FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL UNIDAD 1 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN LOCAL FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL ¿Qué es la Municipalidad? FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL ESTRUCTURA JURÍDICA DEL ESTADO DE CHILE. CHILE ES UN ESTADO UNITARIO: Conforme lo prescrito en el art. 3 de la Constitución Política de la República de Chile, el Estado de Chile es unitario. Ello que significa reconocer que el Estado de Chile tiene un solo centro de impulsión política y gubernamental que está dado por los órganos del Gobierno Central; sólo el Gobierno y el Congreso desarrollan funciones legislativa, no hay ningún otro organismo que tenga competencias legislativas. La estructura del poder en Chile es única, en tanto que el aparato gubernamental cumple todas las funciones estatales. Los individuos obedecen a una sola autoridad, viven bajo un régimen constitucional y son regidos por la legislación común abarcando todo el territorio estatal. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO POLÍTICO DEL ESTADO CHILENO. El mismo artículo en su inciso segundo, nos señala que “la administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley”. Antaño, los Estados unitarios solían ser centralizados, es decir, que el poder público era el centro unificador de todas las funciones y las ejerce en una congestión de autoridad pública, constituyéndose en una organización piramidal en donde las colectividades inferiores no poseen órganos propios ni poder de decisión. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL DESCONCENTRACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO POLÍTICO DEL ESTADO CHILENO. Por la complejidad de los problemas contemporáneos y por la explosión demográfica mundial, tal grado de centralización no existe en el mundo actual. Frente a las inoperancias de la centralización han surgidos dos correctivos: la desconcentración y la descentralización. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL La desconcentración: Implica que los agentes del poder central no se limitan a ejecutar decisiones sino que poseen un ámbito de competencias para tomar decisiones sin consultar al los superiores jerárquicos. El centro no toma más que una parte de las decisiones. Sin embargo, este órgano desconcentrado no es independiente dado que están sujetos a la dependencia jerárquica del poder superior. No se crean agentes independientes sino que, solamente se desplaza el centro de poder de decisión. Carecen de personalidad jurídica y patrimonio propio FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL La descentralización Consiste en la distribución de una actividad del Estado o servicio público. Esta puede ser de dos clases: i. Descentralización política: Se manifiesta como una distribución del poder público, reconociendo diversas fuentes originarias de derecho positivo que generalmente tiene base territorial. Este ente se halla investido de poder, de facultad para generar las normas que han de regir su actividad. El caso más característico se da en los Estados Federales, en particular, los Estados miembros. Es muy excepcional en los Estados unitarios ya que esta clase de descentralización es un problema que precisamente atañe a la unidad política del Estado. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL ii. Descentralización administrativa: En este caso el Estado lo que distribuye son funciones y crea órganos para cumplir cometidos específicos. Lo que se descentraliza es la ejecución de una norma; actúan a través del poder del Estado, no se autogobiernan, en el sentido de que autodeterminen las normas que rigen su actividad. Como veremos puede tener o no asiento territorial. Sus organismos se caracterizan por: Reciben sus atribuciones directamente de la ley que los crea. Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Son independientes jerárquicamente del poder central mas son responsables ante el mismo. Este control se denomina “tutela”, la cual se ejerce a través de un órgano contralor, no por un superior jerárquico (no los tienen). FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL En Chile solamente existe desconcentración y descentralización administrativa. Por carácter de unitario que tiene el Estado de Chile se descarta la descentralización política. El art. 3 señala que la administración del Estado “será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”. Con ello se establece un imperativo al legislador para desconcentrar o descentralizar la administración estatal (sin perjuicio de las instituciones del Estado que por su naturaleza son centralizadas como las Relaciones Internacionales, Defensa, Ministerio Secretaría General de la Presidencia). FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Desconcentración Administrativa: Es un fenómeno que se verifica en el seno de la Administración central del Estado, que consiste en la delegación de funciones, hecha por la ley generalmente, del órgano que se encuentra en la cúspide de la administración hacia órganos inferiores, los cuales actúan con la personalidad del Estado, con sus competencias y su patrimonio. A su vez, están sujeta a la dependencia jerárquica del órgano delegante. Es un proceso técnico de efectos limitados en el campo jurídicoadministrativo que constituye una decisión intra–institucional de la administración central del Estado FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Descentralización administrativa: Se basa en el principio de la autarquía o autonomía administrativa, que consiste en la cualidad jurídica de un ente administrativo al cual se le han atribuido determinadas competencias que le son respetadas por la Administración Central cuando opera dentro de los límites determinados por la Constitución y las leyes. Implica la creación de un ente administrativo con personalidad jurídica propia de derecho público, competencias y patrimonio propio. A su vez, el ente descentralizado está sujeto a controles de tutela preventivos o represivos de carácter legal o financieros. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Tanto la desconcentración como la descentralización pueden ser de carácter territorial o funcional: − Desconcentración o descentralización funcional: Cuando el organismo administrativo abarca una función en abstracto o un servicio determinado. − Desconcentración o descentralización territorial: Cuando lo que se descentraliza o desconcentra es un ámbito del territorio del Estado, donde se desarrollará la función administrativa. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL En cuanto al concepto de descentralización propiamente tal, es útil distinguir tres dimensiones analíticas fundamentales utilizadas en Chile: administrativa, fiscal y política. La descentralización administrativa territorial consiste en la distribución de competencias entre niveles de gobierno (nacional, regional, municipal). La descentralización fiscal comprende la distribución de competencias entre niveles de gobierno y/o administraciones territoriales sobre ingreso y gasto público. Finalmente, la descentralización política hace referencia a los niveles de participación de la ciudadanía, representatividad y formas de representación de los distintos niveles de la administración, principalmente el intermedio y local, al mismo tiempo que enfatiza la distribución del poder político tanto de las autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones públicas. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL La descentralización fiscal puede ser entendida desde dos enfoques: el enfoque de gastos y el enfoque de ingresos. De acuerdo a la Comisión Asesora Presidencial, "El enfoque de gastos, se relaciona con dotar de mayores niveles de decisión subnacional respecto del gasto público total, entendiendo que existirá un mayor nivel de descentralización fiscal mientras mayor sea el peso relativo de los gastos de decisión de los gobiernos subnacionales (Regional y Local) respecto del gasto público total”. De la misma manera, “el enfoque de ingresos significa avanzar hacia mayores ingresos propios levantados subnacionalmente respecto de ingresos totales. Para lo cual, se entiende que existirá un mayor nivel de descentralización fiscal, mientras mayor sea el peso relativo de los ingresos propios levantados por los gobiernos sub nacionales respecto de sus ingresos totales” FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL I. Naturaleza Jurídica de las Municipalidades En los estados unitarios, el gobierno y la administración del Estado radican en el Poder Ejecutivo. En el caso de Chile, éste es ejercido por el Presidente de la República, que es a la vez Jefe de Estado y de Gobierno. El municipio forma parte de la administración del Estado y, en tal sentido, no constituye un ente aislado y descoordinado del resto de los servicios públicos. Aun cuando las municipalidades gozan de autonomía, forman parte de la administración del Estado. De acuerdo a lo señalado en el Manual de Gestión Municipal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), la naturaleza jurídica de las municipalidades es dual: por una parte son órganos de la Administración del Estado (artículo 1º de la Ley Nº 18.575) y, por otro lado, son autónomas en cuanto deben asumir sus propias decisiones en el contexto de sus atribuciones y funciones legales FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, reiterando lo señalado por la Constitución, establece que “La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad.”. De esta aseveración interesa distinguir los siguientes conceptos (Manual de Gestión Municipal. Comuna, que debe entenderse como un espacio físico, esto es, un territorio con límites y con todo lo existente en su interior (personas y bienes). En Chile, actualmente existen 346 comunas y 345 municipalidades, dado que existen dos comunas agrupadas bajo la administración de una de ellas (Cabo de Hornos administra Antártica Chilena). Agrupación de comunas, que es la unión de dos o más comunas, que pueden estar agrupadas indefinidamente en el tiempo, que es el caso de la agrupación precedentemente mencionada, o con plazo definido, que es lo que se produce entre la comuna originaria y la derivada, cuando se desprende una nueva comuna de otra y hasta que asuman las autoridades de la nueva comuna. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Tanto la creación de comunas como la constitución de una agrupación de comunas, es materia de ley de quórum calificado. La estructura y funciones del Municipio han cambiado de manera considerable en los últimos años. Sin embargo, tal como se señala en informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE (2017:12), “el diseño e implementación de las políticas se define todavía principalmente a nivel central en los ministerios nacionales y agencias públicas, en un proceso “desde arriba-hacia abajo”. Localmente, la política pública es llevada a cabo por las entidades territoriales desconcentradas del Estado, siendo implementada parcialmente por las municipalidades, muchas veces de acuerdo a normas uniformes nacionales, que no toman en cuenta las necesidades y situaciones locales”. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL II. Marco Jurídico Municipios en Chile 1. Constitución Política La Constitución Política, en su capítulo XIV, sobre Gobierno y Administración Interior del Estado establece, en su artículo 118, “que la Administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo”. De acuerdo a la Carta Fundamental, una Ley Orgánica Constitucional es la que establecerá lo concerniente a las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la comunidad local en las actividades municipales; y las funciones y atribuciones de las municipalidades, entre otras materias. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna”. En este contexto, aun cuando las municipalidades gozan de autonomía, forman parte de la administración del Estado, y se relacionan con la Presidenta de la República, a través del Ministerio del Interior (mediante la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo), sin perjuicio de la relación que tienen con las Gobernaciones e Intendencias.. FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL 2. Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM) Las municipalidades son la cara de Administración más próxima a los ciudadanos. La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), en su artículo 1º, establece que la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley, reside en una municipalidad. La LOCM regula aspectos tales como las funciones y atribuciones de la municipalidad, aspectos relativos a su patrimonio y financiamiento, su organización interna, normas sobre el personal, mecanismos de participación ciudadana y normas relacionadas con la elección municipal, entre otras materias.
