SINTESIS EVALUACIÓN PROGRAMAS DE LA ALIANZA 2002
Anuncio
Informe Global de Evaluación Estatal Tabla de Contenido Pág. Siglas v Presentación vii Resumen ejecutivo 1 Capítulo 1. Introducción 1.1 Bases de la evaluación 5 1.2 Objetivos de la evaluación. 6 1.2.1 Objetivo general 6 1.2.2 Objetivo particular 6 1.3 Enfoques de la evaluación 6 1.4 Fuentes de Información 7 Capítulo 2. Características de los programas 2.1 Características de los programas 9 2.1.1 Programas que operaron en el Estado 9 2.1.2 Objetivos de los programas 9 2.1.3 Sinergias y superposiciones entre el grupo de programas 10 2.1.4 Población objetivo y criterios de elegilibilidad 10 2.1.5 Componentes del apoyo de los programas 11 2.2 Evolución del conjunto de programas 1996-2003 12 2.2.1 Inversión de la APC y asignación a los programas en el 2002 2.2.2 Subsidio promedio por beneficiario 15 2.2.3 Cobertura geográfica de los apoyos 2002 15 Yucatán 15 i Informe Global de Evaluación Estatal Pág. 2.2.4 Población beneficiada y tipología de productores 16 Capítulo 3. Diagnóstico del Sector Rural del Estado de Yucatán 3.1 Posición del sector agropecuario en el Estado de Yucatán 17 3.1.1 Aportación del PIBA a los PIB estatal y nacional 17 3.1.2 Importancia de la Agricultura y la Ganadería en el PIB estatal 3.1.3 Población total y población económicamente activa en el sector agropecuario 3.1.4 Unidades de producción en el sector y por rama productiva 3.1.5 Empleo generado en el sector 18 3.1.6 Problemática general del sector agropecuario 19 18 19 19 3.2 Posición del sector agropecuario en el Estado de Yucatán 20 3.3 Análisis de las principales cadenas productivas 22 3.4 Análisis de correspondencia 26 Capítulo 4. Evaluación de procesos 4.1 Proceso operativo de los programas 28 4.2 Diseño del programa 28 4.3 Planeación de los programas 30 4.3.1 Pertinencia del marco normativo 30 4.3.2 Correspondencia entre objetivos, metas y presupuestos 31 4.3 Arreglo institucional 32 4.4 Operación 33 4.4.1 Mecánica operativa 34 4.5 Seguimiento y evaluación 36 Yucatán ii Informe Global de Evaluación Estatal Pág. 4.6 Conclusiones y recomendaciones 37 Capítulo 5. Evaluación de resultados e impactos 5.1 Principales resultados e impactos de los programas 39 5.2 Resultados e impactos 40 5.2.1 Permanencia, funcionalidad y grado de aprovechamiento de las inversiones 5.3 Cambio tecnológico 40 5.4 Capitalización de las unidades productivas 42 5.5 Desarrollo de capacidades técnicas en las unidades de producción 5.6 Conversión y diversificación productiva 41 43 44 5.7 Producción, productividad e ingreso 44 5.8 Integración de cadenas de valor 45 5.9 generación de empleo 46 5.10 Desarrollo de las organizaciones económicas de productores 47 5.11 Efectos sobre los recursos naturales 47 5.12 Conclusiones y recomendaciones 48 5.12.1 Conclusiones 48 5.12.2 Recomendaciones 50 Capítulo 6. Conclusiones y recomendaciones 6.1 Conclusiones 51 6.1.1 Resultados de la evaluación de procesos 51 6.2 Resultados e impactos 52 6.3 Recomendaciones 53 Yucatán iii Informe Global de Evaluación Estatal Índice de cuadros Pág. Cuadro 1.4.1. Resumen de muestra 2002 Cuadro 1.4.2. Las entidades evaluadoras presentan la relación de las fuentes de información que consultaron para el desarrollo de la evaluación Cuadro 2.2.1. Productores atendidos en el período 1996-2002 Cuadro 2.2.2. Evolución de la inversión total 1996-2002 Yucatán 7 8 14 14 iv Informe Global de Evaluación Estatal Siglas AC ANOVA APC ASERCA BANRURAL CADER CCI CCD CDR CEA CECADER CGEO CICOPAFEST CICY CMDRS CNA CNC CONACYT CONAPO COTEAG COTEGAN CP CR y S CTA CTEE DADR DDR DPAI EEE FAO FIDA FIRA FIRCO FOFAY FONAES FOPROYUC GPFG INEGI INI Asociación Civil Análisis de Varianza Alianza para el Campo Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria Banco Nacional del Crédito Rural Centro de Apoyo al Desarrollo Rural Confederación Campesina Independiente Consejo Constructivo Estatal Comisión de Desarrollo Rural Consejo Estatal Agropecuario Centro de Calidad para el Desarrollo Rural Coordinación General de Enlace y Operación Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, fertilizantes y Sustancias Tóxicas Centro de Investigación Científica de Yucatán Consejo Municipal de Desarrollo Sustentable Comisión Nacional del Agua Confederación Nacional Campesina Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Consejo Nacional de Población Comisión Técnica de Agricultura Comité Técnico de Ganadería Colegio de Postgraduados Comisión de Regulación y Seguimiento Comité Técnico Agropecuario Comité Técnico Estatal de Evaluación Dirección de Apoyo a Desarrollo Rural Distrito de Desarrollo Rural Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales Entidades Evaluadoras Estatales Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Programa de Desarrollo de las Comunidades Maya de Yucatán Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura Fideicomiso de Riesgo Compartido Fondo de Fomento Agropecuario de Yucatán Fondo Nacional de Empresas Nacionales Fondo de Apoyo a las Actividades Productivas de Yucatán Grupo de Programas de Fomento Ganadero Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias Instituto Nacional Indigenista Yucatán v Informe Global de Evaluación Estatal INIFAP ITA OSC PADER PAGC PAPIR PBIT PBIZM PEA PED PDR PFA PIB PROCAMPO PRODESCA PROFEMOR PROGAN PROGRESA PSP RP SAGARPA SEDER SEDESOL SDR SEMARNAT SENASICA SIDER SISER SPR SPSS SSS TIF TLC UACh UGRY UGROY UNICEDER-UACh UPR UTOE Instituto Nacional de Investigación forestal, Agrícolas y Pecuarias Instituto Tecnológico Agropecuario Organización de la Sociedad Civil Programa de apoyo al Desarrollo Rural Programa de Apoyo a la Ganadería Comercial Programa de Apoyo a Proyectos de Inversión Rural Productores de Bajos Ingresos en Transición Productores de Bajos Ingresos en Zonas Marginadas Población Económicamente Activa Plan Estatal de Desarrollo Programa de Desarrollo Rural Programas de Fomento Agrícola Producto Interno Bruto Programa de Apoyos Directos al Campo Programa de Desarrollo de Capacidades Programa de Fomento a la Organización Rural Programa Ganadero Programa de Educación, Salud y Alimentación Prestador de Servicios Profesionales Resto de Productores Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Desarrollo Rural Secretaria de Desarrollo Social Secretaría de Desarrollo Rural y Pesca Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria Sistema de Información de Desarrollo Rural Sistema de Información del Sector Rural Sociedad de Producción Rural Statistical Package for the Social Sciences Sociedad de Solidaridad Social Tipo Inspección Federal Tratado de Libre Comercio de América del Norte Universidad Autónoma Chapingo Unión Ganadera de Yucatán Unión Ganadera Regional del Oriente de Yucatán Unidad de Investigación, Capacitación y Evaluación para el Desarrollo Rural - Universidad Autónoma Chapingo Unidad de Producción Rural Unidad Técnica operativa Estatal Yucatán vi Informe Global de Evaluación Estatal Presentación En cumplimiento al compromiso adquirido por el Gobierno Federal en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 de evaluar las políticas, programas y acciones de gobierno para el logro de sus objetivos y dar transparencia a la aplicación de los recursos públicos, así como también a lo estipulado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2002 y en las Reglas de Operación de Alianza para el Campo 2002; el Gobierno Federal decidió evaluar estos programas en todas y cada una de las entidades federativas para obtener información objetiva y elementos de juicio que permitan a los funcionarios del Gobierno Federal y de los Gobiernos Estatales que tienen ingerencia en ellos para que su planeación, diseño y realización se lleven a cabo de manera más fundamentada y su participación sea más efectiva en la solución de los problemas que confronta actualmente el sector agropecuario en nuestro País. A través de un acuerdo con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) apoyó la realización de las evaluaciones de los programas de APC 2002 realizados en cada estado por Entidades Evaluadoras Estatales (EEE) que para tal efecto fueron contratadas por los Comités Técnico Estatales de Evaluación (CTEE). Para el caso particular de los programas de APC 2002 realizados en el Estado de Yucatán, el CTEE contrató los servicios del Colegio de Postgraduados. Campus Campeche para evaluar los programas del grupo de Fomento Agrícola, a la Unidad de Investigación, Capacitación y Evaluación para el Desarrollo Rural de la Universidad Autónoma Capingo (UNICEDER. UAch) para los del grupo de Fomento Ganadero y al Centro de Investigación Científica de Yucatán A.C. para los correspondientes al grupo de Desarrollo Rural. Las evaluaciones de los programas de APC 2002 en el Estado de Yucatán se realizaron según el Esquema Organizativo establecido por la SAGARPA a través de su Coordinación General de Enlace y Operación, con el apoyo técnico de FAO que consistió básicamente en el desarrollo de la metodología de evaluación, el soporte técnico y metodológico a las EEE y al CTEE durante la realización de las evaluaciones, así como el desarrollo y gestión del sistema informatico con el que se integraron los resultados estatales a nivel nacional. El CTEE en Yucatán realizó la selección y contratación de las EEE que llevaron acabo las evaluaciones, condujo y supervisó el proceso de evaluación de los programas estatales, revisó y calificó los informes de evaluación elaborados por cada una de ellas, realizando su integración para conformar este Informe Global de Evaluación Estatal. Yucatán vii Informe Global de Evaluación Estatal Resumen ejecutivo Características de los programas Del conjunto de programas de la APC 2002 que se realizaron en el Estado de Yucatán, se presenta la evaluación de 10 de ellos. Para su análisis evaluatorio se siguió la integración que tuvieron en su operación, conjuntándolos en los 3 grupos siguientes: Fomento Agrícola. Fomento a la Inversión y Capitalización, con sus proyectos Manejo Integral de Suelo y Agua y Tecnificación de la Producción. Fomento a Cultivos Estratégicos, con su proyecto Fomento Frutícola Fomento Ganadero. Recuperación de Tierras de pastoreo. Mejoramiento Genético. Apícola. Avícola y Porcícola. Lechero Desarrollo Rural. Apoyos a Proyectos de Inversión Rural. Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural. Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural. La evaluación se realizó en un universo de 881 productores como muestra total del conjunto de los programas de la Alianza que se analizaron, mismos que fueron seleccionados por cada entidad evaluadora, de conformidad con lo establecido en la metodología para la evaluación. Se integraron en los 3 grupos de programas de la siguiente manera: programas de Fomento Agrícola 270, de Fomento Ganadero 308 y de Desarrollo Rural 303, lo que significó el 31%, 35% y 34% del total de productores encuestados, respectivamente; cifras que consideran también las encuestas aplicadas a productores beneficiarios del ejercicio 2000. Los programas fueron operados bajo un esquema federalizado que continuó la tendencia de priorizar los apoyos a la población rural de menores recursos, por lo que de la totalidad de los recursos de inversión se asignó a los programas de Fomento Ganadero el 17.2%; a los programas de Fomento Agrícola el 19.7% y a los programas de Desarrollo Rural el 63.1%; los que a su vez atendieron inversiones de unidades agrícolas (cítricos, frutales, hortalizas) y en su mayor parte a unidades de producción ganaderas (bovino, porcino, apícola, avícola, principalmente), con lo que se restableció el equilibrio con un enfoque de equidad social. Las entidades que evaluaron cada grupo de programas destacaron, con base en una revisión de la evolución de los programas desde su inicio, la tendencia a la reducción de Yucatán 1 Informe Global de Evaluación Estatal la inversión de la APC en los subsectores agrícola y pecuario y la consecuente insuficiencia de recursos, pero que al integrar una visión de conjunto de la distribución presupuestal del ejercicio 2002 se aprecia menor inequidad, aunque uno de los informes evaluatorios concluye que a pesar de que en el diseño y planeación se tiende a favorecer a los productores más pobres, en la práctica operativa se beneficia a quienes tienen más acceso a la información. Un ejemplo de lo anterior se aprecia en el programa de Inversión en Apoyo al Desarrollo Rural donde los 10 Municipios de mayor marginación tuvieron el apoyo de sólo el 6% del total de la inversión. Se reconoce que con la distribución presupuestal realizada no se resuelve la necesidad de mayores recursos que apoyen las actividades agropecuarias y de Desarrollo Rural, sobre todo cuando se revisan los altos índices de marginación del campo y la tendencia a reducir su aportación al PIB estatal y al PIBA nacional, lo que acentúa su deterioro económico y social. Otro elemento que caracterizó el ejercicio de los programas fué el paso del huracán Isidoro que causó graves afectaciones al Estado, pero en particular a la infraestructura agrícola y ganadera, con la consecuente caída de la producción en dichos sectores y la necesidad de reorientar en gran parte los recursos programados. Una característica más fué la focalización de los programas para fomentar la inversión en bienes de capital, a través de proyectos productivos y de desarrollo, así como posibilitar la aplicación de tecnologías apropiadas, la reconversión productiva, la transformación y el acondicionamiento de la producción primaria, a efecto de generar empleos y servicios y elevar los ingresos. Por lo anterior, la mayor parte de las metas físicas y financieras se orientaron hacia la inversión en infraestructura y tecnología productiva, priorizando las cadenas productivas consideradas estratégicas, buscando los valores agregados y los posicionamientos de mercado. Desempeño de los programas 2002 En general, se concluye que los programas tuvieron un desempeño aceptable en el cumplimiento de sus metas físicas y financieras, derivado de que las fuentes financieras cumplieron con las aportaciones comprometidas; sin embargo, se señala factores que limitan la óptima operación en cuanto a oportunidad de los programas por lo tardío de su inicio, debido a los retrasos en la publicación de las Reglas de Operación, en la firma de los Anexos Técnicos y en consecuencia, en la radicación de recursos. En cuanto al diseño y planeación de los programas, los mecanismos y procedimientos establecidos permiten avanzar en el proceso de federalización. Se señala que para la definición de los aspectos centrales de los programas fueron tomados en cuenta tanto los documentos básicos estatales como el Plan Estatal de Desarrollo y el Diagnóstico Sectorial, así como las instancias responsables de coordinar las políticas y estrategias del Estado, en particular la Secretaría de Desarrollo Rural y Pesca. No obstante, los informes de evaluación indican que es necesaria la elaboración de estudios específicos por actividad productiva para orientar con mayor precisión las acciones de los programas, al igual que ampliar la participación de los productores y la incorporación de sus propuestas. Yucatán 2 Informe Global de Evaluación Estatal En cuanto al arreglo institucional, de conformidad con las funciones definidas en las Reglas de Operación se avanzó en la participación de las instancias federales y estatales de conformidad con las atribuciones y responsabilidades asignadas para el conjunto de programas, principalmente los CADER, DDR, SDRyP, SAGARPA, COTEGAN, COTEAG, CDR-UTOE-CECADER, FUNDACIÓN PRODUCE y el CEA. Este Arreglo institucional ha sido probado desde años anteriores, salvo la UTOE y el CECADER que fueron instancias de reciente creación para los programas de Desarrollo Rural, pero se hacen aún señalamientos en el sentido de la necesidad de reforzar la coordinación entre las instancias, así como su fortalecimiento institucional para desempeñar con mayor eficiencia las funciones, en particular las de seguimiento y evaluación, las cuales se reportan con escasa cobertura. En cuanto al control y seguimiento del conjunto de programas el funcionamiento del SISER fué de gran utilidad. Por lo reciente de su establecimiento de este sistema se observaron dificultades para su utilización, así como con su cobertura e insuficiente información. Principales resultados e impactos de los programas Se remarca que los resultados e impactos del grupo de programas se vieron afectados en este ejercicio por el paso del huracán Isidoro, lo que puede apreciarse en las siguientes afirmaciones: Los productores tienen buena aceptación de los apoyos recibidos en cuanto a su calidad y oportunidad. El grado de permanencia de los apoyos tiene un alto índice. Los cambios tecnológicos en las unidades productivas son apenas perceptibles, así como los incrementos de producción y productividad. Las unidades productivas, que en general están muy descapitalizadas, mostraron de manera positiva los apoyos, aunque en gran medida fueron para satisfacer las necesidades de reposición de infraestructura, equipo y semovientes. Escaso desarrollo de capacidades en los productores, muy bajos índices de servicios de asesoría técnica y extensionismo a las unidades productivas. Poca, pero importante generación de mano de obra. La aclaración de una entidad evaluadora respecto a que el comportamiento de estos cambios está en estrecha relación con los estratos de productores, en el sentido de que los mayores impactos, principalmente de capitalización, se presentaron en los pequeños productores, en menor proporción para los medianos y mínimos para el caso de estratos de productores de mayor desarrollo. Lo anterior se debe a que un mínimo subsidio en alguna parte del sistema productivo de los productores con menor desarrollo se hace muy notorio; situación por demás diferente en productores que poseen mayor valor de activos y que cuentan con servicios de asesoría técnica y capacitación. Yucatán 3 Informe Global de Evaluación Estatal Recomendaciones Del conjunto de recomendaciones que las entidades evaluadoras realizaron, sobre todo en los capítulos donde se valoraron los programas en su proceso operativo y en sus resultados e impactos, destacan en sus resúmenes ejecutivos los siguientes: Flexibilizar la normatividad en el sentido de que un mismo productor pueda participar más de una vez en el mismo conjunto de programas, bajo la condición de un proyecto integral de agro negocio y un análisis técnico productivo de las mismas unidades. Establecer prioridades par apoyar UPR que cuenten con potencial productivo y de desarrollo, para hacerla rentables y autosuficientes en el corto y mediano plazo. Reforzar los mecanismos de participación de los productores mediante la promoción o fortalecimiento de sus organizaciones o de las instancias previstas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en particular en los Comités Municipales de Desarrollo Rural. Lograr en la operativa del conjunto de programas una integración horizontal y vertical de sus acciones, en términos de eliminar el paralelismo y avanzar en la complementariedad de sus apoyos y potenciar sus impactos. Realizar estudios específicos sobre las cadenas productivas prioritarias, que permitan mejorar la planeación, la focalización de beneficiarios y regiones y en consecuencia, la asignación de recursos en la misma presupuestación. Promover la aplicación de mecanismos que permitan la integración de mayores recursos, así como su orientación hacia los sectores más marginados. Resumen de los aspectos más importantes de la evaluación en cifras y niveles. INDICADOR Beneficiarios Beneficiarios encuestados Inversión realizada Apoyo real promedio por beneficiario. Principales Indicadores de resultados e impacto del grupo de programas. Permanencia de inversiones Cambio Tecnológico Capitalización de las unidades de producción rural. Conversión y diversificación Producción y productividad Desarrollo de capacidades Generación y diversificación del empleo FOMENTO AGRÍCOLA 2,045 270 $26,952 $13.2 FOMENTO GANADERO 1,549 308 $30,900 $19.9 Nivel de Nivel impacto impacto DESARROLLO RURAL 7,378 303 $99,104 $13.4 de Nivel impacto de TOTAL 10,972 881 $156,956(1) $14.3 Promedio Alto Bajo Alto Bajo Alto Bajo Alto Bajo Medio Medio Medio Medio Bajo Bajo Nulo Bajo Nulo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Bajo Medio Bajo Medio Medio (1) Este monto no incluye los recursos presupuestados para los programas de Sanidad Vegetal y Salud Animal. Yucatán 4 Informe Global de Evaluación Estatal Capitulo 1 Introducción Este documento es resultante de la integración de 3 informes de evaluación correspondientes a igual número de grupos de programas de Alianza para el Campo 2002 realizados en el Estado de Yucatán, elaborados por las respectivas entidades evaluadoras que tuvieron a su cargo esa responsabilidad y que como tal retoman los planteamientos más importantes, señalando sus coincidencias y divergencias. Los programas evaluados en esta etapa de trabajo fueron los de Fomento Agrícola, integrada por el Programa de Fomento a la Inversión y Capitalización con sus proyectos de Manejo Integral de Suelo y Agua y de Tecnificación de la Producción y el Programa de Fomento a Cultivos Estratégicos con su proyecto de Fomento Frutícola, el grupo de Fomento Ganadero en el que se incluyeron los programas de Recuperación de Tierras de Pastoreo, Mejoramiento Genético, Lechero, Avícola y de Fomento Avícola y Porcícola, y los del grupo de Desarrollo Rural en el que quedaron incluidos los programas de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR), Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA) y Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR). En este apartado su contenido se refiere a los objetivos, enfoques y la metodología que cada entidad aplicó para evaluar los programas del grupo que le fué asignado. 1.1. Bases de la evaluación La evaluación de los programas APC 2002 se realizó en base a 2 vertientes. La primera relacionada con el interés y disposición de los Gobiernos Federal y del Estado, por obtener elementos de juicio para mejorar los instrumentos de política de apoyo al sector, los mecanismos de rendición de cuentas y de transparencia en el uso de los recursos públicos, así como mejorar la toma de decisiones con relación al ejercicio de los recursos asignados para los programas. En este punto una de las entidades evaluadoras establece un planteamiento en el sentido de que el hecho de conocer con claridad el uso y aplicación de los apoyos, además de que es el primer paso para la solución de los problemas del subsector pecuario, se crea la confianza en los trabajos que realizan las instituciones y en consecuencia se convierte a los productores beneficiados en los principales promotores del uso eficiente y transparente de dichos recursos. La segunda vertiente se centra en los fundamentos legales de la evaluación, principalmente a los ordenamientos del artículo 63 Capítulo VIII fracción V del Decreto de Egresos de la Federación, emitido por el Poder Legislativo, que establece que las dependencias y las Entidades deberán cumplir, entre otros aspectos con presentar una evaluación de resultados de cada programa que operen. La evaluación del grupo de programas de Fomento Agrícola de la APC 2002 responde al interés de los gobiernos Federal y Estatal para obtener elementos para mejorar los instrumentos de política de apoyo al sector y a los mecanismos de rendición de cuentas, Yucatán 5 Informe Global de Evaluación Estatal así como la exigencia legal establecida en el Decreto de Presupuestos de la Federación 2002 y en las Reglas de Operación de la APC 2002, que indican que en efecto, en el artículo 63 Capítulo VIII fracción V del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2002, se establece que las dependencias y las entidades deberán cumplir, entre otros aspectos, con presentar una evaluación de resultados de cada programa (entre los que se encuentra la APC) “a efecto de que los resultados sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el siguiente ejercicio fiscal”. Por otra parte, en las Reglas de Operación de los programas de la APC publicadas en el Diario Oficial de la Federación el viernes 15 de marzo de 2002, se establece que la evaluación “prestará especial atención al cumplimiento de los objetivos y de las metas de los programas, a su cobertura y operación; a la participación de los productores y sus organizaciones; a la identificación y cuantificación de los beneficios y costos asociados al programa, mediante la medición, entre otros, de los impactos en la productividad, en el desarrollo tecnológico y ambiental, la contribución al empleo y el mejoramiento del ingreso por estrato de productor y ahorro familiar, entre otros. Información que permitirá una retroalimentación de los programas para una mejor toma de decisión sobre los mismos”. 1.2. Objetivos de la evaluación 1.2.1. Objetivo general Aportar al Gobierno Federal y al Gobierno del Estado elementos de juicio para orientar la política de desarrollo agropecuario y rural, que responda de forma eficaz a la problemática que enfrenta la entidad y el país por la competitividad en una economía abierta. 1.2.2. Objetivo particular Analizar los procesos operativos de la APC y determinar los resultados e impactos de los programas en el contexto del cumplimiento de sus objetivos, para dar elementos de juicio a los actores de la entidad en la toma de decisiones. 1.3. Enfoques de la evaluación La evaluación de los programas de APC 2002 tiene un enfoque retrospectivo y otro prospectivo, que incluye ejercicios anteriores y abre espacios para un análisis de los grupos de programas en relación con las Reglas de Operación 2003. Dos informes, el de Fomento Agrícola y el de Desarrollo Rural, expresan el concepto de la utilidad y oportunidad de los resultados con la ubicación de factores como el retraso en la entrega de los apoyos reduciendo notablemente su eficacia, repercutiendo en la suficiencia de información para el mismo proceso de evaluación y en la mínima utilidad que sus recomendaciones tienen, al estar fuera de tiempo en relación con las disposiciones normativas de los ejercicios siguientes. Yucatán 6 Informe Global de Evaluación Estatal En esta descripción de los enfoques queda claro que los puntos centrales lo constituyen la valoración de los procesos operativos de los programas y los resultados de sus impactos, el análisis interno de cada grupo de programas, dentro de un marco de correspondencia con el diagnóstico sectorial y las políticas establecidas en el Plan Estatal de Desarrollo. Al respecto 2 EEE además de describir estos puntos, expresan juicios derivados de la investigación evaluativa: como la coherencia encontrada entre los programas de Fomento Agrícola y la política de desarrollo del sector, definida en el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007; la capacidad y los mecanismos de los mismos programas de Desarrollo Rural para adaptarse y responder a las condiciones de emergencia derivadas del Huracán Isidoro y el bajo nivel de correspondencia interna que se aprecia en la operativa de estos programas, debido a sus mismos procedimientos internos. Para el caso del informe evaluatorio de los programas de Desarrollo Rural, la EEE integra como parte del enfoque evaluatorio la reestructuración que para el ejercicio que se evalúa tuvieron los diferentes programas que operaron el ejercicio anterior y que se expresaron en una integración programática orientada a apoyar la inversión en capital físico, al capital humano y al capital social, así como en una reestructuración orgánica de sus anteriores instancias de coordinación en una sola Unidad Técnica Operativa Estatal. 1.4. Fuentes de información En este apartado los informes evaluatorios se refieren al método de muestreo utilizado, señalando que siguieron el procedimiento establecido por la Unidad de Apoyo FAOSAGARPA en la Guía Metodológica y la supervisión y aprobación por parte del Comité Estatal de Evaluación. El punto de partida para la definición de la muestra fue la base de datos proporcionada por las coordinaciones operativas, sobre los productores participantes en cada uno de los programas, a la cual se aplicó el criterio de aleatoriedad definido en la metodología. También se informa de la realización de entrevistas a responsables operativos y normativos de los programas evaluados quienes no solo aportaron la información requerida en el instrumento, sino que sus experiencias y opiniones enriquecieron, como información adicional, las evaluaciones. En el siguiente cuadro se presenta un resumen de los beneficiarios encuestados. Cuadro 1.4.1. Resumen de muestra 2002 Conjunto de Programas Fomento Agrícola (1) Fomento Pecuario (2) Desarrollo Rural (3) TOTAL Total de beneficiarios. 2045 1549 7378 10972 Total de la muestra 270 308 303 881 Entrevistas Realizadas * 20 20 40 80 1) Comprende tres de los cinco programas que operaron para este subsector 2) Considera cinco de los seis programas operados en este subsector 3) Considera los tres programas operados para este ámbito. * Otros Actores Yucatán 7 Informe Global de Evaluación Estatal Dentro de este punto las entidades coinciden en que la principal fuente de información la constituyeron las encuestas y entrevistas realizadas. Hacen diferentes señalamientos relacionados con los métodos de análisis de la información obtenida en campo, que aunque no son homogéneos, se pueden sintetizar en la revisión de los procesos de tramitación de solicitudes, selección de beneficiarios, asignación de recursos y la caracterización de bienes y servicios proporcionados. La realización de conteos de frecuencias de las respuestas para la formulación de los cuadros de información, que fueron la base de cálculo de los indicadores para la interpretación y desarrollo de los puntos correspondientes a los procesos de operación y de impacto. De igual forma se hicieron consultas a otras fuentes de información que permitieron complementar y enmarcar los diferentes apartados, en particular el relativo al diagnóstico sectorial o para la integración de referencias indicativas. Se destaca la captura en el sistema y la integración de la base de datos correspondiente. Un señalamiento común es que las entidades evaluadoras trabajaron con el universo de beneficiarios que recibieron los apoyos, ya que de otra manera no es factible valorar los impactos de los programas. Cuadro 1.4.2. Las entidades evaluadoras presentan la relación de las fuentes de información que consultaron para el desarrollo de la evaluación Documentos Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Programa Sectorial de la SAGARPA 2001-2006 Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2002 Reglas de Operación de la APC 2002 Estadísticas del Sector Agropecuario. Anexos Técnicos y Adendums Bases de datos de los beneficiarios de los programas 2000 y 2002 Encuestas aplicadas a los beneficiarios seleccionados. Guía metodológica Reportes de avances físicos – financieros Entrevistas a responsables normativos, operativos y proveedores de servicios. Fomento Agrícola Fomento Ganadero Desarrollo Rural * * * * * * El informe no lo señala en este apartado pero en los capítulos subsecuentes se hace referencia. En general en este capítulo se aprecia mucha similitud y coherencia en el conjunto de documentos que presentan las entidades, desde los fundamentos, objetivos y sobre todo en cuanto al procedimiento para la determinación de las muestras, el método de interpretación de la información siguiendo indicadores comunes, lo cual indica la valía de la Guía Metodológica y la importancia de los eventos de capacitación realizados con las entidades evaluadoras, aunque ninguna entidad hace alusión a este aspecto. Yucatán 8 Informe Global de Evaluación Estatal CAPITULO 2 Características de los programas En este capítulo se analizan las principales características que han tenido cada grupo de programas en su evolución y desempeño, como partes integrantes de la política hacia el campo que constituye la APC; con la finalidad de comprender su estructura y dimensión actual, para posteriormente establecer su correspondencia con el diagnóstico estatal de sector. 2.1 Características de los programas 2.1.1. Programas que operaron en el Estado En principio se sitúa el conjunto de programas de la APC como parte de la estrategia de apoyo al campo mexicano, que se integra al Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), el Programa de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), el Programa de Empleo Temporal (PET) y el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). De los 26 programas que conformaron a nivel nacional la APC, en el Estado de Yucatán operaron 17 en el año 2002, integrados en cuatro grupos: Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Desarrollo Rural y Sanidad y Salud, de los cuales se evaluaron 10. 2.1.2 Objetivos de los programas Los programas que operaron en el Estado en cuanto al Fomento Agrícola se orientaron a promover las actividades productivas mediante la inversión y la capitalización, así como incentivar la producción de cultivos estratégicos. Específicamente el Proyecto de Manejo Integral de Suelo y Agua atendió a lograr un uso racional y eficiente de estos recursos; el de Tecnificación de la Producción a promover la capitalización de las unidades a través de obras de infraestructura productiva y la adquisición de maquinaria y equipo; y el de Fomento Frutícola a impulsar la producción y productividad de los cultivos citrícolas. Para el caso de la Ganadería el propósito central fué la capitalización de las unidades ganaderas, particularmente la ganadería bovina, fortaleciendo la adopción de tecnologías relacionadas con la alimentación, mejoramiento genético y sanidad, promoviendo igualmente la integración y desarrollo de cuencas de producción, la compactación de áreas productivas y el fortalecimiento de las cadenas de producción consumo. En lo relativo al Desarrollo Rural su finalidad es la capitalización de grupos y organizaciones de zonas marginadas, el desarrollo de sus capacidades productivas y el fortalecimiento de su organización social. Yucatán 9 Informe Global de Evaluación Estatal 2.1.3 Sinergias y superposiciones entre el grupo de programas En el conjunto de programas evaluados se observó que se complementan tanto al interior de cada grupo como con el resto de los programas de la Alianza, considerando que los apoyos otorgados permiten a los productores beneficiarios contar con recursos suficientes, sobre todo para fomentar su capitalización e incrementar la productividad de sus explotaciones. En particular, en los programas de Fomento Ganadero para el caso de la ganadería bovina extensiva puede apreciarse esta interrelación, ya que existen apoyos para el establecimiento y rehabilitación de praderas y agostaderos, para la mejora genética, para la mejora de la infraestructura ganadera, para los sistemas de riego, la adquisición de equipo y la construcción de instalaciones, además de su vinculación con los programas de salud animal que facilitaron el diagnóstico, prevención, control y combate de enfermedades. En este punto se señalan también las modificaciones o superposiciones que han tenido los programas desde su generación, tanto por los montos asignados como por la desaparición de algunos programas o por su reestructuración, tal es el caso del Programa Kilo por Kilo en lo agrícola, Ganado Mejor con el de Repoblamiento Ganadero, Ganado Mejor con el de Mejoramiento Genético, Recuperación de Tierras de Pastoreo con el Lechero y con el de Infraestructura Básica Ganadera; así como los programas de Equipamiento Rural con el de Mujeres en el Desarrollo Rural, y el de Capacitación y Extensión con el de Asistencia Técnica, para el caso de los programas de Desarrollo Rural. 2.1.4 Población objetivo y criterios de elegibilidad En este sentido las reglas de operación establecen que los programas deben privilegiar como beneficiarios a los productores de menores ingresos, por lo que la SAGARPA define 3 tipos de productores: productores de bajos ingresos en zonas marginadas (PBIZM), productores de bajos ingresos en transición (PBIT) y resto de productores (RP). Aunque las reglas de operación se basan en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable para definir su población objetivo, que en lo general define que “son sujetos los ejidos, comunidades y las organizaciones o asociaciones de carácter nacional, estatal, regional, distrital, municipal o comunitario de productores del medio rural, que se constituyan o estén constituidas con la leyes vigentes”. Cada conjunto de programas, en función de sus objetivos, define sus criterios de elegibilidad. Para el caso de los programas de Fomento Ganadero los proyectos de Recuperación de Tierras de Pastoreo, Lechero y Mejoramiento Genético, atendieron a PBIT y RP, mientras que el Apícola se enfocó solamente a PBIT y el Avícola y Porcícola a RP. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural se atendieron principalmente PBIZM y PBIT. Los requisitos que, en general, deben de cubrir los productores para constatar su elegibilidad, son: Yucatán 10 Informe Global de Evaluación Estatal Presentar solicitud que deberá contener datos del productor incluyendo su Clave Única de Registro Poblacional (C.U.R.P.) para el caso de personas físicas, o su Registro Federal de Contribuyentes para el caso de las personas morales (R.F.C.), con datos del predio y el programa al que solicita su inclusión; constancia de ser productor agrícola expedida por la autoridad competente en la materia. Presentar proyecto productivo integral o cédula de autodiagnóstico. En caso de productores organizados deberán presentar constancia de participación en una estructura de organización económica productiva, legalmente constituida, declarar bajo protesta de decir verdad que no está recibiendo apoyos de otros programas para los mismos componentes y conceptos solicitados. Hay un señalamiento en la avaluación de los programas de Fomento Ganadero en el sentido de que los criterios de elegibilidad fueron cumplidos parcialmente, sobre todo en lo que respecta al diagnóstico de los recursos naturales y a la cédula de autodiagnóstico del predio debido a que, según las entrevistas a otros actores, se consideran sólo como trámites protocolarios y porque se dan como implícitas en las unidades de producción pecuaria. 2.1.5 Componentes del apoyo de los programas Las Reglas de Operación establecen los componentes de los apoyos y montos o porcentajes que los programas pueden proporcionar, siempre expresando una prioridad por los grupos organizados que presenten proyectos productivos, por sobre aquellos productores que sólo presenten su solicitud. Para los programas de Fomento Agrícola se señalan como porcentajes máximos de apoyo el 50 % para solicitudes de organizaciones legalmente constituidas con proyecto productivo y de 35% para los productores que sólo presenten una solicitud individual; destacando que cuando sea el caso de productores de bajos ingresos estos montos pueden aumentarse en el 20%. En este sentido y aunque el informe de evaluación de los programas de Desarrollo Rural no lo destaca, las reglas de operación autorizan, por la naturaleza del programa, porcentajes superiores de apoyos para grupos de mayor marginalidad, en particular población indígena, jóvenes y mujeres, manteniendo el criterio de la prioridad a los proyectos; incluso se considera como una opción el apoyo a proyectos o actividades productivas no agropecuarias, bajo el reconocimiento de que un alto porcentaje de la economía rural proviene de ellas y como un esfuerzo por generar fuentes de empleo locales y reducir la migración rural. De manera más específica para cada grupo de programas o incluso por programa, las Reglas de Operación establecen montos precisos del apoyo; por ejemplo, en el programa de Manejo Integral de Suelo y Agua se establecen diferentes montos de apoyo en función del componente, que comprende desde la construcción de infraestructura hidráulica, la adquisición de sistemas de riego, la conservación de suelos y la capacitación y asistencia técnica, que van desde los 700 pesos hasta los 6, 000 pesos por hectárea. En resumen, las características principales del conjunto de programas de la Alianza para el Campo se definieron desde la normativa establecida en las Reglas de Operación, al identificar como sus objetivos el incremento de la producción, productividad e ingreso de Yucatán 11 Informe Global de Evaluación Estatal los productores,; como su estrategia, la capitalización mediante la inversión en infraestructura y equipo, el fortalecimiento de las capacidades técnicas y organizativas de los productores para integrar y manejar sus proyectos productivos; como sus medios los apoyos en recursos financieros y prestadores de servicios de capacitación, asesoría y consultoría técnica; y como su ámbito de incidencia los procesos productivos agropecuarios y no agropecuarios de los pobladores del medio rural, especialmente los que se encuentran en condiciones de mayor marginalidad. Se adelantan en este punto consideraciones que tienen que ver con la operativa de los programas y que evidencía que en su práctica se enfatizaron más algunas de estas características, con lo que se altera la integralidad buscada en las Reglas de Operación. Tal es el caso del Fomento Ganadero donde se afirma que el presupuesto total de este grupo de programas se ha orientado a la inversión, sin considerar la capacitación y la asistencia técnica. 2.2. Evolución del conjunto de programas 1996-2003 De conformidad con la decisión de los gobiernos Federal y del Estado de conjuntar esfuerzos y recursos para responder a los requerimientos del desarrollo del sector rural, dentro de un esquema de fortalecimiento del federalismo, en el año de l996 dieron inicio los programas de la Alianza para el Campo. La casi totalidad de los programas que se evaluaron en el ejercicio 2002 tienen su referencia a esa fecha, aunque varios de ellos han venido experimentando ajustes y modificaciones. Para el caso de los programas de Fomento Agrícola se señala que el periodo l996-2000 fué el que registró el menor número de cambios. Programa de Fomento a la Productividad: Integra a los programas anteriores de Kilo por Kilo y Algodón y Oleaginosas, y se compone de 2 proyectos: Fomento al Reordenamiento de la Producción y Fomento a Cultivos Agroindustriales Programa de Fomento a la Inversión y Capitalización: Incorpora a los programas de Mecanización, Tecnificación del Riego, Rehabilitación y Conservación de Suelos, Agricultura Bajo Ambiente Controlado, Equipamiento Post-cosecha de Productos Agrícolas; y se compone también de 2 proyectos: Manejo Integral de Suelo y Agua, y Tecnificación de la Producción. Programa de Fomento a Cultivos Estratégicos: Incorpora a los programas de Desarrollo de la Horticultura Ornamental, Cultivos Estratégicos y Programa Citrícola, y se compone de 2 proyectos: Fomento a la Producción Hortícola y Ornamental y Fomento Frutícola Programa de Desarrollo de los Agrosistemas Tropicales y Subtropicales: Programa que integra a los programas de Palma de Aceite, Palma de Coco, Hule y Cacao, entre otros; y se compone del proyecto: Desarrollo de Agrosistemas Tropicales y Subtropicales Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología: Se continúa por su característica particular de atención a los productores beneficiarios, vía las Fundaciones Produce. Yucatán 12 Informe Global de Evaluación Estatal Por otra parte, el Fomento Ganadero indica que su desarrollo histórico es discontinuo, dado que no todos los programas iniciaron en l996, sus componentes han variado, han operado programas y en un solo año se cancelan, hay variaciones en regiones y beneficiarios, lo que lleva afirmar que “no existe una estrategia integral de desarrollo de la ganadería además de no incluir como componente la asistencia técnica. Los programas de Desarrollo Rural por su parte presentan durante el periodo una mayor continuidad, ya que aunque han cambiado de nombre, en su esencia siguen planteando como prioridad la atención a población de menor desarrollo, a través de la inversión en infraestructura, la capacitación y la asesoría técnica. Revisando la trayectoria de los programas en cuanto a sus montos de inversión, tanto en los programas de Fomento Agrícola como los de Fomento Ganadero se observa una tendencia claramente decreciente. De este análisis derivan resultados importantes: Fomento Agrícola identifica que durante le periodo de l996 a 2000 el programa de Fertirrigación fué con mucho el programa al que se destinaron mayores recursos, principalmente en su primer año cuando recibió montos superiores 23 y 112 veces más que los programas de mecanización y Kilo por Kilo, respectivamente. Cabe señalar que estos dos últimos programas tuvieron en diferentes años las asignaciones que los colocaron como segundos y últimos lugares en importancia, ubicándose en los últimos años el Citrícola como tercer programa en presupuesto asignado. Sin embargo, en términos generales este grupo de programas ha observado, en su asignación presupuestal, una tendencia decreciente hasta constituir apenas el 20% en relación con su cifra inicial. Para el caso de los programas de Fomento Ganadero es notorio el impulso que se la ha otorgado al mejoramiento del hato ganadero, pues el programa que tuvo mayor inversión con una tendencia creciente fué el de Ganado Mejor, al igual que el Mejoramiento Genético; mientras que el programa Lechero ha sido el que ha recibido la menor inversión, pero ha mantenido su permanencia. Otra línea que fué adquiriendo mayor impulso fue la producción forrajera a través del programa de Establecimiento de Praderas, que inició con un presupuesto bajo en el año de l996 pero que fue creciendo hasta constituirse en l999 en uno de los más altos, aunque para el año 2001 y 2002 como programa de Recuperación de Tierras de Pastoreo fué de los más reducidos. Como puede apreciarse en los últimos años del periodo que se revisa la tasa de crecimiento de los apoyos a este grupo de programas en términos reales ha sido negativo al pasar del 23% en 2001 a -54% en 2002. Los programas de Desarrollo Rural iniciaron dentro de la Alianza con el menor porcentaje de recursos asignados (12.3%). Dentro de ellos el relacionado con la inversión en equipamiento de las unidades productivas mantuvo una tendencia creciente, ya que desde su inicio como programa de Equipamiento Rural tuvo el presupuesto más alto, aunque los otros dos programas relacionados con la Capacitación y Extensión y la Asistencia Técnica, a diferencia de los otros dos conjuntos de programas, mantuvieron la proporcionalidad y un crecimiento sostenido de su presupuesto. De esta manera alcanzan para el año 2002 más de un 60% del presupuesto de la APC. Yucatán 13 Informe Global de Evaluación Estatal En cuanto a la evolución de los programas referida al número de productores atendidos, en el cuadro siguiente puede apreciarse, en lo general, su dimensión: Cuadro 2.2.1. Productores atendidos en el periodo 1996-2002 Programa Fomento Agrícola Fomento Ganadero Desarrollo Rural TOTAL 1996 7,512 2,845 ----10,357 1997 6,636 9,833 4,153 20,622 1998 28,412 9,509 7,637 45,558 1999 13,835 4,142 42,523 60,500 2000 6, 998 6,034 32,222 45,254 2001 6,085 5,756 30,668 42,509 2002 2,045 1,549 7,378 10,972 Cuadro 2.2.2. Evolución de la inversión total 1996-2002 (miles de pesos) Programa Fomento Agrícola Fomento Ganadero Desarrollo Rural TOTAL 1996 139,163 1997 92,137 1998 42,959 1999 42,032 2000 29,921 2001 43,452 2002 26,952 29,350 48,322 82,813 60,349 78,445 64,554 30,900 ----- 25,930 23,692 36,184 56,830 69,668 99,104 168,513 166,389 149,464 138,565 165,196 177,674 156,956 Los informes de las evaluaciones realizadas para los tres grupos de programas señalan que el número de beneficiarios ha sido irregular en el periodo de su operación, y presentan observaciones importantes: en primer término, en el caso del Fomento Agrícola, el hecho de que sus presupuestos hayan tenido una tendencia a disminuir, en la atención a los productores no se observa el mismo fenómeno, aunque finalmente si es significativa su reducción, principalmente en el último año. Se aprecia un fuerte crecimiento en la atención de los productores en los años l998 y 1999, debido sobre todo al programa de Kilo por Kilo, ya que el programa de Fertirrigación que en el año inicial de la APC tuvo el mayor índice de productores beneficiarios, en los años subsecuentes vio reducido su universo de manera constante. Sobre este aspecto, al interior de los programas de Fomento Ganadero el informe de evaluación considera que casi el 50% de la población que se reporta ha sido atendida por el programa Apícola. Existen cambios contrastantes en los programas que apoyan la ganadería bovina, donde el programa de infraestructura Básica Ganadera el único año que operó fué el que presentó mayor número de beneficiarios atendidos, mientras que los beneficiarios relacionados con el mejoramiento de su hato fueron creciendo con la operación del programa Ganado Mejor, que al cambiar en el año 2000 a Mejoramiento Genético disminuyeron notablemente. Para el caso de los Programas de Desarrollo Rural el número de población atendida muestra un crecimiento que en los años de l999 al 2001 es muy significativo en relación con los otros dos grupos de programas, manteniendo una constante desde su inicio al atender entre el 45 y el 60% del total de la población beneficiaria de la APC. Al interior de este grupo de programas es el de Equipamiento Rural el que reporta un mayor número de Yucatán 14 Informe Global de Evaluación Estatal población atendida, aunque no con mucha diferencia con los programas de Capacitación y Extensionismo y de Asistencia Técnica. No obstante, también estos programas presentan, para el 2002 una población atendida 3 veces menor que la del año l999. 2.2.1. Inversión de la APC y asignación a los programas en el 2002 La asignación total de fondos federales y estatales para los programas de APC 2002 a nivel nacional fué de $ 6,596 millones de pesos. Al 4 de Julio de 2003 el Comité Técnico del Fondo de Fomento Agropecuario del Estado de Yucatán (FOFAY) autorizó para estos programas la cantidad de $ 198.8 millones, en los que están incluidos $ 38.4 millones para financiar programas de Alianza administrados por la Comisión Nacional del Agua; por lo que la asignación total correspondiente a programas de la SAGARPA, hasta esa fecha fué de $ 160.4 millones, equivalentes al 2.4% del total nacional. De está cantidad correspondieron a programas de Fomento Agrícola $ 26.9 millones (13.5%), a Fomento Ganadero $ 30.9 millones (15.5%) y a Desarrollo Rural $ 99.1 millones (49.8%). Del análisis realizado por las EEE sobre la evolución que han tenido las asignaciones presupuestales para los programas de APC durante los 7 años de vigencia, resultó que los de Fomento Agrícola muestran una marcada tendencia a la baja a partir del año 1997 en que contaron con una asignación total de $ 92.1 millones, hasta llegar al año 2002 con $ 26.9 millones. Los de Fomento Ganadero, a semejanza de los anteriores, también han mostrado tendencia a la baja a partir de 1998 en que contaron con una asignación total de $ 82.8 millones, hasta el año 2002 con $ 30.9 millones. Para los programas de Desarrollo Rural la evolución ha sido contraria a las de los grupos anteriores, ya que muestran aumentos a partir de 1998 en que tuvieron una asignación de $ 23.6 millones para llegar en 2002 a $ 99.1 millones. 2.2.2. Subsidio promedio por beneficiario Los programas de APC 2002 realizados en el Estado de Yucatán beneficiaron en total a 15,800 productores, correspondiendo a 2, 045 a los de Fomento Agrícola, 1, 549 a los de Fomento Ganadero y 7,378 a programas de Desarrollo Rural; por lo que los subsidios promedio por beneficiario, en ese orden, son de $ 13,179, $ 19,948 y $ 13,432, respectivamente. 2.2.3. Cobertura geográfica de los apoyos 2002 La distribución geográfica de los apoyos proporcionados por los programas de APC 2002 resulto en relación directa con las regiones que concentran las actividades productivas que se respaldan con ellos. En ese sentido, de los programas de Fomento Agrícola se concentraron los apoyos del Frutícola en la zona henequenera próxima a la Cd de Mérida y en parte de la Región Sur del Estado, por ser esta última la que cuenta con suelos con características mas favorables para este tipo de actividades. El proyecto Manejo Integral de Suelo y Agua distribuyó apoyos en casi todo el Estado, debido principalmente a que Yucatán 15 Informe Global de Evaluación Estatal para efecto de irrigación los mantos friáticos hacen posible la extracción de agua prácticamente en todo el Estado. Los apoyos a productores proporcionados por los programas de Fomento Ganadero se distribuyeron, los de Avícola y Porcícola en los municipios aledaños a la Cd Mérida, los de Apícola en todo el Estado, en tanto que los de Recuperación de Tierras de Pastoreo y de Mejoramiento Genético en la Región Oriente del Estado donde se localiza el mayor número de explotaciones de ganado bovino, principalmente para la producción de carne. Los programas de Desarrollo Rural tuvieron una cobertura muy amplia al incidir en 93 de los 106 municipios del Estado, de los cuales 10 tuvieron carácter prioritario. El programa orientado a incentivar la capitalización de las unidades de producción, a través de la inversión en infraestructura y equipo, el cual ejerció la mayor cantidad de recursos, los distribuyó de la manera siguiente: el 66% en la región que comprende el DDR 178 de Mérida, el 8.5% en el DDR 179 de Ticul, el 23% en la región de Tizimín que corresponde al DDR 180, y el 1.5% se asignó a la región del DDR 181 en Valladolid 2.2.4. Población beneficiada y tipología de productores Cada entidad evaluadora conformó, de acuerdo con los lineamientos y criterios metodológicos, una tipología de productores para identificar con mayor precisión las características de la población beneficiaria. Los resultados obtenidos fueron los siguientes: los programas de Fomento Agrícola apoyaron a productores que en su mayoría se ubican dentro del tipo I, sólo un bajo porcentaje de apoyos de los programas de Manejo Integral de Suelo y Agua y del de Fomento Frutícola se proporcionaron a productores del tipo II. Para los programas de Fomento Ganadero los productores atendidos corresponden fundamentalmente a los de tipo III, IV y V, por el número de cabezas de ganado que poseen, el capital y el alto nivel de integración al mercado. Los programas de Desarrollo Rural atendieron productores en actividades agrícolas pertenecientes principalmente los de tipo I y II; los de actividades pecuarias en su mayoría se concentran en los de tipo II y III; y para el caso de las actividades no agropecuarias los que pertenecen al tipo I y II. Yucatán 16 Informe Global de Evaluación Estatal CAPITULO 3 Diagnóstico del Sector Rural del Estado de Yucatán Se definen como objetivo de este capítulo el presentar un panorama de la situación actual del sector agropecuario en el Estado de Yucatán, específicamente de las cadenas productivas, como marco referencial para valorar la correspondencia de los objetivos, metas, presupuestos y acciones del conjunto de programas de la APC. Este diagnóstico se aborda en 3 ámbitos de análisis: primero se ubica la importancia del sector en relación con la economía del Estado, estableciendo incluso referencias con el nivel nacional; posteriormente se revisa la situación al interior del sector, caracterizando los subsectores, para finalmente hacer un análisis de las cadenas estratégicas definidas. 3.1. Posición del sector agropecuario en el Estado de Yucatán Un primer señalamiento hacia el sector es que la producción agropecuaria del Estado no cubre su demanda interna, argumentándose que en su mayor parte es de autoconsumo, aunque subyacen otras razones que limitan las condiciones de producción en los cantidades y calidades requeridas. 3.1.1. Aportación del PIBA a los PIB estatal y nacional Las entidades evaluadoras de los programas de la APC coinciden, con ligeras diferencias porcentuales en estadísticas del periodo 1993-2001, en el que el PIBA disminuyo su participación tanto al PIB del Estado como al PIB nacional; mientras que en l993 el PIBA estatal representaba el 7.85% y el 1.62% del PIB estatal y del PIB nacional respectivamente, para el año 2000 había descendido al 5.43% y 1.27%, ocupando el lugar número 24 nacional; lo anterior es importante si se toma en cuenta que más del 25% de la población del Estado, habita en comunidades rurales y que para el año 2000 el PIB estatal creció a una tasa anual de 4.5% superior a la media nacional de 3.8%, lo que indica que el sector está perdiendo dinamismo e importancia a nivel económico; por lo que se hace necesario incrementar los apoyos gubernamentales mediante programas y proyectos de desarrollo regional, en particular los de la APC. De manera particular, dentro del crecimiento económico del Estado se tiene que el sector comercio y de servicios aporta al PIB estatal el 52%. La industria manufacturera, situada como una de las actividades que han cobrado importancia, lo hace con el 17.5%. Yucatán 17 Informe Global de Evaluación Estatal 3.1.2. Importancia de la Agricultura y la Ganadería en el PIB estatal En las últimas décadas el sector agropecuario ha avanzado en el esfuerzo de consolidar nuevos cultivos y especies como una reconversión productiva, así como también a cambiado sistemas y formas de producción que le permiten la competitividad y rentabilidad exigida por las modificaciones de su entorno tanto nacional como internacional aprovechando sus ventajas y los recursos con los que cuenta. Sin embargo, las condiciones heterogéneas del medio rural del Estado y los problemas estructurales generados, limitan y obligan a la gradualidad de los cambios hacia los cuales se orientan los programas de la APC, en cuanto a políticas públicas y estrategias gubernamentales. Se ha señalado la disminución de la aportación del sector agropecuario en su conjunto al PIB estatal. De manera más específica se presentan cuadros con datos que colocan al sector ocupando el séptimo lugar entre las nueve ramas productivas, sólo por encima de la electricidad y de la minería que aportan el 1.4% y el 0.29%, y un tanto lejano de la aportación de la actividad de comercio que aporta el 22% del PIB estatal, seguido de los servicios sociales con un 21%, de los servicios financieros con el 15%, de las manufacturas 14%, transporte 12% y construcción 8 %. En una primera revisión se afirma que al interior del sector el aporte de la Ganadería con respecto a la Agricultura sigue siendo varias veces mayor: la importancia que está cobrando la actividad apícola, consolidación de algunas opciones de diversificación agrícola, como papaya maradol con rendimientos promedio de 70 toneladas por hectárea, consolidación en la región oriente de la ganadería bovina, la confirmación de avances en salud animal tanto en la Porcicultura (fiebre porcina clásica y mal de aujeszki), como en la Avicultura (salmonelosis, influenza y newcastle) y en la Ganadería bovina (___________). 3.1.3. Población total y población económicamente activa en el sector agropecuario Las EEE presentan cifras similares, dado que toman como fuente el XII Censo General de Población y el Anuario Estadístico 2002, señalando que población total del Estado es de 1’658,210 habitantes (representando el 1.7% de la población total del país); de los cuales 1’212,854 se considera como población económicamente activa al tener más de l2 años de edad; es decir, el 73% del total. De ella 618,448 personas desarrollan un trabajo, aunque el 9.2% de ellos no recibe salarios (principalmente en el medio rural), el 23.6% sólo recibe salarios inferiores al mínimo, el 34.8% tiene ingresos entre 1 y 2 salarios mínimos; y el restante 32.4% se coloca por encima de los 2 salarios mínimos. El 61.3% de la población ocupada se concentra en los 6 municipios más importantes, dentro de los cuales destaca Mérida con el 46.3%. Por sectores la PEA presenta una distribución que ubica en el primario el 17.2%, en el secundario 28.2%, en el terciario el 53.2% y en otros el 1.4%. Yucatán 18 Informe Global de Evaluación Estatal Respecto a las condiciones socioeconómicas se reporta que el 66% de la población está considerada como de pobreza moderada y un 33% en pobreza extrema. El 97% de la población que habita en los municipios de mayor marginación es población indígena maya. 3.1.4. Unidades de producción en el sector y por rama productiva En el sector se tiene registrada la existencia de 105,848 Unidades de producción con una superficie total de 1’946,077 Has. de las cuales el 80% tiene actividad agropecuaria y el 20% restante no. El tamaño promedio de las unidades, principalmente en el sector social, que es de 18 ha., es menor que la media nacional; lo que al sumarle las características del tipo de suelo y la utilización de tecnologías tradicionales puede dar una idea de las dificultades y el esfuerzo realizado por los productores para lograr una productividad aceptable en sus cultivos, así como entender la baja rentabilidad de sus proyectos. Por otra parte, el sector privado tiene en promedio un 60% más que la media nacional, lo que aunado a otros factores lo coloca en mejores perspectivas de desarrollo. 3.1.5. Empleo generado en el sector De acuerdo con los datos señalados, la población ocupada en el sector agropecuario, forestal, caza y pesca para el año 2000 fué de 106,170 habitantes, de los que 100,577 correspondieron a la actividad agropecuaria. Relacionando estas cifras con el número de unidades productivas puede apreciarse que prácticamente estas tienen un carácter familiar. En cuanto a ingresos en términos salariales, de la población ocupada en el sector, encontramos que 39,527 (39.3%) no recibieron ingresos y 13,069 (39.3%) obtuvieron menos de un salario mínimo y sólo un 21% logra un salario superior a este referente. Lo anterior, se concluye, expresa las pobres condiciones salariales de los trabajadores del campo en Yucatán. 3.1.6. Problemática general del sector agropecuario Lo antes señalado plantea algunos de los problemas centrales del sector y que tienen que ver con las condiciones de la actividad productiva, empleo e ingreso, lo que agudiza problemas sociales de las poblaciones en cuanto a educación, alimentación, servicios de salud, agua potable, electrificación. Las principales ciudades (10 municipios con un mayor desarrollo) al concentrar las actividades de comercio y servicios, muestran un ritmo de crecimiento que concentra al 68.3% de la población ocupada, lo que ocasiona importantes flujos migratorios campo-ciudad, lo que acentúa las diferencias y reduce las oportunidades de desarrollo al perder las comunidades rurales su principal capital y su capacidad humana. Haciendo una rápida revisión de datos de CONAPO, respecto a los resultados de una evaluación realizada sobre grados de marginación de los 106 municipios del Estado, se encuentra que 82 de ellos presentan condiciones de muy alta y alta marginalidad, dentro Yucatán 19 Informe Global de Evaluación Estatal de los cuales la mayor cantidad de la población es indígena; por ejemplo 8 de los municipios considerados para el año 2001 como parte de las 250 micro regiones con los más altos índices de marginación tienen una población maya hablante de casi el 83%. Por otra parte, la producción agropecuaria del Estado se orienta principalmente a las actividades primarias, que en una gran proporción es de autoconsumo, lo que lleva a que los productores en particular y las familias en general, busquen actividades complementarias que permitan contar con ingresos para satisfacer las principales necesidades, mediante un subempleo en la industria de la construcción, el comercio o los servicios, que en la mayor de las veces tiene que ser fuera de la comunidad o del municipio. Sin embargo, se reconoce en los recursos de las comunidades, en particular la tierra y actualmente el agua, un potencial productivo que no es aprovechado de manera racional y eficiente, en gran medida por la escasa y no adecuada capacitación y organización de los productores, por la carencia de infraestructura, la insuficiencia de recursos económicos y una desarticulación de los sistemas producto y de los encadenamientos productivos. 3.2. Posición del sector agropecuario en el Estado de Yucatán De manera más específica el subsector agrícola en la actualidad representa, en cuanto a superficie cosechada, el 3.8% del total nacional. La superficie total dedicada a la Agricultura es de 788,354 hectáreas, en su inmensa mayoría de temporal (753,621) y sólo 34,732 hectáreas tienen riego. Respecto a esta alternativa se señala que actualmente existen pocas unidades de riego funcionando debidamente y enfrentan problemas de rentabilidad y de altos costos de producción, principalmente de tarifas eléctricas, aún así generó el 41.3% del valor total de la producción en el ciclo 2000-2001. En esta superficie dedicada a la Agricultura, se establecen los principales cultivos: maíz con 174,805 hectáreas, henequén con 68,087 hectáreas, naranja 18,832 hectáreas, limón italiano 1,767 hectáreas, limón persa 1,438 hectáreas, papaya maradol 1,026 hectáreas, pitahaya 964 hectáreas, coco 944 hectáreas, sábila 910 hectáreas, y hortalizas diversas, dentro de los productos que se cultivan destacan el chile habanero y el tomate. La Fruticultura se centra prácticamente en los cítricos donde se obtiene una producción de 190 mil toneladas, lo que representa el 6.5% de la producción y el 13 % del valor total del subsector. Dentro de sus principales amenazas está el denominado Virus de la Tristeza de los Cítricos. En lo tocante al subsector ganadero, se señala que las condiciones climatológicas del Estado limitan el desarrollo de la actividad; sin embargo, destacan la Porcicultura y la Avicultura en las cuales existen megaproyectos, lo que le ha permitido al Estado ocupar el cuarto y el doceavo lugar a nivel nacional, respectivamente; debido principalmente a la aplicación de tecnología productiva y de proceso avanzada. Por otra parte, en la Apicultura el Estado ocupa el segundo lugar nacional, en ganado bovino se sitúa en el décimo lugar y la producción lechera se ubica en el trigésimo primero. Lo anterior muestra las diferencias existentes entre cada uno de estas ramas productivas, además de sus desigualdades internas y su heterogeneidad regional. Yucatán 20 Informe Global de Evaluación Estatal En un mayor acercamiento a estas ramas productivas se indica que la ganadería bovina ocupa el 30.5% del total de la superficie total, concentrándose en 3 municipios (Tizimín, Panabá y Buctzotz) el 45% de este ganado. En el caso del ganado de engorda se presenta una disminución del hato, el predominio de la ganadería extensiva con bajo nivel tecnológico, una comercialización desfavorable y poco acceso al crédito. Por su parte la actividad lechera concentra el 57% de su producción en cinco municipios (Mérida, Sucilá, Baca, Buctzotz y Kanasín) y sus principales limitaciones están en el clima y en la comercialización, aunque existen experiencias exitosas que le dan perspectivas a la actividad. La Porcicultura concentra su producción en cinco municipios ubicados dentro de la zona ex-henequenera, su producción y la capacidad de exportación del estrato de empresas más desarrolladas, ha permitido aportar el 47% del valor obtenido en el subsector. En la Apicultura Yucatán se ubica como uno de los principales productores en el país, esta actividad es una fuerte generadora de divisas, ya que la mayor parte de su producción es exportada principalmente a Europa, localizando el 22% de sus colmenas en 5 municipios (Yaxcabá, Tizimín, Tekax, Izamal y Maxcanú). Dentro de sus principales problemas se encuentran la falta de canales adecuados de comercialización, la varroasis y los factores climáticos. La mayor parte de los productores que se dedican a ella lo hacen en términos de complementar sus ingresos y se caracterizan por ser una población con menores recursos. Finalmente en la Avicultura existen 3 niveles diferenciados de acuerdo a su capacidad tecnológica, económica y sanitaria que corresponden a grandes, medianos y pequeños productores, estos 2 últimos grupos de productores presentan problemas de organización y de bajo control sanitario. El 67% de la producción de carne se concentra en 6 municipios (Hunucmá, Valladolid, Umán, Acance, Samahil y Tetiz) dentro de la zona ex-henequenera, y la de huevo se concentra en un 65% en estos mismos municipios a excepción de Valladolid. En cuanto al subsector forestal se afirma que el Estado tiene una importante presencia a nivel nacional en la producción de maderas tropicales, aportando el 9.2% de la producción nacional y colocándose como la cuarta entidad como productor de recursos maderables. En cuanto a la producción de maderas preciosas fué la sexta entidad con mayor producción del país, aportando el 3.8% de la producción nacional. En las actividades pesqueras Yucatán se coloca como el noveno productor del país obteniendo una captura que significó el 3% del total nacional. Dentro de las especies de mayor captura se encuentran el mero y el pulpo, así como la langosta y el huachinango, situando a la entidad como la segunda y tercera de dichas especies. También sobresale la captura de tiburón, camarón y sardina industrial. Respecto a las actividades no agropecuarias que se desarrollan en el medio rural, el índice de la producción manufacturera fué de 168%, superior al promedio del país que fué de 123%. La producción manufacturera en el Estado es una de las que ha adquirido mayor dinamismo en los últimos años y sus tasas de variación han sido mayores a la media del país, debido a la llegada de maquiladoras de primera generación. Yucatán 21 Informe Global de Evaluación Estatal 3.3. Análisis de las principales cadenas productivas En las últimas décadas el sector agropecuario del Estado se encuentra dentro de un amplio proceso de diversificación productiva, dentro del cual cultivos como los cítricos, frutales, hortalizas y ganadería, se convierten en actividades estratégicas, cuyo crecimiento se aborda ya en términos de cadenas productivas. Para el caso del subsector agrícola, la entidad evaluadora destaca la cadena de los cítricos y la cadena del maíz; para la actividad pecuaria, se identifican las cadenas de porcinos, aves, bovinos y miel, como las principales y para el caso de los programas de desarrollo rural, por la naturaleza de la población objetivo que atiende se abordan 3 cadenas adicionales a las anteriores, la sábila, el chile habanero y la miel, haciendo la aclaración que en cuanto a cítricos se identifica como cadena productiva la de naranja dulce. Cadena cítricos Dentro de los cítricos se señala que es una actividad, cuyos inicios se remontan al año 1962 en la región sur del estado, que en la actualidad puede encontrarse en 85 municipios, aunque sus mayores extensiones se ubican en la región señalada y en menor medida en la región denominada ex-henequenera. De ella dependen 12,000 productores, generando alrededor de 50,000 empleos directos e indirectos. En cuanto a su producción, para el ciclo 2000-2001 las estadísticas reportan un volumen de 190,000 toneladas lo que representa el 6.5% de la producción nacional, con un rendimiento promedio de 14 ton. por ha., superior a la media nacional que es de 12 ton. por ha., y que lo coloca en el quinto lugar nacional en este rubro. En cuanto a su importancia económica, destaca que aunque solo ocuparon menos del 3% del total de la superficie agrícola (más de 20,000 has.), el valor de su producción fue de 160 millones de pesos, lo que significó el 13% del total del subsector agrícola estatal, sobresaliendo el cultivo de naranja dulce con el 77% de la superficie. Su problemática principal se encuentra en la comercialización como fruto, como producto procesado, para lo cual la principal organización de productores, la Unión de Ejidos Citrícolas estableció en l984 una planta procesadora que significó una buena alternativa para la producción del sur del estado, hasta finales de esa década cuando los precios internacionales del jugo cayeron a nivel sin precedente, lo cual aunado a las altas tasas de interés de sus créditos contratados, además de los problemas internos de administración, colocaron a la empresa en una situación difícil. Por su parte en la región centro poniente del estado, surge esta actividad ante la crisis del henequén como principal cultivo, como parte de un proceso de diversificación, que suma aproximadamente 7,000 has., cuyos rendimientos son más bajos, dado que se encuentra en condiciones difíciles de suelo, con menos apoyos y con un menor nivel de tecnificación y de organización, la cual enfrenta los mismos problemas de comercialización. Cadena Maíz La producción de maíz es la actividad de mayor tradición en el campo yucateco, la cual se lleva a cabo mediante un sistema agrotecnológico llamado milpa que consiste en policultivos que combinan varios productos como calabaza, fríjol, chile y otros y que en su mayoría se realiza bajo el sistema de roza-tumba-quema debido sobre todo a las condiciones del suelo. Sin embargo, actualmente la presión demográfica no permite que los montes tengan un descanso con lo que han disminuido sus rendimientos, a ello se agrega un irregular comportamiento de los temporales. De acuerdo a los datos Yucatán 22 Informe Global de Evaluación Estatal estadísticos del período 1981-1993 se observa que la superficie cosechada muestra una tendencia oscilatoria pero manteniéndose siempre en un promedio de 140,000 hectáreas de superficie sembrada con rendimientos bastante bajos que en el mejor de los casos apenas rebasa una tonelada por hectárea promedio. Para el ciclo 2000-2001 la superficie reportada sembrada de maíz fué de 174,805 hectáreas de las cuales sólo 157,870 se cosecharon, obteniéndose un volumen de producción 129,890 toneladas. Para 1994 el déficit de maíz en el estado era de aproximadamente de 80,000 toneladas anuales en promedio, agravándose en el año de 1993 en la que sólo fué posible producir 8,000 toneladas. En esta cadena sólo se obtiene como producto el maíz de grano dedicado fundamentalmente para el autoconsumo, aunque existen industrias de transformación como MASECA, no se identifica ninguna forma de transformación para aumentar el valor agregado. Su comercialización sólo se da cuando las familias cosechas excedentes o surge una emergencia económica, en estos casos la venta se realiza en pequeña escala. Este cultivo obtiene financiamiento principalmente de las instituciones de gobierno federal y estatal a través de los programas del PROCAMPO, Alianza para el Campo y en menor escala de FIRA. En cuanto a la investigación y transferencia de tecnología existen en Yucatán varias instituciones que abordan la problemática productiva del maíz entre las que se puede mencionar el INIFAP, la Centro Regional de la Universidad de Chapingo, el Instituto tecnológico Agropecuario No. 2, y el CICY, que han desarrollado diferentes trabajos de investigación entre los que destacan resultados para determinar dosis de fertilización, densidades poblacionales, estrategias para el control de plagas y enfermedades, estudios de métodos y láminas de riego, destacando en particular los trabajos del CICY en cuanto a un sistema de producción continua de maíz en pequeñas áreas de riego. Aunque existe una fuerte actividad de la Fundación Yucatán Produce, debe señalarse que en la mayoría de los casos de las tecnologías encontradas se tienen fuertes dificultades para su transferencia a los productores, en gran parte, por la escasa organización de los propios productores Cadena Porcinos Aunque fué en 1972 cuando se establecieron las primeras granjas ejidales con la finalidad de diversificar la producción henequenera para finales de los 80’s el dominio de la producción del sector privado se fortaleció con 3 mega proyectos que ubicaron a Yucatán como 4º productor de carne de cerdo a nivel nacional, pasando de importador a exportador de este producto. Los problemas más comunes son los cambios en los precios en la carne, las políticas relativas al comercio exterior. La Porcicultura en Yucatán se desarrolla en 3 niveles tecnológicos, el de tipo familiar o traspatio, el semitecnificado y el tecnificado. El primero, con menor rentabilidad que ofrece lechones finalizados con carne de baja calidad ligado al segmento de intermediarios y en mayor proporción con el autoconsumo; el segundo es más rentable que el anterior y produce lechones finalizados en pié y para abasto y carne en canal mientras que el tercero con nivel tecnológico más avanzado ofrece sus productos y producción con mayor valor agregado a mercados que se ubican en la misma Península, en el interior del País, incluso en el mercado internacional. De 1995 a la fecha esta actividad ha mejorado la calidad genética de los animales, la alimentación y sobre todo el aspecto sanitario, encontrándose libre de enfermedades, lo que favorece su aceptación en el mercado internacional. Las regiones productivas más importantes se encuentran en 10 municipios que en conjunto proveen más del 50% de la producción total. En general la infraestructura posee un nivel tecnológico medio-alto y se debe a las fuertes inversiones realizadas, la tecnología utilizada con los rastros Tipo Inspección Federal (TIF) permite obtener subproductos de la Yucatán 23 Informe Global de Evaluación Estatal más alta calidad; sin embargo, el principal problema que se tiene es la falta de recursos económicos para la inversión en tecnología, principalmente en el segundo estrato de productores. Cadena Aves Desde el punto de vista económico se le puede considerar como una actividad estratégica caracterizada por ser una de más organizadas, tecnificadas y con mayor proyección en el mercado internacional, aunque su desarrollo está sujeto principalmente a los modificaciones en las variables económicas como el tipo de cambio, los procesos inflacionarios y los precios de los insumos. Sin embargo, el bajo precio del huevo y la carne de pollo en comparación con otros productos pecuarios, los mantiene como una de las fuentes de proteína de mayor consumo en la población mexicana. La disponibilidad de sus insumos dependen en gran parte de la importación, por lo que afronta altos costos en alimentación y manejo sanitario. La actividad se desarrolla principalmente en 2 municipios (Umán y Mérida) existiendo 3 niveles de tecnificación: traspatio, semitecnificado y tecnificado. El primero caracterizado por un bajo nivel tecnológico, uso de mano de obra familiar y manejo deficiente. El segundo con un nivel tecnológico mayor que combina la utilización de mano de obra familiar y asalariada y que presenta una mayor eficiencia en el manejo productivo; el tercero con un alto desarrollo científico-tecnológico caracterizado por un buen grado de mecanización, líneas con un alto valor genético, buenos niveles de rendimiento, lo que les permite una gran participación en los mercados nacionales e internacionales. Al igual que otras actividades su principal problemática es la insuficiencia de recursos económicos para la inversión, altos costos de producción, principalmente en productores de traspatio y semitecnificados. Dentro de sus fortalezas se encuentra la disponibilidad de tecnología, líneas con alto valor genético y la experiencia del sector más avanzado. La generación de valor agregado en los niveles de traspatio y semitecnificados es muy escasa, orientándose principalmente al segmento de mercado de los intermediarios y al consumidor final con productos primarios con escaso o nulo valor agregado. Cadena Miel La actividad se distribuye regionalmente en todo el Estado y en la Península, en gran parte por su extensa flora mielífera, lo que favorece la producción de miel a lo largo del año, aunque es en los primeros meses cuando se acopia alrededor del 90% de la producción. Geográficamente, 2 entidades evaluadoras presentan diferentes datos, afirmando una que existen 29 municipios de importancia en los que se concentra el 60% de la producción y la otra que 10 de ellos aporta más del 30%. Se informa que en esta actividad participan entre 7,000 y 9,000 productores con un promedio de 30 colmenas por productor. Esta actividad requiere de insumos y equipos que por lo general pueden obtenerse en los centros de acopio, en las plantas beneficiadoras y en el mercado local. Se encuentra organizada en 3 niveles tecnológicos: sistema tecnificado que incorpora las innovaciones tecnológicas y que además posee los conocimientos para generar su propia tecnología acorde a las condiciones productivas de la región, la cual tiene capacidad de movilización de sus colmenas para ubicarla en las diferentes zonas y tipos de floración, teniendo rendimientos de alrededor de 70 kg./colmena/año y con un producto de alta calidad. El sistema semitecnificado que presenta diferentes niveles de tecnificación y productividad con un rendimiento de 20 a 70 kg/colmena/año con un producto de buena Yucatán 24 Informe Global de Evaluación Estatal calidad que se distribuye a través de acopiadores y que en su conjunto aporta alrededor del 50% de la producción estatal. Finalmente el sistema tradicional que desarrolla esta actividad como parte de su economía campesina, es decir, complementaria a otras actividades, en donde cada productor tiene alrededor de 10 a 60 colmenas con prácticas y tecnología tradicional lo que trae como consecuencia rendimientos de entre 15 y 20 kg. de miel colmena/año, este nivel es muy susceptible a enfermedades como la varroa, a la incidencia de la abeja africana e incidentes como la sequía y exceso de humedad. Su participación en la producción estatal es aproximadamente del 20% con un alto nivel de uso de mano de obra familiar. En general, los 3 sistemas presentan una escasa generación de valor agregado ya que la mayoría sólo llega al nivel de envasado, enfocándose su comercialización en lo mercados locales o a los consumidores finales y acopiadores; mientras que los productores tecnificados y semitecnificados distribuyen su producto a centro de acopio mayoristas o al mismo mercado internacional. La principal exigencia que se presenta actualmente es la inocuidad del producto. Cadena Bovinos La actividad se divide principalmente en 2 zonas ganaderas la Oriente y la Centro que ha generado 3 tipos de organizaciones que integran al mayor número de productores: la Unión Ganadera Regional del Oriente de Yucatán (UGROY) que agrupa a 2,900 unidades y el 62% de lo vientres en producción, la Unión Ganadera Regional de Yucatán integrada por 5,600 unidades ganaderas y el 18% de vientres en producción y los no asociados o productores independientes que integran a 2,500 unidades ganaderas y el 20% de vientres; sumando un total de 11,000 unidades de producción y 325,000 vientres. Esta actividad depende de la utilización de animales con buena calidad genética, alimentos, vacunas y medicamentos, su principal problemática la presenta la baja calidad de alimentación y los altos costos de los insumos. La producción promedio anual asciende a 32,000 toneladas obtenidos mediante sistemas extensivos caracterizados por combinar un nivel tecnológico medio con animales de buena calidad genética, con problemas de alimentación y de manejo. En el estado se pueden diferenciar 3 zonas ganaderas importantes: la Ex-henequenera generada como alternativa de diversificación productiva; la Zona Sur en la que se impulsó recientemente la actividad con el fin de promover el sistema de doble propósito y de convertirla en una cuenca lechera, objetivo que aún no se concreta; la zona Oriente que es el área que concentra el 70% de la superficie y de cabezas de ganado de la entidad y que se dedica principalmente a la producción de ganado de engorda, aprovechando la transferencia de valor generada por los productores dedicados a la cría de becerros. Los principales problemas de esta cadena son el creciente precio de los insumos y la falta de recursos para la inversión y modernización de sus unidades. El mayor porcentaje de los ganaderos comercializa su producto en pié y en canal cuando se encuentra integrados a los rastros TIF o a centros de consumo como tienda de autoservicio y restaurantes. Su principal problema es la falta de integración entre la fase primaria y el consumo final. La mayor parte de la producción se comercializa a nivel local y regional a través de mayoristas, detallistas, mercados públicos, tiendas y empacadoras. En general estas cadenas presentan una serie de problemas comunes como el caso de la insuficiencia del financiamiento, la comercialización, la tecnología y capacitación que son insuficientes y con poca aplicación en la solución de las necesidades reales de las cadenas. Yucatán 25 Informe Global de Evaluación Estatal Cadena Chile habanero Esta actividad ha crecido en los últimos 5 años debido al incremento en el consumo y a la demanda del mercado internacional para la industria farmacéutica, química y militar. La superficie sembrada actualmente oscila alrededor de 300 hectáreas y enfrenta problemas de condiciones climáticas y de mercado. Sus rendimientos por hectárea se sitúan en 10 toneladas promedio, resultando ser un cultivo que demanda mucha mano de obra. En general es bajo el nivel organizativo de los productores aunque en este momento se está integrando una organización con la finalidad de promover la consolidación de esta cadena en la que se involucran productores, líderes, comercializadores, investigadores, industriales, técnicos, instituciones y entidades financieras. 3.4. Análisis de correspondencia El grupo de programas de la Alianza para el Campo, según afirman las entidades evaluadoras, respondió parcialmente a las necesidades de las cadenas productivas sobre las que se enfocó, debido por un lado a que los programas buscan la capitalización de las unidades de producción rural, mediante el apoyo a obras de infraestructura productiva y de servicios y de la adquisición de maquinaria y equipo; la adopción de tecnología y el uso racional y eficiente de los recursos suelo y agua, como formas para impulsar la producción, la productividad y elevar el ingreso. Estos propósitos son difíciles de lograr con los componentes otorgados y en la forma que son asignados, pues falta complementar los apoyos con los servicios de asistencia técnica y capacitación, además de focalizar los apoyos a aquellas unidades que posean potencial para el desarrollo de su actividad. Además, para el impulso de cualquiera de las cadenas se deben aplicar apoyos para promover la integración del proceso de transformación del producto y la comercialización, además de reducir el alto nivel de dependencia que tiene el productor con respecto al intermediario. Se señala también como una limitante que aunque el beneficio al productor existe físicamente hace falta que los productores dispongan de la técnica para su uso y que valoren el apoyo otorgado. Para el caso de la entidad que hizo la evaluación del Fomento Ganadero señala que en este marco los apoyos de la Alianza para el Campo pueden ser paliativos para la solución de algunos problemas más no para la capitalización o reinversión. También afirma que la población que debería apoyar de manera prioritaria el grupo de programas ganaderos son a los productores de bajos ingresos en zonas marginadas o de bajos ingresos en zonas de transición; sin embargo, en la entidad se apoyó a estos últimos y al resto de productores. En este mismo aspecto la entidad que evaluó los programas del Fomento Agrícola señala que los beneficiarios de los programas fueron principalmente productores de bajos ingresos en zonas marginadas (sobre todo en la cadena de maíz), y de bajos ingresos en transición; los clasificados dentro del resto de productores sólo constituyeron un número muy pequeño. Finalmente la entidad evaluadora de los programas de Fomento Ganadero afirma que existe cierta correspondencia entre los componentes otorgados por la Alianza para el Campo 2002 con relación a las necesidades de las cadenas productivas; además, geográficamente los apoyos fueron distribuidos en las regiones donde se concentra cada actividad. Con base en las necesidades de las cadenas se observó, como importante, incrementar la actividad y los apoyos en las fases de transformación y comercialización. Yucatán 26 Informe Global de Evaluación Estatal NOTA: Aunque ninguna de las 3 entidades evaluadoras hizo referencia en este diagnóstico de las actividades económicas del sector a la situación generada por el paso del huracán Isidoro, será conveniente complementarlo con algunos datos en el sentido de que este fenómeno destruyó gran parte de la infraestructura física de unidades productivas sobre todos de granjas de aves y cerdos de la zona central del Estado, generando también pérdidas en la Agricultura, en particular en grandes áreas productoras de maíz, henequén, hortalizas y frutales; además de los daños que provocó en la actividad pesquera. Por ejemplo, se señala que en materia avícola el huracán causo graves daños en 750 naves de 150 granjas, provocando la muerte de 8.2 millones de aves, equivalente al 41% del inventario del año 2000. En la Porcicultura esta actividad sufrió daños en instalaciones de 240 granjas, causando la muerte de 70,000 cerdos y provocando una pérdida por 334 millones de pesos, de los cuales 160 millones fueron en infraestructura y activos fijos. En la Apicultura se perdieron 140,000 colmenas lo que equivale al 50% del inventario estatal total y en consecuencia sólo será posible producir 6,000 toneladas de miel, 5,000 menos que las exportadas en el año 2001. En la actividad ganadera, aunque generó perdidas en la infraestructura de aproximadamente 7,000 de los 10,000 ranchos, puede decirse que fue la actividad menos afectada. En resumen, en afirmaciones del gobierno del Estado se señala que el daño calculado en la Ganadería, Agricultura y la Pesca fué de 1,669 millones de pesos habiéndose afectado cultivos de maíz, hortalizas, cítricos y frutales perennes, invernaderos y henequén en 532 millones 876 mil pesos. La superficie agrícola siniestrada fué de 164,110 hectáreas. Yucatán 27 Informe Global de Evaluación Estatal Capítulo 4 Evaluación de procesos Las entidades evaluadoras coinciden en el objetivo del capitulo en cuanto a presentar los análisis realizados a los procesos de operación del conjunto de programas, para detectar los problemas más relevantes y proponer medidas concretas para mejorar la eficiencia del mismo. La entidad evaluadora de los programas de Desarrollo Rural plantea 2 hechos que incidieron. En un primer término la operativa de los programas y en un segundo, en los impactos mismos, la reestructuración orgánica y programática del conjunto de estos programas, así como el paso del huracán Isidoro y los consecuentes efectos económicosociales generados. 4.1. Proceso operativo de los programas Se indica como referencia que este proceso se realizó a partir de lo señalado en las Reglas de Operación de la APC 2002, tomando las siguientes etapas básicas: diseño, planeación, arreglo institucional, operación, seguimiento y evaluación, que es el mismo orden en el que se presenta el análisis de la evaluación. Para el caso de los programas de Fomento Ganadero la entidad evaluadora señala que la operación para su realización tomó además como ejes la atención a las necesidades de los productores pecuarios, el fomento de una cultura de administración compartida entre las instancias operadoras y los beneficiarios, el impulso del proceso de federalización de la administración y definición de políticas en el uso de los recursos públicos. 4.2. Diseño del programa De acuerdo con el esquema federalizado de la APC se señala que fueron aprovechados los espacios de participación por las instancias operativas que propusieron y fundamentaron adecuaciones a las normas operativas que respondieran a las condiciones y particularidades del Estado, tomando como base el diagnóstico del Subsector establecido en el PED. Tal es el caso de los programas de Desarrollo Rural en el que se lograron cambios referentes a considerar como prioritarios a un mayor número de municipios de alto grado de marginación. Además, el Estado a través de su entidad responsable del Desarrollo Rural y Pesca, elaboró los Anexos Técnicos en coordinación con la representación de la entidad normativa federal, en los que señaló las metas físicas y los montos de recursos a asignar de acuerdo a la priorización que otorgó a cada programa. Sin embargo, se encuentran 2 señalamientos importantes: uno en relación con la participación, que para el caso de los programas de Fomento Agrícola indica que en opinión de los funcionarios entrevistados hubo poca participación, pero los mecanismos fueron significativos, ya que permitieron incorporar la experiencia de los operativos. La Yucatán 28 Informe Global de Evaluación Estatal segunda es en relación al diagnóstico sectorial que si bien fué básico para el diseño de los programas, se considera insuficiente porque describe una situación muy general en el marco de una gran diversidad para cada rama productiva. Las entidades afirman que los programas guardan una fuerte correspondencia con las necesidades planteadas en el PED, así como con los objetivos y metas de la política agropecuaria de la entidad; en consecuencia, se corresponde con las necesidades de los productores y con otros programas. Lo anterior es factible ya que el PED está articulado al PND, del cual toma planteamientos para el desarrollo del sector, estableciendo la particularidad de su sector productivo, definiendo estrategias específicas, expresadas en el Cap.7 dedicado al Fomento Agropecuario donde establece como prioridad la atención de la población rural de menores recursos, así como las perspectivas de desarrollo tecnológico de las principales cadenas productivas. En cuanto a la coordinación y complementariedad de los programas de la APC entre si y con otros programas, se destaca en los de Fomento Ganadero su estrecha relación con el programa de Salud Animal por su objetivo estratégico de mantener el status sanitario de la actividad. También con el Programa de Apoyos para la Integración a los Mercados y Fomento a las Exportaciones Agroalimentarias, con el de Investigación y Transferencia de Tecnología, aunque en este último los entrevistados expresaron que es lenta y deficiente su aportación a la solución de los problemas del subsector pecuario. Por su parte los programas de Desarrollo Rural resaltaron su relación con programas de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero principalmente en los grupos prioritarios; con el programa que promueve el uso de Fuentes Alternas de Energía, con el PROCAMPO y con los que realiza la SEDESOL Estatal con grupos prioritarios con alto grado de marginación y con potencial productivo. En términos generales se manifiesta que esta relación fortaleció la operativa de los programas de la APC Referente al análisis comparativo de la normatividad 2002-2003, para el caso de los programas de Desarrollo Rural se aclara que para el tiempo en el que se levantó la información de campo y se hicieron las entrevistas y encuestas, aún no se publicaban las Reglas de Operación 2003, por lo que no se conocían los términos de la normativa. Sin embargo, la entidad evaluadora presenta un breve resumen de los cambios que pueden ser observados: a) en cuanto a la población objetivo de estos programas, se incluye como parte de los grupos prioritarios a personas con capacidades diferentes (discapacitados); b) se destaca el apoyo a organizaciones financieras o parafinancieras; c) se considera un porcentaje de los recursos de los programas para los proyectos que presenten los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable; d) se incremente el porcentaje de los recursos para apoyar a los grupos vía proyectos productivos, reduciéndose el correspondiente a la vía atención a la demanda; e) se subraya la observancia del aspecto de inocuidad en las cadenas agroalimentarias; f) se integran como sectores de atención a la pesca ribereña y a la Acuacultura. Yucatán 29 Informe Global de Evaluación Estatal 4.3. Planeación de los programas Se señala que el proceso de planeación a nivel estatal se inicia una vez publicada en el Diario Oficial de la Federación la aprobación del presupuesto nacional, a través del Consejo Estatal Agropecuario que determina los programas y componentes requeridos, en función del diagnóstico estatal, para que posteriormente la Secretaría responsable de las acciones en el sector conjuntamente con el Comité Técnico del FOFAY, preparen las base del Convenio de Coordinación del Gobierno Federal y Estatal, el cual estableció las bases sobre las que formularon los Anexos Técnicos de los programas y que precisaron los procedimientos de operación, los componentes, las metas físicas, los montos de inversión, con su respectiva estimación de las aportaciones de los productores, y los gastos de operación y de evaluación. Es a nivel de estos Anexos Técnicos donde se considera la participación de las instancias coordinadoras de la operativa de los programas, como la COTEAG, la COTEGAN y la CDR, que conjunta la intervención de las instancias normativas, las operativas y la representación de los productores, quienes en su calidad de especialistas y de conocedores de la problemática específica de las ramas productivas aportan a la definición de los componentes de los programas. Estas instancias establecen precisiones para la operativa de los programas; por ejemplo, la entidad evaluadora de los programas de Fomento Agrícola destaca que la COTEAG estableció alrededor de nueve criterios de jerarquización para la atención de las solicitudes debido a que éstas superaron las metas establecidas en el Anexo Técnico, además que tenía un alto número de solicitudes del ejercicio anterior que no fueron atendidas, por lo que tuvieron prioridad en el 2002. También se señala que es en estas instancias donde como criterios de planeación se definen las cadenas prioritarias tomando en cuenta la potencialidad del crecimiento del mercado, el empleo de mano de obra rural que generan y el monto de aportación al PIBA estatal. Otro criterio de planeación que reporta el informe de evaluación de los programas de Fomento Agrícola, es la definición de la tipología de los productores, lo que permitió proporcionar apoyos diferenciados a productores clasificados como PBIT y RP. En este apartado se destacan algunos problemas relacionados con la planeación y el desempeño de los programas, tal es el caso de los de Fomento Ganadero, que señalan que este grupo de programas presentó retrasos por la tardía elaboración de las Reglas de Operación, la firma del Anexo Técnico y la consecuente asignación de recursos, a lo que se sumó el problema del huracán Isidoro, lo que trajo como consecuencia que los plazos de ejecución de los recursos no se cumplieran a tiempo y que su aplicación respondiera a una medida de emergencia y no a una ejecución programada, con su repercusión en el cumplimiento de los objetivos y metas. 4.3.1. Pertinencia del marco normativo Este aspecto es presentado a la luz de las valoraciones que los funcionarios hicieron en sus entrevistas. En el caso de los programas de Fomento Agrícola el 50% señala que los canales para incidir en la planeación del programa fueron los apropiados, el 75% considera que ésta forma de operación federalizada brinda la oportunidad de que el Yucatán 30 Informe Global de Evaluación Estatal Estado ajuste las acciones para que respondan a las necesidades y prioridades de la entidad; sin embargo, también se presenta la opinión de que pudieran ser más flexibles, por lo que calificaron este marco normativo con valores entre 7 y 7.5 en una escala de 0 a 10, destacando con la menor calificación (6.8) la limitada posibilidad de considerar la opinión de los actores estatales y la falta de flexibilidad en su aplicación. Por su parte, el informe de evaluación de los programas de Desarrollo Rural destaca que la valoración hecha a la observancia y utilidad práctica de la normativa, tienen una calificación de 7, la correspondencia con la situación el sector y su factibilidad para adecuar los programas a las condiciones del sector en el estado, su facilidad de entendimiento y su flexibilidad para su aplicación, lo que tiene que ver con la participación que tuvieron las instancias operadoras en la definición de las metas físicas, plazos de operación y distribución del presupuesto por programa. Un porcentaje menor lo presentan los programas de Fomento Ganadero, cuando se señala que los otros actores calificaron entre 6.5 y 7.3 la correspondencia entre las normas y las necesidades del Estado, interpretando que para ellos significa flexibilizar los montos de apoyo, permitir que la misma unidad productiva cuente con apoyos por más de una ocasión y dejar libertad de participar simplemente por proyectos bien definidos. En resumen, puede apreciarse que para este aspecto el conjunto de programas de la APC coinciden en que hay un avance sustantivo e importante, pero que es necesario avanzar en los procedimientos que permitan un mejor encuentro entre las política y prioridades nacionales con las estatales, lo que conlleva necesariamente a mejorar los procesos internos del Estado para integrar de manera más estructurada las demandas y propuestas de los productores desde sus niveles locales, municipales y regionales, así como en la elaboración de estudios más específicos, que fundamenten con análisis y datos más detallados, las perspectivas del desarrollo de cada rama productiva en lo particular y del sector en lo general. 4.3.2. Correspondencia entre objetivos, metas y presupuestos De manera congruente con las políticas federales y estatales las metas físicas y financieras se priorizaron las acciones de Desarrollo Rural en cuanto a apoyos dirigidos a la población de menores recursos en zonas marginadas, asignando más del 63% de los recursos invertidos a los 3 programas que constituyeron este grupo; siguiendo el de Fomento Agrícola al que se orientó casi el 20% del total de recursos; en tercer término se dimensionó la Investigación y Transferencia de Tecnología a la que se dirigió casi el 12% del presupuesto total, par finalmente apoyar de manera directa a las unidades ganaderas de productores de bajos ingresos en zonas de transición y resto de productores, asignando cerca del 9% de su presupuesto total. Al respecto, los programas de Desarrollo Rural señalan que desde el punto de vista de la planeación, se aprecia una amplia coherencia interna de los programas al priorizar la asignación de las metas y recursos a productores de zonas marginadas y en transición; la distribución de la mayor parte de su presupuesto (70%) al apoyo a grupos de productores con proyectos productivos, considerando tanto la producción primaria como el valor agregado. De igual forma a nivel de planeación, como distribución interna, se asignó más del 85% del total del presupuesto de estos programas al Apoyo a la Inversión Rural (capital físico), un 8% al Desarrollo de Capacidades (capital humano), y poco más del 2% para el Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (capital social). Yucatán 31 Informe Global de Evaluación Estatal La entidad evaluadora de los programas de Fomento Agrícola señala que aunque el porcentaje del total de la inversión de la APC es bajo y pudiera parecer un tanto injusto, no se considera así dado que se entiende que la mayor parte de los recursos se destinarán al Desarrollo Rural. A su interior de este grupo de programas, la prioridad se centró en el Manejo Integral de Suelo y Agua al que se orientó más del 45% del total; casi el 11% al Fomento Frutícola, cerca del 7% a la Tecnificación de la Producción y el 35% a la Investigación y Transferencia de Tecnología; resultando entonces el primero y este último programa los considerados estratégicos. Combinando esta información con el número de beneficiarios por programa se obtiene que en promedio los beneficiarios del programa Frutícola recibieron un apoyo 10 veces menor que los del programa de Manejo Integral de suelo y Agua. Para el caso de los programas de Fomento Ganadero, la mayor parte de las metas físicas y financieras fueron dirigidas al Mejoramiento Genético debido al interés de la entidad por incrementar el rendimiento, calidad y productividad de las unidades productivas (mejora de los hatos), por lo que se canalizó más del 35% del total de presupuesto de estos programas; en segundo término fué a la Recuperación de Tierras de Pastoreo (16%) y a la Avicultura y Porcicultura (13%) las acciones productivas de mayor apoyo; sin embargo, el porcentaje de hectáreas y proyectos fueron muy bajos para ambos. De las valoraciones que cada programa tiene en cuanto a la correspondencia entre los objetivos, metas y presupuesto, con relación a los plazos de ejercicio de los recursos, existe la coincidencia de que han sido tardíos, lo que ha producido retraso en las entregas de obras y apoyos y consecuentemente en el finiquito de los programas, a tal grado que el mismo Comité Técnico del FOFAY ha extendido los plazos de ejecución hasta el 30 de septiembre de 2003. 4.3. Arreglo institucional En las Reglas de Operación para los programas de la APC existen bien definidas las atribuciones y responsabilidades de las instancias que deben intervenir en el proceso de operación de los programas, así lo confirma el informe de evaluación de los programas de Fomento Agrícola que reproduce textualmente estos lineamientos para cada instancia normativa y operativa. En el conjunto de programas de la APC participaron los CADER, DDR, COTEGAN, COTEAG, CDR, UTOE, CECADER, FUNDACIÓN PRODUCE, COMITÉ TECNICO FOFAY. El avance de este arreglo institucional para el caso de los programas de Desarrollo Rural, se aprecia en la valoración que proporcionan los actores participantes sobre su eficiencia, la cual está promediada por arriba del 7.5 en la escala del 1 al 10, así como la delimitación de funciones y responsabilidades entre las instancias de los 3 niveles de gobierno. Una calificación similar la alcanza la coincidencia de objetivos y acciones entre las instancias operadoras. Yucatán 32 Informe Global de Evaluación Estatal Esta misma entidad evaluadora destaca el avance logrado en el proceso de federalización-descentralización en cuanto al conjunto de procedimientos y mecanismos existentes para la planeación, operación y evaluación de los programas, tales como la ubicación de ventanillas, difusión de los programas, recepción de solicitudes, autorización de apoyos, comunicación de la autorización a los productores, selección de proveedores, canalización de recursos, formalización de la entrega de apoyos mediante actas de entrega-recepción, publicación de beneficiarios, los cuales son desarrollados por diversas instancias pero que están conformando un sistema de planeación – operación, principalmente. En este mismo rubro los programas de Fomento Ganadero presentan una visión diferente, ya que afirman que este proceso enfrenta serios problemas en su aplicación, debido en gran medida a la falta de claridad de las nuevas funciones y acciones a desarrollar que conllevan un cambio de actitud, pero sobre todo los operadores tienen la percepción de que se va agudizando por la carencia de los recursos humanos y materiales. Sin embargo, en por lo menos 2 de los 3 informes de evaluación la participación de los productores está calificada por los participantes con valores diferentes: para el caso de los programas de Fomento Ganadero esta alcanza un nivel relativamente alto de 8.5, lo que significa que los productores participan a través de sus organizaciones en la toma de decisiones relativas al diseño y operación de los programas. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural, los actores entrevistados otorgan una calificación bastante baja de 3.5 a este mismo concepto, así como la participación de los municipios presenta una calificación promedio no satisfactoria de 4.5. La diferencia de valoraciones es entendible por el tipo de productores participantes en el conjunto de ambos programas, dado que es reconocido que el mayor nivel organizativo se encuentra en los productores ganaderos, principalmente los ubicados como Resto de Productores o los de Bajos Ingresos en Transición, a diferencia de la población objetivo de los programas de desarrollo rural que se caracteriza, entre otros aspectos, por su bajo nivel organizativo. Respecto al funcionamiento de la Contraloría Social, como instancias previstas en las Reglas de Operación para evaluar la eficacia y eficiencia de las acciones de los programas y verificar la honestidad y transparencia en su realización, con el propósito de evitar conductas irregulares y mejorar su calidad; se informa que el 21 de septiembre del 2001, ha sido constituido el Consejo Consultivo Estatal para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, que para efectos operativos funciona a través de un Comité Delegacional. Sobre este punto los resultados de la entrevistas realizadas para la evaluación de los programas de Desarrollo Rural expresa una calificación baja al funcionamiento del Comité Delegacional (5.5.), así como para la funcionalidad de los casi inexistentes buzones de quejas. Por su parte la evaluación de los programas de Fomento Ganadero señalan que la presencia y el papel de la Contraloría Social ha pasado desapercibida para gran parte del personal operativo y normativo, no así para los coordinadores o responsables. 4.4. Operación Uno de los principales factores que permiten una operación eficiente, una vez teniendo claro los objetivos, estrategias, procedimientos y metas a lograr, es contar con los Yucatán 33 Informe Global de Evaluación Estatal recursos que lo hagan factible, que para el caso de los programas de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero reiteran la opinión generalizada de que su asignación es tardía en relación con los tiempos de los ciclos productivos para los que son requeridos. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural este aspecto se relativiza, señalando que los programas tenían recursos asegurados para iniciar su operación aún antes de que las ventanillas se abrieran a los productores. A la fecha de la realización de la evaluación, varios programas no habían cerrado su operación, no obstante que los recursos comprometidos por las fuentes se habían aportado. La aportación de los productores, de acuerdo con los programas donde se había cuantificado, fué significativa no obstante que muchos productores fueron afectados por el huracán Isidoro. Para el caso de los programas de Fomento Ganadero, en opinión de los funcionarios respecto a la correspondencia entre la operación de los programas, la población objetivo y la beneficiada, los componentes y los recursos financieros fueron regulares con una calificación de 7.7, adicionándole que su operación se vio limitada por la tardía radicación de los recursos y la falta de coordinación entre las instancias responsables, por lo cual los operadores entrevistados le asignan una calificación de 6.4 . Los programas de Desarrollo Rural presentan resultados donde los actores entrevistados califican en promedio de 7.8 la correspondencia observada entre los recursos financieros ejercidos y los programados, así como la relación entre las regiones prioritarias y cadenas productivas programadas y atendidas, a la que le otorgan un promedio de 7.7, lo cual muestra que no obstante los efectos del Huracán Isidoro se logró una cobertura aceptable, aunque un tanto lejana a lo programado. En cuanto a los componentes otorgados, las valoraciones van en el sentido de que en un alto porcentaje correspondieron cualitativamente a lo solicitado, aunque para algunos programas, como el Avícola y Porcícola, Mejoramiento Genético y Lechero, resultó insuficiente el monto del apoyo, por lo que se llegó a la utilización de prestanombres para elevar dicha cantidad. 4.4.1. Mecánica operativa Uno de los aspectos importantes fué la difusión de los programas a lo productores, la cual se realizó a través de reuniones de funcionarios con representantes de organizaciones y de medios como folletos, comunicados de radio y televisión. Se coincide en que los mecanismos que más efectividad tuvieron fueron: la comunicación directa entre integrantes de los grupos productivos, la información a través de sus representantes, reuniones con funcionarios, medios de comunicación masiva, ventanillas carteles y folletos. Los trabajos de recepción de solicitudes a través de las 21 ventanillas que fueron abiertas para tal efecto, se realizaron principalmente por los 17 CADER, que en lo general tuvieron una buena calificación; por ejemplo, la evaluación de los programas de Desarrollo Rural señala que la función de verificación de la entrega de los apoyos a los beneficiarios Yucatán 34 Informe Global de Evaluación Estatal alcanza una calificación de 8.3. Sin embargo, sobre este punto los porcentajes de productores que afirmaron no haber recibido los apoyos son relativamente altos: para el caso de los programas de Fomento Agrícola el 33% de los productores entrevistados; para los de Fomento Ganadero la cifra va mas allá de 16% y para los de Desarrollo Rural es del 14%, contándose entre las razones que no pudieron aportar su parte, no haber recibido notificación, incumplimiento del proveedor o sencillamente desconocer la causa. Respecto a la agilidad o calidad del trámite de las solicitudes, un alto porcentaje opina que fué sencillo, así como la cobertura de los requerimientos para su aprobación. En cuanto a la calidad y oportunidad de los apoyos recibidos los porcentajes de productores que aseguraron una buena satisfacción, están por arriba del 66% en los programas de Fomento Agrícola, llegando incluso al 85% en cuanto a la oportunidad y 88% en cuanto a la suficiencia en los programas de Fomento Ganadero; por parte de los programas de Desarrollo Rural cerca del 80 % lo consideró oportuno. Dentro de este rubro, los 3 grupos de programas pudieron captar calificaciones similares sobre la calidad por componente, las cuales alcanzan niveles bastante satisfactorios: específicamente para las semillas y plántulas las calificaciones estuvieron entre 8.5 y 9 en la escala de 0 a 10, tomando en cuenta su germinación, rendimiento, adaptación y estado sanitario; la maquinaria y equipo se valoró un poco más bajo, entre 8.3 y 8.6, considerando su durabilidad, funcionalidad, el acceso a refacciones y costos de operación; las construcciones e instalaciones entre 8.5 y 8.7 en relación a su durabilidad, funcionalidad y costo de mantenimiento; los semovientes entre 8 y 8.5 tomando en cuenta su capacidad reproductiva, adaptación y situación sanitaria. Solo los programas de Desarrollo Rural incluyen valoraciones sobre la satisfacción manifestada por los productores acerca de los servicios de asesoría y capacitación, a los cuales otorgan una calificación de 7, tomando en cuenta como criterios la disponibilidad y la capacidad para la solución de problemas. Respecto a la selección de los proveedores, en los programas de Fomento Ganadero señala que el 46% fué realizada por los mismos productores o por su organización y sólo un 17.2% por algún funcionario; de manera diferente en los datos obtenidos por los programas de Fomento Agrícola indican que más del 67% fué efectuada por funcionarios, lo que indica en este caso una alta dependencia, la diferencia entre los 2 conjuntos de programas puede explicarse en primer término por el nivel de organización, que para el caso de los productores ganaderos es mucho más avanzado que en los agrícolas. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural un 39% de los productores seleccionó al proveedor de manera directa o a través de su organización, un 18% por funcionarios y un 35% no alcanza a identificar quién lo seleccionó. En casi todos los casos los criterios más importantes para la selección de los proveedores fueron: la calidad y precios de los insumos, productos y servicios, además de la cercanía a la unidad de producción. Lo anterior indica que los productores están tomando experiencia en la gestión y adquisición de su bienes, además de desarrollar una capacidad de decisión en este aspecto. Dentro de la evaluación de la mecánica operativa, en el caso de los programas de Desarrollo Rural se valoraron aspectos relativos a las instancia coordinadora del conjunto de programas (UTOE), y a la verificadora de la calidad de los trabajos de desarrollo de competencias de los productores (CECADER), en cuanto organismos de reciente conformación. Para el caso de la UTOE las calificaciones promedio que se le otorgan son satisfactorias, en 7.4 se valora la pertinencia de su estructura para el cumplimiento de sus Yucatán 35 Informe Global de Evaluación Estatal objetivos de integración de los programas y de 7.5 para el desempeño de sus funciones. Por otra parte, al desempeño del CECADER los agentes entrevistados le asignan una calificación menor a 6 en su función de promoción y adecuación de tecnologías, así como a la capacitación que les fué otorgada a los productores. Con puntuaciones un poco mayores que 6 calificaron las siguientes funciones: la contratación de supervisores y capacitadores de calidad; la conformación de redes de empresas de servicios y la organización de directorios de Prestadores de Servicios Profesionales (PSP), los reportes de desempeño de los mismos PSP y la evaluación tanto de los productos generados por los PSP, así como la satisfacción del cliente de los servicios; además de que se señala que son muy largos los periodos de tiempo que se toman para la dictaminación y validación de los productos generados por los PSP. En cuanto a la capacitación otorgada a los productores, los programas de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero han señalado que prácticamente ésta no existe o sólo se otorga de manera muy corta y en muy bajos porcentajes; por ejemplo, en los programas de fomento agrícola se reporta que el 19.3% de los proveedores ofreció asesoría y capacitación. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural que integran como componente importante la formación de capital humano, se identificó que el 32% de los beneficiarios de los programas de Inversión tuvieron estos servicios, a los que calificaron con promedios muy bajos (4.8 y 5) en lo tocante a la disponibilidad del técnico, la oportunidad y pertinencia de la asesoría, su capacidad para identificar necesidades, elaborar proyectos, generar aprendizajes, promover la organización y gestionar apoyos. 4.5. Seguimiento y evaluación Para el control y seguimiento de las acciones las evaluaciones de los programas de la APC, se aplican instrumentos como el Sistema de Información Rural, cédulas de autodiagnóstico, evaluaciones internas, publicación de beneficiarios, actas de entrega recepción e informes del cierre del ejercicio, los cuales se aplican desde el momento en que el productor ingresa su solicitud a las ventanillas, mediante el folio de la misma que se integra al SISER. Al respecto la mayoría de los funcionarios entrevistados señalan que el SISER se encuentra funcionando, aunque con serios problemas con los recursos para su aprovechamiento, su cobertura e insuficiente información. Sin embargo, se coincide en que para dar seguimiento a los programas se requiere de una gran cantidad de recursos humanos y materiales. Que en la valoración de esos aspectos se tiene un promedio de calificación de 7.5, ya que se identifica que no se cuenta con el personal suficiente. Para el caso de los Programas de Fomento Ganadero, los funcionarios señalaron que se supervisó en campo el 90% de los apoyos otorgados, aunque con un bajo índice de solución en los casos en que se encontraron problemas. En los Programas de Desarrollo Rural se valoró con calificaciones mínimas los trabajos de verificación de los proyectos y los productores que recibieron los apoyos; por ejemplo, los Yucatán 36 Informe Global de Evaluación Estatal beneficiarios del programa de Fomento Frutícola se quejaron constantemente de que ningún técnico o funcionario de las instituciones los visita, así mismo para el caso de invernaderos tropicales las visitas de seguimiento no han sido suficientemente frecuentes, dando como resultado algunos errores en la construcción. En términos generales se afirma que el seguimiento de los programas a nivel de campo ha sido deficiente y que no ha recibido la importancia que tiene; es el caso de la evaluación externa que para los funcionarios entrevistados no representa mucha utilidad lo cual se ejemplifica con los resultados que presentan los Programas de Desarrollo Rural, que presentan calificaciones de los funcionarios sobre el desempeño de la evaluación externa donde la difusión de sus resultados se califica con 5.7; la oportunidad de los mismos con 6 y lo práctico de sus propuestas con 6.5. Sólo su utilidad y contenido está por arriba de una calificación promedio de 7. Con un promedio de 6.6 se calificó la continuidad de las visitas que los técnicos realizan a los productores. Por su parte, la utilidad que tiene para las instituciones la verificación y el seguimiento de los apoyos obtuvo una calificación promedio de 7.8. 4.6. Conclusiones y recomendaciones Las entidades evaluadoras en este capítulo presentan conclusiones diferentes: los programas de Desarrollo Rural y de Fomento Ganadero destacan que las etapas de diseño y planeación son realizadas con mayor peso por las instituciones federales y estatales y que requieren de una mayor representatividad de los productores, ya que ese proceso se potencializará cuando los diversos actores y agentes locales incorporen sus iniciativas a través de las instancias de representatividad ya previstas. Así mismo destacan que existe una plena correspondencia de los objetivos, cobertura y componentes con las necesidades y políticas agropecuarias, que habría que enriquecerlo con base en la información que generaran los marcos de referencia o estudios específicos de las diferentes cadenas productivas. Por otra parte, se señala para el caso de los programas de Fomento Ganadero que las necesidades de las 4 cadenas se resuelve parcialmente con los componentes otorgados por la APC, dado que no cubren la insuficiencia de integración vertical, ni tampoco resuelve en la fase de producción la necesidad de investigación aplicada. Otro elemento importante a considerar en la planeación de los programas es que si bien se realizaron con apego a la normatividad establecida se presentaron retrasos en la radicación de los recursos que afectaron los impactos; también destaca la apreciación de varios programas sobre la insuficiencia de los recursos, ya que para el caso de los de Fomento Ganadero el recurso sólo permitía atender el 35.6% de las solicitudes y el 20.7% de los productores solicitantes. Así mismo, en cuanto a la regla institucional parece adecuada; sin embargo, existe la apreciación de que los funcionarios de nivel medio no son tomados en cuenta para las decisiones importantes. Yucatán 37 Informe Global de Evaluación Estatal La operación presenta avances importantes pero para el caso de los programas de Fomento Agrícola se identifica la falta de coordinación entre instancias entre la parte federal y la estatal, situación que se agudizó con la aparición del meteoro que obligó a reorientar los recursos ya mencionados, transformándose los apoyos, según el sentir de los beneficiados, de un apoyo programado a una ayuda de emergencia. En general se detecta que es muy bajo el respaldo al desarrollo del capital humano y social, tanto en suficiencia como en calidad, con respecto al del capital físico. Finalmente se señala que la Contraloría Social ha pasado desapercibida debido a la poca importancia que se le ha prestado por considerarla irrelevante dentro de los procesos de mejora, así como que el seguimiento y la evaluación a nivel de campo son deficientes por falta de recursos y de visión. En consecuencia se recomiendan que para fortalecer el proceso de federalización es conveniente reforzar los mecanismos de participación de los productores y reforzar los aspectos organizativos como elemento central para que la inversión productiva logre impactos significativos, prestar atención especial a la interrelación de los programas, fijar una política que incentive económicamente a los investigadores que deseen desarrollar trabajos de transferencia de tecnología, someter a licitación la elaboración de estudios sobre las cadenas productivas, establecer mecanismos de comunicación más efectivos y ágiles e implementar un programa de sensibilización sobre el trabajo con calidad y eficiencia, aprovechar el potencial de recursos humanos que se tiene en los CADER y en los Distritos para promover y difundir los programas; así como para desempeñar en forma sistemática tareas de supervisión y seguimiento. Yucatán 38 Informe Global de Evaluación Estatal Capitulo 5. Evaluación de resultados e impactos 5.1. Principales resultados e impactos de los programas El conjunto de los 3 programas señalan con claridad el objetivo de este capítulo, en el cual se presentan e interpretan los efectos que tuvieron las acciones realizadas y los apoyos otorgados sobre la producción y productividad, la capitalización y la inversión productiva, el cambio tecnológico y la conservación de los recursos naturales y el empleo e ingresos de los productores. Al igual que en capítulo anterior se parte de una reflexión general sobre los daños que causó el huracán Isidoro, recordando las afectaciones que se señalaron al final del capitulo 3 de este documento y que la entidad que evaluó el grupo de programas agrícolas señala que causó pérdidas en la Agricultura del orden del 60 al 100% en la mayoría de municipios del Estado. Las cifras que oficialmente se dieron a conocer reportan pérdida total de 110,000 hectáreas de maíz, 9,500 hectáreas de cítricos y más de 200,000 m2 de invernaderos destruidos. Advierte en consecuencia, que un fenómeno de tal magnitud borra por completo el impacto de cualquier programa, sobre todo en la actividad agrícola, dado que se presentó a mitad del ciclo. Los informes de las entidades evaluadores inician el capítulo con el análisis de impacto de los programas, no obstante por alguna modificación a la guía de los programas de Desarrollo Rural se presentan resultados de la operación de cada programa. Por ello se seguirá dicha secuencia integrando en primer término lo más relevante de dichos puntos, para posteriormente retomar el análisis de impacto del conjunto de programas de la APC. Se aborda en primer término lo relativo a las metas físicas y financieras realizadas por cada uno de los 3 programas, destacando en lo relativo al programa de Inversión Rural (que ejerció el 85% de los recursos de este grupo de programas), el haber atendido a 7,378 productores en 93 municipios, el 76% vía proyectos productivos y el 24% vía demanda. De esta inversión destaca que a la actividad ganadera se le destinaron 54’205,000 pesos (65% de la inversión total del Programa); al Agrícola 25’063,000 pesos (30%); al acuícola 962,774 pesos (1%); a las actividades no agropecuarias 2’147,000 pesos (4%). Estos resultados son importantes ya que de alguna manera se complementa la inversión realizada por los programas de Fomento Ganadero y de Fomento Agrícola elevándose sustancialmente su porcentaje con respecto al total de los recursos destinados por la APC. La distribución de estos recursos por regiones indican que el 62% se ejercieron en el DDR 178: Mérida en cuanto a región económica importante en la producción de hortalizas, cítricos, frutales y henequén, además de que concentra la mayor parte de la población del Estado y de la infraestructura de empresas porcícolas y avícolas, que fueron las más afectadas por el huracán Isidoro; para la región del DDR 180: Tizimín se ejercieron el 23% de los recursos que como región económica tiene a la actividad Yucatán 39 Informe Global de Evaluación Estatal ganadera bovina de engorda; la tercera región fue el DDR 179: Ticul cuyas condiciones productivas se aprovechan para la citricultura, granos básicos y ganadería con menor desarrollo, en donde se ejerció el 8.5% del total de los recursos del programa; finalmente en la región económica del DDR 181: Valladolid, importante por su producción de miel, maíz de autoconsumo y recientemente con proyectos de acuacultura y fruticultura, que comprende además la mayor parte de municipios marginados, se destinó el 1.6% del presupuesto del programa. En cuanto a la inversión en el Desarrollo de Capacidades mediante 132 Prestadores de Servicios Profesionales, se había incidido en 4,221 unidades productivas, en las cuales se promovieron y diseñaron 351 proyectos productivos, el 99% de la meta programada, con 4,304 productores atendidos de los cuales 2,674 correspondieron a Productores de Bajos Ingresos en Zonas Marginadas y 1,630 de Zonas en Transición. La valoración de estas acciones realizada por los productores muestra un promedio bajo en la calificación a los prestadores de servicios, con promedio inferior a 5 en la escala de 0a 10, en su habilidad para capacitar y enseñar al grupo, para desarrollar su organización, para apoyarlo en su gestión y obtención de apoyos, así como para motivar su trabajo en equipo e identificar sus necesidades. En cuanto al tercer programa relacionado con el Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural, sus principales avances se ubicaron en la selección y capacitación de 10 coordinadores que promovieron la conformación de igual número de Comités Municipales de Desarrollo Rural. 5.2. Resultados e impactos 5.2.1. Permanencia, funcionalidad y grado de aprovechamiento de las inversiones Uno de los aspectos más importantes en la valoración de resultados del programa es la permanencia de las inversiones que significa valorar la situación que en estos momentos tienen los apoyos recibidos por los beneficiarios. Esta permanencia depende en gran parte del tipo de componente recibido, mientras que la funcionalidad y el grado de aprovechamiento esta relacionado con la capacidad técnica y administrativa de la UPR que recibieron los apoyos, por lo que es importante conocer la influencia que pudiera tener la asistencia técnica y la capacitación en el caso de las unidades que cuenten con ellas, para lo cual es necesario hacer una revisión de los componentes de los apoyos por proyecto. En este aspecto, dentro de los programas de Fomento Ganadero puede apreciarse que el 100% de los beneficiarios del programa Lechero conservan los apoyos, así como un alto porcentaje que va del 75 al 97 por ciento de los otros programas aun mantienen en su poder los apoyos. El porcentaje más bajo corresponde a la actividad apícola donde los apoyos tienen una vida útil más corta que las de otros programas, por tratarse en muchos casos de insumos para el manejo sanitario. Se señala que la mayor parte de los productores que ya no poseen el componente fue debido a una pérdida derivada de los fenómenos naturales como inundaciones debidas al paso del huracán Isidoro, particularmente los producgtores de miel. De igual forma en los 2 programas de Fomento Agrícola el porcentaje que mantiene su poder es del 100%. Para el caso de los Yucatán 40 Informe Global de Evaluación Estatal programas de Desarrollo Rural el 94% de los productores que recibieron apoyo mantienen el bien; sin embargo, el programa identificó que el 6% de los productores por diversas razones no conservan el bien, debido a causas como la pérdida por siniestro o emergencias económicas personales. De lo anterior se aprecia que un alto número de productores cuenta con el apoyo solicitado. Otro aspecto importante relacionado con este punto es la funcionalidad de los apoyos que para el caso de los programas de fomento ganadero muestra que más de la mitad de los beneficiarios utiliza el apoyo a una capacidad mayor al 75%, mientras que menos de la tercera parte afirmó usar los componentes en más de la mitad de su capacidad y sólo un 10% mantiene subutilizados y ociosos los componentes recibidos. Para el caso de los programas de Fomento Agrícola los resultados muestran que más del 45 % de los beneficiarios manifiestan un uso de la maquinaria y equipo por debajo del 50%, lo que le da al indicador global (65.9%) un índice relativamente bajo en el uso de la maquinaria. En términos generales los niveles de uso mostrados por los productores son satisfactorios; sin embargo, se hace el señalamiento de que no debe perderse de vista que existen algunos componentes en los que hay que poner especial cuidado cuando se usan a su máxima capacidad ya que pueden tener un desgaste si no se les proporciona el manejo adecuado lo que puede traer consigo que estos resultados se presenten en un corto período de tiempo. Estos mismos resultados reflejan que los productores realmente tenían la necesidad de los apoyos productivos, al relacionar el alto porcentaje que mantiene los apoyos y los que están logrando un buen grado de aprovechamiento. 5.3. Cambio tecnológico En lo general las entidades evaluadoras señalan en sus informes, que el cambio tecnológico se concibe como las innovaciones en el uso de insumos, manejo y control de plagas y enfermedades, la tecnificación del riego, la mecanización de las labores agrícolas, pecuarias, forestales, pesqueras o no agropecuarias, la realización de prácticas de conservación o manejo de los recursos naturales. Todo lo anterior se relaciona con la tecnología de producción, que es en sí misma muy importante, pero que ante las condiciones actuales tiene que ser considerada también toda aquella tecnología de proceso, que permita mejorar los manejos administrativos, de comercialización e incluso de transformación de los productos, así como todo aquello que apoye a los productores en el desarrollo de sus proyectos o empresas productivas. De igual forma se señala que para cuantificar el impacto se verifica si la función productiva específica es realizada antes como referencia y después como resultado. Los programas de Fomento Ganadero lo abordan de manera desagregada para uno de los principales programas: el de Recuperación de Tierras de Pastoreo, donde aprecian que los mejores resultados se obtuvieron en el control sanitario, ya que los productores aplicaron insumos como agroquímicos y biológicos, además en las prácticas de diagnóstico, prevención, control y combate de enfermedades, dado que los productores fueron apoyados para obras de infraestructura pecuaria en sus unidades, como corrales y mangas de manejo. Sin embargo los resultados encontrados muestran un nivel muy bajo, reconociendo incluso que muchos de ellos pueden deberse a sinergias con otros programas como los de Salud Animal, al de mejoramiento Genético o con los del mismo Yucatán 41 Informe Global de Evaluación Estatal programa Lechero, lo cual también es difícil dado que las unidades productivas no pueden recibir más de un apoyo de los programas. Cuando se va a los 4 programas restantes de este grupo de Fomento Ganadero, se aprecia que otro cambio que fue favorecido es la adopción de mejores prácticas de prevención y control sanitario, debido al mejoramiento de la infraestructura y equipo que apoyaron los programas Avícola y Porcícola. El programa Apícola fué otro de los programas que influyó en el cambio tecnológico en el aspecto sanitario, dado que propició la adquisición de productos para el control de la varroa. Por su parte en el grupo de programas de Fomento Agrícola señalan que prácticamente no hubo cambios tecnológicos atribuibles a las acciones del programa. De igual forma para el caso de los programas de Desarrollo Rural, derivado de la aplicación de los procedimientos para valorar estos cambios, no son significativos, solo en unidades de producción agrícola se identifica una leve variación en los componentes como el uso de semilla mejorada y en el uso de fertilizantes, mientras que en las unidades de producción pecuaria no se detectan cambios importantes. Aquí se adelanta como explicación de lo anterior, que gran parte de los apoyos fueron para reponer la infraestructura y equipo dañados o perdidos en las unidades afectadas por el huracán Isidoro, que aunque podrían ser más modernos en esencia no implican o generan un cambio tecnológico. En este grupo de programas es de esperarse un mayor impacto en este rubro a futuro, dado que los apoyos tanto del programa de Inversión Rural, pero sobre todo el de Desarrollo de Capacidades, al incidir en la mejora de los medios productivos y de las capacidades de los productores, conllevaría a una modificación en la mejora tecnológica. 5.4. Capitalización de las unidades productivas El incremento del capital físico en las unidades de producción que fueron apoyadas y valoradas en relación al incremento de sus inventarios tanto en su maquinaria y equipo, en su infraestructura construida, el número de cabezas o de superficie y plantaciones, según el caso, tomando como referencia su valor antes de la asignación del apoyo. En este indicador los programas de Fomento Ganadero destacan, derivado de los resultados revisados de acuerdo con la tipología, que a medida que los productores poseen mayor grado de escolaridad y propiedades disminuye el porcentaje que el apoyo representa con respecto al capital total de sus unidades, de tal forma que cuando se apoya a un pequeño productor el monto es relativamente alto respecto a lo que posee, a diferencia de cuando el apoyo llega a un productor con mayor desarrollo, por el alto valor de sus activos los componentes recibidos representan una pequeña proporción. Lo anterior se aprecia en los porcentajes por tipo de productor, donde el nivel de productor I el porcentaje es de más del 57% y el del II es de 22, reduciéndose drásticamente en los siguientes niveles, evidenciándose que el programa que más contribuyó a la capitalización fue el Apícola que apoyó al mayor número de productores de escasos recursos. Para los programas de Fomento Agrícola se aprecia que los beneficiarios han recibido en promedio un subsidio del 43% del valor de sus activos, porcentaje que varía de acuerdo al Yucatán 42 Informe Global de Evaluación Estatal tipo de proyecto y al tipo de productor, donde los productores del tipo II reflejan la mayor capitalización donde los apoyos alcanzan el 60% del valor de los activos de las unidades. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural puede apreciarse que en el programa de inversión un 5% de los productores reflejan una diferencia de casi el 100% del valor de sus inventarios en relación con la situación anterior a la incidencia del programa; por el contrario el 82% de las unidades de producción presentan un índice que va hasta el 34% del apoyo respecto del valor de sus activos anteriores. Por otra parte, de acuerdo al indicador de tendencia de cambio en los activos los datos muestran que un promedio del 69% de los productores se clasifican dentro del rubro de estables, por lo que los apoyos sólo tuvieron una incidencia muy modesta; como tendencia creciente se tiene una media de 1.3% de los productores, que si bien es pequeño puede decirse que los apoyos del programa aportaron al fortalecimiento de su proceso de capitalización; sin embargo, cerca del 30% de las unidades expresan datos de pérdida de capital físico, es decir, que se sitúan en la clasificación decreciente, dentro de la cual los apoyos de los programas no han podido modificar esta situación. 5.5. Desarrollo de capacidades técnicas en las unidades de producción El desarrollo de capacidades por parte de los productores se estimó tomando como base las respuestas proporcionadas a través del cálculo de 4 indicadores: desarrollo en las capacidades de innovación (VCI), desarrollo en las capacidades administrativas (VCA) desarrollo en las capacidades de gestión (VCG) y el índice general de desarrollo de las capacidades (DC). Para el grupo de programas de Fomento Agrícola el impacto que se tuvo en cuanto al desarrollo de capacidades fué en lo general nulo, ya que el valor de todos los indicadores fué cero. En el caso de los programas de Fomento Ganadero el VCI mostró un valor insignificante, indicando que los programas tuvieron poca influencia en las nuevas tecnologías, la mayor parte de los productores no obtuvo ninguna capacidad de innovación como consecuencia de su participación en los programas, solamente alrededor de una décima parte puso en práctica algún conocimiento adquirido. Contrario a lo que se esperaba, los apoyos provocaron un efecto negativo sobre el desarrollo de capacidades administrativas en una pequeña parte de la población de beneficiarios aunque la mayor proporción de los productores manifestó no haber adquirido ninguna capacidad de ese tipo. En suma, solamente 3 de cada 100 productores adquirieron una capacidad de tipo gerencial. Por otra parte el VCG en sus resultados mostró un valor muy bajo indicando que las acciones de los programas prácticamente no estimularon los productores para iniciar la búsqueda de opciones para la comercialización y adquisición de insumos, es decir, que la mayor parte de los beneficiarios no desarrolló ningún aspecto en la capacidad de gestión. Similar al comportamiento anterior el DC fué poco apreciable ya que sólo cerca de ¾ partes de los productores no desarrollaron ninguna capacidad de gestión y que los apoyos no lograron detener la pérdida de interés en la exploración de nuevas opciones generadoras de conocimientos la entidad evaluadora afirma que el tradicionalismo existente en los esquemas de producción influye de manera negativa en el desarrollo de capacidades, pues es difícil convencer a los productores en la adopción de nuevas prácticas como el uso de registros productivos y contables aunado a que se resisten a la adquisición y Yucatán 43 Informe Global de Evaluación Estatal búsqueda de nuevas actividades que mejoren al funcionamiento financiero de sus unidades. Aquí destaca que es notoria la falta de asistencia técnica y capacitación ya que a través de ella se hubiera posibilitado la adquisición de nuevos conocimientos y prácticas tecnológicas, lo cual es fundamental si se pretende hacer competitiva a la actividad ganadera. 5.6. Conversión y diversificación productiva En relación a estos cambios entre actividades o del producto final a obtener con una misma especie o la aparición de una nueva actividad productiva en el grupo de Fomento Ganadero, se observó en la producción de bovinos de carne de doble propósito y la Apicultura un cambio mínimo, mientras que en el resto de las actividades pecuarias no se registraron cambios. La explicación al respecto la basan en 2 razones, la primera por las consecuencias de las pérdidas provocadas por el huracán y la segunda por la diversificación productiva como el caso de los productores de bovinos de doble propósito, quienes a través del apoyo se dedicaron también a la producción de ganado de carne u ovinos. Para el caso de los programas de Fomento Agrícola los resultados de esta valoración muestran que los procesos de reconversión en las unidades son muy pequeños y sólo fueron observables en el caso de plantaciones de frutales. En los programas de Desarrollo Rural para el caso de los productores preponderantemente agrícolas la reconversión prácticamente no se observa en ninguna de las diferentes actividades, incluso en el caso de productores de hortalizas se presenta una media negativa que refleja un conjunto de productores que dejaron su cultivo, lo que es explicable por la alta movilidad y susceptibilidad a los precios de los cultivos hortícolas, particularmente el chile habanero y el tomate; además de que en el verano se reduce fuertemente su producción debido a las altas temperaturas, lo cual coincidió con las fechas de levantamiento de la información. 5.7. Producción, productividad e ingreso Considerando que en este aspecto se concreta la información en cuanto a las modificaciones que las unidades tuvieron en su nivel productivo y mejora en sus rendimientos, los programas de Fomento Agrícola basados en ejemplos de los cultivos de naranja, limón y cítricos señalan que no existen cambios significativos en las unidades de producción y que en caso de haberlos han sido a la baja, tal es el caso de la naranja cuyos rendimientos bajaron en promedio –1.11 toneladas por hectárea, impactando directamente el ingreso del productor con una disminución promedio de $867 pesos, a diferencia en el cultivo de limón en que los rendimientos aumentaron en promedio 0.09 toneladas por hectárea, aumentando la producción en $ 252. Yucatán 44 Informe Global de Evaluación Estatal En lo tocante a los programas de Fomento Ganadero se observa que hasta el momento los apoyos han tenido poca influencia en los rendimientos de los diferentes sistemas de producción beneficiados; por ejemplo, en el caso de bovinos para carne solamente se notó un incremento en la ganancia diaria promedio de 0.076 kilogramo/cabeza; sin embargo, debe tomarse en cuenta que en el proceso de producción inciden varios factores como es el caso de los climáticos que afectan el desarrollo de la ganadería. En las unidades productores avícolas y porcícolas fue mínimo el incremento en rendimientos de producción, contrariamente a la Apicultura donde la producción observó un pequeño decremento en los rendimientos que sumado a la pérdida de colmenas por la presencia del huracán provocó efectos negativos en la producción total y por consiguiente en el ingreso de los apicultores. En el caso de los programas de Desarrollo Rural son levemente notorios en las actividades hortícolas y frutícolas; para el resto de los cultivos, los resultados en estos rubros no tienen mucha trascendencia. En las unidades con actividad pecuaria es la ganadería bovina de carne la que presenta un cambio positivo. En síntesis, los efectos de los programas de la alianza sobre la producción, productividad e ingreso de las unidades productivas, estuvieron opacados por la presencia de factores climatológicos; sin embargo, debe reconocerse que si los productores no hubieran recibido los apoyos sus pérdidas se hubieran incrementado, es decir los beneficios de la APC amortiguaron la caída de los ingresos sobre todo en unidades afectadas por el huracán. 5.8. Integración de Cadenas de Valor En este rubro las entidades evaluadoras buscaron conocer el impacto de los programas en el desarrollo de mercados y el nivel de integración de los mismos a la cadena de insumos, servicios, transformación y el destino final de la producción. En el caso de los programas de Fomento Agrícola el indicador de integración vertical hacia atrás es en promedio de 0.22, lo cual es comprensible puesto que se trata de producción mercantil con tecnología escasa con insumos caros y por lo general de mala calidad. En cuanto a la integración horizontal hacia delante este indicador es nulo para todas las actividades, además el programa no ha tenido efectos sobre el indicador para la orientación al mercado; todo ello se explica por el grado de rezago en el que viven los productores. En el caso de los programas de Fomento Ganadero el indicador de integración vertical hacia atrás por grupo de productores es prácticamente nulo a excepción de los grupos II y III que presentan un bajo índice de integración con el mercado de insumos y servicios; sólo los beneficiarios del programa que tienen una integración hacia la transformación y el mercado utilizan los servicios de las acopiadoras. La integración horizontal hacia delante se aprecia únicamente en los productores de bovinos de carne y leche, ya que estos venden sus productos a los intermediarios o consumidores finales. El resto de las actividades no presentan un incremento hacia el mercado. Yucatán 45 Informe Global de Evaluación Estatal En los programas de Desarrollo Rural la integración vertical hacia atrás fué notoria en las unidades agrícolas que resulto de 0.26, lo cual indica que este tipo de productores tiene menor solidez en el abastecimiento de los insumos que emplean en sus procesos productivos; en cambio los productores pecuarios presentan una cifra de 0.70 que refleja una mayor fortaleza en dicho abastecimiento. Para el indicador de la integración horizontal hacia delante la cifra obtenida para los productores agrícolas es muy baja de 0.02 lo que significa que tienen muy poca integración al mercado para la venta de sus productos. Algo similar puede decirse para los productores ganaderos. 5.9. Generación de empleo Este indicador es de interés, ya que su medición permite dimensionar la contribución del programa a la generación de actividades productivas, ya sea familiar o contratadas de carácter permanente o temporal. Para los programas de Fomento Agrícola los resultados llevan a concluir que la instrumentación de los apoyos no ha tenido efecto alguno en cuanto a retensión de la mano de obra familiar para evitar la emigración o la retensión de la mano de obra salarial. Para los programas de Fomento Ganadero solamente se expusieron los datos correspondientes a la exportaciones de ganados bovino para carne por representar a la cadena productiva de mayor importancia en la generación de empleos, pues los demás sistemas de producción muestran valores de baja significancia. De esta manera la tasa de variación en el empleo permanente contratado IEP fue mínima, pues la creación de empleo fué menor al 1% mientras que la tasa de variación en el empleo eventual contratado aunque fué prácticamente el doble no deja de ser muy baja; en la consolidación del empleo CEM en las unidades de producción representó un valor de 0.52 indicando que la creación de empleos permanentes no excedió a la empleo temporal. La incidencia en la participación en el mercado de trabajo TMOCT resultó de 2.76 que refleja el incremento de la mano de obra familiar en las unidades, lo que sumado al índice de variación en la composición del empleo muestra una relación de 0.3 entre la tasa de variación en el empleo total y el familiar, lo que significa un decremento en la utilización de la familia como fuente de mano de obra. Para los programas de Desarrollo Rural estos indicadores arrojan sobre todo en el programa de inversión rural resultados modestos pero favorables sobre la generación de empleos en las actividades que recibieron la mayor cantidad de recursos presupuestados, en particular la ganadería bovina productora de carne ya que en ella la tasa de variación en el empleo permanente muestra un 2.58% y la tasa de variación en el empleo eventual también indica un 8% de empleos eventuales generados considerando los jornales ocupados por personal eventual contratado y familiar. Finalmente el índice de variación en la composición del empleo que muestra la relación entre el empleo total contratado y familiar refleja la predominancia de la mano de obra contratada sobre la familiar. Yucatán 46 Informe Global de Evaluación Estatal 5.10. Desarrollo de las organizaciones económicas de productores Este indicador se revisa en los programas de Fomento Ganadero y de Fomento Agrícola y tiene la finalidad de valorar la incidencia del programa en el fortalecimiento de las organizaciones de productores. Los resultados para el caso de los programas de Fomento Agrícola indican que más del 53% de los productores encuestados dijeron estar organizados, lo cual es una cifra alta. En cuanto a las figuras asociativas la más frecuentemente encontrada es la Sociedad de Producción Rural (SPR); sin embargo, como resultado de la evaluación de la acción del programa sobre la organización los resultados nos indican que es prácticamente estable por lo que los avances en la organización de los productores debieron haberse dado en los años anteriores. También fué analizado el desarrollo de las organizaciones que resultó de 0.55 por lo que se puede decir que el impacto que tienen las organizaciones en el avance de las actividades económicas se puede definir como media, notándose más en sus impactos en la gestión y economías de escala pero en el desarrollo de mercados es negativo por lo que no tiene repercusiones en la agregación de valor. Para los programas de Fomento Ganadero los resultados son que ¾ partes de los productores beneficiarios pertenecen o no a alguna organización de productores y más del 50% forma parte de asociaciones ganaderas y de apicultores. Una quinta parte de los beneficiarios está inscrita a organizaciones no formales y en menor proporción se encuentra la participación en sociedades anónimas. El indicador que mide la variación en la organización mostró un valor creciente de lo que se infiere que la forma en que se otorgaron los apoyos influyeron de manera positiva en la organización por lo que se espera que a mediano plazo pueda notarse resultados en la gestión de apoyos, en la adquisición de insumos y en la colocación de sus productos en el mercado, esto último se nota más en los productores de tipo II y III pues son los que probablemente tiene mayor acercamiento a sus organizaciones, contrariamente a los beneficiarios de tipo IV y V que en general tienen mayor capacidad de autogestión y no requieren mucho de la organización. 5.11. Efectos sobre los recursos naturales Una preocupación importante de los programas de la Alianza para el Campo es promover el uso y la explotación adecuada sobre los recursos naturales, en particular los de suelo y agua, por lo que es importante valorar los efectos que tienen los apoyos sobre estos recursos. Al respecto, los programa de Fomento Agrícola indican que 82% de los productores todavía no realizan prácticas de conservación y sólo un 16% tiene experiencia en las Yucatán 47 Informe Global de Evaluación Estatal mismas. Respecto a la realización de prácticas sustentables también se presenta un alto porcentaje (casi 65%) que no la realiza. Estos resultados son preocupantes por la fragilidad misma del ecosistema del estado que en general se degrada muy rápidamente en función del tiempo. Finalmente se reportan los cambios reportados en el uso de los recursos naturales donde los resultados arrojan que el 100% de los productores no ha observado cambios por lo que en ese sentido el programa tiene muy pocas aportaciones. Al igual que en el anterior, en los programas de Fomento Ganadero los resultados muestran que la mayor parte de los beneficiarios no realiza prácticas de conservación principalmente por la razones de falta de recursos económicos, por un enfoque que va más hacia el aprovechamiento que a la conservación y en consecuencia a la falta de una cultura de conservación. Los apoyos de los programas influyeron solamente en un bajo porcentaje de los beneficiarios para poner el marcha las prácticas de conservación aunque también es notorio que la mayoría no cambió su tradición de cultivo e incluso hay un incremento de 8% en el número de unidades de producción en las cuales se dejaron de realizar labores de sustentabilidad. Para el caso de los programas de Desarrollo Rural la información resultante muestra que en caso del factor suelo existe un avance significativo en 6.4 y 6.8% del total de los productores encuestados que disminuyeron actividades de quemas y talas respectivamente, lo cual es un avance importante si se considera que el sistema RTQ está muy arraigado en la población objetivo de estos programas. Sin embargo, los índices porcentuales en otras actividades señalan que se ha logrado incidir muy poco en la pérdida de suelo por erosión. La información sobre prácticas de conservación se observan índices positivos de 32 y 36% del total de productores que señalaron realizar reforestación en áreas no cultivables y utilizar controles biológicos de plagas. Los resultados de prácticas no sustentables reflejan todavía un alto número de productores que recurren a la quema y al uso de agroquímicos para el control de plagas y enfermedades. Para el caso del factor agua puede observarse una variación importante en su consumo, ya que más de un 7% de los productores incrementó este consumo probablemente como resultado de la construcción o rehabilitación de unidades de riego. 5.12. Conclusiones y recomendaciones 5.12.1. Conclusiones El paso del huracán Isidoro por Yucatán en Septiembre de 2002 impidió realizar un juicio más objetivo respecto de los impactos de los apoyos de los programas de la Alianza. En cuanto a la permanencia, funcionalidad y grado de aprovechamiento de las inversiones, la mayor parte de los productores aún mantiene en su poder el apoyo recibido y también un alto número mantiene el funcionamiento de estos apoyos, por lo que los bienes se están aprovechando en buena medida con pocos casos de subutilización; es decir, existe una buena aceptación de los bienes otorgados por los programas. Yucatán 48 Informe Global de Evaluación Estatal Los principales cambios tecnológicos son muy reducidos y se refieren más a las labores de control sanitario. El programa generó diferentes resultados en la capitalización de las unidades de producción pues la tendencia de cambios en los activos de muchas unidades fué creciente principalmente en el caso de maquinaria, equipo, construcciones, instalaciones y semovientes; aunque en muchas de las veces fué la única fuente de ingresos de los productores, de tal forma que cuando los productores fueron más pequeños y de menor desarrollo los apoyos contribuyeron en mayor proporción en su capitalización. Los apoyos otorgados por los programas en general no influyeron de manera significativa en el desarrollo de capacidades por parte de los productores, pues existe un alto grado de tradicionalismo en los procesos productivos y la carencia de capacitación y asesoría técnica. En la diversificación y conversión productiva se tienen resultados diferentes ya que para el caso de los programas ganaderos fué en estos aspectos en los que tuvieron mayor influencia los apoyos, principalmente en la Apicultura y en los sistemas de producción de bovinos para carne; no así para el caso de los programas de Fomento Agrícola, ya que en ellos prácticamente no hubo ningún cambio. En cuanto al cambio en producción, productividad e ingresos los apoyos de los programas tuvieron una incidencia prácticamente nula. En gran parte se explican por los efectos del huracán. En cuanto al nivel de integración de los productores a los mercados de insumos este indicador presenta resultados bajos, lo que manifiesta una baja incidencia en la integración de las cadenas de valor. Para el caso del indicador de generación de empleo los cambios generados por los programas tuvieron muy poca significancia; sin embargo, son muy importantes para la población campesina que se mantiene unida al recurso tierra. De igual forma las acciones de los programas tuvieron poco impacto en la organización campesina, en todo caso apoyaron marginalmente a su fortalecimiento, aunque en el caso de Fomento Ganadero estos cambios en la organización fueron más notorios cuando se apoyó a beneficiarios de tipo II y III. A pesar de que no hay adopción de medidas para prevenir el deterioro de los recursos, esto aún no tiene muchas repercusiones, básicamente porque las prácticas agrícolas utilizadas son de poco impacto en el ambiente. En este punto es también notorio la falta de interés que los productores tienen a cerca del cuidado y la conservación de los Yucatán 49 Informe Global de Evaluación Estatal recursos, ya que en la mayor parte de las unidades de producción no se realizan prácticas de conservación. 5.12.2. Recomendaciones Es importante analizar objetivamente la asignación de los recursos al interior de los programas de la APC de tal manera de lograr un equilibrio que considere la inversión de capital físico, así como la inversión en capital humano y social, a efecto de asegurar una mayor participación de los productores y un impacto eficiente de las acciones de los programas. Es fundamental que los productores integren mecanismos e instrumentos propios de capitalización mediante cajas de ahorro y fondos de autoaseguramiento de sus activos, lo cual puede lograrse a través de la intervención de sus organizaciones. A fin de avanzar en el mejoramiento de la productividad y de la eficiencia de los programas se recomienda formular o tomar en cuenta los estudios diagnósticos existentes sobre las cadenas productivas, atender primeramente los eslabones más débiles como la comercialización, organización, asesoría técnica y capacitación. Otro mecanismo que debe ser aprovechado para fortalecer a la organización, es poner en marcha acciones del programa DPAI en regiones estratégicas con la finalidad de crear microregiones de producción, además de vincular los programas de desarrollo de capacidades y de fortalecimiento organizativo al resto de las acciones de fomento agrícola y ganadero, así como establecer una mayor articulación con los procesos de transferencia de tecnología. Se recomienda implementar una estrategia de capacitación dirigida a los operadores de los programas y prestadores de servicios profesionales a fin de fortalecer el conocimiento de las cadenas productivas, identificar los puntos más débiles que requieren ser apoyados para la orientación vertical y horizontal de los agentes participantes procurando integrar proyectos regionales que mejoren e incrementen el valor agregado a los productos del campo. Es importante realizar un trabajo de información y formación sobre la conservación de los recursos naturales incorporando a los líderes las organizaciones de productores a estos procesos. Finalmente, es conveniente que los apoyos tengan una mayor supervisión técnica, que se vinculen a otras fuentes de financiamiento y que tengan un carácter más permanente, para que los recursos se empleen en la mejor forma posible. Yucatán 50 Informe Global de Evaluación Estatal Capítulo 6. Conclusiones y recomendaciones 6.1. Conclusiones En este apartado se plantean las conclusiones de la evaluación de los procesos de los programa en el Estado de Yucatán; así como las recomendaciones para potenciar o en su caso, corregir los que presentaron deficiencias. 6.1.1. Resultados de la evaluación de procesos En general, en los 3 grupos de programas se señala que el diseño y planeación se realizaron bajo el apego estricto a los instrumentos normativos establecidos en las Reglas de Operación y sus Anexos Técnicos, utilizando los diagnósticos, la tipología de productores y las líneas generales del PED. Sin embargo, se detectaron diferencias importantes en la delimitación de las regiones prioritarias y en las necesidades de las cadenas productivas estratégicas, lo que dificultó establecer la integralidad y complementariedad de los programas entre sí y con otros. El proceso de federalización se vio limitado en la práctica por el desempeño de las diferentes instancias en la operación de los programas, pues hay afirmaciones en el sentido de que no se tiene claridad en las nuevas funciones y acciones a desarrollar, lo que repercutió en la tardía asignación de los recursos, la dificultad para acceder a ellos y en el trabajo poco coordinado entre las instancias operativas y normativas. Los programas Lechero y Avícola y Porcícola fueron los únicos que cumplieron en tiempo con el ejercicio de su presupuesto. El seguimiento y la evaluación de los procesos presentan deficiencias importantes, principalmente por la falta de recursos. Las evaluaciones internas se realizaron con base en la normatividad, en tanto que la evaluación externa es cuestionada en su utilidad dada la inoportunidad de información sobre sus resultados. Respecto a los equilibrios internos de los programas es notorio que se rompió la proporcionalidad para hacer posible la sinergia en las inversiones, en capital físico, humano y social. Ello se refleja en los bajos porcentajes de productores que contaron con servicios de asesoría técnica, organización y capacitación. Yucatán 51 Informe Global de Evaluación Estatal 6.2. Resultados e impactos El huracán Isidoro afectó el cumplimiento de las metas propuestas transformando un alto número de acciones programadas en inversiones de emergencia, concretadas en el tipo de proyectos atendidos para beneficiar al mayor número de socios de los grupos afectados por el meteoro. Los productores manifiestan una buena aceptación de los apoyos otorgados, asimismo el grado de permanencia de estos apoyos recibidos fue alto, y en los pocos casos en que no se tienen, se debió principalmente a factores ambientales que se encuentran fuera de su control. Los cambios tecnológicos son reducidos o nulos. Los mejores resultados se obtuvieron en el caso de las labores de prevención y de control sanitario. La gran mayoría de los productores señalaron la falta de asesoría técnica y capacitación y algunos que la recibieron la cuestionaron seriamente por su baja calidad y escasa disposición de quienes la proporcionan. Los apoyos otorgados tuvieron un mínimo impacto sobre la capacidad productiva y capitalización de las unidades de producción, en parte por el retraso en la entrega de los componentes. Algunos de los apoyos son orientados para gastos de operación de sus cultivos o de mantenimiento de la familia. La productividad y por consecuencia el ingreso de los productores no muestra tendencias a mejorarse, la integración a las cadenas de valor está muy limitada, aunque en el caso del PFA casi todos los productores entrevistados desean incorporar sus cosechas a algún tipo de industrialización. En el caso del GPFG y del GPDR los índices de conversión productiva solamente fueron significativos en bovinos de carne, de doble propósito y Apicultura. De manera general se puede concluir que los pequeños productores son los que presentaron mayores cambios a través de los apoyos recibidos. Los programas que mayor impacto tuvieron en las UPR fueron los que contenían componentes para la adquisición y mejoramiento de la infraestructura. No se identifica impacto positivo en la organización de los productores, las organizaciones existentes se presentan débiles, poco capitalizadas y ofrecen a sus agremiados pocas expectativas de bienestar. Finalmente se plantea que hace falta lograr una mayor correspondencia entre la problemática del sector y las respuestas que da el Gobierno a través de los programas, señalando el precario monto presupuestal asignado al campo a través de los programas. En el caso del GPFG se mencionan limitantes de orden interno y externo a los que se les ha dado respuesta otorgando diferentes componentes de apoyo; sin embargo, estos cubren parcialmente las necesidades reales de las UPR y en general de la ganadería yucateca. Falta la implementación de acciones dirigidas a fortalecer las cadenas Yucatán 52 Informe Global de Evaluación Estatal productivas, como la asistencia técnica, procesos de transformación, comercialización y organización. 6.3. Recomendaciones Por la importancia que tiene el proceso de federalización se plantea la necesidad de impulsar el funcionamiento de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable, reforzando los mecanismos de participación de los productores, precisar las nuevas funciones y actividades de las diferentes instancias, implementar un programa de sensibilización para la integración al trabajo con calidad y eficiencia y modernizar la infraestructura y tecnología para el manejo de los sistemas de información como el SISER. Establecer mecanismos para eficientar la coordinación entre las dependencia federales y estatales para agilizar la radicación de los recursos económicos en tiempo y forma. Para avanzar en la interrelación de los programas de Desarrollo Rural se requiere incluir la obligatoriedad para que los proyectos de inversión en el marco del PRODESCA sean respaldados por el PAPIR y el PROFEMOR, estableciendo criterios para la asignación de recursos financieros. Para mejorar la dirección de las acciones de los programas considerar las opiniones de los productores, implementando un sistema de recolección de propuestas y reuniones de consulta. Con el objeto de superar las limitaciones que tienen los productores elegibles se propone que los PSP incorporen en el diseño del proyecto la promoción e integración de instrumentos de ahorro y los fondos de aseguramiento como mecanismos propios de financiamiento local de las UPR; además de que será necesario convocar, seleccionar y capacitar a profesionistas, a efecto de generar no sólo capacidades sino actitudes que cubran las exigencias de la filosofía de los programas. Considerar para los ejercicios siguientes programas existentes que apoyen los trabajos de capacitación y de asistencia técnica, como la operación del programa Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales (DPAI) en complementación con el de Investigación y Transferencia de Tecnología. Desarrollar un sistema eficaz y oportuno para el control y seguimiento de los apoyos, particularmente a nivel de CADER. Yucatán 53 Informe Global de Evaluación Estatal Complementar los subsidios otorgados con otras fuentes de financiamiento alterno; que incluyan la cobertura o reembolsos de los servicios de asistencia técnica y extensionismo dirigidas a los productores, insistiendo en sus ventajas a mediano y largo plazo. Establecer un programa de difusión de los resultados de la evaluación externa a efecto de que los diferentes actores ponderen sus alcances, se cumpla la finalidad de la evaluación en cuanto aportar recomendaciones que sean consideradas en la mejora de los programas desde la planeación, ejecución y seguimiento, avanzando en la promoción de la cultura de la evaluación. Reconsiderar la proporcionalidad observada en la distribución de los recursos financieros, dentro de las actividades ganadera y agrícola, a fin de lograr un equilibrio en el desarrollo de las regiones. Que las Comisiones o Comités coordinadores de los programas promuevan la realización de estudios especializados que integren los resultados de investigación de los Centros o Institutos de Educación Superior relacionados con las cadenas productivas. Establecer prioridades para apoyar a las UPR que presenten potencial de desarrollo con la finalidad de hacerlas autosuficientes en el corto y mediano plazos. Aplicar una estrategia que organice a los PSP en Módulos de Servicios ubicados en regiones prioritarias que proporcionen asesoría y capacitación integral de acuerdo a las necesidades productivas. A futuro considerar una metodología para la evaluación externa que otorgue una mayor participación de los productores, con espacios de reflexión y de análisis que permita por una parte que la información tenga una mayor confiabilidad y por otra, que los productores tengan más claridad sobre su finalidad y sobre todo, que les sean de utilidad más inmediata y de mayor significancia. Yucatán 54