Futuro del Riego en el Perù

REGIÓN DE AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
Medio Ambiente y
Recursos Hídricos
SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES
El Futuro del
Riego en el Perú
Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Banco
Mundial
Oportunidades para todos
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La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la dirección
de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe
(LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento de
Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).
Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y
Recursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.
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Medio Ambiente y Recursos Hídricos
Serie de Publicaciones Ocasionales
Prefacio
La región de América Latina y el Caribe reúne una
combinación única de cualidades y retos en el
manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente;
esta región posee una dotación excepcional de
recursos naturales y cultivos importantes para
garantizar la seguridad alimentaria y preservar
la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región
también acusa las mayores tasas de urbanización
del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos
de contaminación y sobreutilización de recursos
naturales. Estas particularidades generan efectos
perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente,
son fuentes potenciales de conflictos y dificultan la
lucha contra la pobreza.
Durante los últimos veinte años, la región de América
Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a
la hora de abordar estos retos. Es la región líder,
del mundo en desarrollo, en conservación de la
biodiversidad y gestión de recursos naturales, y está
a la vanguardia en la reducción de la contaminación
urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio
escogido por los países de la región para plantear
políticas pioneras e innovadoras de protección del
medio ambiente y gestión de recursos naturales;
para reforzar a las instituciones responsables de la
gestión del medio ambiente; y para apostar por la
sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en
la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas
incluyen, entre otras, la instauración y mejoramiento
de los estándares de calidad de los combustibles y el
aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono
en México; el pago por servicios ambientales en
Costa Rica; la gestión participativa e integrada de
los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques
de la gestión del riego en México.
La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio
Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de
la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos
del Departamento de Desarrollo Sostenible para
la región de América Latina y el Caribe del Banco
Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al
intercambio global de conocimientos sobre las
innovaciones en la gestión del medio ambiente
y los recursos hídricos, y a la consecución de
un crecimiento sostenible e incluyente. Estas
publicaciones pretenden trasladar a un público
amplio (tomadores de decisión, profesionales del
desarrollo, académicos y otros actores sociales) las
lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia
técnica y las demás actividades relacionadas con
el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y
emprendidas en conjunto con nuestros socios. La
serie aborda temas importantes para la agenda
de sostenibilidad de la región que abarcan desde
la gestión de los recursos hídricos hasta la salud
del medio ambiente; incluyendo la gestión de
recursos naturales y el riego, la conservación de la
biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión
de la contaminación, las instituciones ambientales
y su gobernanza, los servicios ambientales, y el
cambio climático y sus conexiones con el desarrollo
y el crecimiento.
En esta publicación se presenta un análisis
detallado de la situación actual de los diferentes
factores relacionados con el Riego en el Perú, y se
sugieren una serie de recomendaciones tendientes
a afrontar los desafíos encontrados tales como:
mejorar el desempeño de las organizaciones de
usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en
cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego
y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si
bien algunas de las propuestas presentadas en
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
este informe ya han sido acogidas por el Gobierno,
se busca que este trabajo sea el inicio de acciones
subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento
del sector del riego el Perú.
Esperamos que esta publicación, al igual que la
serie completa, contribuya a la diseminación del
conocimiento, tanto en la región de América Latina
y el Caribe como en el mundo entero.
Dr Karin Kemper
Gerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hídricos
Departamento de Desarrollo Sostenible
Región de América Latina y el Caribe
Tabla de Contenido
Siglas y Abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. El Contexto del Riego en el Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.1 Riego, economía y pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 Riego y recursos hídricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.4 Variabilidad y cambio climático. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3 Eficiencia en el uso del agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.1 Las organizaciones de usuarios de agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.2 Los Proyectos Especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
4. El Rol del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5. Inversión y Gasto Público en Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.1 Inversión pública en riego y drenaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.2 Inversión privada en riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.1 Definir y adoptar enfoques más racionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
iii
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias. . . . . . . 4
Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario. . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
LISTA DE FIGURAS
Figura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . . 45
vi
Siglas y Abreviaturas
AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
ANA: Autoridad Nacional del Agua
APP: Asociación Público-Privada
ATDR: Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)
DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica
FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura
FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
GL: Gobierno Local
GR: Gobierno Regional
ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares
INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática
JU: Junta de Usuarios
LRH: Ley de Recursos Hídricos
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MINAG: Ministerio de Agricultura
MMC: Millones de metros cúbicos
ONG: Organismo No Gubernamental
OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada
OUA: Organización de Usuarios de Agua
O&M: Operación y Mantenimiento
PE: Proyecto Especial
PEAO: Población Económicamente Activa Ocupada
PIB: Producto Interior Bruto
PIM: Presupuesto Institucional Modificado
PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PSI: Programa Subsectorial de Irrigación
SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera
SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública
UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013)
v
El Futuro del Riego en Perú
Desafíos y Recomendaciones
Volumen I : Informe de Síntesis
Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco Mundial
Sylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor Independiente
Héctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial
Camilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial
Susanne Scheierling, Economista Sénior, Banco Mundial.
Agradecimientos
Los autores agradecen la amplia colaboración de
las autoridades peruanas, en particular a Milton
von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan
Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura;
Juan Haro Muñoz, Director de la Oficina de Apoyo
y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura
(MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko,
Director de la Dirección General del Infraestructura
Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro,
Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios
de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista
de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección
de Inversión Pública del Ministerio de Economía
y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo
del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI);
Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra;
Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto
de Modernización de la Gestión de los Recursos
Hídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor
del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los
autores de los informes utilizados como base para
realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks,
especialista institucional y de riego; Laureano del
Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios
Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas
Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en
Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego;
Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara
Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma
los autores agradecen los valiosos comentarios
recibidos sobre versiones preliminares de este
informe de Susan Goldmark, Directora País para
Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin
Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe;
Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos
Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en
Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista
Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como
de Klaus Urban, Especialista Institucional de
la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente
el equipo agradece a la FAO por la preparación
y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas
de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú,
FAO 2012” que apoyó la elaboración del presente
estudio.
vii
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Resumen
El riego en el Perú es un elemento fundamental
para el desarrollo de la economía, la reducción de
la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la
adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno
cuenta con una política de riego desde el año 2003,
esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la
serie de eventos que han variado las circunstancias del país y en especial del sector agrícola en
la última década. Para apoyar al Gobierno en esta
tarea, el estudio propone, a partir de un análisis
detallado del sector, tener como visión una agricultura productiva y competitiva, que contribuya
de manera significativa a la economía nacional y
a la reducción de la pobreza en forma sostenible,
equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente
como de la variedad cultural; factores que constituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.
Las recomendaciones derivadas del estudio, para
alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes
líneas de acción:
1) Definir y adoptar enfoques más racionales, integrales y sostenibles a través del desarrollo
de un sistema de información, un mejoramiento
de la planificación de la inversión y de las políticas; una mejora en la coordinación entre el Gobierno Nacional con los gobiernos descentralizados; y una mejor integración entre la gestión
de los recursos hídricos y el riego.
2) Implementar políticas e inversiones más
equilibradas, prestando más atención a la capacitación a las organizaciones de usuarios y a
los gobiernos descentralizados; a la modernización de los sistemas de riego colectivos; al
iix
riego parcelario tecnificado por gravedad; a la
recuperación de las tierras salinizadas; y al mejoramiento de la seguridad hídrica del riego.
3) Implementar políticas e inversiones más incluyentes a través de un apoyo más equilibrado
entre grandes y pequeños agricultores; entre
los diferentes tipos de organizaciones de usuarios y la formalización de los derechos de uso
de agua y de propiedad sobre la tierra.
4) Fomentar la inversión privada en el riego por
parte de los regantes y las organizaciones de
usuarios a través su capacitación e incentivos,
así como una mejor estructuración de las concesiones a empresas privadas.
5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de
las funciones del Ministerio de Agricultura
para que pueda asumir su rol de ente rector en
riego.
6) Mejorar el desempeño de las organizaciones
de usuarios mediante un asesoramiento recurrente y diversificado y una revisión del marco
normativo.
7) Mejorar la integración entre el manejo de los
recursos hídricos, la adaptación al cambio
climático y el riego.
8) Aplicar intervenciones diferenciadas en concordancia con la gran diversidad de los sistemas
de riego en el país en las diferentes regiones
agroclimáticas.
Introducción
En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la
“Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una
validez de 10 años. Los cambios experimentados
desde esa fecha –como la descentralización de ciertas
funciones y recursos desde el Gobierno Nacional
hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y
otros países, el boom de las agro exportaciones, los
intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones
con la modalidad de Asociación Público-Privada
(APP), el aumento de la conflictividad en relación
con el recurso hídrico, la preocupación creciente por
la seguridad alimentaria y por la reducción de las
desigualdades, y la cada vez más evidente necesidad
de adaptación al cambio climático- justifican una
actualización de dicha política/estrategia.
El objetivo principal de este estudio es apoyar al
Gobierno del Perú en la actualización de su “Política
y Estrategia Nacional de Riego” a través de la
preparación de un análisis detallado del sector del
riego, la formulación de una visión para el sector y
la identificación de una serie de recomendaciones
para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se espera
que este informe sea de utilidad para la comunidad
local e internacional que participa en los esfuerzos de
desarrollo del Perú. Por último, dado que la información
disponible sobre el riego en Perú es limitada y dispersa,
se espera que el presente informe sirva de base para
trabajos analíticos e investigaciones más detalladas
que se realicen en el futuro.
Este informe es el resultado de la colaboración
entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de
Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas;
la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial.
La preparación del estudio comenzó en el año
2011 con la elaboración de una serie de informes
de base realizados por un equipo multidisciplinario
de expertos locales e internacionales. El equipo
multidisciplinario encargado de los informes de
base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en
los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé
Plusquellec en los aspectos de infraestructura
de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos
relacionados con las organizaciones de usuarios;
Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel
Prialé en los aspectos relacionados con el gasto
público; Laureano del Castillo en los aspectos
legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con
las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro
en los aspectos de género. El equipo del Banco,
encargado de la coordinación general del estudio
y la preparación del informe consolidado, estuvo
liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por
Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana
Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales
colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan
Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos
Azurín del Ministerio de Agricultura.
Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y
discutidas por parte del Gobierno y varios expertos
en temas relacionados con el riego, a través de
talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril
2013. La versión final del Estudio toma en cuenta
estos aportes.
El presente informe constituye el Volumen I: Informe
de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en
Perú: Desafíos y Recomendaciones”, que a su vez
es un resumen del estudio completo desarrollado; se
recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal
para contar con un diagnóstico completo del sector
del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y
las recomendaciones propuestas para cada uno de
los desafíos identificados. El presente Documento
consta de 6 capítulos: en los capítulos 1 a 5 se
presentan el diagnóstico de la situación actual y los
desafíos identificados, mientras que en el capítulo 6
se brindan una serie de recomendaciones agrupadas
según diferentes ejes temáticos.
1
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
1. El Contexto del Riego en el Perú
1.1 Riego, economía y pobreza
Para el Perú el riego es un elemento fundamental
para la producción agrícola, las exportaciones,
la seguridad alimentaria y el empleo. El sector
agropecuario en su conjunto da empleo a más de
un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos
en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con
cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y
el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011).
Dentro de este sector, el rol productivo del riego es
prominente, contribuyendo con aproximadamente
dos tercios del valor de la producción agrícola
y en un porcentaje aún más elevado para las
exportaciones correspondientes.
El riego constituye también un importante motor
para la reducción de la pobreza y, de manera
general para el mejoramiento de la calidad de
vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales
concentran más de la mitad de la población que se
encuentra en situación de pobreza a nivel nacional
y el 80% de la población que vive en condiciones
2
de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de
la mitad de la población rural es pobre y cerca de
un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011).
Esta población, depende en su gran mayoría de la
actividad agropecuaria; directamente, a través de
la producción para autoconsumo y para la venta
del exceso en los mercados, y como fuente de
empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El
riego permite incrementar el valor de la producción
agrícola y estabilizar la producción y los precios
agrícolas2; generando empleos, mejorando los
ingresos de los agricultores y sus trabajadores
y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el
país.
Adicionalmente, desde una perspectiva de género,
el sector del riego es importante debido al rol clave
que tienen las mujeres en la producción agrícola
y en el manejo de los sistemas de riego; sin
embargo, éstas no cuentan con una representación
adecuada en la toma de decisión en la gestión de
los sistemas de riego (Chinarro, 2012).
1
Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de la
Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente de
empleo ronda el 73,2% de la PEAO.
2
A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y finalmente
a través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.
Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú4
Costa
Sierra
Selva
TOTAL
Superficie equipada con infraestructura de riego
CENAGRO 1994
ANA (2012)
ha
(%)
ha
1.190.000
68%
981.127
453.000
26%
412.236
109.000
6%
118.291
1.752.000
100%
1.511.655
(%)
65%
27%
8%
100%
Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas
(Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)
1.2 Extensión y diversidad de la agricultura
bajo riego
El Perú es uno de los países latinoamericanos con
mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas;
aproximadamente un tercio del área cultivada total
cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).
El rol y la importancia del riego varían según la zona
del país. La mayor parte del área bajo riego está
localizada en la Costa, donde la agricultura no es
viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta
zona se concentra la mayor parte de la población
del país así como las actividades económicas; aún
cuando la vertiente del Pacífico sólo recibe el 1,8%
del total del agua del país3 (Ver cuadro 1.3).
La región de la Costa goza de diversas condiciones
que son muy favorables para la agricultura. En
los valles aluviales se encuentran los mejores
suelos agrícolas, los más productivos del país. La
temperatura y el soleamiento son extremadamente
favorables, y existe un buen nivel de acceso al
mercado nacional e internacional.
En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de
Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es
utilizado, constituye un complemento a la lluvia.
Permite mejorar la producción y la productividad
agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que
son generalmente más sensibles al estrés hídrico.
El riego, y la agricultura en general, juegan un rol
importante en esta zona en relación con la seguridad
alimentaria y el nivel de empleo de la población,
que es en su mayoría pobre. En comparación con
la Costa, las opciones productivas de la Sierra
son más limitadas. Esto se debe en particular
a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la
alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso
al mercado, limitaciones en la disponibilidad de
recursos hídricos y la debilidad de las instituciones,
entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene
algunas ventajas, como el hecho de contar con
mejores condiciones sanitarias que las que se
encuentran en otras regiones, así como con un
régimen de temperatura adecuado para cultivos
que necesitan periodos de frio, y la posibilidad
de implementar sistemas de riego por gravedad
(reduciendo los costos de inversión y de operación).
La agricultura en la Selva se desarrolla
principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas
áreas tienen déficit de agua durante determinadas
épocas del año, al menos en relación con cultivos
de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar,
etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente
sensibles al estrés hídrico en el momento de
3
Alrededor de 2000 m3/año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).
4
Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reflejan
necesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en los
dos últimos decenios.
3
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias
TOTAL
Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)
< 3 ha
Número de UA (ha) 1/
3 - 10 ha
10 - 50 ha
> 50 ha
1.742.267
964.341
505.440
219.312
53.174
100,0%
55,3%
29,0%
12,6%
3,1%
35.327.237
1.113.368
2.579.927
4.215.276
27.418.666
100,0%
3,2%
7,3%
11,9%
77,6%
5.891.314
921.605
1.787.790
1.799.225
1.382.694
100,0%
15,6%
30,3%
30,5%
23,5%
bajo riego (% superf. agric.)
29,8%
41,8%
37,9%
21,9%
21,4%
en secano (% superf. agric.)
70,2%
58,2%
62,1%
78,1%
78,6%
%
Superficie total UA (ha) 2/
%
Superficie agricola (ha) 3/
%
de la cual:
1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen
sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes y
bosques.
2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.
3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).
Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994
Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional
Superficie
Población
Disponibilidad de Agua
Subt.
Total
Consumode
Agua
Indice
D/P
C/D
Región
Hidrográfica
(Km2)
(hab)
(Hm3)
(Hm3)
(Hm3)
(%)
(Hm3)
Pacifico
278.482
18.620.070 66,0% 35.972
2.849
38.821
2,2%
16.501 87,0% 2.085
(%)
Sup.
(%)
(m3/
(%)
hab/año)
42,51%
Amazonas 957.823
8.680.616
30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367
12,5% 198.121 0,14%
Titicaca
48.911
920.078
3,3%
0,5%
10.735
1,05%
Total
1.285.216 28.220.764 100%
1.768.512 100% 18.972 100%
62.667
1,07
9.877
s/datos 9,877
1.765.663 2.849
0,6%
104
Fuente: ANA (2012 A)
la floración (por ejemplo el cultivo de café). Es
una región con fuerte crecimiento poblacional y
económico, y potencial para incrementar el área
regada.
Otra característica de la agricultura en el Perú,
incluyendo la agricultura regada es la prevalencia
del minifundio. En 1994, casi el 85% de las
5
4
unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha.
Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA
de menos de 20 ha.
Por otra parte, se está emprendiendo desde los
años 90 un proceso de concentración de las tierras
agrícolas5 en manos de grandes inversionistas
privados. Según datos de MINAG, un conjunto de
A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la
costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas.
18 grupos empresariales dispone de una superficie
total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un
cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.
1.3 Riego y recursos hídricos
Considerando que la agricultura bajo riego es,
ampliamente, el mayor usuario de agua del país
(ocupando cerca de 80% de las extracciones de
agua dulce), es un desafío importante contar con
la disponibilidad de recursos hídricos de calidad
para el desempeño de los sistemas existentes
y para potenciar la expansión del área regada.
Adicionalmente, el sector del riego es fundamental
para la buena gestión de los recursos hídricos.
La desigual distribución de los recursos hídricos
entre las vertientes del Pacifico y del Atlántico
así como entre sus cuencas, además de la
escasa precipitación en la Costa y la marcada
estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la
realización de considerables inversiones en la
construcción de grandes sistemas de irrigación e
importantes obras de regulación con embalses y
trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia
de uso del agua (técnica y económica) en el riego
es, en general, baja (Capítulo 2). El pago por el
agua de riego, cuando existe, es en general por área
y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio
de la misma. Adicionalmente, las limitaciones
en la concepción de la infraestructura hidráulica
(Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así
como los métodos no mejorados de riego parcelario
(Capítulo 2) contribuyen a la baja eficiencia.
La aplicación de una cantidad excesiva de agua6
en las parcelas ha contribuido a serios problemas
de anegamiento y/o salinización en diversos
valles de la Costa, generando la pérdida de
suelos valiosos (Capítulo 2). En otros lugares
la sobreexplotación de los recursos hídricos
6
subterráneos por inversionistas privados es
insostenible y crea un problema de disponibilidad
no sólo para otros usuarios agrícolas sino también
para otros sectores prioritarios, incluido el uso
poblacional.
La baja calidad del agua también tiene un impacto
negativo sobre la agricultura regada, limitando
en algunos casos la agroexportación y causando
enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por
lo menos el 50% de las unidades hidrográficas del
país no cumplen con las normas para el uso agrícola,
lo que se debe principalmente a la contaminación
microbiológica por el vertimiento de aguas servidas
poblacionales, metales tóxicos provenientes de la
actividad minera y contaminación agrícola como
resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y
fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante
la temporada de lluvias los ríos transportan una
alta carga de sedimentos, lo que representa un
obstáculo para la adopción del riego por goteo
(Capítulo 2) y genera una colmatación acelerada
de los reservorios.
El crecimiento poblacional y económico genera una
presión y una competencia crecientes en relación
con los recursos hídricos, originando conflictos por
el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de
2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial
de la gestión de los recursos hídricos, a través la
creación de Consejos de Cuenca encargados de
formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos
de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave
para orientar las inversiones en riego de manera
coherente y compatible con las necesidades de los
demás sectores y el respeto del medio ambiente.
Se ha iniciado la implementación de los mismos
en algunas cuencas piloto y se estima que tomará
un decenio o más extenderlos a todo el país.
Algunos desafíos que se presentan son que estos
planes consideren adecuadamente los efectos
Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3/ha/año en algunos sistemas de riego.
5
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
acumulados de la inversión en riego, que sean
actualizados regularmente y, sobre todo, que sean
realmente vinculantes para todas las entidades
involucradas en la gestión de recursos hídricos.
Otro instrumento clave para la gestión racional de
los recursos hídricos y la protección del acceso al
agua, en particular cuando se trata de poblaciones
vulnerables, son los derechos de uso de agua.
A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se
estima que el 75% de los usuarios agrarios, la
mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la
Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del
Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en
bloque a organizaciones de usuarios registradas,
lo que representa un gran desafío en la Sierra y
la Selva donde la mayoría de las organizaciones
de regantes no están formalizadas, y donde no
hay programas específicos para fomentar dicha
formalización.
1.4 Variabilidad y cambio climático
Variabilidad actual del clima
La producción agrícola está relacionada con las
condiciones climáticas. El parámetro climatológico
que tiene una mayor influencia en el rendimiento
agrícola es la variabilidad en el déficit de precipitación.
Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja
de selva, e incluso tiene un impacto considerable en
la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta
con riego, que depende de la disponibilidad del
recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en
la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa
los rendimientos se ven afectados por el aumento
de las temperaturas durante eventos climatológicos
asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG,
2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por
desborde de los ríos afectan aproximadamente 40%
del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que
puede generar pérdidas en la producción agrícola, así
como en la infraestructura de riego.
6
El cambio climático y sus efectos
Las tendencias climáticas observadas entre
1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las
temperaturas se están incrementando, mientras
que las precipitaciones no presentan una tendencia
homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones
climáticas para grandes regiones del país todavía
tienen un alto nivel de incertidumbre, y los
conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre
la agricultura en general, y regada en particular,
todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones
existentes para 2030, prevén un aumento general
de la temperatura, mientras que los impactos sobre
las precipitaciones son variables y no siempre es
evidente la dirección en la que se llevará a cabo
el cambio. Según las proyecciones del MINAG
(MINAG, 2012), para los cultivos importantes para
la seguridad alimentaria del país a 2030, no se
prevén grandes impactos en los rendimientos de
los cultivos en la costa norte, ya que el aumento
de temperatura seria compensado por un aumento
de las lluvias en las partes medias y alta de las
cuencas; tampoco se prevén cambios importantes
en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al
contrario en la costa central y sur, la producción
sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo
que significa que se debe dar especial atención al
manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de
riego en estas zonas.
Respecto a los eventos extremos, las tendencias
observadas indican que los fenómenos del Niño y la
Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a
aquellos presentados en décadas anteriores; de igual
forma se espera una mayor afectación, según la región,
en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e
impactos asociados con la producción agrícola y la
infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar
que las proyecciones de los eventos extremos son aun
debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).
Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura
regada es la reducción de la superficie de los
glaciares y de los páramos lo que representa una
reducción de la capacidad de almacenamiento
natural del agua, generando como resultado una
disminución de los caudales de los ríos en las épocas
de estiaje (acentuando las sequías) y el incremento
de los caudales punta en época de lluvias (generando
mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la
capacidad de almacenamiento artificial del Perú es
de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la
media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta
como la capacidad de almacenamiento natural
están disminuyendo, debido al mencionado deshielo
de los glaciares, la degradación de los páramos, la
progresiva sedimentación de los reservorios, la poca
inversión en infraestructura de almacenamiento
nueva y la falta de protección de las cuencas altas y
de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).
Adicionalmente, el cambio climático aumenta la
incertidumbre climática e hidrológica, haciendo
más difícil la planificación y el diseño de la
infraestructura hidráulica, así como la operación
de los embalses.
7
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego
El desempeño de la agricultura regada depende
en gran parte de la calidad del servicio de riego
y drenaje. En términos generales, un buen
servicio de riego y un sistema de riego moderno
se caracterizan por la fiabilidad, flexibilidad,
uniformidad/equidad y eficiencia del suministro
de agua a las parcelas y plantas. De igual forma,
un buen servicio de riego debe permitir evacuar
el exceso de agua y disolver los contenidos de sal
presentes en la superficie y en el subsuelo, con el
fin de no afectar negativamente el crecimiento de
las plantas.
En este contexto, se ponen en evidencia tres
cuestiones que no reciben la suficiente atención
por parte del gobierno, la comunidad científica y
los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) la
seguridad hídrica por almacenamiento y control
de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) la
regulación/control del suministro de agua en los
sistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje
y la eficiencia técnica de uso en los sistemas
afectados por problemas de anegamiento y
8
salinización de los suelos. Del primero dependen las
posibilidades de mejora de los sistemas colectivos;
del segundo las posibilidades de pasar a sistemas
de riego tecnificado parcelario y del tercero la
recuperación de tierras que han sido afectadas
por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son
claves para la productividad y competitividad de la
agricultura peruana.
2.1 La gran diversidad en los sistemas de
riego
La agricultura regada en el Perú se caracteriza
por una gran diversidad de sistemas de riego,
originada por una larga historia de intervenciones
agrohidráulicas y de un contexto físico, económico
y sociocultural muy diverso en el país. Como parte
de este estudio, se han identificado 9 grandes
tipos de sistemas de riego agrupados según
las tres zonas agroclimáticas del país (Costa,
Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien
las recomendaciones para la mejora del riego
Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7
Región
natural
Tipo de sistema /
valle, en función de
Tipo
característica(s)
predominante(s)
Nómina de principales ejemplos
Área bajo
riego
(estimado)
Ha
Nro. de usuarios
(estimado)
A
Nuevas irrigaciones,
con proyección
altamente empresarial
Zonas intervalle de Chavimochic; Concesión
H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“Majes
II”): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura:
áreas de ampliación; Áreas de reciente
ampliación privada en el valle Chira
30.000
(áreas
proyectadas: +
160.000 ha)
200-300
(número de lotes).
El número de
usuarios es menor
B
Grandes irrigaciones
de mejoramiento
y ampliación de
áreas agrícolas,
con orientación a
pequeños y medianos
productores
Irrigación San Lorenzo; Irrigación de ChiraPiura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque
regulado; Chinecas; Irrigación Pampa de
Majes (“Majes- I”); Moquegua: proyecto
Pasto Grande
304.000
99.250
C
Valles con sistemas
de riego más
antiguos que tienen
problemas de drenaje
y/o salinización de
medianos a grandes
Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca;
Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor
(Arequipa); Camaná; Locumba; Sama
180.700
33.400
D
Valles con dependencia
de aguas subterráneas
Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche;
mediana, grande o casi
Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí;
total, y que cuentan
Valle de la Caplina (Tacna)
con acuíferos de
importancia
205.800
62.000
E
Valles con régimen
hidrológico muy
Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey;
aleatorio y de pocas
Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca;
reservas subterráneas,
Chaparra
resultando en muy baja
seguridad hídrica
79.900
31.730
F
Valles en condiciones
hídrico productivas
relativamente buenas
para la agricultura
Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha;
Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña
114.900
43.000
G
Valles interandinos
con amplias áreas
de sistemas de riego
conexos
Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas;
Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas;
Cusco; Valle del Colca; Candarave
145.100
(datos
preliminares)
206.900
(datos
preliminares)
H
Zonas andinas con
mayoría de pequeños
sistemas de riego
dispersos
En general, laderas y zonas (alto) andinas y
altiplánicas
250.000
(datos
preliminares)
250.000
(datos
preliminares)
I
Sistemas de irrigación
en zonas de Ceja de
Selva
Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo;
Huallaga Central
117.128
42.080
Costa
Sierra
Selva
Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.
7
El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, por
lo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de
los varios tipos de riego.
9
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
pueden incluir algunas orientaciones y medidas
“generales” válidas para todo el país, es necesario
contar con otras sumamente flexibles y adaptables
a las características propias de cada uno de los
tipos de sistema considerados.
intercuencas benefician exclusivamente a la Costa
peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío
importante para el desarrollo de la agricultura regada
en la Sierra es mejorar el problema que surge de la
poca disponibilidad de recursos hídricos regulados.
2.2 Seguridad hídrica, infraestructura
hidráulica y métodos de riego parcelario
En las zonas en las que la fuente de agua es muy
variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego
que se abastecen directamente de cuerpos de
escorrentía superficial con poca o nula capacidad
de almacenamiento de agua en el período de lluvias
para luego utilizarla en el período seco–, la calidad
del servicio de riego es baja y las posibilidades
de realizar mejoras mediante el uso de nuevas
tecnologías de regulación de los canales y del riego
tecnificado parcelario son muy limitadas. En estos
sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la
seguridad hídrica a través de presas, transvases
o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre
y cuando esto se justifique desde el punto de
vista económico, ambiental y social. También es
conveniente mejorar las bocatomas y revestir los
canales en tramos críticos, y promover el riego
tecnificado por gravedad. Una vez alcanzado un
nivel de seguridad hídrica aceptable, se puede
considerar realizar mejoras en el servicio de riego
a través de un mejor control de los canales y de la
aplicación del riego parcelario presurizado.
Seguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de
agua
La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de
mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad
hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego que
dependen de aguas subterráneas (como fuente
principal o complementaria) o que se benefician de
ríos regulados, prestan en general un servicio de agua
relativamente bueno, y es en estos sistemas donde
la tierra cuenta con una productividad superior en
comparación con otras regiones del país. De hecho,
algunos de estos sistemas (algunos que dependen
de aguas subterráneas; el Proyecto Especial
Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi
continuo a las parcelas, lo que explica que es allí
donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego
parcelario tecnificado del país y donde se produce
una gran parte de los cultivos de agroexportación
(Tipos A, D y en menor medida B).
Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad
de estos sistemas que cuentan con una relativa
seguridad hídrica opera en niveles que están
muy por debajo de lo previsto en su concepción
(Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas
hay posibilidades de mejorar substancialmente la
calidad del servicio, así como la eficiencia técnica
y económica en el uso del agua.
Estos sistemas están ubicados principalmente en la
Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas
y la mayoría de las presas y de los transvases
10
En este contexto, es preocupante la elevada y
creciente variabilidad estacional e interanual
de la escorrentía, y la relativamente limitada
y decreciente regulación de los ríos. También
es motivo de preocupación la sobreexplotación
de los acuíferos como consecuencia del
desarrollo incontrolado del bombeo para riego en
algunas áreas de la Costa, como es el caso de
Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y
especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el
futuro de una agricultura altamente productiva y
moderna se encuentra en peligro.
Sistemas de captación, conducción y distribución
La mayor parte de los sistemas de riego son
alimentados por canales de conducción; muy
pocas áreas agrícolas se riegan desde tomas
directas en el río. La infraestructura de muchos
de los sistemas antiguos es bastante básica. En
cambio, los sistemas de riego construidos por los
Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas
fueron diseñados y construidos teniendo en
cuenta la normativa actualizada de la ingeniería
civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con
la infraestructura de control necesaria para una
operación moderna de los sistemas.
Se estima que el 90 por ciento de las obras de
derivación (bocatomas) son de construcción
rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas
estructuras no cuentan con la presencia de
compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen
la posibilidad de controlar adecuadamente el
caudal captado. Además, permiten el paso de
sedimentos y otros materiales, lo que implica la
necesidad de realizar un mantenimiento adicional
de los canales. Generalmente, estas estructuras
requieren reparación después de crecidas del río
de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras
modernas de derivación, cuando existen, están
en general bien diseñadas, contando inclusive
con desarenadores, y a veces con dispositivos
de remoción de sedimentos (caso Majes I) y
compuertas mecanizadas.
Los sistemas de conducción y distribución están
constituidos por canales. Se utilizan muy poco
las tuberías, incluso al final de los sistemas de
distribución. Los sistemas de distribución por
tuberías, de ser factibles, son muy eficientes en
el uso del agua, por ser más fáciles de operar y
necesitar menos mantenimiento que los canales,
además de permitir suministrar agua por presión a
8
las parcelas lo que facilita la instalación del riego
parcelario localizado. Sin embargo, requieren un
alto nivel de inversión.
En las áreas con poca seguridad hídrica, los sistemas
de conducción y distribución están generalmente
basados en divisores proporcionales de caudal, y
cuentan con pocas estructuras de control. Estos
sistemas son de operación simple y económica,
y aseguran una distribución proporcional fija,
lo cual limita los conflictos en las áreas donde
existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua
de riego es mínimo, inflexible, no diferenciado y
poco confiable, por lo que la producción de cultivos
de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada.
Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema
de riego son escasas y dependen de la mejora
previa de la seguridad hídrica en la fuente.
La mayor parte de los sistemas de canales de
distribución de la Costa, y un alto porcentaje de
los que se encuentran en la Selva y la Sierra,
son sistemas operados por compuertas. Los
mismos requieren una mayor atención para su
operación, pero también proveen un mayor rango
de servicios. En general están equipados con
compuertas deslizantes, de descarga de fondo,
regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y,
salvo excepciones, son de operación manual.8 La
operación de estos sistemas de riego es compleja
y requiere la realización de tareas simultáneas y
coordinadas a lo largo de los canales y las redes
de distribución. Es comúnmente aceptado que
estos sistemas de riego (con regulación manual)
difícilmente pueden operarse de manera eficiente
y son pocos los casos en los que permiten un
servicio de riego flexible y oportuno. Como se ha
mencionado anteriormente, en general tienen un
desempeño inferior al previsto en el momento de
su diseño. En estos sistemas las posibilidades
En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores fijos, no
regulables (ver arriba).
11
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Cuadro 2.2. Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 9
Zona
Gravedad
(no mejorada)
Aspersión
Goteo
Costa
705.818
14.777
60.565
Sierra
284.420
3.852
Selva
109.247
Total
Total (%)
Gravedad mejorada
Multicompuertas
Total
(ha)
7.689
0
790.026
1.130
0
106
284.543
1.177
0
0
0
110.424
1.099.487
19.806
61.696
7.689
106
1. 189.994
92,4
1,7
5,2
0,7
Mangas
100
Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA.
de realizar mejoras mediante la modernización
de la infraestructura de riego es importante,
particularmente mediante la implementación de
sistemas de control de los canales y bocatomas.
Revestimiento y pérdidas por infiltración
Además de las pérdidas operacionales
relacionadas con la operación de los canales,
ocurren pérdidas por infiltración en los sistemas
de conducción y distribución debido a la falta
de revestimiento (menos del 10% de la longitud
de los canales cuenta con revestimiento), o al
deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento
fue realizado con materiales rígidos (en general
hormigón) que es más vulnerable, especialmente
en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con
condiciones climáticas extremas (hielo en la
Sierra) y en suelos con características particulares
como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa
en estos casos es la utilización de geomembranas,
que son muy utilizadas en la minería peruana.
Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar
la capacidad del canal y reducir costos de mano
de obra para su mantenimiento. La inversión inicial
puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del
costo total del canal), pero es posible realizar el
revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen
alta permeabilidad.
9
12
Métodos de riego parcelario
En el Perú, la utilización del riego por gravedad no
mejorado es ampliamente mayoritaria (más del
90% del área regada); del 8% del área que cuenta
con riego tecnificado, menos de la mitad fue
objeto de conversión a partir de riego parcelario
no tecnificado. La implementación de un proceso
de transición al riego localizado encuentra las
siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión;
(ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) el
cambio de la orientación productiva; y (iv) la
dificultad de constituir grupos en torno a un sistema
compartido de riego localizado. Adicionalmente,
los sistemas de riego localizado necesitan un
suministro casi continuo de agua a la parcela, lo
que exigiría una modernización del sistema de riego
colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica),
o la construcción de reservorios, los cuales tienen
un alto costo y ocupan una parte de la parcela.
Esto hace que el riego por gravedad probablemente
continúe siendo mayoritario por mucho tiempo.
En este contexto, cobra relevancia la alternativa
de implementar de forma masiva el método de
gravedad tecnificada, que abarca un conjunto de
técnicas básicas de distribución de agua mediante
tuberías a baja presión, acequias parcelarias
revestidas, alimentación de los surcos o melgas
Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la
Sierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos
disponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.
mediante mangas o tuberías multicompuertas10 y
la nivelación de las tierras.
2.3 Los diferentes tipos de eficiencia en el
uso del agua
Eficiencia técnica y eficiencia económica al nivel
de los sistemas de riego
Las eficiencias técnicas y económicas en el uso
del agua en los sistemas de riego en Perú son
en general bajas, mucho menor a lo previsto
en el diseño de los sistemas. Excepciones
notables a esa condición general son las nuevas
irrigaciones y algunos sistemas suministrado por
aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima que
la eficiencia técnica global del riego en el Perú es
del orden del 35%11. La baja eficiencia técnica en
los sistemas de riego se da como consecuencia
de las pérdidas combinadas que se producen en
la conducción y distribución del agua, así como
en la aplicación parcelaria (sección 2.2). La baja
eficiencia económica es el resultado de una baja
eficiencia técnica combinada a la producción de
cultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos.
Unas de las razones por las cuales no se producen
más cultivos de alto valor y que los rendimientos
podrían ser mejorados es la poca fiabilidad,
flexibilidad y continuidad del suministro de agua
al nivel de las parcelas (sección 2.2); así como los
problemas de anegamiento y salinidad de la tierra
(sección 2.4.)
Eficiencia técnica al nivel de los sistemas de riego
y al nivel de cuenca
La mejora en los niveles de eficiencia técnica en el
sistema de riego significa un ahorro de agua para
el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos
positivos: i) ahorro en los costos de producción
agrícola12, ii) posibilidad de aumentar la superficie
regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios,
y iii) ventajas agronómicas que favorecen el
rendimiento productivo.
Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento
en la eficiencia técnica en los sistemas de riego
debe realizarse con cuidado ya que la realización
de acciones de mejora en la eficiencia de riego
tiene impactos sobre el resto del balance hídrico
de la cuenca, debido a que una parte, considerada
importante aunque no conocida, de las “pérdidas”
de agua en los sistemas de riego retornan a los
acuíferos y cuerpos de agua superficiales y se
reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida
para el sistema hidrológico). Es importante subrayar,
la importancia de abordar el mejoramiento de la
eficiencia técnica del agua en el contexto de la
cuenca, considerando los impactos que estas
acciones puedan tener en la disponibilidad de
recursos hídricos para otros usuarios más abajo
en la cuenca o en el mismo acuífero.
Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia de
uso del agua en los sistemas de riego puede, en
algunas ocasiones, acentuar la escasez en las
cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que
ya sufren de un déficit hídrico ya que en general,
estas mejoras, al aumentar la disponibilidad
relativa del recurso hídrico, provocan un aumento
del consumo real de agua (agua evaporada)13 y
10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta” cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga” se refiere a los
casos en los que las tuberías utilizadas son de PE flexible.
11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.
12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser poco
significativa para el usuario de agua superficial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sin
consideración del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente bastante baja) y la eficiencia de la cobranza.
13 Esto es consecuencia de la intensificación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superficies
regadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para
justificar económicamente la inversión).
13
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
por lo tanto generan una disminución de los flujos
de retorno de los cuales dependen otros usuarios
aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.
Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos
con escasez, existen oportunidades para reducir
pérdidas por evapotranspiraciones no beneficiosas
y flujos de retorno no recuperables (como es el
caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o
a cuerpos de agua con alta salinidad).
Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego
afectados por problemas de, anegamiento y
salinización, el mejoramiento de la eficiencia
técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver
sección 2.4).
En conclusión, es importante buscar un aumento
de la eficiencia técnica al nivel de la cuenca y de la
eficiencia económica en el uso del agua de riego;
sin embargo no es bueno, en general, buscar un
aumento de la eficiencia técnica en los sistemas de
riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas
por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el
mismo acuífero.
2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de
los suelos
De las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas
por infraestructura hidráulica en la Costa, se
estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
(IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es
muy variable; desde una ligera disminución en los
rendimientos de los cultivos hasta grandes pérdidas
en la cantidad de producto cosechado (en aprox.
14
52.000 ha) y, finalmente, tiene como consecuencia
el abandono de las tierras (82.000 ha, o más).
La principal causa de los problemas de drenaje
y salinidad en el Perú es el mal estado de las
redes y estructuras de drenaje, agravado por
la baja eficiencia técnica en los sistemas de
riego, principalmente al nivel parcelario. El
deficiente estado del drenaje es una problemática
generalizada en un gran porcentaje de las
irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los
valles.
Se estima que actualmente, en la mayor parte de los
valles, el mantenimiento anual realizado no supera
el 10% de lo que se requiere en la red primaria
de drenaje, y se ha abandonado por completo el
mantenimiento de los drenes parcelarios ante la
inutilidad de esta práctica cuando no funciona
adecuadamente la red primaria de drenaje
(INRENA, 2008). Una limitación fundamental de
las organizaciones de usuarios que están a cargo
de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada
para el mantenimiento de los drenes.
Las tierras afectadas por problemas de drenaje
y salinidad tienen un gran potencial productivo
que podría ser aprovechado rápidamente con una
inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas
irrigaciones.
Los administradores de sistemas de riego
son entidades a cargo de la operación, el
mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de
riego, así como de la distribución del agua y de la
recaudación de la tarifa y su administración.
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego
Los sistemas de carácter colectivo, integrados por
múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios
representan más de 95% del área regada14. Estos
sistemas son administrados por organizaciones
de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos
casos (alrededor de 5% del área regada15) cuando
se cuentan con Proyectos Especiales o empresas
privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones,
en los cuales la administración del sistema se hace
de manera directa por grandes empresas agrícolas
sin pasar por una OUA.
En la mayoría de los sistemas de riego regulados,
los Proyectos Especiales son encargados
del desarrollo y de la administración de la
infraestructura hidráulica mayor, generalmente
de carácter multisectorial. Empresas privadas
pueden también desarrollar y operar nuevos
sistemas de infraestructura hidráulica mayor y
riego bajo contrato de concesión.
3.1 Las organizaciones de usuarios de agua
Las OUA existen desde que se construyeron los
primeros sistemas de riego. La figura institucional
de las Juntas de Usuarios fue instaurada
legalmente en el año 1969. En junio de 1989
el Gobierno transfirió la responsabilidad de la
operación y el mantenimiento (O&M) de los
sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo,
esta medida fue relativamente traumática para
las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país,
donde la presencia del Estado era menor y donde
en general las OUA siempre han sido encargadas
de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los
efectos de los posibles problemas generados por
esta transferencia.
En la actualidad, los principales retos relacionados
con las OUA son:
(a) el gran número y diversidad de las mismas
14 Los sistemas de riego “individuales”, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada.
Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.
15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.
15
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego
Tipo de administradores de sistemas de riego
% de la tierra regada nacional
Sistemas de riego individuales
Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual
Menos de 5%
Sistemas de riego colectivos
OUA
Más de 90%
Proyectos Especiales
Cerca de 5%
Empresas privadas
0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten
operacionales.
Fuente: Estimación propia
Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16
Ámbito
Nº de
Juntas de
Usuarios
Nº de
Comisiones
de Regantes
Nº de
Comités de
Regantes
Nº de
Usuarios
Superficie
agrícola con
infraestructura de
riego (ha)
Costa
66
661
832
312.545
917.170
Sierra
39
988
4.815
464.914
407.695
Selva
11
112
391
42.092
117.861
TOTAL
116
1.761
6.038
819.551
1.442.726
Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)
(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales
cerca de 5.000 son pequeños comités en la
Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento,
apoyo y regulación de estas organizaciones
por razones logísticas y por la necesidad de
contar con una variedad de estrategias de
intervención;
(b) el gran número de dirigentes (50.000 o más)
y la alta rotación de los cuadros directivos
que implican una necesidad recurrente
de consolidar sus capacidades de gestión
organizacional;
(c) la poca profesionalización de las OUA con
cuadros técnicos y administrativos a cargo del
manejo operativo de los sistemas de riego muy
reducidos;
(d) un marco legal concebido principalmente
para la gestión de los recursos hídricos y de
la infraestructura hidráulica multisectorial, lo
cual hace que no siempre sea adaptable a la
realidad del terreno; a veces dicho marco legal
resulta confuso y contradictorio y, más que
nada, de difícil comprensión para los regantes.
En particular, según este marco:
16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa,
la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.
16
i.
Las OUA tienen por finalidad la participación
organizada de los usuarios en la gestión
multisectorial de los recursos hídricos, sin
hacer mención de la función real de éstas que
consiste en la gestión de los sistemas de riego.
i. Las Juntas de usuarios son responsables
de la O&M de la infraestructura hidráulica
común, por lo cual están constituidas
como Comisiones responsables de los
sectores hidráulicos del sistema común y de
Comités responsables de los subsectores.
Esta estructura jerárquica tiene un buen
nivel de compatibilidad con los sistemas
hidráulicos grandes y medianos de la Costa,
pero generalmente no con los de la Sierra
y la Ceja de Selva donde los pequeños
sistemas de riego están casi siempre a
cargo de un comité de regantes y donde las
organizaciones de segundo y tercer orden no
operan infraestructura sino que asumen un
rol administrativo y de representación. Más
generalmente, a pesar de su importancia
para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités
de regantes que siguen usos y costumbres
ancestrales en la distribución del agua, son
escasamente considerados en la actual
normativa legal, con lo cual pueden verse
vulneradas –o al menos no protegidas– sus
respectivas formas de gestión y hasta la
seguridad de su existencia.
ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya
constitución y división no requiere
autorización del sector, lo cual tiene como
consecuencia que el registro nacional de
OUA esté desactualizado e incompleto y
que se esté dando un proceso de división
de las Juntas, en plena contradicción con la
necesidad de contar con el manejo de un
sistema hidráulico común por parte de una
única organización.
iii. La mayor parte de las OUA no están
legalmente constituidas, lo que significa
que no puede ser formalizado su derecho
de agua, lo que a su vez podría debilitar la
seguridad de aprovechamiento de agua de
las mismas;
iv. Los instrumentos de gestión técnicoadministrativa requeridos parecen haber
sido diseñados tomando como referencia
los sistemas de riego de la Costa. Por lo
tanto, algunos de ellos tienen una limitada
aplicabilidad en otras zonas.
v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes
algunas contradicciones entre la Ley de
Recursos Hídricos, su reglamento y los
lineamientos en cuanto a los rubros que
debe cubrir la tarifa. Además, algunos
conceptos son de difícil aplicación, como
es el caso de la necesidad de recuperar los
costos de inversión; o el requerimiento del
cobro de una tarifa basada en el consumo
volumétrico real de agua cuando en la gran
mayoría de las OUA no existe un sistema de
medición.
(e) Las tarifas de agua oficiales y los montos
formalmente recaudados son en general
absolutamente insuficientes para cumplir con
los requerimientos de O&M, y alcanzan menos
aún para los requerimientos de inversión
en los sistemas de riego. Esta situación es
particularmente preocupante en los sistemas
de riego grandes y medianos de los valles de la
Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedad
requieren montos substanciales para cubrir
los gastos de O&M, además de la necesidad
de contar con profesionales contratados. En
una gran parte de los sistemas de la Sierra, los
sistemas de riego son más simples y la O&M
se lleva a cabo principalmente a través de
17
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
aportes no monetarios de los usuarios, según
tradiciones ancestrales. En estos sistemas no
siempre se justifica la existencia de una tarifa,
excepto en los casos en los que los regantes
quieren pasar a un sistema más moderno o
cuando se tiene que contratar personal porque
la disponibilidad de recursos humanos es
insuficiente.
En comparación con los recursos económicos
asignados por el Estado al mejoramiento y
ampliación de la infraestructura hidráulica, los
esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las
capacidades técnicas y de gestión de los usuarios
y de sus organizaciones han sido muy modestos y
puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran
en una situación de relativo desamparo en cuanto
al apoyo técnico, asesoramiento y fiscalización
institucional que reciben en torno al manejo
operativo y administrativo de sus sistemas de riego,
así como respecto de la gestión organizacional.
3.2 Los Proyectos Especiales
Los “Proyectos Especiales” (PE) son responsables
del desarrollo y de la O&M de gran parte de la
infraestructura mayor, generalmente multisectorial.
Once de ellos regulan el suministro de agua a
cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional.
Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y
ninguno de ellos ha sido concluido aún.
Existe muy poca información disponible sobre el
desempeño de estos Proyectos. La razón principal
es su carácter considerablemente autónomo, con
un nivel de supervisión muy reducido por parte de
las instituciones a las cuales están adscritos.
El presupuesto destinado a su O&M, financiado
principalmente por la tarifa de agua, representa
alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada,
lo cual resulta insuficiente (MEF SIAF, 2012).
Es preocupante el bajo nivel de recursos que se
destinan a la O&M considerando que los PE son
responsables de las grandes presas y transvases
en un país sujeto a eventos sísmicos, y que
una falla en su gestión podría generar daños
importantes. En el mismo sentido, también es
motivo de preocupación la poca supervisión a la
que estos Proyectos están sujetos.
Finalmente, estos grandes proyectos han sido
fuente de importantes conflictos sociales
protagonizados por los usuarios y los gobiernos
regionales ubicados en las zonas donde se obtiene
el agua. La solución de estos conflictos representa
un reto mayor ahora que algunos de ellos han
sido transferidos a los gobiernos regionales
beneficiarios de los transvases y presas.
3.3 Las Empresas privadas
Las empresas privadas pueden operar la
infraestructura hidráulica bajo contrato de
concesión siempre y cuando se trate de nuevos
proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado
ha intentado concluir algunos de los PE con este
esquema para que el sector privado financie y se
encargue de la ejecución y de la posterior O&M de
la infraestructura, y así promover la recuperación
de los costos a través de la venta de lotes de tierra
y la tarifa de agua. A través de este esquema,
también se espera favorecer el uso de tecnologías
modernas de riego. Estos proyectos tienen como
objetivo principal la expansión de la frontera
agrícola a través de grandes irrigaciones para la
agroexportación. Las dos primeras concesiones
son las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117,
y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase
de operación de la infraestructura, por lo que es
prematuro juzgar los alcances de esta experiencia,
en cuanto a la fase de operación de los sistemas.
17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el
susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.
18
4. El Rol del Estado
Son instituciones con perfil normativo-promotor
y supervisor encargadas de la definición de las
reglas de juego, de la supervisión y fiscalización y
de la capacitación de los operadores encargados
de la gestión de los sistemas de riego. También
incluyen a las unidades ejecutoras públicas
encargadas de la implementación de proyectos de
inversión pública.
4.1 Las principales instituciones públicas
con responsabilidades en el riego
Todos los niveles de gobierno (central, regional
y local) tienen algún grado de competencia en el
tema del riego. Con el proceso de descentralización,
a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y
locales han visto incrementadas sus competencias
y funciones en esta materia.
A nivel central, las competencias en cuanto al riego
del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran
en la Dirección General de Infraestructura
Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos
(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no
transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA),
adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la
gestión de los recursos hídricos del país, y en la
práctica asume funciones importantes en el tema
de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo
e Inclusión Social, es responsable de un alto nivel
de inversión pública en pequeños proyectos de
riego.
La Dirección General
Hidráulica (DGIH)
de
Infraestructura
La DGIH es la encargada de “proponer las políticas
públicas, la estrategia y los planes orientados
al fomento del desarrollo de la infraestructura
hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de
recursos hídricos”. También es responsable de:
(i) brindar asistencia técnica a las organizaciones
agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas
y lineamientos para la supervisión y evaluación
del cumplimiento de las normas y políticas para
la operación y mantenimiento de los sistemas de
19
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego
Nivel
Entidad Pública
Funciones
Técniconormativa /
Promotor
Supervisión /
Fiscalización
Asistencia
Técnica /
Capacitación
Inversión
Publica
DGIH (MINAG)
ANA
PSI
Gobierno
Central
Parte de
la inversión
pública
AGRORURAL
FONCODES (MDIS)
Proyectos Especiales
(MINAG)
Dirección Regional
Agraria
Gobiernos
Regionales
Facultativo
Proyectos Especiales
Gobiernos Locales
Facultativo
Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.
Fuente: Elaboración propia
riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos
para lograr cumplir con estas funciones; cuenta
con poco personal técnico y presupuesto, y no
tiene representación a nivel descentralizado en el
país.
La Autoridad Nacional del Agua
La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar
las normas y establecer los procedimientos para
la gestión integrada y sostenible de los recursos
hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones
técnico-normativas, y de supervisión y fiscalización,
que en la práctica están fuertemente relacionadas
con el sector del riego.
Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras
del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos
Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que
actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al
desarrollo y posterior operación y mantenimiento
de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan
proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de
riego.
PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos
Especiales
Gobiernos Regionales y Locales
El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades
ejecutoras creadas para ejecutar proyectos
de inversión desde el nivel central. Estas
20
organizaciones son responsables de casi la
totalidad de la inversión pública en riego por
parte del Gobierno nacional. El PSI es también
el ente rector en materia de riego tecnificado
(D.S. N° 004-2006-AG), lo que incluye funciones
técnico-normativas y de supervisión.
Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en
menor medida– los Locales (GL), tienen amplias
facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto
a competencias generales como por indicación
explícita. En particular, los Gobiernos Regionales
tienen como competencias especificas los planes
y políticas de la región en materia agraria, la
promoción y ejecución proyectos de irrigación
(incluyendo el Programa de Riego Tecnificado),
el controlar del uso del agua con fines agrarios
(y supervisar la distribución de agua de riego), y
finalmente, la operación de la infraestructura
mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que
les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002).
Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan
(directamente o a través de terceros) obras
de infraestructura, y planifican y promueven la
ejecución del Programa de Riego Tecnificado (Ley
N° 27972 de 2003).
El nivel de involucramiento de los Gobiernos
Regionales y Locales en el riego ha sido muy
disímil, dependiendo de la importancia relativa que
tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa
de presupuesto público con que cuenta cada nivel
de gobierno, particularmente aquellos que reciben
recursos por canon (minero).
4.2 Principales desafíos relacionados con el
marco institucional
A continuación se presentan los principales
desafíos vinculados al cumplimiento de las
funciones públicas en el riego:
Funciones técnico-normativas
La DGIH es la institución pública principal en
cuanto a la definición de políticas y normas en
materia de riego. Sin embargo, comparte esa
responsabilidad con la ANA (para la definición de
estándares técnicos/normas para la operación y
mantenimiento de la infraestructura hidráulica),
el PSI (definición de estándares técnicos para
el riego tecnificado) y los Gobiernos Regionales
(los cuales pueden formular políticas de riego,
aunque siempre en concordancia con las políticas
nacionales del MINAG). El aparente traslape de
funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA
y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias
o desalineadas, así como generar confusión en
los sectores encargados de aplicarlas o los que
deben controlar su aplicación, especialmente si
no hay coordinación estrecha entre las distintas
instituciones.
Además, la ANA, como institución encargada de
la gestión de los recursos hídricos en general,
no debería intervenir en la definición de políticas
sectoriales como las relacionadas con el riego.
Finalmente, uno de los principales problemas
existentes es que el MINAG encuentra dificultades
para asumir plenamente su rol de ente rector
en materia de riego. Las actividades de la DGIH
en cuanto a la definición de políticas públicas,
estrategias y planificación relacionadas con la
infraestructura hidráulica y el riego han sido muy
limitadas, y existen dificultades para lograr que
los Gobiernos Regionales y Locales se adapten
a las políticas nacionales en materia de riego,
especialmente en lo que se refiere a la inversión .
Supervisión y fiscalización
Los Gobiernos Regionales –a través de las
Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son
los responsables de supervisar la distribución del
riego, ya sea en forma directa o a través del control
sobre los operadores de infraestructura hidráulica.
Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la
supervisión y fiscalización de las OUA que se lleva
a cabo es escasa.
Asimismo, es poco e insuficiente el control y la
vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales
por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos
Regionales, lo cual podría estar relacionado con
ciertos factores como el alto nivel de autonomía de
los Proyectos Especiales, los signos de debilidad
que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad
21
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el
reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta
situación genera gran preocupación considerando
los riesgos que podría ocasionar una falla de la
infraestructura hidráulica mayor a su cargo.
Fortalecimiento institucional y asistencia técnica
Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito
de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia
técnica a las organizaciones de usuarios; en
conjunto, estas administraciones cubrían casi todo
el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley
de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función
de apoyo y capacitación a las OUA fue transferida
a la DGIH, la cual por el momento no ha podido
hacerse cargo de dicha función.
El PSI, y en menor medida, otros programas/
proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES,
y algunos Gobiernos Regionales, brindan
apoyo a determinadas OUA, generalmente con
22
financiamiento de entidades internacionales. Este
apoyo tiene generalmente carácter temporal y
cubre solamente una pequeña parte del país.
La falta de fortalecimiento de las OUA repercute
en la capacidad de operación, mantenimiento
y reinversión con respecto a la infraestructura
hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos
implementada con fondos públicos. Sin duda, esto
afecta la calidad de gestión de los operadores.
Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo
y fortalecer a los gobiernos regionales y locales
en el tema de riego; por su parte, el PSI también
tiene esta función en el tema específico del riego
tecnificado. Si bien es una función muy importante,
considerando el gran número de competencias
transferidas a estos niveles de gobierno y las
ingentes inversiones públicas en riego que éstos
realizan, en la práctica es muy poco e insuficiente
lo que puede hacerse en términos de apoyo desde
el nivel central.
5. Inversión y Gasto Público en Riego
Las inversiones en riego y drenaje requieren
recursos financieros importantes, tanto privados
como públicos para su expansión, rehabilitación,
modernización y adaptación al cambio climático,
de acuerdo con los planes de desarrollo de la
infraestructura hidráulica (sección 6.1.2).
En los últimos años, la inversión pública en riego
ha sido relativamente importante al nivel de los
gobiernos descentralizados, beneficiado de la
coyuntura económica favorable que atraviesa el
país. Al contrario, el monto total de la inversión
privada no se conoce, pero se estima que
actualmente es poca, a pesar de que los sistemas
de riego existentes están a cargo de entidades
privadas, principalmente las OUA, y que, para los
sistemas nuevos, el gobierno está fomentando
la participación del sector privado a través de
esquemas de concesión.
5.1 Inversión pública en riego y drenaje
Importancia y evolución de la inversión pública
en riego
Los recursos disponibles para la inversión pública
en riego son relativamente importantes. La
inversión pública en el área del riego ha alcanzado
un promedio anual que fluctúa entre los USD 600 y
los 700 millones anuales en los últimos 4 años, lo
que representa alrededor del 5,9% de la inversión
pública total y el 64% de la inversión en la función
agropecuaria. En su conjunto, la inversión pública
en esta área se triplicó entre 2005 y 201218
(Prialé, 2012), logrando un crecimiento similar al
de la inversión pública en el sector agropecuario,
aunque menor al de la inversión pública total, que
casi se quintuplicó en el mismo periodo.
18 Estas cifras no incluyen la inversión en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recién a partir de 2009 se cuenta con datos más
confiables al respecto.
23
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Resultado del proceso de descentralización,
los gobiernos regionales y locales son en la
actualidad los mayores inversionistas públicos
en el sector del riego, con el 44% y el 49% de la
inversión respectivamente (y sólo el 7% por parte
del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La
situación era la inversa hace 10 años, en cuanto
a la distribución entre el Gobierno Nacional y los
gobiernos descentralizados.
Geográficamente, la inversión pública a nivel
regional se concentra en aquellos responsables de
Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos
presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que
más de 60% de la inversión pública por parte de
los gobiernos locales se concentra en aquellos
municipios con ingresos por canon minero (Prialé,
2012). Resultado de la descentralización y de
la disponibilidad de recursos del canon minero,
las inversiones públicas en riego se están
reequilibrando hacia la Sierra19.
En termino de tamaño de proyectos, el peso
relativo de los grandes proyectos de infraestructura
hidráulica (Proyectos Especiales) en la inversión
pública en riego está disminuyendo (pasó del 3035% de la inversión en riego hace 10 años a un
promedio de alrededor del 20% en los últimos 5
años) en beneficio de un gran número de pequeños
y micro proyectos. La cartera de proyectos está
atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por
el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de
inversión inferior a los USD 500.000).
Nivel de ejecución presupuestal
La inversión pública en riego se caracteriza
por su bajo nivel de ejecución presupuestal,
particularmente a nivel local (alrededor del 60%
entre 2006 y 2010) (Prialé, 2012). Se explica por: (i)
el proceso de descentralización hacia GR y GL que
todavía están fortaleciendo sus capacidades; (ii)
al crecimiento fuerte del presupuesto de inversión
que en algunos casos ha sobrepasado la capacidad
de absorción de las entidades ejecutoras; (iii) a la
pequeña envergadura de una gran parte de los
proyectos de inversión (ver arriba), lo que aumenta
los costos y tiempos de transacciones, sumado al
hecho de que los procedimientos y parámetros de
los sistemas nacionales de inversión pública y de
adquisición no están adecuadamente adaptados a
los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la
ejecución presupuestal, es importante hacerlo sin
bajar la calidad de la inversión pública.
Calidad de la inversión publica
En cuanto a la calidad de la inversión pública,
existe muy poca información sobre el desempeño
de los grandes Proyectos Especiales, y menos
aún sobre el gran número de proyectos de menor
dimensión que se encuentran en funcionamiento.
Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de
seguimiento y evaluación que mida el impacto
de las inversiones y el gasto público en riego,
especialmente a nivel local y regional, donde en los
últimos años se ha realizado más del 90% de las
inversiones públicas en riego.
Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales
Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a
implementarse hace más de 50 años. De ellos
depende más de 20% del área actualmente bajo
riego; principalmente en la costa y hoy en día,
representan alrededor de 20% de la inversión
pública anual en riego. De sus culminaciones,
depende, en gran medida, el incremento futuro
de las áreas regadas en esta zona. Inicialmente,
los PE enfocados al riego, tenían como objetivo
19 Alrededor del 40% de la inversión entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa “Mi riego” del MINAG, esa tendencia se consolida
aún más, mientras aumenta la inversión por parte del Gobierno Central
24
25
66,65
1,198,50
298,84
Puyango-Tumbes
Chira-Piura
Tinajones
912,38
161,97
31,69
748,29
153,00
172,57
4038,57
CHAVIMOCHIC
CHINECAS
Tambo-Caracocha
Majes-Siguas
Pasto Grande
Tacna
Total
1.050.000
396.350
200.000
Indirectos
767.630
6.740
13.130
42.000
15.000
171.850
50.000
65.600
3.409.050
306.000
130.000
152.000
120.000
600.000
500.000
14.700
Incluidos en Tinajones
155.000
223.320
25.000
Directos
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos del INADE
294,69
Jequetepeque-Zaña
Olmos
Inversión
USD millions
Proyecto
No. de beneficiarios
276.005
17.240
3.000
6.128
27.060
20.154
28.236
36.000
68.000
57.780
12.380
Mejoradas
Cuadro 5.1. Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa
122.453
2.740
888
16.069
9.827
36.509
6.000
20.000
27.900
2.520
Incorporadas
199.006
1.529
34.510
9.616
50.047
15.000
82.304
6.000
Por mejorar
Hectáres
266.672
8.065
6.147
6.931
4.623
29.566
11.000
112.000
25.000
36.940
26.400
Por incorporar
3664,99
187,58
183,57
874,15
551,49
26,94
410,74
59,19
831,53
166,00
51,80
322,00
Por invertir
USD milliones
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
principal, el incremento del área regada para una
agricultura familiar de mercado con tamaño de
parcelas media, así como el mejoramiento del
suministro de agua en sistemas existentes20. A
partir de los años 90, de acuerdo a las políticas
estatales, las nuevas irrigaciones21 (Chavimochic,
Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansión de la
gran agricultura empresarial de agro-exportación;
las parcelas de riego son grandes, vendidas por
subasta.
Se estima que el Estado invirtió en los PE cerca
de USD 3.700 millones a precios nominales
(USD 5.000 millones en términos reales)22.
Muchos de estos proyectos fueron diseñados de
manera deficiente y han sufrido retrasos y tenido
que pagar sobrecostos importantes, y no están
aún concluidos o suficientemente avanzados como
para alcanzar los beneficios directos e indirectos
esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen
un costo por hectárea que supera los USD 40.000,
lo que no resiste un análisis costo-beneficio, aun
con cultivos de exportaciones (Prialé, 2012). Es
que históricamente, muchas de estas inversiones
se ejecutaron sobre la base de decisiones
institucionales y políticas que no siempre fueron
respaldadas por evaluaciones económicas,
sociales o ambientales rigurosas.
Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia
social, por el hecho de privilegiar la gran inversión.
Agricultores y empresas de menor capacidad
económica enfrentan dificultades para poder
participar en la subastas, y por ende, acceder a la
tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente,
algunos PE, por los transvases inter-cuencas que
se necesitan han sido fuente de importantes
conflictos sobre el agua entre los usuarios aguas
arriba, generalmente más pobres, y los aguas
arriba que benefician del PE. Sin embargo, estos
sistemas de riego generan beneficios importantes
desde el punto de vista de la creación de puestos
de trabajo, contribuyen substancialmente a las
agro-exportaciones y permiten la introducción
de tecnologías agrícolas y de riego relativamente
sofisticadas.
Ninguno de los PE está concluido y los montos
necesarios para culminarlos son muy elevados.
Recientemente, algunos de ellos, por sus
características emblemáticas y los empleos
que generan, han vuelto a tener prioridad en la
agenda política regional y nacional. Para reducir
la contribución financiera directa del Estado,
la intención es culminarlos bajo la modalidad
de asociación público-privada (APP) (ver más
adelante). En cualquier caso, es recomendable
analizar de manera muy rigurosa la factibilidad
económica, social y ambiental de la inversión
adicional en cada proyecto antes de ir adelante
con su implementación (ver 6.1.4).
Pequeños y medianos proyectos
A parte de los PE, los proyectos de inversión en
riego son de pequeños a muy pequeños (ver
arriba). Ellos representan actualmente 80% de la
inversión pública en riego (ver arriba). En cuanto
a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados
por municipios provinciales y distritales, y algunos
a nivel regional, parecen carecer del suficiente
nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las
razones principales son: (i) deficiencias al momento
de la concepción técnica de los proyectos (p.e.
disponibilidad de agua; calidad de los diseños);
(ii) la falta de acompañamiento (supervisión;
20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia).
21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas
(complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sector
agricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones.
22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir el período
hiperinflacionario de fines de los ochenta.
26
asistencia técnica y capacitación) en el proceso
de implementación y posterior funcionamiento
del sistema de riego; (iii) falta de participación y
contribución obligatoria de los beneficiarios a las
inversiones apoyadas por recursos públicos.
Adicionalmente, y eso en todos los niveles de
gobierno, se nota una falta de programas/proyectos
integrales de apoyo a la agricultura regada,23
que se basen en un análisis de los “sistemas” de
riego en sus diferentes facetas (infraestructura,
organización, producción). Por lo tanto, la mayor
parte de los programas/proyectos tienen un fuerte
sesgo hacia la infraestructura y no prestan
suficiente atención al apoyo técnico y capacitación
a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) así
como a la producción y comercialización agrícola.
Tampoco, se hace un esfuerzo suficiente de
coordinación de los varios programas del Estado
para un apoyo integral a la agricultura regada.
En lo que se refiere a la naturaleza de los proyectos
de infraestructura, la mayoría de ellos están
enfocados al incremento del área regada, a la
rehabilitación o al mejoramiento de los sistemas
existentes a través del revestimiento de canales
o mejoramiento de la bocatoma. Todavía se hace
poco para mejorar el riego parcelario y casi nada
para recuperar las tierras salinizadas y modernizar
el control de los canales (ver capítulos 2)
Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos
acumulados del gran número de pequeños
proyectos sobre la disponibilidad de los recursos
hídricos, lo que es preocupante considerando que
los mismos representan el mayor porcentaje de la
inversión en riego.
Esta situación está relacionada con deficiencias
en la planificación de las inversiones del sector
del riego y de recursos hídricos y con la falta de
coordinación entre las inversiones realizadas
por los diferentes niveles de gobierno y los varios
programas de apoyo al desarrollo rural.
5.2 Inversión privada en riego
Actualmente, el monto de la inversión privada
en el riego no es conocido; pero se estima que
es muy poco, a pesar de que los sistemas de
riego están a cargo de entidades privadas:
agricultores o empresas al nivel de las parcelas y
para los sistemas de riego abastecidos por aguas
subterráneas; OUA al nivel de los sistemas de
riego colectivos; y una empresa bajo contrato de
concesión para la infraestructura mayor y de riego
colectiva (Olmos24).
Inversión privada en sistemas existentes
En los últimos 20 años, la inversión privada al
nivel de las parcelas, corresponde principalmente
a la conversión al riego tecnificado. Se estima (de
manera muy gruesa) que la inversión total en riego
tecnificado ha sido del orden de US$350 millones
para cerca de 90.000 ha (o 10% del área regada25).
La mayoría de esta área está ubicada en las
nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y
en las áreas abastecidas por aguas subterráneas.
Una parte no conocida de esta inversión ha sido
subvencionada por el Estado.
Lo más preocupante es la poca inversión que se
realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar
o expandir los sistemas de riego colectivos que
están bajo su responsabilidad y que cubren 90%
de las tierras regadas26. Sin subsidio del Estado,
23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.
24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado.
25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de area
regada por riego tecnificado.
26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones de
dolares), lo que representa S/.29 por usuario por año (US$10) o S/10 por ha por año (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversion
privada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.
27
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
la inversión en infraestructura hidráulica (mayor
y colectiva) sería muy reducida, y la seguridad
hídrica en la parcela se vería afectada en el tiempo,
desalentando de esta manera también la inversión
privada en mejoras tecnológico-productivas al
nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la
situación es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad
y la distribución de la inversión pública). Se trata
de una problemática que se enfrenta en amplias
zonas del país y que involucra un gran universo de
productores agrarios.
El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha
intentado fomentar la inversión por parte de las OUA
y de los regantes en los sistemas colectivos y en la
tecnificación del riego parcelario a través de fondos
competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa,
pero el programa ha sido limitado geográficamente
y en el tipo de inversión elegible. También no ha
sido sostenido y ha sufrido de condiciones de
elegibilidades a veces muy rígidas. En la sierra, la
participación de los usuarios en la inversión pública
en riego ha sido principalmente a través de su
mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no
han pedido contraparte en las inversiones públicas.
Se necesita un esfuerzo más grande para fomentar
la inversión privadas por parte de las OUA y los
pequeños y medianos agricultores.
Inversiones privadas en nuevas áreas de riego
La estrategia del gobierno a partir de fines de los
años ochenta ha sido contar principalmente con la
inversión privada de tipo empresarial para lograr
aumentar la superficie regada destinada a la agroexportación, principalmente en la costa. Diversas
leyes y reglamentos –relacionados principalmente
con la asignación de derechos de propiedad sobre
la tierra y el agua– han contribuido a fomentar
dichas inversiones, particularmente en las zonas
con recursos hídricos subterráneos y a través de
contratos de Asociación Público-Privada (APP) en
la costa.
28
No se tiene suficiente información para estimar la
inversión privada en la expansión del área regada
por aguas subterráneas (actualmente, se estima
que cerca de 200.000 ha dependen de aguas
subterráneas, como sola fuente de agua o en
complemento al agua superficial). En general, no
se ha beneficiado del subsidio del Estado, pero
si ha sido fomentada a partir de los años 80 (ver
arriba). Esta inversión no ha sido suficientemente
contralada, lo que provoca que en algunos valles
los acuíferos están sobre-explotados, poniendo en
riesgo la inversión realizada (ver capítulos 1 y 2).
La modalidad de APP en el sector del riego ha sido
introducida en los años 90, pero es todavía muy
limitada. Tiene como finalidad el aprovechamiento
de la capacidad de inversión del sector privado para
permitir la culminación de los Proyectos Especiales
y, más generalmente, fomentar el desarrollo de la
agricultura regada, con una contribución financiera
limitada por parte del Estado. La idea es tener un
modelo de inversión que permita su recuperación
financiera, a través de la venta de los lotes agrícolas
y el cobro de una tarifa por suministro de agua.
Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen
un componente hidroenergético, con el fin de que
el mismo aporte a la recuperación financiera y la
rentabilidad del proyecto.
La Costa peruana tiene un potencial para el
desarrollo de las APP en el sector del riego por
la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo
empresarial con interés en una alta calidad
de servicio; (ii) una cartera de importante
infraestructura hidráulica por construir (PE no
culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursos
hídricos alternativos para minimizar los riesgos de
baja demanda del servicio.
A la fecha tres contratos de concesión han sido
firmados. Los dos primeros para desarrollar la
irrigación en las pampas de Olmos (el transvase
en 2004 y la infraestructura colectiva para la
irrigación de 38.500 ha nuevos en 2010) y el
tercero para el desarrollo del riego en las pampas
de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los
costos de inversión en Olmos son estimados en
US$476 millones, de los cuales alrededor de 47%
son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los
costos de infraestructura mayor y riego colectivo
están estimados en US$425 millones, de los
cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En
ambos casos, los regantes compran la tierra por
subasta y la equipan con riego tecnificado.
En la actualidad, se encuentran bajo análisis, por
parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el
sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La
Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash).
Algunos desafíos relacionados con la estructuración
de los APP son: (i) la disponibilidad hídrica
insuficiente para el buen funcionamiento de los
sistemas (Olmos, Majes II, Chavimochic III)27; (ii)
los pocos riesgos asignados a los concesionarios
que pueden significar una carga financiera
importante en el futuro para el Estado y que
quizás no constituyen incentivos suficientes
para que el concesionario opere los sistemas de
manera eficiente; y (iii) los grandes lotes de riego
(la mayoría de más de 1.000 ha en el caso de
Olmos, y más de 400 ha en el caso de Majes2),
que no son alcanzables para agricultores familiar
de tamaño medio, lo que genera críticas porque
estos sistemas necesitan garantías e inversiones
públicas importantes que benefician a grandes
inversionistas.
Por otra parte, algunas disposiciones específicas
del marco legal e institucional de las APP en
riego merecen ser reconsideradas. En particular:
(a) Están exentos del control y la fiscalización como
operadores por parte de la ANA, y se rigen de
acuerdo a la correspondiente normatividad
sectorial especial. Esto debilita el rol del Estado
en la supervisión y el control de los operadores
privados de infraestructura hidráulica en
cuanto al buen estado y el adecuado manejo
de la infraestructura; lo cual es preocupante
considerando los riesgos para la seguridad que
representa la infraestructura hidráulica mayor.
Además, no queda claramente expresado cuál
es el “sector responsable” en relación con la
infraestructura mayor multisectorial.
(b) Los organismos promotores de la inversión
privada lideran el proceso de APP desde su
promoción, evaluación y contratación. En el caso
de los Proyectos Especiales descentralizados,
son los Gobiernos Regionales los que asumen
el rol de organismos promotores. Estos, si
así lo requieren, pueden beneficiarse del
asesoramiento de Proinversion, institución del
Gobierno Central especializada en el fomento
de la inversión privada. Sin embargo, dada
la complejidad de la estructuración de los
proyectos de APP en riego y la escasa experiencia
en el tema, parece necesario que el apoyo de
Proinversion sea de carácter obligatorio, por lo
menos en el caso de las APP que superen un
determinado valor.
27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hídrica es asumido por el Estado, lo que significa que probablemente requerirá de inversiones
públicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso.
29
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego
La política y estrategia de riego en el Perú para
los próximos 10-15 años tiene como visión una
agricultura regada productiva y competitiva, que
contribuya de manera significativa a la economía
nacional y a la reducción de la pobreza en una
forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto
del medio ambiente como de la variedad cultural,
factores que constituyen algunas de las grandes
riquezas del Perú.
Alcanzar esta visión requiere actuar en distintos
frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su
flexibilidad, confiabilidad y uniformidad) para
incrementar los rendimientos de los cultivos
existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor,
más exigentes en cuanto al suministro de agua;
(b) mejorar la eficiencia en el uso de los recursos
escasos (agua, energía y/o recursos humanos,
según el sistema considerado); (c) asegurar la
sostenibilidad del servicio, lo cual está relacionado
con la realización de las tareas de mantenimiento
de la infraestructura adecuadas, la cohesión
social entre los regantes y el uso razonable de los
recursos hídricos y de tierras con el fin de evitar
30
su degradación y sobreexplotación; (d) priorizar
el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza;
adecuar las intervenciones a la gran variedad de
casos que se presentan en la agricultura regada en
el país; y mejorar la protección del acceso al agua y
a la tierra de la población vulnerable/pobre.
El diagnóstico y los análisis del sector realizados
en el marco del estudio evidencian la presencia
de 6 ejes temáticos sobre los cuales tendrá
que apoyarse la implementación de la estrategia
propuesta para alcanzar esta visión, y que se
presentan a continuación.
6.1 Definir y adoptar enfoques más
racionales
El diagnóstico del sector al que se llegó a partir del
estudio, ha evidenciado la presencia de deficiencias
importantes en la planificación y priorización de
las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes
fundamentales de los que depende el futuro del
sector no parecen recibir la atención adecuada.
Más específicamente, nos referimos a:
6.1.1 Enfatizar
la
calidad,
eficiencia,
sostenibilidad y equidad del servicio de riego y
drenaje
ejecución progresiva, y deberían además incluir
un plan de financiamiento tanto para la inversión
como para la O&M.
La calidad, eficiencia, sostenibilidad y equidad en
el servicio de riego (y drenaje) es lo importante para
el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo
eficiente y competitivo de la producción agrícola.
Se recomienda que estos planes incorporen no
solo los aspectos de infraestructura sino también
las necesidades de capacitación y asistencia
técnica de los organismos de gestión.
Lograr mejorar el servicio de riego requiere la
implementación de un conjunto de medidas,
tanto para el mejoramiento de la infraestructura
colectiva y predial como para fortalecer las
entidades encargadas de su gestión (sección 6.2).
Sin embargo, hasta el momento, el énfasis ha
estado puesto principalmente en la infraestructura
de riego y su eficiencia, dejando a la calidad,
sostenibilidad y equidad del servicio, y a las
capacidades de gestión en un segundo plano.
Los mismos tendrían el propósito de orientar la
inversión y el apoyo público y privado al riego, lo
que permitiría modificar la situación actual, en la
que se ejecuta en la medida en que se dispone de
recursos momentáneos (Sección 5.1).
La implementación de los dos instrumentos de
planificación presentados a continuación y una
reorientación del enfoque del MINAG acerca
del riego (sección 6.5) permitirían revertir esta
situación.
6.1.2 Formular planes de desarrollo, operación
y mantenimiento de la infraestructura hidráulica
para orientar los apoyos públicos y privados al
riego
La mejora de las eficiencias, de la calidad del
servicio de riego y del grado de equidad en el uso
del agua para fines agrarios debe desarrollarse
a través de un abordaje integral. Los planes
de desarrollo, operación y mantenimiento de la
infraestructura hidráulica previstos en la Ley de
Recursos Hídricos deberían ser implementados
en cada sistema con un enfoque direccionado al
mejoramiento del servicio de riego. Estos planes
deberían ser puestos en práctica de manera
participativa, con una frecuencia multianual y
metas realistas en cuanto a su financiamiento y
La mayor parte de las OUA necesitará capacitación
y apoyo para formular, implementar y actualizar
dichos planes. Esto se inscribe más generalmente
en la necesidad de fortalecer a las OUA (véase
sección 6.4) y de promover los correspondientes
cambios/fortalecimiento institucional en las
organizaciones públicas (véase sección 6.5).
6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de
los recursos hídricos y el riego
En la Sierra en particular, se debe tener especial
precaución en la consideración de iniciativas
de proyectos que tengan previsto recurrir a
“nuevas” fuentes de agua, sin haber realizado
previamente una evaluación de la disponibilidad
real del recurso hídrico. También, debe evitarse un
excesivo empeño por incrementar las eficiencias
de riego en la parte alta y media de la cuenca o en
los acuíferos cuando esto afecta los volúmenes de
agua de retorno utilizados por otros usuarios.
Por lo tanto, se recomienda promover la formulación
participativa de los planes de recursos hídricos
de cuenca con prioridad en las cuencas con
escasez de agua y con presencia de conflictos.
La finalidad de estos planes debería ser orientar
la inversión pública y privada en la expansión
31
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
y/o modernización de los sistemas de riego. Esto
debería incluir también la identificación de áreas
donde se prohíba la expansión del riego. Para que
sean verdaderamente vinculantes, el otorgamiento
de nuevos derechos de agua y la obtención de
la licencia ambiental para la expansión de riego
deben estar sujetos a las orientaciones incluidas
en el plan.
Es también prioritaria la formalización de
los derechos de agua en las cuencas más
importantes, así como la formalización y el registro
de las organizaciones de usuarios como condición
previa para el otorgamiento de la licencia de agua.
Asimismo, es fundamental mejorar el sistema
de consulta para la obtención de la licencia
ambiental.
Adicionalmente, considerando el papel importante
que tienen las mujeres en el riego en Perú, es
necesario mejorar su rol en las OUA, para permitir
su participación equitativa y eficiente en la toma de
decisiones para la gestión de los sistemas de riego.
También es necesario diseñar e implementar los
programas de apoyo al riego, para que las mujeres
tengan acceso a sus beneficios. En este sentido,
esfuerzos de concientización tanto al nivel de los
funcionarios públicos que al nivel de los regantes
es fundamental.
Finalmente, se recomienda que los parámetros
de eficiencia introducidos por la Ley de Recursos
Hídricos (LRH, art. 85) sean diseñados prestando
la debida atención a los aspectos sociales,
organizacionales, económicos y ambientales,
y no con un enfoque exclusivamente técnicolegalista. Estos parámetros deberían enfocarse en
el mejoramiento de la eficiencia real del uso de
agua al nivel de la cuenca (sección 2.3), es decir
la disminución de las pérdidas por evaporación
o hacia cuerpos de agua cuya explotación sería
demasiado costosa, como el mar o acuíferos
32
profundos. Se debe tener cuidado de no incentivar
la disminución de los flujos de retorno que son
utilizados por otros usuarios más abajo en la
cuenca o en el mismo acuífero (sección 2.3).
6.1.4 Basar las decisiones de inversión en
análisis objetivos
Es indispensable que las decisiones de
inversión estén basadas en análisis objetivos. La
disponibilidad de un mejor sistema de información
sobre el sector (sección 6.1.5) facilitará la
realización de este tipo de análisis, los cuales
deberían ser difundidos públicamente de forma
sistemática.
Esta recomendación es particularmente pertinente
en el caso de los Proyectos Especiales. Los montos
necesarios para concluir estos proyectos son muy
elevados, lo cual hace necesaria una priorización y
programación de mediano plazo. Es recomendable
analizar objetivamente la relación costo-beneficio,
y evaluar la posibilidad de culminar o no cada
uno de los proyectos. En los casos en los que los
costos incrementales sean mucho mayores que
los beneficios esperables, se debería clausurar el
proyecto.
En el contexto del presente estudio se ha aplicado
un análisis de costo-beneficio (simplificado
y preliminar). Los resultados indican que los
proyectos con mayor potencial son: Río Cachi,
Tinajones y Chira Piura, mientras que los
siguientes son los que cuentan con indicadores
menos favorables: Chinecas, Majes Siguas y
Pasto Grande. La priorización debería tomar en
cuenta también los potenciales impactos sobre
el medio ambiente y sobre posibles conflictos
relacionados con el uso de los recursos hídricos y
de la tierra.
La planificación y priorización de las inversiones
y otros apoyos del Estado en el sector deberán
reequilibrarse con base en una planificación
realizada por los actores que intervienen en los
sistemas (sección 6.1.2), así como a una serie
de análisis de naturaleza técnico-económica,
y la evaluación sistemática de los resultados,
el impacto y la sostenibilidad efectiva de los
proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En
las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren
algunas direcciones hacia las cuales parece
adecuado reorientar las inversiones públicas en el
sector del riego.
6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de
información sobre la agricultura regada y
fortalecer el sistema nacional de información
sobre los recursos hídricos
El desarrollo de políticas y estrategias, así como
la planificación de las acciones correspondientes
requiere contar con información confiable y
coherente sobre el riego y los recursos hídricos. En
la actualidad, dicha información se encuentra muy
dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos
grados de dificultad para su acceso y diseminada
en múltiples entidades. Por lo tanto se recomienda:
Desarrollar un Sistema de Información Nacional
sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto
de las fuentes de información confluyan en un
único “centro de gestión de conocimiento”. Para
garantizar que este sistema suministre y reciba
información confiable, se necesita establecer
incentivos, preferiblemente vinculados con la
disponibilidad de presupuesto para inversión en
el riego. También es necesario que la información
fluya en ambas direcciones (desde el nivel central
hacia el nivel local y viceversa).
Realizar un estudio de Línea de Base sobre
la “situación actual” del riego que incluya
información sobre los proyectos y sistemas de riego,
así como sobre el desempeño de las entidades que
están a cargo de los mismos.
A partir de la mencionada Línea de Base,
implementar un sistema de monitoreo y
evaluación. En particular, este sistema debería
permitir la medición del impacto de las inversiones
y el gasto público en riego, especialmente a
nivel regional y local, donde la mayor parte de la
inversión pública en riego tiene lugar, y donde se
observan de manera recurrente problemas en la
calidad de los proyectos.
También se aconseja el desarrollo de un sistema
de “benchmarking” sobre el desempeño de los
principales sistemas de riego del país.
Se recomienda hacer un análisis específico del
desempeño de los Proyectos Especiales y de
su regulación que sustente políticas pertinentes
en esta materia y que alimente los sistemas
de información, monitoreo y evaluación antes
mencionados.
Resulta prioritario tomar las medidas necesarias
para contar con información hídrica de mayor
precisión en las cuencas con presencia de conflictos
y problemas agudos de disponibilidad y calidad de
los recursos hídricos. Esta información es clave
para la realización del balance hídrico de calidad
necesario para la planificación y orientación de la
inversión en el sector del riego.
Finalmente, considerando la poca información
disponible sobre el riego y los recursos hídricos,
se recomienda la utilización de sensores remotos
para recolectar datos rápidamente.
6.2 Políticas e inversiones más integrales y
equilibradas
En relación con lo anterior, se recomienda que las
políticas e inversión pública en materia de riego
disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y
considere de manera más integral y equilibra las
diferentes facetas de la agricultura regada.
33
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Por lo tanto, se recomienda que las políticas y la
inversión pública en materia de riego incorporen
más activamente los siguientes aspectos:
6.2.1 Acompañar las obras físicas con
asistencia técnica/capacitación de las OUA y
regantes
• Capacitación y asistencia técnica a las OUA y
regantes;
El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimiento
de las capacidades locales de gestión en sistemas
de riego, en comparación con las inversiones
en infraestructura hidráulica, plantea algunos
interrogantes con respecto al grado de pertinencia,
utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de
recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA
repercute sobre la calidad y eficiencia del servicio
de riego y por lo tanto en la competitividad de la
agricultura regada, la equidad en la distribución
del agua y la cohesión social, y la capacidad de
mantenimiento y reinversión con respecto a la
infraestructura hidráulica que tienen a su cargo. La
necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata
en la sección 6.4. De igual forma, es necesario
el fortalecimiento de las organizaciones públicas
encargadas de esta función (sección 6.5).
• Mejora de la seguridad hídrica en los sistemas
más afectados;
• Modernización de los sistemas de riego de
infraestructura colectiva;
• Mayor atención al drenaje y la recuperación de
tierras degradadas;
• Rehabilitación y mejoramiento de sistemas de
riego en los valles viejos de la Costa;
• Incentivos para el mejoramiento de la eficiencia
de uso del riego y de los recursos hídricos
subterráneos en los sistemas afectados por
problemas de anegamiento y salinidad.
• Mayor incorporación efectiva de criterios técnicos
y financieros en relación con la adaptación a la
variabilidad y el cambio climático;
• Mejor anticipación de los efectos acumulados
de proyectos de expansión del riego en cuencas
hidrográficas sobre la disponibilidad de recursos
hídricos aguas abajo.
• Mayor articulación del apoyo del Estado en
riego, producción y comercialización agrícola,
especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de
Selva.
Estas actuaciones integrales deben ser
implementadas por los planes integrales de
mejoramiento del servicio de riego y los planes
de cuenca mencionados anteriormente. A
continuación se desarrollan algunos de estos
aspectos:
34
En los futuros proyectos de inversión, las obras
físicas deberían contar con el acompañamiento
sistemático y efectivo (es decir, no sólo en la teoría
para cumplir con los requisitos del Sistema Nacional
de Inversión Pública - SNIP) de la asistencia técnica
y capacitación de las OUA y regantes.
6.2.2 Modernizar
(enfoque holístico)
los
sistemas
de
riego
El mejoramiento de los sistemas de riego no debe
limitarse a un enfoque de rehabilitación física,
sino basarse en conceptos de modernización del
servicio de riego que permitan mejorar su calidad
(fiabilidad, equidad, flexibilidad y uniformidad) y
su eficiencia en el aprovechamiento de recursos
escasos (agua, energía y mano de obra).
La implementación exitosa del proceso de
modernización requiere la realización de un
conjunto de acciones coordinadas en los
ámbitos no sólo infraestructural, sino también
organizacional y de capacitación de los usuarios.
Asimismo, las políticas vinculadas con la fijación
de tarifas constituyen importantes elementos
del proceso de modernización de los sistemas
de riego grandes y medianos de la Costa y de los
valles interandinos de la Sierra. Los programas
de modernización deben ser progresivos y por los
tanto de largo plazo.
Hasta el momento los esfuerzos de modernización
se han enfocado en el riego parcelario, dando poca
atención a la capacitación de los usuarios (sección
6.4), al drenaje (sección 6.2.4) y a la infraestructura
colectiva de riego.
En lo que se refiere a la modernización de la
infraestructura colectiva; la misma permite: (a)
mejorar la confiabilidad del servicio de riego para
los regantes, que es generalmente una condición
previa para la tecnificación del riego parcelario;
(b) disminuir las pérdidas operacionales y
las dotaciones excesivas que se observan
frecuentemente en la actualidad,28 así como los
problemas asociados de drenaje y salinidad; (c)
contribuir a una disminución de los costos de O&M
(a través de la automatización); y (d) mejorar la
equidad del servicio.
El costo de la modernización es relativamente
menor, en comparación con los costos de
rehabilitación de los sistemas en mal estado.
Sin embargo, la modernización es una inversión
adicional a la rehabilitación.
Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los
sistemas de riego existentes:
• Prestar un mayor grado de atención al mejoramiento de la seguridad hídrica de los siste-
mas de riego en las cuencas deficitarias en
período de estiaje a través del uso conjuntivo
con aguas subterráneas, presas o transvases,
siempre y cuando se justifique desde un punto
de vista económico, social y ambiental. Un
nivel relativamente bueno de seguridad hídrica es una precondición para hacer posible la
modernización de la infraestructura de riego;
• Modernizar el suministro de agua por los sistemas de canales a través de una mejora en los
dispositivos de control y medición del caudal
en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra
con un nivel de seguridad hídrica aceptable
en la fuente. En particular: (i) la construcción de estructuras permanentes como picos
de pato en los sitios donde los agricultores
hayan instalado estructuras temporales; (ii)la
instalación de algunas compuertas RUBICON;
(iii) la construcción de reservorios de compensación; (iv) la instalación de equipos de
control y medición de caudal de alta precisión
en las cabeceras de canales mayores (por
ejemplo el canal Pur Pur en Chavimochic); (v)
la instalación progresiva de sistemas SCADA
en algunos sistemas grandes de la Costa
como Chancay-Lambayeque (al menos con el
propósito de monitoreo) o en el sistema existente de Majes (incluyendo los reservorios de
compensación).
• Promover el revestimiento de los canales en
las secciones donde ocurren pérdidas importantes por infiltración, con materiales no
rígidos (por ejemplo geomembranas) en las
zonas sísmicas, sujetas a temperaturas muy
bajas o en suelos particulares como los de
arcilla y yeso.
28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes según el
objetivo, condición que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua en
la “cola” del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el río, lo que resulta en pérdidas de agua hacia
el sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporción a las variaciones en la demanda
entre el día y la noche.
35
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
En los nuevos grandes sistemas de riego,
particularmente en los desarrollados a través
de concesiones, se recomienda –en la etapa de
diseño de los proyectos– planificar un incremento
del uso de tecnologías modernas para el control
de los canales (por ejemplo sistemas SCADA) y su
revestimiento (por ejemplo geomembranas).
Ante el relativamente bajo nivel de conocimiento
que existe en el país en relación con las técnicas
de riego modernas en los sistemas colectivos,
se recomienda la implementación de cursos
de capacitación en este tema, incluyendo la
realización de viajes a países con experiencia
positiva en el área, y la inclusión del mismo en los
cursos universitarios sobre el riego.
La identificación de las inversiones prioritarias
debería basarse en un diagnostico especifico
de cada sistema, con el fin de optimizar el
aprovechamiento de la inversión realizada para el
mejoramiento del mismo (ver más 6.1.2.).
6.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego
parcelario tecnificado
Las metas en materia de promoción del riego
tecnificado a nivel parcelario deben ser realistas
y tener en cuenta otras limitaciones y necesidades
que, a veces, deben ser superadas antes de
promover la tecnificación parcelaria. Por ejemplo,
sería difícil convencer a los agricultores de adoptar
el riego por goteo en lugares donde la oferta
de agua no es confiable o en zonas donde hay
abundancia de recursos hídricos.
La inversión en riego tecnificado sigue resultando
costosa y, por lo tanto, se justifica solamente en
cultivos de alto valor relativo y con un mercado
asegurado. Este es particularmente el caso del
riego por aspersión y localizado, por lo que es
esperable que el riego por gravedad continúe
siendo ampliamente mayoritario en el Perú. Ante
esta situación, cobra gran importancia el fomento
del método del riego tecnificado por gravedad.
Frente a los frecuentes problemas de falta
de sostenibilidad de los proyectos de riego
tecnificado implementados en años recientes
para ser aprovechados por pequeños y medianos
agricultores, es importante que: (i) se intensifique
la supervisión de los proyectos de riego tecnificado
por el Ente Rector en apoyo de los Gobiernos
Regionales y Locales; (ii) se realicen evaluaciones
de los proyectos de riego tecnificado con problemas
de sostenibilidad; (iii) se fomente la cooperación a
nivel regional y local entre los diferentes actores
que intervienen en la promoción de los proyectos
de riego tecnificado para lograr una intervención
optimizada.29; (iv) el beneficiario participe en la
inversión para demostrar su real interés en la
tecnología; (v) el sistema sea instalado para cultivos
de mercado; (vi) que los agricultores se asocien,
formando grupos para construir reservorios
que permitan hacer operativos los sistemas de
riego tecnificado; y finalmente (vii) se capacite
a los agricultores en el tema, de forma eficiente
y sostenida en el tiempo. Otra línea de trabajo a
considerar para conseguir disminuir el riesgo de
baja calidad en el diseño y la instalación de los
equipos de Riego Tecnificado es la de crear un
sistema nacional de certificación de las empresas
privadas del sector30 que pueda ser actualizado
regularmente en función de las anomalías
registradas en el campo.
Las lecciones aprendidas a partir de experiencias
29 La cooperación puede consistir en la capacitación de técnicos, la organización de eventos comunes, el intercambio de información, el
cofinanciamiento de proyectos, intervenciones coordinadas a nivel geográfico, etc.
30 Similar a la disposición prevista en el Capítulo II Artículo 235 del reglamento de la Ley de Recursos Hídricos que prevé la inscripción de
consultores y empresas que realizan estudios y obras relacionadas con las aguas subterráneas en el Registro de la ANA. Esta inscripción
podrá ser suspendida o revocada si las prestaciones no cumplen con los requisitos técnicos.
36
pasadas evidencian también la posibilidad de
mejorar el sistema de incentivos para promover
así la tecnificación del riego parcelario por
parte de los medianos y pequeños agricultores,
especialmente a través de:
- Un sistema de incentivos que dé prioridad a los
grupos de beneficiarios e incluso les ofrezca
condiciones más favorables, pero que no
excluya a los proyectos individuales;
- La entrega de subsidios a los subproyectos que
se vayan presentando y cumplan con todos los
requisitos, sin la necesidad de participar en
concursos;
- La participación financiera de los beneficiarios
con condiciones más favorables para las
regiones deprimidas, pero también con una
homogeneidad entre las condiciones aplicadas
por las diferentes fuentes de apoyo (programas
nacionales, gobiernos regionales o locales,
etc.).
6.2.4 Promover la recuperación de las tierras
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
Considerando la gran superficie agrícola afectada
por problemas de anegamiento y salinización
en tierras que cuentan con muy buen acceso al
mercado, y el hecho de que la recuperación de
estas tierras requiere una inversión por hectárea
muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se
recomienda que el Estado otorgue una atención
preferencial a este potencial de desarrollo.
La recuperación de tierras salinas y con problemas
de anegamiento debe combinar la rehabilitación/
mejoramiento de los sistemas de drenaje con
medidas que reduzcan el exceso de riego y
que mejoren la eficiencia en el uso del agua, en
particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo
que pudiera prestar el Estado en este tema debe
sujetarse a medidas de racionalización en el uso
del agua. Se recomienda que en colaboración con
los actores involucrados se formule, se acuerde
y se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de
Agua y Tierras para las áreas afectadas.
Para cumplir con las tareas de mantenimiento
permanente de las redes de drenaje es necesario
que los respectivos valles cuenten con un parque
de maquinaria moderno y de cantidad suficiente,
para lo cual se deben incorporar mayores facilidades
de pago y mecanismos de financiamiento.
6.3 Políticas e inversiones más incluyentes
y diferenciadas
Desde principios de los años 90, las políticas
estatales han favorecido el desarrollo de la gran
agricultura empresarial de agroexportación,
tanto en algunos valles tradicionales como en
nuevas áreas ganadas por medio de obras de
irrigación. Esto fue posible principalmente gracias
a una legislación sobre las tierras eriazas que
favorece a la gran inversión, así como por la venta
de tierras ganadas por obras de irrigación en lotes
de gran tamaño según modalidades que están
fuera del alcance de los medianos y pequeños
agricultores familiares.
Las grandes empresas agrícolas o agroindustriales
se han desarrollado, en gran medida, sobre
áreas que no estaban ocupadas anteriormente,
es decir tierras eriazas que se han beneficiado
de inversiones importantes para el riego (pozos
privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivas
en mano de obra, las agroexportaciones no
tradicionales producidas por la gran agricultura
empresarial generan abundante empleo, además
de contribuir al crecimiento y la diversificación de
las exportaciones.
37
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
Sin embargo, estas inversiones han recibido
numerosas críticas, entre las cuales se encuentran:
(i) el impacto limitado de estas grandes empresas
en el desarrollo tecnológico y económico-social de
las zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de
recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que
a veces se aprovechan de manera no sostenible;
y (iii) el desequilibrio de los montos de recursos
o facilidades especiales otorgadas por el Estado
a esas grandes empresas 31 en comparación con
los adjudicados para el desarrollo de otros actores
que se desempeñan en el sector agropecuario.
También el grado de concentración de las tierras
puede considerarse excesivo, con el predominio de
un número muy pequeño de inversionistas.
En el Perú, la prioridad otorgada por el Estado a
las grandes empresas agrícolas y agroindustriales
en sus acciones de apoyo, se relaciona con el
supuesto de que esas empresas generan una
mayor productividad. Sin embargo, diversos
estudios internacionales muestran que, dadas
ciertas condiciones (acceso al crédito y a bienes
públicos, propiedades de dimensiones suficientes
y/o asociatividad, etc.), la agricultura familiar
de tamaño mediano combina de manera más
eficiente la tierra, el capital y el trabajo que la
gran agricultura. La creación de estas condiciones
depende en gran parte de las políticas agrarias,
que en el Perú tienden a ignorar a la agricultura
familiar de mediano tamaño. Además, este tipo de
propiedades agrarias son todavía muy limitadas,
ya que prevalece la presencia de pequeños y
muy pequeños agricultores. Sin embargo, la
agricultura familiar peruana de mediano tamaño
ha demostrado su potencial en varios casos, tanto
en la Costa32 como en la Sierra33.
Dado que gran parte de las tierras de mayor
fertilidad del país se ubican en la Costa y dependen
totalmente del riego, no resulta extraño que el
grueso de las inversiones del Estado en el sector
del riego se haya concentrado históricamente en
la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido
indudablemente un déficit en la atención prestada
a las necesidades específicas de los agricultores de
estas regiones, aunque el número de agricultores
en la Sierra supera ampliamente al que se
encuentra en las demás regiones. El proceso de
descentralización y el nuevo programa “Mi Riego”
han permitido reequilibrar la inversión pública en
riego favoreciendo a la Sierra (sección 5.1). Sin
embargo, los que requieren un mayor grado de
atención son ahora los pequeños agricultores en
los “valles viejos” de la Costa.
Por lo tanto se recomiendan las siguientes
medidas para la implementación de políticas más
incluyentes en el sector del riego:
(a) Mejorar el equilibrio de la atención que
el Estado brinda a grandes, medianos y
pequeños sistemas de riego, a las distintas
organizaciones de regantes, y a los distintos
segmentos de productores, y –no menos
importante– tomando en cuenta para esta
tarea las grandes diferencias socioculturales
y económico-productivas entre la Costa, la
Sierra y la Selva.
31 Además de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigación, la gran agricultura de agroexportación se beneficia con una
legislación laboral específica favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades.
32 En algunos valles costeños, pequeños o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que
se articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura,
valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mango
orgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a través de empresas
exportadoras que compiten por su producción.
33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven
variedades de maíz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento óptimo,
como la cebolla.
38
(b) Acelerar la formalización y registro de los
derechos de uso de agua (Sección 1.3).
También debería reforzarse el control y la
eventual sanción del uso del agua sin derechos
y, más generalmente, formular los planes de
gestión de cuenca tomando en cuenta los
derechos ya otorgados así como el impacto
previsible de las inversiones previstas.
Se recomienda hacer una revisión del marco
normativo legal en lo concerniente a los
administradores de sistemas de riego (OUA, entre
otros) para lograr que el mismo cuente con una
mayor consistencia, sea de menor complejidad, de
más fácil comprensión, menos voluminoso, más
flexible y mejor sintonizado con la realidad local34.
En este sentido se recomienda:
(c) Acelerar la formalización y registro de los
derechos de propiedad de las tierras, lo cual es
necesario no sólo para proteger a los pequeños
y medianos agricultores y alentar la inversión
privada, sino también para permitir la formalización
de los derechos de agua (Sección 1.3).
(a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y
organizacional existente.
(d) Adaptar el marco técnico-normativo (Sección
3.1) para lograr que éste cuente con un grado
de flexibilidad suficiente que permita tomar en
cuenta las particularidades socioproductivas,
culturales y territoriales en las que operan las
OUA de las distintas partes del país.
(e) Considerar la posibilidad de reservar una parte
de las tierras nuevas desarrolladas mediante
Proyectos Especiales/APP para medianos y
pequeños agricultores.
(f) Mejorar la normatividad correspondiente con
el fin de asegurar la supervisión y el control
eficientes de los operadores privados de
APP (entre otros) por parte del Estado, y de
proporcionar un grado equitativo de seguridad
hídrica no sólo a dichos operadores sino
también a los demás usuarios (Sección 5.2).
6.4 Mejorar el desempeño de las
Organizaciones de Usuarios de Agua
6.4.1 Flexibilizar, simplificar y adaptar el marco
normativo-legal a las características y la realidad
locales
(b) Desarrollar mecanismos de participación
efectiva para las mujeres al interior de las OUAs
(c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial
o multisectorial.
(d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerárquico
comités/comisiones/juntas, de tal manera que
la configuración del tejido de las OUA pueda
adaptarse mejor a cada realidad local.
(e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y
formas de gestión en las OUA, en las distintas
capas organizacionales (comité, comisión,
junta, etc.).
(f) Evitar promover o aplicar formatos únicos
(“recetas”) como modelo para los distintos
instrumentos de gestión.
(g) Revisar la definición de operadores para los
casos de Juntas de Usuarios que no operan,
ni mantienen o desarrollan directamente
infraestructura hidráulica.
(h) Evitar la presencia de un doble marco normativo
en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando
aspectos del Reglamento de Operadores de
Infraestructura Hidráulica con el Reglamento
de OUA en un solo cuerpo legal que regule todo
lo relacionado con este tipo de administradores
de sistemas de riego.
34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realización de los estudios de caso, sugirió explícitamente un “borrón y
cuenta nueva” (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.
39
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
(i) Precisar las formas y procedimientos mediante
los cuales los comités de regantes pueden
integrarse orgánicamente para formar una
comisión de usuarios.
(j) Simplificar y racionalizar los procedimientos
de cálculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el
esquema de “pago volumétrico” en los casos en
los que no sea factible implementar estructuras
de medición y sistemas de registro confiables.
(k) Simplificar aún más los procedimientos, reducir
las exigencias y bajar los costos (directos e
indirectos), tanto para el reconocimiento de las
OUA, como para la obtención de licencias de
uso de agua en bloque, especialmente en los
casos de pequeñas OUA (comités de riego, etc.)
cuyas condiciones económicas y capacidad de
realizar gestiones administrativas sean muy
limitadas.
(l) Evitar que las distintas personerías jurídicas de
las OUA (comité, comisión, junta) deban hacerse
cargo de la responsabilidad administrativa
y legal con respecto al manejo económicofinanciero que se realice en otras capas de este
tejido organizacional.
(m) Reorientar el actual rol fiscalizador que
caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia
un rol promotor.
6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a través
de un acompañamiento permanente
La mejora de la capacidad de las OUA debería
focalizarse en los siguientes aspectos principales:
(a) Excepto en ciertos pequeños sistemas
tradicionales de la Sierra donde la O&M
es realizada por los mismos usuarios, es
necesario elevar las tarifas de agua y su
eficiencia de recaudación, para permitir
un mejor mantenimiento de los sistemas y
un mayor grado de aporte a la inversión en
40
rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de
la infraestructura hidráulica de riego y drenaje.
Al respecto, se debe considerar la
implementación de incentivos con el fin
de mejorar la recaudación y el valor de la
tarifa (por ejemplo como requisito para ser
beneficiarios de inversión pública). El nivel de
exigencia debe ser determinado de acuerdo
a la situación de los sistemas de riego de que
se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/
sistemas regulados o no regulados) para que el
apoyo no esté distribuido inequitativamente.
(f) En el mismo sentido, tanto en las organizaciones
de usuarios de agua como en las normativas se
deben contemplar las distintas alternativas
para lograr la reducción de determinados
costos operativos y así ampliar el margen
presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones
en los sistemas de riego. Eso podría incluir, por
ejemplo, el desarrollo de la automatización en
los grandes sistemas colectivos regulados de
la Costa (con los apoyos correspondientes) o la
racionalización de los instrumentos de gestión
exigibles (ver punto siguiente).
(g) Particularmente, se deberá buscar el
modo de reducir de forma considerable la
carga administrativa y de procedimientos
burocráticos impuestos a las OUA y en
especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente,
estos aspectos absorben un alto porcentaje de
la atención y los recursos económicos de las
organizaciones.
(h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos
de gestión exigibles a las OUA a aquellos que
hayan demostrado fehacientemente su utilidad
para el mejor desempeño de la organización y el
servicio de riego, y estimular la participación
activa de las OUA en la definición y diseño de
los instrumentos de gestión.
(i) Se
recomienda
la
racionalización
y
simplificación de los procedimientos
de cálculo de la tarifa, recaudación y
administración de los recursos financieros
hacia formas más practicables y entendibles
para los usuarios y sus organizaciones.
(j) Se considera pertinente que las OUA promuevan
la reflexión colectiva interna con respecto al rol,
visión y estrategia de la organización, tanto a
nivel del tejido organizacional en su conjunto
como en cada capa, y que en cada uno de los
respectivos ámbitos territoriales se construya
a partir de este ejercicio un plan integral de
mejoramiento del servicio de riego.
(k) Se recomienda promover en las OUA la
capacidad de monitoreo propio con respecto al
mejoramiento de la infraestructura hidráulica,
la distribución transparente y eficiente del agua
y la calidad de servicio al usuario.
(l) Es importante fomentar en las OUA el aumento
del grado de implementación de mecanismos
de información, de comunicación y de
capacitación interna. Se sugiere la creación
de un Fondo de Desarrollo de Capacidades de
Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio
participen el MINAG, la Junta Nacional de
Organizaciones de Usuarios y otros entes a
definir, y que el mismo cuente –entre otros–
con aportes propios de las OUA. Se considera
pertinente que desde el mencionado fondo
se potencie a las denominadas Unidades de
Comunicación y Capacitación en OUA, tanto
existentes como en vías de formación.
(m) En el caso específico de la Sierra y Ceja de
Selva, si bien muchas de las recomendaciones
sugeridas son de especial relevancia e
importancia en relación con estas regiones, se
considera importante agregar las siguientes:
i. En las zonas en las que la configuración
de los sistemas de riego y el tejido de
organizaciones tienen con frecuencia un
carácter territorial más disperso, debe
reflexionarse sobre el rol y la pertinencia
de las organizaciones de segundo y tercer
orden (comisiones y juntas de usuarios)
cuando éstas no operan infraestructura
hidráulica. Esto en relación con los servicios
y apoyos tangibles que las mismas presten
en la actualidad o pudieran prestar en el
futuro.
ii. Se considera pertinente la realización de
tareas con el fin de revertir la percepción
de determinadas OUA –especialmente
las Juntas– como meras “recaudadoras
de tarifa35 para el Estado”, y lograr
posicionarlas como entes que prestan un
servicio real y tangible para los usuarios.
Esto requiere un conjunto de acciones que
involucran al nivel técnico-normativo (sección
6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversión
pública); un mejor control y regulación por parte
del Estado (sección 6.5); y un acompañamiento
permanente al fortalecimiento de las OUA (sección
6.4). Es importante adecuar de manera creativa
los instrumentos de gestión y los métodos de
aprendizaje, además de una mejor categorización
de las distintas OUA, en concordancia con su
naturaleza y (potencial) capacidad.
Mientras se lleva a cabo la evaluación y puesta en
práctica de las medidas planteadas en la sección
6.5., se considera que es urgente la implementación
de un “programa de transición” de envergadura
suficiente para lograr mantener la interacción
y un determinado nivel de capacitación y
35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de “tarifa”, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de
“retribución económica”.
41
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
asistencia técnica en relación con las OUA. De no
hacerse esto, seguirán diluyéndose los esfuerzos
realizados y se perderá capital humano creado
en años anteriores. El mencionado “programa
de transición” podría estar a cargo del actual
PSI en coordinación estrecha con los Gobiernos
Regionales y Locales.
6.5 Fortalecer las instituciones públicas y
su coordinación
6.5.1 Mejorar
la
coordinación:
desalineamientos y vacíos de atención
evitar
Se requiere una mayor clarificación y delimitación
de los respectivos roles de la ANA, MINAG y de
los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio
real de sus funciones técnico-normativas y de
supervisión en materia de riego, así como sobre el
control y la fiscalización de los PE y organizaciones
de usuarios. Esto es importante para evitar que se
produzca el desalineamiento de políticas/normas y
el involucramiento excesivo de la ANA en el sector
del riego.
Es necesario superar de forma urgente el vacío que
en la práctica se ha producido en la capacitación y
asistencia técnica que se da a las OUA. Mientras
no se implementen medidas estructurales al
respecto, se recomienda establecer en el corto
plazo un “programa de transición” de suficiente
envergadura para mantener la interacción y
una determinada intensidad de capacitación y
asistencia técnica.
Se debe realizar una mayor supervisión y
fiscalización de las OUA y PE en cuanto a la calidad
del servicio de riego que prestan, además de una
mejor supervisión y evaluación de la aplicación de
las políticas nacionales por parte de los GR/GL.
Es indispensable que los Gobiernos Regionales
y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban
42
capacitación y asistencia técnica, con el fin
de afianzar su desempeño en relación con las
competencias que les han sido asignadas en
materia de riego, en el marco de la política agraria
nacional.
6.5.2 Mejorar la coordinación: incentivar y
apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales
para que apliquen y hagan cumplir las políticas
nacionales y participen activamente en el
sistema de información nacional sobre el riego.
Para esto, es necesaria la implementación de un
proceso de difusión, concertación y capacitación
orientado a los Gobiernos Regionales y Locales para
que estos estén al tanto de las políticas. También
se debe establecer un sistema de incentivos,
preferiblemente vinculado a la transferencia de
presupuesto desde el nivel central, que vincule
el cumplimiento de las políticas nacionales con el
presupuesto disponible para inversiones y otras
acciones de apoyo en materia de riego de los
Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1).
6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcance
de las funciones del MINAG en materia de riego
El MINAG debe potenciar internamente su rol
como ente rector en la formulación de políticas,
normas, estrategias y planes para el desarrollo y
la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje
y para concertar su aplicación con las otras
entidades involucradas.
Se considera indispensable que el MINAG realice
un cambio de enfoque en cuanto al desarrollo
de infraestructura hidráulica, hacia una visión
de sistema de riego/servicio de riego con sus
distintas facetas técnicas, infraestructurales,
agroproductivas, organizacionales, etc.
El MINAG debe asumir más efectivamente y con
mayor cobertura territorial las funciones de
asistencia técnica y capacitación de las OUA,
potenciando los órganos institucionales internos
que estén a cargo de dichas tareas; y emitiendo
directivas y lineamientos para la supervisión y
evaluación del cumplimiento de las políticas,
normas, estrategias y planes que surjan del
Ministerio de Agricultura.
Mientras se lleva a cabo el análisis del desempeño
y la regulación de los proyectos especiales, se
considera conveniente que la coordinación y el
seguimiento de los actuales Proyectos Especiales
no transferidos a los Gobiernos Regionales sean
efectuados por un órgano transitorio dentro del
MINAG, u otra institución del Gobierno, con el fin
de no interferir en el correcto desarrollo del nuevo
esquema institucional propuesto.
En vista de lo señalado, se sugiere que el Gobierno
considere las siguientes modificaciones en la
estructura e instrumentos del MINAG en el sector
del riego:
(a) La creación de una Dirección General de Riego
y Drenaje como órgano de línea del MINAG
que sustituya a la actual DGIH. La misma
comprendería tres Direcciones provistas del
adecuado equilibrio profesional en cuanto a
capacidades técnicas y políticas:
i. Dirección de Infraestructura Hidráulica y Drenaje
ii. Dirección de
Capacitación
Asistencia
Técnica
y
iii. Dirección de Monitoreo y Evaluación
(b) La creación de un Programa Nacional de
Riego y Drenaje. En este contexto, se sugiere
que el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)
modifique su denominación para transformarse
en el Programa Nacional de Riego y Drenaje,
aunque revisando su estructura orgánica
interna36 y alineándola con la nueva estructura
creada en torno a la Dirección General de Riego
y Drenaje que fue propuesta37 anteriormente.
Ese Programa tendría las siguientes
características:
i. Sería la Unidad Ejecutora del Ministerio en el
tema de riego y drenaje.
ii. Contaría con independencia desde el punto
de vista administrativo y presupuestario,
como el actual PSI, para lograr una ágil
implementación de las inversiones.
iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL
serían transferidos a este nuevo Programa
Nacional de Riego y Drenaje. Esto de
forma progresiva y tomando las debidas
precauciones para que no se vulneren los
conceptos y métodos aplicados en dichos
proyectos, apropiados para las zonas (alto)
andinas. AGRORURAL, por su parte, podría
brindar apoyo en otras áreas productivas
para lograr una verdadera integración en las
actuaciones de ambos programas.
6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar
la estructuración de las concesiones
Las inversiones en riego y drenaje, tanto de
origen privado como público, requieren recursos
financieros importantes para su expansión,
rehabilitación, modernización y/o adaptación
al cambio climático, de acuerdo con los planes
de desarrollo de la infraestructura hidráulica
36 Actualmente, el PSI cuenta con dos órganos de línea: la Dirección de Infraestructura de Riego y la Dirección de Gestión del Riego.
37 Por ejemplo, con órganos institucionales internos que se estructuren temáticamente en torno a –por ejemplo– el mejoramiento de los
sistemas de riego, tecnificación de riego en parcela, asistencia y capacitación organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.
43
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
(sección 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de
las OUA cuentan con una capacidad de inversión
muy limitada, lo que ha generado un proceso de
deterioro de la infraestructura hidráulica. Sin la
presencia de subsidios estatales, la inversión en
infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería
muy limitada, y la seguridad hídrica en parcela
se vería afectada con el tiempo, desalentando
también la posibilidad de contar con inversión
privada para mejoras tecnológico-productivas. Se
trata de una problemática que aqueja a amplias
zonas del país y que involucra a un gran universo
de productores agrarios.
Para fomentar la inversión privada, se recomienda,
entre otros: (i) incentivar el incremento de la
recaudación por cobro de la tarifa de agua en
los sistemas grandes y medianos de la Costa,
la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse
como condición para ser beneficiario de inversión
pública); (b) crear un Fondo Nacional de fomento
a la inversión privada en riego y drenaje, donde
el cofinanciamiento por parte de los beneficiarios
sea obligatorio (ver sección 6.6.1) y (c) mejorar la
estructuración de las APP.
6.6.1. Transformar del programa “Mi Riego”
en un Fondo Nacional de fomento a la inversión
privada en riego y drenaje
Los cambios orgánicos sugeridos en la sección 6.5.
deben estar acompañados por un instrumento
de (co)financiamiento eficaz a nivel central,
con las siguientes características: (i) que cumpla
el rol estratégico de generar niveles significativos
de sinergia entre el nivel central y los niveles
regionales y locales, y (ii) cuya área de impacto sea
específicamente la relacionada con el segmento de
los pequeños y medianos productores, y la de los
sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para
este fin, se recomienda evaluar la conveniencia y
viabilidad de:
(a) Promulgar una Ley de Fomento de la
Inversión Privada en Riego y Drenaje38, como
instrumento que permita el alineamiento de las
políticas e incentive la alimentación de la base
de datos sobre el riego (el actual Programa
de Tecnificación de Riego (Ley 28585) se
incorporaría a esta propuesta) y
(b) Establecer un Fondo39 Nacional de Fomento
de la Inversión Privada en Riego y Drenaje con
pliego presupuestario. Este fondo tendría las
siguientes características:
i. Sería administrado por el Programa Nacional
de Riego y Drenaje.
ii. La transformación del actual Programa
“Mi Riego” creado en el otoño de 2012
en este Fondo permanente para riego y
drenaje que debería extenderse a todo el
país, con condiciones de acceso diferentes
dependiendo de la región de que se trate y/o
el nivel de pobreza de los regantes.
iii. Este nuevo fondo llevaría a cabo actividades
similares a las incluidas en el Programa “Mi
Riego”, pero con un concepto administrativo
distinto: el de la bonificación de la inversión
privada en riego y drenaje que realicen los
usuarios y sus organizaciones.
Este constituiría el incentivo principal para
el alineamiento de las políticas nacionales,
regionales y locales en materia de riego, además
38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la “ley de bonificación del riego”
en Chile (Ley Nº 18450, de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolución de sucesivas mejoras
desde que fue lanzada en el año 1985 hasta la actualidad).
39 El Programa “Mi riego” se creó en el otoño de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año 2013 destinados a la región
de la Sierra.
44
de fomentar el aporte de datos al sistema de
información sobre el riego del MINAG. El respeto
de la normatividad nacional y la remisión oportuna
de información deben constituir parte de las
condiciones bajo las cuales desde este fondo
nacional se apoyen acciones a nivel regional y
local.
El esquema sinérgico propuesto se presenta en la
siguiente figura:
Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego
desde el MINAG
MINAG
Dirección General de
Riego y Drenaje
Direcciones
Regionales Agrarias y
Agencias Agrarias
Programa de
Riego y Drenaje
Fondo de Fomento de
la Inversión Privada en
Riego y Drenaje
Fuente: Elaboración propia
45
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros
proyectos de APP en riego
Para esto se recomienda:
(a) Mejorar las estimaciones relacionadas con
el balance hídrico en las cuencas donde se
realicen los proyectos de APP, tomando en
cuenta los potenciales efectos del cambio
climático y la demanda de agua que generan
las nuevas áreas regadas. De hecho, uno de los
riesgos más importantes que enfrentan las APP
actuales es el relacionado con la disponibilidad
hídrica, el cual es asumido por el sector público
y que probablemente generará la necesidad de
inversiones adicionales (no contempladas en
las inversiones de la APP).
(b) La asignación de un mayor porcentaje del
riesgo al sector privado. En las APP de riego
en curso, el Estado asume una proporción alta
de los diferentes riesgos, lo que significa que la
recuperación financiera prevista en teoría no
está asegurada en la práctica.
(c) Priorizar los proyectos más rentables y clausurar
los que no lo sean desde el punto de vista
económico y social (sección 6.1.2). Considerando
la complejidad y la alta conflictividad de dichos
proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben
ser muy estrictas, evitando actuaciones de
46
urgencia, y considerando con detenimiento los
aspectos económicos y sociales. Los conflictos
sociales potenciales deben prevenirse con
las medidas adecuadas, y en los casos en los
que esto no sea posible, resolverse antes de
proceder a la licitación.
(d) Constituir un fondo de reposición para el
momento en que finalice la concesión, con el fin
de contar con una reserva de recursos para la
futura reposición de la infraestructura.
(e) Mejorar la claridad de la descripción del servicio
en el contrato, especialmente en los siguientes
aspectos: presión hidráulica en el sistema, nivel
de continuidad, tiempo máximo de interrupción,
penalidades en caso de incumplimiento, etc.
(f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos
y/o pequeños agricultores la exclusividad para
la explotación de una parte de las tierras nuevas
desarrolladas.
Finalmente,
se
considera
pertinente
el
establecimiento de una función de regulación
transversal a nivel nacional de los proyectos de APP
en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y
conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo
a nivel nacional de los proyectos.
Conclusiones
El riego en el Perú constituye una actividad
fundamental por su participación en el Producto
Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad
alimentaria y la generación de empleo, en especial
en zonas afectadas por la pobreza. También es un
sector clave para la gestión de los recursos hídricos
y para la adaptación al cambio climático.
La operación de los sistemas de irrigación existentes
y la ampliación de las áreas bajo riego enfrentan
diversos problemas, como la escasez y variabilidad
de los recursos hídricos agravados por el cambio
climático, la debilidad de las organizaciones de
usuarios, un marco legal no siempre adaptado a
la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura
con dificultades para asumir el rol de ente rector,
y una inversión pública con limitaciones en
cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad,
especialmente a nivel descentralizado.
Los resultados del estudio sugieren que la
estrategia a adoptar para el sector en cuestión
debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares.
• Adoptar un enfoque más integral para
el desarrollo de la agricultura regada
considerando toda la cadena productiva; desde
los insumos básicos, como lo son los recursos
hídricos y la tierra; pasando por el desarrollo
de la infraestructura de riego y drenaje, el
mejoramiento de la capacidad de gestión de los
sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta
llegar a la producción y comercialización de los
productos.
• Mejorar el desempeño de las organizaciones
de usuarios encargadas de la operación y
mantenimiento de los sistemas de riego, así
como de su mejoramiento y expansión, con el fin
de mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad
de los servicios de riego y drenaje que dichas
organizaciones prestan a los usuarios.
• Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del
Estado en el sector del riego de tal manera
que, además de financiar inversiones para la
expansión y el mejoramiento del riego, el mismo
asuma un papel protagónico en la definición
de las políticas de riego, la planificación de la
inversión, el fomento controlado de la inversión
privada, la regulación de los operadores de
riego, y el fortalecimiento de las capacidades
de las organizaciones de usuarios. Para esto es
necesario un fortalecimiento del Ministerio de
Agricultura y de su nivel de coordinación con los
gobiernos descentralizados.
• Fortalecer los vínculos y la coordinación entre
el riego, la gestión de los recursos hídricos y
la adaptación al cambio climatico, con el fin
de lograr un uso del agua más sostenible, más
eficiente y con un menor nivel de conflictividad
que el que se presenta en la actualidad.
Con la formulación y posterior implementación
de una política/estrategia nacional de riego que
incorpore estos lineamientos, y que los complemente
con soluciones adicionales propuestas por el
Gobierno, se garantizará el establecimiento de
unas bases sólidas para alcanzar la visión de una
agricultura regada pujante, respetuosa tanto del
medio ambiente como de la diversidad cultural,
que no solo contribuirá a la erradicación de la
pobreza en el Perú, sino que también será un motor
de desarrollo económico importante para el país.
47
El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones
Volumen I: Informe de Síntesis
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el problema agrario en debate: Seminario Permanente de
Invetigación Agraria
Títulos en la Serie de Publicaciones Ocasionales
Sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos
n Ampliando el Financiamiento para la Conservación de la Biodiversidad: Las Experiencias de América
Latina y el Caribe (Disponible en Inglés (2012) y en Español (2013))
n Climate Change Impacts on Water Resources Management: Adaptation Challenges and
Opportunities in Northeast Brazil (2013)
n Empowering Women in Irrigation Management: The Sierra in Peru (2013)
n El Futuro del Riego en Perú. Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis y Volumen
II : Informe Principal (2013) (Disponible en Español)
n Impactos del Cambio Climático en los Recursos Hídricos y Adaptación del Sector de Agua y
Saneamiento en las Zonas Rurales de Nicaragua (2013) (Disponible en Inglés y en Español)
n Overcoming Institutional and Governance Challenges in Environmental Management. Case Studies
from Latin America and the Caribbean Region (2013)
n Prioridades de Política e Inversión para Reducir la Degradación Ambiental de la Cuenca el Lago De
Nicaragua (Cocibolca) (2010, Reimpreso en 2013) (Disponible en Inglés y en Español)
n Salud Ambiental en Nicaragua: Los Principios Desafíos Ambientales (Disponible en Inglés y en
Español) (2010, Reimpreso en 2013)
n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico
(2013)
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Medio Ambiente y
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