir de esta reserva, qué competencias se ha
reservado en todo caso al Estado y, a partir de esta reserva, qué
competencias han asumido las Comunidades Autónomas.
A partir de este criterio, y teniendo en cuenta el valor puramente transitorio
del artículo 148 de la Constitución, el precepto que nos sirve de punto de
partida es el artículo 149.1.11, según el cual, el Estado tiene competencia
exclusiva sobre las bases de la ordenación de los seguros. Esta referencia al
ámbito material de los seguros no aparecía en el Proyecto inicial de
Constitución, cuyo artículo 138.12 únicamente se refería a las bases
generales de la ordenación del crédito y la banca.
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Fue en el debate en Comisión (Diario de Sesiones de 15 de junio de 1978,
nº 90) que prosperó una enmienda del Sr. Paredes Grosso defendiendo la
inclusión de la materia de seguros en base al siguiente argumento:
<< Esta materia racional de luchar con la adversidad tiene una base
estrictamente internacional...hace necesario que sea objeto de una unidad
de ordenación que exige que se incluya el campo del seguro entre las
materias de ordenación estatal para presentar una imagen común frente al
exterior y para no perjudicar a la seguridad jurídica en este campo.>>
Surgirá así el artículo 149.1.11 con dos referencias que delimitan
claramente, aunque con un contenido respectivo genérico, el alcance de la
competencia estatal, la cual queda limitada funcionalmente (bases) y
materialmente (ordenación del seguro). En relación con este segundo
punto, ordenación del seguro, el título material creo que permite diferenciar
la actividad de intervención pública sobre la actividad aseguradora que
reclama la presencia administrativa, de la legislación sobre el contrato del
seguro, Ley de contenido mercantil. En relación con esta última materia, la
Ley del Contrato del Seguro, el Estado posee la competencia exclusiva en
virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.6 de la Constitución.
Por tanto, y sin perjuicio de volver más adelante sobre el tema, el Estado
posee competencia exclusiva para aprobar la Ley 50/1980 de 8 de octubre
del contrato de seguro.
Dentro de este marco, las CCAA, al aprobar sus estatutos, pueden asumir el
límite temporal de cinco años para tomar como punto de referencia el citado
art. 149.1.11, pues en el artículo 148 de la Constitución no se contiene
referencia alguna al tema de seguros.
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Pero, además, cabe marginar el marco referencial de los art. 148 y 149.1
de la Constitución acudiendo a la cláusula residual del artículo 149.3, y
definir una materia diversa sobre la que se adelanta la Comunidad
Autónoma asumiéndola como propia en el Estatuto. Así ha ocurrido al
introducir en los Estatutos de Autonomía la referencia a las Mutualidades no
integradas en el sistema de la Seguridad Social que antes de la Ley de 1984
se regían por la Ley de 6 de diciembre de 1941. (En este caso, al no
referirse a la ordenación del sector, se hace expresa referencia a la
competencia estatal sobre la legislación mercantil).
Atendiendo a estos criterios se ha producido la distribución competencial,
asumiendo las CCAA sus competencias en materia de ordenación de los
seguros y de Mutualismo no integrado en la Seguridad Social. En cualquier
caso, el resultado no ha sido homogéneo, pues ni han asumido
competencias sobre estas materias todas las CCAA, ni las que lo han hecho
lo han realizado de forma idéntica. El resultado final ha sido el siguiente:
-
Ordenación de los seguros.
1. Estatutos de Autonomía del País Vasco, Cataluña y Valencia (art. 11, 2-a;
10,4 y 32,4 respectivamente). Se asume la competencia de desarrollo
legislativo y ejecución de las bases estatales, en los términos que las
mismas señalen.
2. Estatutos de Autonomía de Andalucía y Ley Orgánica de reintegración y
mejoramiento del régimen foral de Navarra (art. 15,3 y 57, e,
respectivamente). Se asume la competencia de desarrollo legislativo y
ejecución en el marco de la legislación básica estatal (en el caso de
Andalucía en lugar de referirse a las bases se alude a la regulación general
del Estado).
3. Estatutos de Autonomía de Castilla – La Mancha y Castilla León (art.
35,1-g y 29,5 respectivamente). Hay una manifestación de voluntad de
asumir competencias en esta materia transcurridos 5 años o utilizando la
vía del artículo 150.2 de la Constitución, pero no se define el alcance
funcional de esta competencia.
-
Mutualidades de Previsión Social no integradas en el sistema
de la Seguridad Social.
En este supuesto pueden diferenciarse cuatro bloques:
1. Estatutos de Autonomía del País Vasco, Cataluña, Andalucía y Valencia, y
Ley Orgánica de reintegración y mejoramiento del régimen foral de Navarra
(art. 10,23; 9,21; 13,20; 31,21 y 44,27, respectivamente). Competencia
exclusiva respetando la legislación mercantil.
2. Estatuto de Baleares (art. 11,14). Competencia de desarrollo legislativo y
ejecución, en el marco de la legislación básica del estado y, en su caso, en
los términos que establezca, y sin perjuicio de la legislación general en
materia civil, social o mercantil.
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3. Estatuto de Canarias (art. 34, B-2). Competencia de ejecución, asumida
en virtud de la L.O 11/1982 de 10 de agosto.
4. Estatuto de Extremadura (art. 10,1-d). Se manifiesta la voluntad de
asumir competencias en la materia transcurridos 5 años o antes en
aplicación del artículo 150.2 de la Constitución.
En definitiva, pues, el principio dispositivo ha puesto claramente de relieve
las disfunciones que le son inherentes.
En materia de seguros y Mutualidades
sólo algunas Comunidades Autónomas
han asumido competencias, por lo que
es precisa una normativa estatal
completa que cubra la falta de
legislación autonómica. Pero, por otra
parte, la legislación estatal deberá
tener diversos grados de aplicación en
relación a las Comunidades Autónomas
que sí asumieron competencias, pues esta asunción se realizó con diversa
intensidad funcional y, en algún caso, quedó aplazada a una decisión futura
(cuando el Estatuto sólo manifiesta la voluntad de asumir la competencia
transcurridos cinco años o por la vía del artículo 150.2).
III. LA LEY 33/1984 DE 2 DE AGOSTO. PRINCIPIOS GENERALES QUE
INFORMAN SU CONTENIDO EN EL TEMA COMPETENCIAL.
Si la Constitución y los Estatutos de Autonomía establecen la delimitación
competencial, lo cierto es que la concreción de tal delimitación se obtiene
en el momento del ejercicio de las competencias respectivas. Es por ello
que la Ley 33/1984 adquiere una importancia de primer orden al deber
clarificar la compleja situación de partida a que hice referencia en el
apartado anterior.
Teniendo en cuenta precisamente este marco de referencia nada se opone a
una normativa estatal que agote la materia y que asuma para la
Administración del Estado todas las competencias ejecutivas. Si la CCAA no
asumió estatutariamente competencias, la cláusula residual del 149.3
jugará entonces a favor del Estado. Además, esta normativa completa del
tema actuará en todo caso como legislación supletoria en relación a la
normativa de las Comunidades Autónomas.
Pero al margen de esta consideración, que permite reconocer la validez de
la Ley Estatal (otra cosa será que pueda declararse no aplicable en alguna
Comunidad Autónoma), lo que me importa es precisar los criterios que han
llevado al legislador estatal a fijar su propio ámbito competencial con
relación a aquellas Comunidades Autónomas que sí asumieron
competencias y que pueden discutir la aplicación del texto legal o la
actuación de la Administración del Estado en su territorio. Veamos estos
criterios.
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-
Ámbito material.
En primer lugar debe quedar claro que nos movemos en el ámbito de una
Ley del seguro privado con una clara voluntad de unificar todo el sector. Por
ello, se engloban en la misma todas las entidades aseguradoras (sociedades
anónimas, mutuas, montes de piedad o mutualidades de previsión social,
sociedades cooperativas, delegaciones de entidades extranjeras y entidades
públicas o con participación pública).
Desde otra perspectiva, pero aún dentro del
ámbito material propio del seguro privado debe,
a su vez, diferenciarse, la intervención legislativa
que no precisa intervención administrativa de
aquella otra que consiste, precisamente, en
legitimar la presencia de la Administración en una
relación jurídica en principio de naturaleza
privada. La Ley que ahora interesa responde al
segundo tipo y, precisamente por ello, plantea los mayores problemas
competenciales. Si nos referimos al seguro, como contrato privado, nos
situamos en otro ámbito material, el derecho mercantil, y por tanto el
Estado asume en la materia una competencia exclusiva.
Esta distinción entre Ley del contrato de Seguro y Ley de ordenación del
Seguro se refleja hoy perfectamente en los dos textos legales existentes,
Ley 50/1980 de 8 de octubre y Ley 33/1984 de 2 de agosto. El origen de
ambas Leyes abunda aún más en el criterio diferenciador que me interesa
destacar, pues mientras la Ley de 1980 engarza con la regulación contenida
en el Código de Comercio de 1885 y Código Civil, la Ley de 1984 encuentra
su origen en el texto legal de 1908, sobre registro e inspección de empresas
de seguro, y en la Ley de Ordenación del Seguro privado de 16 de
diciembre de 1954. Estos dos últimos textos de contenido claramente
intervencionista. A esta diferencia dentro de la unidad material del seguro
privado alude expresamente la propia Exposición de Motivos de la Ley
33/1984.
Como última consideración en relación al ámbito material debe señalarse
que la Ley incluye dentro del concepto <<seguro privado>> a las entidades
de previsión social en su día acogidas a la Ley de 6 de diciembre de 1941.
Al margen de otras consideraciones, lo cierto es que de esta forma se sitúan
bajo un mismo texto legal lo que en los Estatutos de Autonomía ha sido
tratado de forma diversa.
Como hemos señalado, en materia de Mutualidades de Previsión Social
diversas Comunidades Autónomas han asumido competencias exclusivas,
sin entenderse vinculadas por las bases de la ordenación de los seguros
pues, al aprobarse los Estatutos, seguros y entidades de previsión social se
contemplaban, desde el punto de vista normativo, como dos realidades
diversas. Así, un autor pudo afirmar lo siguiente: <<si bien la materia
objeto del Proyecto es competencia del Estado, enmarcada en el punto 11
del art. 149 de la Constitución, no puede incluirse en ellas a las
mutualidades de previsión social, por ser materia cuya regulación exclusiva
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compete a determinadas Comunidades Autónomas en virtud de los
principios constitucionales y los preceptos de los respectivos Estatutos de
Autonomía.
Esta circunstancia plantea especiales problemas como se verá a
continuación, y a ellos parece referirse también la Exposición de Motivos de
la Ley 33/1984:
<<La Ley incorpora una somera regulación de dichas entidades en un
capítulo específico. En él se recogen sus exigencias básicas y las
características que las diferencian de otras entidades que operan en el
mercado de la cobertura de riesgos>>.
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La delimitación de la competencia autonómica.
A partir de las consideraciones anteriores, y sin entrar por el momento en el
problema de las Mutualidades, podría llegarse de inmediato a una primera
conclusión: a las Comunidades Autónomas que hayan asumido
competencias en la materia les corresponderá el desarrollo legislativo y la
ejecución, limitándose al Estado a dictar una Ley de bases que contenga el
común denominador normativo a partir del cual cada Comunidad, en
defensa del propio interés general, establezca las peculiaridades que le
convengan.
Lo cierto es, sin embargo, que la Ley
estatal va más allá, reduciendo el
margen
de
normación
de
las
Comunidades Autónomas a un nivel de
práctica
supresión,
y
habilitando
competencias ejecutivas en manos de la
Administración estatal.
Las cosas, no obstante, no son tan
sencillas, pues vamos a comprobar
como el Estado recurre a una serie de
títulos diversos para amparar su
competencia, y limita la competencia autonómica en virtud del recurso a
principios generales que ordenan el reparto competencial.
IV. LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Los apartados anteriores permiten sistematizar cuáles son las principales
competencias de las Comunidades Autónomas en el tema que nos interesa,
diferenciando para ello los diversos ámbitos materiales que se incluyen en
la Ley 33/1984.
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Entidades de Seguro Directo
En relación con estas entidades cabe concluir que, pese a la redacción del
artículo 149.1.11 de la Constitución y a la asunción competencial llevada a
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cabo en los Estatutos de Autonomía, la legislación estatal de desarrollo ha
reducido de forma drástica las competencias autonómicas, desapareciendo
de hecho en el aspecto normativo y reduciéndose sustancialmente en la
función ejecutiva.
La práctica, por otra parte, demuestra una total inactividad de las
Comunidades Autónomas en esta materia sin que se hayan producido
traspasos de servicios vinculados a este título competencial.
En todo caso, se reconocen a las Comunidades Autónomas competencias
ejecutivas en relación a las entidades de ámbito estrictamente regional en
los supuestos en los que el precepto de la Ley no posee el carácter de
básico o se admite expresamente la competencia ejecutiva de la Comunidad
Autónoma en un aspecto básico (disposición final primera, dos).
Debe señalarse, como dato indicativo, que la autorización para ejercer
operaciones sometidas a la Ley 33/1984 corresponde otorgarla en todo caso
al Ministerio de Economía y Hacienda, y que también se reserva a la
Administración estatal el control del ejercicio de la actividad, su publicidad,
situación financiera y estado de solvencia.
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Mutualidades de previsión social.
Debido a la no existencia de una reserva competencial a favor del Estado en
torno a estas entidades, varios Estatutos de Autonomía asumieron
competencias exclusivas en esta materia. Por otra parte, teniendo en
cuenta el menor volumen económico y ámbito de actuación más reducido
de estas entidades, se produjo en relación con diversas Comunidades
Autónomas el traspaso de servicios en este ámbito material. En
consecuencia, la problemática jurídica era diversa, y ello redundó en el
reconocimiento de un mayor ámbito competencial en relación con estas
entidades.
De esta forma, el Real Decreto 2615 de 4 de diciembre, tras diferenciar
entre Comunidades Autónomas que asumieron competencias exclusivas en
esta materia y aquellas que sólo lo hicieron de desarrollo legislativo,
reconoce como competencia autonómica de las primeras la autorización y
revocación para el ejercicio de actividades de previsión social, así como la
titularidad de registros especiales. La inspección, sin embargo, se mantiene
como competencia del Ministerio de Economía y Hacienda.
Puede, pues concluirse, que en relación a las Mutualidades de Previsión
Social las Comunidades Autónomas que asumieron esta materia como
competencia exclusiva se reconocen como titulares de las competencias de
ejecución, salvo en supuestos excepcionales .
En relación a las Comunidades Autónomas que asumieron el desarrollo
legislativo y la ejecución se produce un claro recorte en las funciones
ejecutivas que no se justifica por le título competencial.
La cuestión más discutible que plantea el tema de las mutualidades es la
relación de la normativa aprobada por el Estado con los Reales Decretos de
traspasos, aprobados con anterioridad, en los que se reconocieron
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expresamente unas funciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas, al
delimitarse en razón del ámbito territorial de la entidad sobre la que aplicar
la norma o el acto de la Comunidad Autónoma.
Por tanto, se limita de forma drástica no sólo la eficacia de la norma, que se
aplicaría fuera del territorio autonómico, sino también la ejecución del acto
que se aplicaría en la Comunidad Autónoma sobre una entidad de ámbito
superior.
Esta solución legal es, poco menos que discutible, si se tiene en cuenta el
particular valor de los Reales Decretos de traspasos. Ciertamente su
cometido no es, como ha dicho repetidamente el TC, atribuir competencias.
Pero también debe reconocerse que más allá de limitarse a concretar
medios personales, materiales y financieros, los Reales decretos de
traspasos interpretan los conceptos constitucionales y estatutarios y ayudan
a precisar el alcance de la distribución competencial. Esta función se ha
reconocido incluso en la Ley del Proceso Autonómico.
En consecuencia, la Ley, jerárquicamente superior y posterior, modificará la
delimitación competencial de los Reales Decretos de traspasos. Pero la
respuesta jurídica no puede hacer olvidar la consideración política. El
contenido del Real Decreto de traspasos fue parte de un acuerdo entre la
Comunidad Autónoma y el Estado en el seno de la Comisión Mixta. La ley
estatal alterará el contenido de este acuerdo. Además obviamente, La Ley
queda sometida al control del Tribunal Constitucional.
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Otros títulos materiales de competencia.
Muy brevemente quiero aludir en este apartado a la existencia, en la Ley
33/1984, de otros títulos materiales que inciden en la distribución
competencial, al poseer una entidad propia y responder a unos criterios de
reparto competencial, al poseer una entidad propia y responder a unos
criterios de reparto competencial también específicos, así como a las
materias conexas situadas fuera de la Ley.
Así, por una lado nos encontramos con la existencia de Cooperativas de
Seguros, las cuales se regularán en parte por la Legislación de
Cooperativas. Ello plantea el tema de la distribución competencial de esta
materia.
La Ley 33/1984 en su artículo 15.2 y el Real Decreto 1348/1985, en su
artículo 41, establecen la delimitación entre la aplicación de los preceptos
propios de la legislación de seguros, y la aplicación de la legislación de
cooperativas.
Cabe aludir, también a la aparición del ámbito material de los colegios
profesionales, al que se refieren en la ley 33/1984 el artículo 48 y la
disposición adicional tercera f. Si el artículo 48 es calificado como no básico,
reconociendo por tanto las competencias autonómicas, la disposición
adicional tercera f, es básica y, además, es específica que la competencia
ejecutiva será estatal. Hubiera podido interpretarse que no se admitirían
Colegios Profesionales de ámbito y vinculación regional.
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Sin embargo, en el Real Decreto legislativo 1347/1985 de 1 de agosto el
artículo 33 aclara el tema. Todo el artículo es no básico, y en él se incluye lo
establecido en la disposición adicional tercera f de la ley relativa a los
colegios de corredores de reaseguro. Se diferencia así la materia reservada
al Ministerio de Economía y Hacienda en todo caso (facultades del artículo
14 de la Ley, extendidas a la intervención sobre corredores de reaseguro),
de la referencia a su colegiación profesional, que puede estar regulada por
la normativa autonómica.
V. CONCLUSIONES
El examen de la Ley 33/1984 en sus aspectos de distribución de
competencias permite esbozar unas breves conclusiones.
En primer lugar creo que debe reconocerse la extraordinaria complejidad de
la regulación que se contiene en la Ley y normas de desarrollo. Para poder
precisar la norma aplicable es obligado <<puntear>> estos textos
normativos para saber cuál de ellos es o no básico, y si la competencia
ejecutiva de los preceptos básicos se ha atribuido a la Comunidad
Autónoma o al Estado. Además, deberá entonces recurrirse a los Estatutos
de Autonomía y ver qué tipo de competencia se asumió en la materia. Por
último, hay que conocer el ámbito territorial de la entidad sobre la que
proyectar la legislación o aplicar el acuerdo.