tema 1. el concepto y los caracteres administrativos CONCEPTO. El Derecho que regula la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas, el ejercicio que realizan de los poderes que se le confían y su control administrativo y judicial. 1. LOS CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El Derecho Administrativo: o Forma parte del Derecho público. o El Derecho administrativo es un derecho estatuario. Regula la actividad de las Administraciones públicas: Ad extra. Con los ciudadanos. Ad intra. Entre las administraciones. o Es el derecho propio y normal de las AAPP. o A veces, las AAPP actúan con arreglo al Derecho privado (civil, laboral, mercantil, etc.). o También se aplica a otros poderes públicos. o Es un derecho de “privilegios” (facultades) y garantías: Atribuye a la Administración unos poderes exorbitantes (potestades administrativas) como la potestad sancionadora, expropiatoria, ejecución forzosa, la aprobación de normas reglamentarias, etc. La administración goza de una posición de supremacía justificada por su posición “vicarial” (sirve con objetividad los intereses generales, art. 103.1 CE). El ordenamiento establece unas garantías para los ciudadanos ante la actuación de la Administración: o La Administración pública (103.1 CE y art. 3 de la LAP) sirve con objetividad los intereses generales con pleno sometimiento a la ley y al derecho (principio de legalidad): o Nace como un principio básico en la revolución francesa de 1.789. o Inicialmente se configuraba negativamente (principio de vinculación negativa): Se podía hacer todo aquello que la ley formal no prohibía. Donde no había ley formal se actuaba con plena libertad. o Actualmente el constitucionalismo europeo se asienta sobre el principio de vinculación positiva: La AP precisa de cobertura legal para toda su actuación administrativa. Las APs no cuentan con espacios de libre actuación. Plena subordinación al ordenamiento jurídico material y no sólo a la ley en sentido formal. El establecimiento de un sistema de recursos administrativos y judiciales. El sistema de recursos judiciales. Se controla por los órganos judiciales la actividad administrativa (106.1 CE). El seguimiento y la participación de los procedimientos administrativos (derecho a la defensa, art. 105 CE). El derecho a percibir indemnizaciones por los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos (106.2 CE). El Derecho administrativo es: o Un derecho general. Regula la actividad de todos los poderes públicos, no sólo de la Administración (Cortes Generales, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas y órganos equivalentes en las CCAA). o Dinámico y cambiante. Está sometido a un proceso de renovación permanente mediante la iniciativa legislativa del gobierno y el ejercicio de la potestad reglamentaria (arts. 97 CE, 127 y 128 LPA). o Un derecho armonizador. Garantiza el tratamiento igual de los ciudadanos ante las Administraciones públicas (arts. 138 y 139 CE). Al Estado le corresponde la regulación de las bases jurídicas de las materias principales del Derecho Administrativo (art. 149 CE): o Las bases del régimen jurídico de las AAPP (Ley 40/2015 y 39/2015). o Bases del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015). o Bases del régimen estatutario de sus funcionarios (Real Decreto Legislativo 5/2015, EBEP). o La legislación sobre expropiación forzosa (Ley de 1954). o La legislación básica sobre contratos y patrimonio de AAPP (Ley 9/2017 y LPAP 33/2003). o Regula el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas (Ley 40/2015 y 39/2015). 2. LA ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El Derecho Administrativo se compone de tres tipos de normas: A) Normas generales de relación. Regulan las relaciones intersubjetivas, entre distintas Administraciones Públicas y entre estas y los particulares (Ley 39/2015 LPA, Ley 40/2015 LRJSP, Ley 29/1998 LJCA). B) Normas de organización. Regulan la estructura orgánica de las Administraciones Públicas (Gobiernos: Ley 50/9; CLM: 11/2003; AAPP: Ley 40/2015; Empleo Público: Real Decreto Legislativo 5/2015; Ley CLM: 4/2011). C) Normas sectoriales. Regulan materias concretas (LEF de 1954; LCSP 9/2017; Real Decreto Legislativo 1/2001 (Aguas); Real Decreto Legislativo 7/2015 (Suelo); Patrimonio: Ley 33/2003; Ley CLM: 9/2020, etc.). 3. LA HUIDA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO . El Derecho administrativo tiene un grave riesgo y es la huida del Derecho administrativo. o El Derecho administrativo es un conjunto de prerrogativas y garantías, de poderes exorbitantes cuyo ejercicio se encuentra trabado por una serie de requisitos. o Los procedimientos son largos y complejos, y ello debilita la posibilidad de que la Administración Pública actúe eficazmente para la satisfacción del interés general. o La Administración es lenta y la Sociedad reclama una rápida respuesta sus necesidades. o “Se piensa” que el Derecho privado es más eficaz y ágil y que el Derecho público es demasiado formalista, está burocratizado y es lento. Por ello, las Administraciones públicas recurren a crear entidades que integran el sector público institucional: o Entidades de Derecho público vinculadas o dependientes. Se trata de instituciones que reciben un régimen jurídico distinto (AENA, ADIF, BOE, etc.), para conseguir una mayor eficacia en la prestación de servicios. o Entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes. Las AAPP recurren a crear sociedades mercantiles, reguladas por la Ley de Sociedades, con capital público (correos y telégrafos SA-SME, RTVE, SA-CLM), etc.). En su aplicación se pretende evitar la aplicación del Derecho Administrativo a estas nuevas instituciones, sometiéndolas formalmente a Derecho privado y excluyendo la aplicación del Derecho Administrativo. Algunas iniciativas legislativas, como la LCSP, han pretendido poner freno a esta situación. La solución, revisión del Derecho administrativo, con simplificación de los procedimientos y la implantación de la Administración electrónica: o Real Decreto—Ley 36/2020, 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de recuperación, transformación y resiliencia. o En CLM: Ley 2/2021 y Ley 4/2021. Nuestro Estado se articula en tres poderes básicos: o Poder legislativo. Tiene la facultad de elaborar leyes. o Poder ejecutivo. Aplica e impone esas leyes. o Poder judicial. Controla y supervisa el respeto a las leyes y su correcta aplicación. La CE tiene títulos dedicados a cada uno de estos poderes: o Título III. Cortes Generales (poder legislativo). o Título IV. Gobierno y Administración (poder ejecutivo). o Título VI. Poder Judicial. 4. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La CE no define lo que es la Administración Pública. o CONCEPTO CONSTITUCIONAL. La administración es un conjunto de órganos jerarquizados que tienen como función básica servir a los intereses generales y públicos, actuando acorde a la ley (art. 135 CE), enclavados en el poder ejecutivo. El ejecutivo tiene dos piezas: el Gobierno y la Administración, y es el Gobierno quien dirige la Administración, por lo que el Gobierno actúa como una pieza jurídica. Esta misma actuación se produce en las Comunidades Autónomas. Todos los órganos y conserjerías de la Administración están dirigidos por el Gobierno autonómico. Los EA (economistas asesores) atribuyen a los gobiernos autonómicos funciones políticas y tareas que a los mismos se les encomienda como órganos superiores de la organización administrativa autonómica. En cuanto al poder legislativo, en las CCAA están las cortes regionales. Las Leyes Generales del Derecho administrativo no recogen un concepto general de Administración Pública, pero sí nombran los órganos o las entidades que la integran. Cada norma establece su ámbito subjetivo de aplicación y determina lo que se entiende por Administración Pública a efectos de aplicación de esa Ley específica (art. 2, Ley 39/2015; art. 2, 40/2015; art. 3, Ley 9/2017). Administraciones Públicas territoriales. AGE, CCAA-AAPP (Administración de las Comunidades Autónomas). Administraciones Públicas locales. Administración de las entidades locales. Entidades de Derecho público dependientes de esas administraciones. Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias para la mejora de los servicios públicos. La tarea de identificar el concepto de Administración Pública es compleja, dada la gran variedad de entidades enclavadas en el sector público y a la diversidad de sus fines. o CONCEPTO DOCTRINAL. La administración pública es una organización social que tiene como finalidad institucional el servicio al interés general, al interés público y servirlo de forma objetiva. Está dotada de potestades administrativas en cuyo ejercicio siempre está sometida a la Ley y al Derecho (principio de legalidad) y tiene control judicial. Destacamos de la definición: Toda actuación de la Administración Pública supone el ejercicio de potestades administrativas (poder jurídico que el ordenamiento reconoce a la Administración Pública). El pleno sometimiento a la Ley y al Derecho (arts. 9.1 y 103.1 CE). Toda potestad está dirigida a la satisfacción del interés general para proteger los bienes jurídicos. Su ejercicio está sometido a la Ley, al Derecho y al control judicial. 5. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. CONCEPTO. La potestad administrativa es un poder jurídico unilateral que el ordenamiento reconoce a la Administración para la satisfacción del interés general, sometiendo su ejercicio a la Ley y al control judicial. Toda actuación de la Administración exige la existencia de una potestad administrativa. CARACTERÍSTICAS DE LAS POTESTADES o Estas potestades son atribuidas a la AP mediante la ley (las tiene ex lege), el ordenamiento jurídico se las atribuye y no son resultado del pacto o acuerdo de la Administración con otro sujeto. Son las normas las que dicen que la Administración puede y debe hacer en cada caso. o Son unilaterales. La Administración las ejerce sin necesidad de que el destinatario de su actuación esté de acuerdo con ello. o Las decisiones de la Administración tienen ejecutividad y ejecutoriedad. o Las potestades administrativas son imprescriptibles, es decir, que no prescriben a lo largo del tiempo. Por ello, pueden ser ejercidas indefinidamente, mientras que su reconocimiento no desaparezca del ordenamiento jurídico. o Los ciudadanos están sometidos a esas potestades en una situación de sujeción general: habitualmente la administración tiene superioridad sobre las personas, pero entre las personas es igualitario. Y algunos sujetos (funcionarios), además, están sometidos a una relación de supremacía especial. o Del ejercicio de la potestad administrativa resultan actos administrativos concretos. o El ejercicio de las potestades administrativas está sujeto a control imperativo o potestativo en vía administrativas y eventualmente judicial. o Todas las potestades administrativas se orientan a la satisfacción del interés general (art. 103.1 CE). CLASES DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS o Según su modo de atribución: Expresas. Cuando la norma dice que es lo que se tiene que hacer literalmente. Son aquellas que han sido otorgadas expresamente por el ordenamiento. Implícitas. Aquellas que, aunque el ordenamiento no las haya atribuido expresamente, la administración puede ejercerlas para poder ejercer sus funciones o prestar sus servicios. o Según sus efectos sobre los ciudadanos: Favorables. Son las subvenciones. Desfavorable. Son las sanciones. Indiferentes. Es la expedición de certificaciones. o Según el grado de vinculación de la Administración: Potestades regladas. Aquellas en la que la administración no tiene margen de maniobra a la hora de tomar una decisión porque la normativa, de forma muy precisa, le indica cómo debe actuar (potestad sancionadora). Potestades discrecionales. Aquellas en donde la Administración tiene un margen de maniobra a la hora de ejercer su potestad, de tal modo que la legislación permite varias soluciones posibles o alternativas interpretativas en su aplicación, todas ellas correctas. Por ello, cualquier opción que adopte la Administración será posible. DIFERENCIAS ENTRE POTESTAD REGLADA Y POTESTAD DISCRECIONAL Elementos reglados pueden ser: o Competencia. o Procedimiento. o El fin de la potestad. Está sometido a un control que está basado en los principios generales del derecho (mérito y capacidad). La motivación es también un elemento de control. Estas son las razones por las cuales la administración actúa de una determinada manera y tiene que estar sometida al Derecho. La potestad discrecional no puede ser confundida con las lagunas legales. Tipos de control: o El control de las potestades discrecionales por los elementos reglados: la competencia, el procedimiento y el fin de la potestad. o El control por los hechos determinados. o El control por los principios generales del Derecho (igualdad, prohibición, arbitrariedad, etc.). La motivación. 6. LA POSICIÓN VICARIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La administración actúa en servicio objetivo de los intereses generales y es la ley la que determina ese interés general. Cuando se produce una desviación de poder: o o o o o La AP se separa del fin querido por la norma. Puede ser pública o privada. La aprueba corresponde a quien alega esta desviación de poder. Consecuencia jurídica: anulabilidad del acto administrativo. Vía de hecho. Cuando la potestad se ejerce de manera ilegal, sin competencia o sin seguir el procedimiento legalmente establecido. o La objetividad no equivale a neutralidad (art. 103.1 CE). o La objetividad se opone a la arbitrariedad. 7. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Las Administraciones Públicas tienen personalidad jurídica, necesaria para actuar válidamente en tráfico jurídico. La personalidad es una mera ficción con la que se pretende identificar un centro de imputación de relaciones jurídicas. Por ello: o Es titular de derechos. o Contrae obligaciones. o Entabla contratos con terceros. La personalidad de cada AP es única: el conjunto de sus órganos pertenece a una misma Administración.
