CAPITULO I
Antecedentes Históricos
A) Antecedentes de la Carrera Administrativa
Al independizarse Panamá, sólo unos cuantos panameños habían adquirido experiencia en Administración
Pública. Por consecuencia, la Administración Pública panameña es relativamente reciente; sus estructuras y
procedimientos administrativos son frescos.
Nuestro país, en comparación con otros países Latinoamericanos, cuenta con una estructura gubernamental
nueva; procedimientos modernos y formularios mas ágiles que imprimen cierta flexibilidad a los
procedimientos y al manejo de los asuntos administrativos.
Desde el comienzo del siglo XX, los panameños captaron experiencias administrativas de los franceses y
norteamericanos al emprenderse y terminarse la gigantesca obra del Canal de Panamá.
El artículo 159 de la Constitución Política de 1941 señala que la Ley establecería y reglamentaría la carrera
administrativa para aquellos funcionarios públicos que la Ley determinara, las circunstancias políticas hacen
que la norma jurídica contenida en el artículo 159 no sea implementada ni desarrollada, por lo tanto, no logra
el objetivo deseado.
A pesar del fracaso de esta norma constitucional, muchos especialistas en la materia han coincidido en
reconocer que este artículo es el paso decisivo para la transformación de la Administración Pública en lo que
concierne a la Administración de Personal.
En la Constitución de 1946, conscientes de la importancia que representaba la carrera administrativa para la
legislación de los Estados modernos, las constituyentes de la nueva Constitución, con gran precisión
insertaron un capítulo exclusivo para la carrera administrativa; el cual formó parte del Título XII De los
Deberes y Derechos de los Servidores del Estado.
Numerosas disposiciones legales se dictaron en el país, en desarrollo de los principios recogidos en la
Constitución de 1946, referente a la carrera administrativa; y nueve años después es instituida la carrera
administrativa según Decreto − Ley N° 11 de 1955 y, posteriormente subrogada por la Ley N°4 de 1961.
La Constitución Política de la República de Panamá de 1972, en su artículo 297 instituyó la carrera
administrativa. En nuestra Constitución encontraremos los deberes y derechos de los servidores públicos, y los
principios de la carrera administrativa.
B) Antecedentes en la CONSTITUCIÓN panameña
1. LA Constitución de 1904
Esta no presentó ninguna norma que pudiera servir como de base para la creación de la carrera administrativa.
La misma tenía disposiciones generalizada sobre los servidores públicos.
2. LA Constitución de 1941
En esta constitución se ve un proceso de modernización de las estructuras del sector público, tanto en lo
económico como en lo administrativo; y además surge la urgente necesidad de regular las funciones de los
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empleados públicos.
Por primera vez aparece en una Constitución del Estado Panameño, una norma que establezca la obligación de
estructurar una ley de carrera administrativa.
El Artículo 159 del Titulo XII de la Constitución Nacional dice lo siguiente:
La Ley establecerá y reglamentará la carrera administrativa para aquellos empleados públicos que determine
la misma ley.
Esta norma se constituyó en un precepto lírico, pues nunca se desarrolló por medio de una Ley durante el
período en que tuvo vigencia la Constitución de 1941.
3. LA Constitución de 1946
El constitucionalista César Quintero consideró que ésta Constitución fue sin duda, la más ponderada y
democrática que ha tenido Panamá en su era republicana.
Este instrumento jurídico perfecciona, depura y amplía instituciones creadas por la Constitución de 1941 y,
para efecto de nuestro estudio con relación a la carrera administrativa, dedica varios artículos que nos brinda
una ayuda importante al desarrollo investigativo del tema.
Con el Título XII, que dice Derechos y Deberes de los Servidores del Estado, surge una diversidad de poderes
del Estado. En el Capitulo I encontramos una disposición fundamental, que está contenida en el artículo 240
sobre servidores públicos.
Con este artículo, el constituyente buscó darle una protección a todos los funcionarios públicos para que no
fuesen objeto de destituciones discrecionales.
El último párrafo del artículo 240 expresa que debe existir, previamente, una causa determinada en la ley para
que despidan o destituyan a cualquier servidor público.
El Capitulo II del Título XII sobre la carrera administrativa dispone textualmente los principios que la rigen.
En el artículo 241 se establecen los siguientes principios:
• Los funcionarios están al servicio del Estado y no de una colectividad política.
• En los lugares y horas de trabajo, la actividad proselitista será ilícita y castigada por la ley.
• La Ley determinará las condiciones de ingreso en la administración, por el método de concurso de
antecedentes, de créditos por estudios hechos y de exámenes teóricos prácticos; según se trate los deberes
de los funcionarios o empleados y de los recursos contra resoluciones que lo afecten y articular su defensa.
Lo sobresaliente de esta Constitución fue haber organizado, institucionalmente, al país sobre las nuevas ideas
de un Estado moderno y de agregar un elemento, el burocrático, indispensable en el aparato estatal, cuando es
concebido de forma científica.
Además, es preciso destacar, que los artículos contenidos en la Constitución de 1946 sobre carrera
administrativa, cobraron vida, por primera vez, al ser reglamentados por varias leyes; entre ellas, el Decreto −
Ley 11 de 1955 y la Ley 4 de 1961 que serán objeto de estudio más adelante.
4. LA CONSTITUCIÓN DE 197 2
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La Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento aprobó en 1972 el Título XII denominado de los
Servidores Públicos. Con las reformas a dicha Carta Magna, a través de los Actos Reformatorios de 1978 y
por el Acto Constitucional de 1982, se cambió la numeración del Título XI, pero el contenido sustancialmente
fue el mismo, con el único cambio en la denominación que, de funcionario publico pasó a ser servidor
público.
Con el Acto Legislativo 1 de 1993 y 2 de 1994, se modificaron el ordinal 6 del artículo 300, que eliminó la
carrera militar y la sustituyó por la carrera policial.
D) Legislación Nacional
• CODIGO ADMINISTRATIVO DE 1917
Durante la primera década de nuestra era republicana, la falta de un servicio civil propicio, el favoritismo, la
politiquería y el padrinazgo dentro de las estructuras gubernamentales crea un sistema del despojo que
consiste en premiar con cargos públicos a aquellas personas que han militado o apoyado a determinado
partido político durante la campaña electoral. El sistema de personal es basado fundamentalmente en un
criterio político y de amistad personal sin tomar en cuenta la aptitud de los mismos.
Esta situación fue la que motivó los esfuerzos para promulgar una ley de servicio civil durante el segundo
período presidencial del Dr. Belisario Porras; fue durante su mandato que se aprobó el Código Administrativo.
Todo ese conjunto de normas tenían como objeto establecer y mantener un servicio civil eficaz y honrado. El
órgano encargado de velar por la ejecución de éstos preceptos era la Comisión de Servicio Civil. Entre sus
funciones estaba la de elaborar la clasificación y categoría de los puestos administrativos además de
estructurar los requisitos de los aspirantes para cargos públicos.
Debemos considerar que estas normas, si bien eran saludables y constituían una base legal sólida para
estructurar un buen modelo de servicio civil, desafortunadamente nunca fueron aplicadas por razones de
índole política, ya que con la aproximación de las elecciones el botín político o sistema de despojo de los
cargos públicos era el que prevalecía al final.
2) DECRETO LEY 11 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 1955
Por primera vez este decreto desarrolló una disposición constitucional sobre carrera administrativa.
Este decreto ley especificó las aspiraciones de los funcionarios públicos de tener un instrumento legal que los
protegiera de los abusos de los gobernantes.
En el capítulo II de este decreto ley se crea la Dirección General de Carrera Administrativa, bajo la
supervisión y fiscalización del Órgano Ejecutivo, conformado por la Junta de Personal y un Director
Ejecutivo. El objetivo principal de este órgano era el de sujetar a métodos científicos la Administración del
personal al servicio del Estado, mediante la regulación de su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, reducción,
destitución, jubilación, disciplina, entre otras.
La Dirección General de Carrera Administrativa era la autoridad encargada de elaborar el reglamento que
contenía todos los procedimientos necesarios para el reclutamiento de aspirantes a través de exámenes
indispensables para ingresar al servicio del Estado.
Aquí se dispone que toda persona que ingresare a la carrera administrativa, obligatoriamente, debía de pasar
por un período de prueba, el cual se iniciaría desde la fecha en que tomara posesión del cargo hasta por el
término de 6 meses. La autoridad nominadora podía separar el empleado en esta etapa, siempre y cuando
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comprobara malos hábitos, ineptitud o cualquiera otra causa justificada que diera lugar a un rendimiento
insatisfactorio.
Si se lograban comprobar los cargos descritos en este artículo, el funcionario era destituido o degradado del
cargo que ocupaba y el agraviado contaba con los medios procésales necesarios para exponer su defensa y
apelar a la Junta de Personal.
CAPITULO II
I. NOCIÓN GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA
A) CONCEPTO GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA
La carrera administrativa, según el Dr. César Quintero, es la selección científica de los servidores del Estado,
su especialización, consagración y derechos.
Cuando enfocamos el tema de la carrera administrativa, el concepto de carrera es esencial para no caer en
posiciones desprovistas de certeza y mucho menos para aquellos que, precisamente se supone que están
haciendo de su trabajo para el Estado, una carrera.
Entendemos por carrera administrativa, la selección científica de los funcionarios públicos, capacidad,
especialización, deberes y derechos. Esta es considerada esencial en el logro del máximo rendimiento y
perfección en el servicio público.
La carrera administrativa es una unidad asesora del Órgano Ejecutivo. Su función es la de organizar, con base
en la Ley, los procesos del personal que ha de entrar al servicio público y poner, luego, esos recursos humanos
a disposición de los funcionarios administrativos en quienes reside la facultad ejecutiva de nombrar y remover
el personal.
La carrera administrativa es el sistema de administración de personal que tiene por objeto seleccionar el
personal que servirá en la administración publica, mediante la proporción de personal idóneo; permanencia y
estabilidad condicionada a la competencia, lealtad y ética; evaluación de rendimiento; aumento de eficiencia a
través de capacitación y desarrollo; sistema para manejo de agravios; elaborar el nivel y dignidad del servicio
público.
B) CARACTERÍSTICAS DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
1. Estabilidad
Tomemos que, tanto la vida social como la vida económica y política de la inmensa mayoría de la población
esta ligada a una relación de servicios públicos − administración pública; lo cual exige, para un buen
desenvolvimiento, un personal intachablemente idóneo, permanente, dispuesto a proporcionar el servicio que
el contribuyente estatal requiere. La carrera administrativa contempla el reintegro, el cual es la acción de
personal por medio de la cual la autoridad nominadora, por propia iniciativa o en cumplimiento de orden
proveniente de autoridad competente, devuelve a un ciudadano su calidad de servidor público; siempre que
este haya sido privado previamente por efecto de la acción de destitución o en forma temporal, por efecto de
la acción de separación de cargo.
El servidor público reintegrado tendrá derecho a los salarios dejados de percibir desde la separación del cargo
o desde su destitución y hasta el momento que se haga efectivo su reintegro; y deberá ocupar el mismo cargo,
salvo que este acepte otro análogo en jerarquía, funciones y remuneración.
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Los servidores públicos de carrera administrativa tienen, además, los siguientes derechos, que se ejercerán dé
acuerdo con la presente Ley y sus reglamentos:
• Estabilidad en su cargo.
• Ascensos y traslados.
• Participación en programas de rehabilitación o re − educación en caso de consumo de drogas.
• Bonificación por antigüedad.
• Optar por licencias con sueldos.
• Integración en asociaciones, para la promoción y dignificación del servidor publico.
2. Es de orden público
El artículo 2 del Código de Trabajo dice que las disposiciones de este código son de orden publico. El código
dice que los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa. Ello no impide de que
esta sea de orden público, por que incluso el orden publico se extiende al Derecho Privado.
Por razones de conveniencia de una u otra persona es inaceptable su derogación por ser de orden público, esto
significa que la voluntad privada deja de existir frente a un derecho imperativo constituyéndose así en un
ordenamiento jurídico compulsivo.
El Código de Napoleón dice textualmente en su artículo 6 que no se pueden derogar, por convenciones
particulares, las leyes que interesan al orden público y a las buenas costumbres.
El Orden Público, según el Dr. Ossorio, viene siendo el conjunto de condiciones fundamentales de vida social
instituidas en una comunidad jurídica, los cuales, por afectar centralmente a la organización de esta, no
pueden ser alteradas por la voluntad de los individuos, ni en su caso, por la aplicación de normas extranjeras.
El concepto de Orden Público ofrece especial importancia con respecto a las cuestiones de índole política y de
Derecho Administrativo; pero también la ha adquirido, de un tiempo a esta parte, en materia de Derecho
social
3. Constituye un Mínimo de Garantías a favor de los Servidores Públicos
Esta característica emana de la anterior, ya que no se pueden alterar en detrimento del servidor público, no se
puede disminuir ni vulnerar los derechos legales de los servidores. Lo que sí es permitido es aumentarlos y/o
mejorarlos en función de sus méritos ( seminarios, estudios, créditos académicos, doctorados, maestrías, etc.)
La carrera administrativa establecida por la Ley N°9 del 20 de junio de 1994, constituye para los servidores
públicos, lo que significa el Código de Trabajo para la clase obrera, en cuanto es considerado, por que así lo
es como un mínimo de garantías.
4. Es un Derecho de Clases.
Tomando en consideración que la carrera administrativa constituye un mínimo de garantías a favor de los
servidores públicos, podemos palpar y deducir que va a proteger a un sector de la población, que tiene como
principal ingreso, lo que devenga por realizar un trabajo en la administración pública, es decir, no cuentas con
medios de producción; ya que si contara con estos medios, no proporcionara sus servicios al Estado o a algún
Municipio. Por lo general, los servidores públicos que cuentan con medios de producción que garantizan su
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estabilidad económica, ocupan posiciones encumbradas en la planilla estatal, ya sea como ministros de
Estado, directores de Instituciones Autónomas, Embajadores, Cónsules, etc.; dichos servidores públicos están
fuera del contexto de la carrera administrativa, ya que se clasifican como servidores públicos que no son de
carrera.
Así como el Derecho Laboral establece derechos y obligaciones en la relación obrero − patronal, las
relaciones entre obreros y patronos, entre la clase trabajadora y la clase capitalista; por ello y con sobrada
sustentación, se denomina que es un derecho de clases sociales.
En el Derecho Laboral, la misión es la de constituirse en protector de los trabajadores del sector privado y la
carrera administrativa emerge como protectora de los trabajadores del sector publico; lo que la ubica con
todos los elementos de tipicidad en una reglamentación clasista, lo cual es incuestionable, ya que así ha sido
demostrado.
5. Es de Carácter Reivindicativo
La carrera administrativa surge como una necesidad impostergable para proporcionar la protección que
merece el servidor público.
Entre los derechos que contempla la carrera administrativa para los servidores públicos, algunos son de
esencia netamente reivindicativa.
Así tenemos los siguientes: gozan de los beneficios, prestaciones y bonificaciones generales establecidos por
la Constitución, las leyes y los reglamentos y otros que decrete el gobierno; esto indiscutiblemente que
solventa el aspecto económico del servidor público. También ejercen el derecho a huelga, lo cual tiene
verdadero carácter reivindicativo; ya que es un medio legítimo de acción altamente eficaz para obtener
mejores condiciones o para defender derechos vulnerados. También esta el derecho a la integración en
asociaciones para la promoción y significación del servidor público, cuyo carácter reivindicativo salta a la
vista, ya que se les permite luchar unidos por las misma condiciones y derechos.
6.Autónoma
Entre los objetivos primordiales de la carrera administrativa tenemos: garantizar que la Administración de los
recursos humanos del sector público se fundamente estrictamente en el desempeño eficiente, el trato justo, el
desarrollo profesional integral, la remuneración adecuada a la realidad socioeconómica del país, las
oportunidades de promoción, así como todo aquello que garantice dentro del servicio publico, un ambiente de
trabajo exento de presiones políticas, libre de temor, que propenda a la fluidez de ideas y que permita contar
con servidores públicos dignos, con conciencia de su papel al servicio de la sociedad.
C) PRINCIPIO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La Ley de la carrera Administrativa establece algunos principios rectores que deben tenerse presente al
momento de aplicarse o desarrollarse la ley. Tenemos que dicha ley, en su artículo 4, cataloga los principios
de la siguiente manera:
1. Igualdad de Trato y Oportunidad de Desarrollo Económico, Social y Moral de todos los Servidores
Públicos
Este principio de igualdad fue un triunfo de la Revolución Francesa que, en la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano, en 1789, dispuso que todos los ciudadanos son igualmente admisibles sin
ninguna restricción, únicamente en atención a su capacidad o talento para ejercer alguna profesión.
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Este es, el principio universal, por su reconocido en todos los países y, además, de las distintas ramas del
derecho.
Si observamos este principio en relación con la función publica, podemos señalar que los aspirantes para
ingresar a la rama publica deben tener las mismas oportunidades que todos los concursantes; pues el grado
con que se calificará a debe ser igual para todos, excluyendo cualquier privilegio.
Nuestra Constitución actual, en su artículo 19, consagra este principio señalando:
No habrá fueros ni privilegios personales ni discriminación por razón de raza, nacimiento, clase social,
religión o ideas políticas.
Este artículo es, pues, aplicable a todos los servidores públicos y la Dirección de la Carrera Administrativa
debe velar para que en las instituciones públicas no existan preferencias de ninguna clase a favor de algunos
funcionarios en detrimento de otros. En base a este principio, por ejemplo, los servidores que tengan los
mismos años de servicio y la misma categoría dentro de una respectiva posición, deberán recibir igual sueldo.
Tomando el tema de los derechos económicos, se puede señalar que este no se refiere únicamente al salario
que debe recibir un funcionario; sino al derecho de ir recibiendo incremento en los ingresos con respeto a
ciertas condiciones como la antigüedad de ejerciendo su función y las responsabilidades que este haya tenido
en el desarrollo de las mismas.
Con este principio, se pretende el reconocimiento de los derechos por igual a todos los funcionarios, además
la efectiva aplicación de los llamados derechos económicos.
2. Principio de Incremento de la Eficiencia de los Servidores Públicos de la Administración de los Recursos
Humanos al Servicio del Estado
El incremento de la eficiencia de los servidores públicos en los Estados debe ser una prioridad de todo
gobierno y, por que no, de todo funcionario; ya que es necesario, actualmente, exigir un mayor rendimiento en
las actividades en el sector público.
Normalmente se señala que los funcionarios públicos no son lo eficientes y dinámicos que debieran de ser,
pero es muy cierto que las condiciones de trabajo no son lo suficientemente adecuadas para exigir una mayor
eficiencia en el desarrollo de las funciones laborales, en mejores términos se pudiera aducir que hay equidad.
Servicio prestado vs. Pago recibido.
En nuestro país debe ser transformada esta tesis a través de un importante instrumento jurídico como lo es la
carrera administrativa, que por medio de procedimientos y acciones administrativas más expeditas tendientes
a satisfacer el interés general. Todo empleado publico esta obligado a prestar un eficiente servicio a la
Administración Publica.
No se puede dejar de señalar que, en Panamá, desafortunadamente, algunos servidores se acostumbran a ser
eficientes y/o a acelerar el servicio cuando existe de por medio un salve por parte del interesado. Estas nocivas
prácticas que se constituyen en actos de corrupción, deben ser combatidas por parte de todas las autoridades
aplicando rigurosamente el régimen disciplinario.
Además, el gobierno central, debería incrementar la eficiencia en todo el sector publico, eliminando aquellas
normas con excesivos formalismos jurídicos, especialmente, cuando no están basadas en la realidad social y
son inadecuadas para adaptarse a las exigencias de la sociedad.
Todos estos factores se constituyen en grandes obstáculos para lograr una acción eficiente conforme a la
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norma jurídica o, por el contrario, una norma jurídica que facilite una acción eficiente. Todo esto debe
lograrse sin olvidar aquel intermediario que es el funcionario público, de cuyo espíritu e iniciativa dependerá
en gran parte la prestación de un optimo servicio en beneficio de la comunidad en general.
3. Equidad y Justicia en la Administración de los Recursos Humanos al Servicio del Estado
Este principio constituye verdadera garantía para el servidor público y que da lugar a un trato justo sin
favoritismo por parte de las autoridades competentes.
Se entiende por equidad, lo fundamentalmente justo. Al fin y al cabo, la palabra equidad expresa una de las
dimensiones de la idea de justicia, a saber el principio de igualdad o proporcionalidad. En tal sentido, justicia
y equidad son sinónimos.
En consecuencia, podemos señalar que el servidor público, a lo largo de su carrera, no puede ser objeto de
persecuciones o injusticias de ninguna clase. En innumerables ocasiones, los funcionarios son objeto
realmente de trato injusto, como por ejemplo, una mala distribución de trabajo trayendo esto como
consecuencia que algunos esté sobresaturados de trabajo y otros tengan excesivo tiempo libre. Obviamente, en
este caso mucho dependerá de la clase de cargo que ocupen las personas, pero nosotros nos referimos a
personas que se encuentren en una misma categoría y en iguales condiciones de trabajo.
De igual manera deberá manejarse con criterios equitativos todo lo referente a los ascensos, pues quien tenga
realmente los méritos debe recibir el mismo. Si se logra eliminar en nuestras instituciones públicas toda
discriminación con respecto a los salarios y demás retribuciones, existiría una mejor motivación por parte del
funcionario.
4. Principio de Competencia, Lealtad y Moralidad del Servidor Público en sus Actos Públicos y Privados
Con relación a la competencia se sabe que el funcionario de carrera debe ser una persona idónea y competente
para ejercer el cargo que ocupe. El artículo 2 de la Ley de Carrera Administrativa, define la competencia
como la continua demostración de poseer la aptitud requerida para ejercer eficiente y eficazmente un puesto
público.
D) Naturaleza Jurídica de la Carrera Administrativa
Para determinar la naturaleza jurídica de la carrera administrativa, tenemos que tomar una seria de factores y
elementos que son insoslayables en el que hacer Nacional del Estado. Así tenemos que nuestro sistema
económico esta íntimamente ligado a una economía de consumo y esta fundada en la propiedad privada de los
medios de producción, por lo tanto, la naturaleza jurídica del Derecho del Trabajo será la relación obrero −
patronal. La carrera administrativa es la principal esfera de actividad funcional regulada por la Ley N°9 del 20
de junio de 1994, dentro de la cual deben desempeñarse los servidores públicos. La legislación de carrera
administrativa es fuente supletoria de derecho para las demás carreras públicas y leyes especiales. Es decir,
que entonces podemos llegar a la conclusión de que la naturaleza jurídica de la carrera administrativa en
Panamá es la relación, servidor público − administración pública − gobierno o en su defecto, el Estado; por
que debemos tomar en cuenta que vivimos en una sociedad de consumo y que cuyo sistema económico
pertenece al régimen capitalista y la ubicamos conforme a las ramas jurídicas modernas, en el Derecho Social.
• Servidores Públicos
A) Concepto General de Servidores Públicos
Todo Estado, como organización social, actúa mediante voluntades humanas. Para Bielsa el elemento humano
es el nervio motor de dicho ente y las distintas personas publicas estatales utilizan, para el cumplimiento de
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sus fines, un numero elevadísimo de personas. Ese conjunto de personas de servicio de las entidades se regula
por normas y principios especiales.
Se han utilizado diferentes denominaciones para estas personas, tales como: funcionario público, empleado
publico, agente público y servidor público. Estas denominaciones son de la misma figura; son todas las
personas incorporadas al desarrollo de las actividades realizadas propiamente por la administración y que, por
tanto, están relacionadas con ella por una relación de servicios retribuidos y regulada por el Derecho
Administrativo. Estas distinciones, en las denominaciones, son solo de tipo teórico y en la práctica son
sinónimos; aunque en otras legislaciones si tienen significados distintos.
La relación de servicios distribuidos que hemos mencionado anteriormente, viene regidas por un estatuto
especial que se aplica de una manera general, una vez la persona se incorpora al servicio del Estado.
En este concepto general de servidor entran, tanto los servidores de nombramiento, como los que ascienden a
los cargos públicos por la vía de elección popular. Se enfatiza un aspecto de suma importancia que, en
esencia, define las funciones; como lo es la competencia, o sea, la capacidad que le da la ley para desarrollar
las funciones necesarias para el buen desarrollo de la Administración y el cargo asignado en particular.
Otro factor es el carácter de continuidad en la posición que, en un principio, excluye las personas que
desarrollan funciones ad−hoc, los contratistas que brindan servicios temporales y definidos al Estado, entre
otras funciones transitorias.
También se incluyen como servidores públicos, las personas que prestan servicios a las entidades
descentralizadas del Estado. Como puede verse, dentro de la definición de funcionario se abarca, tanto las
personas que prestan sus servicios al gobierno central, como a las entidades descentralizadas. No es
indispensable el factor remuneración para que exista la relación de servidor público, como es el caso de los
funcionarios ad−honorem.
Una característica esencial del funcionario publico se basa en el hecho de que este, cuando actúa en ejercicio
de sus funciones, no lo hace para expresar su voluntad, sino para exteriorizar la voluntad del Estado.
En este punto, es muy importante destacar lo señalado por Jaime Vidal que dice: el empleado público se halla
en situación legal y reglamentaria. En consecuencia de ello se dispondrá lo siguiente:
• La situación del funcionario esta señalado de antemano por las leyes y reglamentos, de manera general, y
por contrato con un empleado no pueden derogarse estas normas.
• La situación del funcionario, sus derechos y obligaciones, pueden ser modificadas unilateralmente por el
Estado en cualquier momento, sin que puedan alegarse derechos adquiridos.
• El agente lesionado puede demandar como nulos un acto que viole las leyes y reglamentos que organiza su
situación.
• El acto de nombramiento de un empleado es un acto condición, o sea, que coloca a un particular dentro de
una situación general creada por ley y no por un acto contractual. Es un acto unilateral sujeto a las
condiciones resolutorias de la aceptación del beneficiado
a. Concepto Jurídico
El funcionario público es un ciudadano y, como tal, miembro de un ente socio − político, el Estado, partícipe
de la comunidad; pero además, dada su condición de servidor publico, puede desempeñar funciones que
afectan al conjunto de la ciudadanía. Esta especial característica de la que el empleado esta investido, lo hace
sujeto de un doble ordenamiento jurídico.
Artículo 18 de la Constitución: los particulares solo son responsables ante las autoridades, por infracción de la
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Constitución de la ley. Los servidores públicos lo son, por esas mismas causas y también por extralimitación
de funciones o por omisión en el ejercicio de estas.
Por una parte, como ciudadano, debe someterse y acatar todo el conjunto jurídico social que conforma
institucionalmente la vida del ciudadano; por otra, su estatus particular, su condición especialísima de servidor
público implica todo una gama de normas que regulan su actuación en cuanto a su condición de servidor
público; que en algunos casos pueden restringir y limitar el ejercicio y el cumplimiento de los derechos y
obligaciones que como ciudadano le corresponden.
Nuestro Código Administrativo, en su artículo 551, define lo que es funcionario público:
Son empleados públicos, todos los individuos que desempeñan destinos creados o reconocidos en la
constitución o en las leyes. Lo son igualmente los que desempeñan destinos creados por acuerdos municipales
y decretos ejecutivos validos."
De acuerdo a esta norma, debe existir alguna norma jurídica, ya sea Ley, decreto ejecutivo o acuerdo que fue
con anterioridad la existencia de un cargo ocupado para que pueda adquirir su estatus de servidor público.
Hay que tener claro que los servidores públicos del órgano judicial tienen su carrera judicial como los que
prestan labores a la Asamblea Legislativa.
Es imperativo decir esto, por que el régimen funcionario panameño no es único para toda la administración
del Estado; es decir, no hay un mismo e igual conjunto de normas que regulan la actividad y actuación de
todos los servidores públicos.
Es necesario destacar que en Panamá, actualmente, la gran mayoría de los funcionarios públicos no están
amparados bajo ninguna carrera, y por esto la Ley de Carrera Administrativa va a constituirse en un acto de
justicia para la gran mayoría de funcionarios públicos que conformen la función pública.
B) Clases de Servidores Públicos
La Ley de Carrera Administrativa señala en su artículo 2, cuales son las clases de servidores públicos. Esta
clasificación es muy importante para poder determinar cuales funcionarios estarán sujetos a la Carrera
Administrativa y cuales se regirán por otras carreras contenidas en leyes especiales. Este articulo señala que
los servidores publicas se clasifican en:
1. Servidores de Carrera Pública
Estas carreras son las contenidas en la Constitución, en su artículo 300, entre las cuales están:
• Carrera Judicial
• Carrera Docente
• Carrera Diplomática
• Carrera Sanitaria
• Carrera Policial
2. Servidores Públicos de Carrera Administrativa
Esta clase de funcionarios es definido por el artículo 2 de la ley 9, como los servidores públicos que han
ingresado a la carrera administrativa según las normas de la presente ley, y que no pertenecen a ninguna otra
carrera, ni están expresamente excluidas de la carrera administrativa por la Constitución o por las leyes.
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Los requisitos para poder ingresar a la carrera administrativa y poder ser considerado funcionario de carrera
están contemplados en el artículo 56, el cual menciona dos procedimientos de ingreso:
• Procedimiento Ordinario de Ingreso
Es el común que debe seguir toda persona que no trabaja en la función publica y que desea ingresar a la
misma. Por lo tanto, deberá ingresar por el sistema de mérito o por medio de concurso de antecedentes u
oposición y los procedimientos que se establezcan en desarrollo de la ley.
• Procedimiento Especial de Ingreso
Es el que la ley tiene diseñado, especialmente para los servidores públicos que al momento de promulgarse la
ley, se encontrasen ya laborando en la función publica.
Una vez que el funcionario haya ingresado a la carrera, es considerado con carácter permanente y no podrá ser
despedido, salvo por las causas y motivos específicamente expresados en la ley; sujetándose a todos los
derechos y deberes contenidos en la misma. El derecho a estabilidad es quizás el más importante de los
derechos que con exclusividad detentaran las personas que adquieren la calidad de servidores públicos de
carrera administrativa. Estos, además, serán sujeto a los más amplios beneficios legales, entre los cuales
podemos mencionar algunos contenidos en el artículo 135 de la Ley 9 que establece el derecho a vacaciones
proporcionales, el derecho a recibir incentivos de carácter económicos, morales y socioculturales, el derecho a
indemnizaciones por reducciones de fuerza accidente de trabajo o enfermedades profesionales; así como
compensación por jornadas extraordinarias.
Es importante que todos los ministerios y las instituciones descentralizadas de gobierno ingresaran a la carrera
administrativa, pero requiere el cumplimiento de ciertos requisitos:
• Que hagan una solicitud de ingreso a la carrera administrativa ante la dirección general de carrera
administrativa.
• Que dicha solicitud este basada en un acuerdo municipal como acto formal de carácter legislativo del
Consejo Municipal.
El funcionario de carrera administrativa es el principal sujeto de las normas de la ley 9 de 1994, por lo que
podemos afirmar que en el futuro constituirá la gran mayoría de los funcionarios de la Administración.
3. Servidores Públicos que no son de Carrera Administrativa
Podemos incluir a aquellos servidores públicos no incluidos en las carreras publicas establecidas en la
Constitución o creada por la Ley, y en particular, a aquellos excluidos de las carreras publicas por la
Constitución vigente.
Estos servidores, que no son de carrera, son clasificados en el artículo 2 de la Ley 9 de 1994, de la siguiente
manera:
• De Elección Popular
• De Libre Nombramiento y Remoción
• De Nombramiento Regulado por la Constitución
• De Selección
• En Periodo de Prueba
• En Funciones
• Eventuales
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CAPITULO III
ANALISIS JURIDICO DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA
I. ORGANOS SUPERIORES.
La Ley 9 del 20 de junio de 1994 sobre carrera administrativa señala en su Título II la conformación de los
órganos superiores que van a ejecutar dicha ley.
A continuación mencionaremos los principales órganos superiores:
• Dirección General de Carrera Administrativa
Es el órgano encargado de reglamentar y ejecutar gran parte de la carrera administrativa, y está compuesto por
el Director General, un Subdirector y demás personal directivo, profesional, técnico y de apoyo.
Según el art. 9 sus funciones son las siguientes:
• Diseñar el sistema de administración de recursos humanos, su organización, programas y mecanismos de
ejecución, información, evaluación y control.
• Dictar los reglamentos y sistemas que faciliten la puesta en práctica de las medidas señaladas en la presente
ley.
• Ejecutar las políticas de recursos humanos del sector público basadas en las directrices del Órgano
Ejecutivo.
• Presentar al Ejecutivo el Anteproyecto de ley general de sueldo y sus modificaciones sobre la base de las
cuales se regirán la Administración Pública.
• Administrar el régimen de salarios e incentivos y fiscalizar el régimen disciplinario.
• Dirigir los programas de evaluación desempeño; la capacitación y desarrollo de recursos humanos; los
procedimientos de ascenso y traslado; y la terminación del ejercicio de la función pública.
• Supervisar las condiciones de seguridad, higiene y bienestar de los servidores públicos.
• Autorizar la creación de los cargos de carrera administrativa y conferir el certificado de status respectivo a
quienes cumplan con los requisitos para ser considerados como tales servidores públicos.
• Colaborar con las carreras públicas establecidas por la constitución y la Ley en aspectos técnicos comunes.
• Informar, por los conductos regulares, a los Órganos Ejecutivos y Legislativos la evolución y control del
sistema de carrera administrativa.
• Brindar apoyo a la Junta de Apelación y Conciliación, a fin de garantizar la efectividad de los derechos
consagrados en la ley.
El Director General de carrera administrativa es nombrado por el Presidente de la República por el mismo
período de cinco años que le corresponden al primer mandatario. Este nombramiento es condicional, es decir
solo puede ser escogido quien cumpla con los requisitos señalados en el art. 15, que son:
• Ser panameño
• No tener antecedentes delictivos
• Tener título universitario y acreditar conocimientos técnicos y prácticos en administración.
• Poseer experiencia no menor de diez años en puestos de jefatura ya sea en la administración estatal o
privada.
El Subdirector cumplirá con los mismos requisitos, sin embargo la experiencia exigida debe ser en
administración de recursos humanos. La Ley establece la prohibición que tiene el Presidente de la república
en nombrar para dichos casos a un pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o tercero de afinidad, o
alguien con una relación de parentesco con los miembros del Gabinete o los funcionarios de la Asamblea
12
Legislativa encargada de ratificarlos.
El Director de la carrera administrativa solo podrá ser destituido del cargo por el Presidente de la República
por incapacidad o incompetencia en el cumplimiento de sus funciones, previo informe de la Junta Técnica.
El art. 14 señala que también podrá ser destituido cuando exista en su contra una resolución por parte del
tribunal competente que ordena su destitución como consecuencia de la comisión de una delito así como por
incumplimiento de las políticas de recursos humanos del Órgano Ejecutivo. Esta última causal supedita por
completo su actuación al cumplimiento de políticas de recursos humanos ordenadas por Jefe del Ejecutivo.
El Subdirector, cuya función será de asistir al Director y suplirlo en las ausencias temporales, absolutas y
demás designadas en la Ley y sus reglamentos, también estará sujeto a estas tres causales de destitución.
• Junta Técnica de Carrera Administrativa
Integrada por siete personas cuya escogencia es la siguiente: un representante del Presidente de la República
de libre nombramiento y remoción que la presidirá; dos representantes de los servidores públicos de carrera
administrativa por tres años cada uno; un representante de las universidades estatales por cuatro años, un
representante de las universidades privadas por el mismo tiempo que el anterior; un representante de las
organizaciones de recursos humanos por dos años y un representante de los jefes de Departamentos de
Recursos Humanos del sector público que sean de carrera administrativa por igual término de dos años.
Los miembros de la Junta Técnica de ésta junta deben reunir los siguientes requisitos:
• Ser panameño.
• No haber sido condenado por delitos contra la Administración Pública.
• Tener título universitario y acreditar amplios conocimientos en administración de recursos humanos.
• Poseer un mínimo de cinco años de experiencia en puestos de jefatura en la administración pública o
privada.
• Ser electo de acuerdo al procedimiento reglamentario.
La ley establece en primer momento, la creación de la primera Junta Técnica Provisional, que durará no más
de seis (6) meses, y cuya finalidad es establecer La Ley contempla como primer paso la creación de la primera
Junta Técnica Provisional, cuya vigencia no podrá ser mayor de seis meses, y tiene como única finalidad
establecer los procedimientos de elección de los miembros de la Junta Técnica de Carrera Administrativa y de
la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera administrativa.
Las funciones de la Junta Técnica de Carrera Administrativa son las de asesorar al Presidente de la República
en materia de Administración de Recursos Humanos; proponer políticas de recursos humanos, así como
plantear recomendaciones que estime apropiadas para mejorar el sistema. Además de evaluar el desempeño
del Director General; aprobar o rechazar el reglamento interno de la Dirección General de la Carrera
Administrativa; ratificar los reglamentos técnicos presentados por la Dirección General y cumplir todas
aquellas que le señale la Ley sus reglamentos.
• Junta de Apelación y Conciliación de la Carrera Administrativa
La Ley en el art. 27 crea la Junta de Conciliación y Apelación con el objetivo de crear un ente encargado de
evitar o superar cualquier duda con respecto a los inconvenientes y conflictos individuales y colectivos que
surjan a raíz del desarrollo y aplicación de esta Ley.
De acuerdo con el art. 29 la Junta de Apelación y Conciliación será integrada por un representante de la
Dirección General de Carrera Administrativa, dos representantes de los usuarios de los servidores públicos
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que serán nombrados por el Presidente de la República por un período de cinco años.
Dentro de los requisitos mínimos que exige la Ley para ser miembro de este órgano están:
• Ser panameño por nacimiento.
• No haber sido condenado por delitos políticos contra la Administración Pública.
• Tener título universitario y amplios conocimientos en administración de recursos humanos.
• Ser electo de acuerdo al procedimiento reglamentario que en el futuro apruebe la Junta Técnica de Carrera
Administrativa.
Los miembros de la Junta de Apelación y Conciliación solo podrán ser despedidos, de acuerdo al art. 33, por
incapacidad o incompetencia en el desempeño de sus funciones o existencia de resolución jurídica que ordene
la destitución como consecuencia de la comisión de un delito.
Entre las funciones mencionadas en el art. 28 tenemos las siguientes:
• Resolver las apelaciones a los actos administrativos provenientes de la Dirección General de Carrera
Administrativa.
• Resolver en segunda instancia las apelaciones propuestas contra las destituciones de los servidores públicos
• Aplicar el reglamento de procedimiento para resolver los conflictos colectivos en el sector público.
• Dictar su reglamento de funcionamiento interno.
• Cumplir las que señalen la Ley y los reglamentos
El Órgano Ejecutivo podrá crear a propuesta de la Junta de Apelación y Conciliación, las Juntas Provisionales
de Apelación y Conciliación, las cuales tendrán jurisdicción en una o más provincias
• Oficinas Institucionales de Recursos Humanos
Vienen a ser los entes que van a ejecutar la Ley de Carrera administrativa dentro de cada institución estatal.
El art. 36 señala las funciones de estas instituciones del sector público:
• Cumplir y hacer cumplir en sus respectivas instituciones la presente Ley, sus reglamentos y las
disposiciones que emanen de la Dirección General de la Carrera Administrativa.
• Asesorar al personal directivo de la institución pública respectiva, en la aplicación de las normas de
procedimientos de los programas técnicos de administración de recursos humanos y en acciones
disciplinarias.
• Ejecutar las actividades técnicas y coordinar las acciones del personal de su competencia, para que sigan las
normas y procedimientos establecidos en esta Ley y sus reglamentos.
• Desarrollar y tramitar las acciones de personal de su competencia, para que sigan las normas y
procedimientos establecidos en esta Ley y sus reglamentos.
• Llevar los controles, registros y estadística del personal de la entidad.
• Participar en la preparación de los anteproyectos de presupuestos del personal de la respectiva institución.
• Cumplir todas aquellas que señalen esta Ley y los reglamentos.
II. INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La Dirección General de Carrera Administrativa reclutará recursos humanos en función de las necesidades
declaradas con antelación en cada institución. También podrá descentralizar la ejecución de los
procedimientos de selección, cuando se apliquen a clases de puestos específicos o una institución.
El servidor público que ingrese a la administración pública siguiendo las normas de reclutamiento y selección
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establecidas en la Ley y sus reglamentos, adquirirá el status de servidor público de carrera administrativa tan
pronto cumpla su período de prueba o una evaluación satisfactoria.
A) Situación Jurídica de los Servidores Públicos en la actividad
El ingreso a la carrera administrativa estará regulado por el Procedimiento Especial de Ingreso y el
Procedimiento Ordinario de Ingreso.
El Procedimiento Especial de Ingreso es de carácter excepcional, diseñado para regular la incorporación de los
servidores públicos en sus funciones y se aplicará únicamente a aquellos que ocupen puestos de carrera
administrativa.
Los servidores públicos en funciones, que aspiren ingresar a la carrera administrativa a través del
procedimiento especial de ingreso, deberán actualizar sus expedientes con el propósito de facilitar la
evaluación de sus antecedentes para su incorporación. Los requisitos para el ingreso especial a la carrera
administrativa, se aplicarán sin discriminación de raza, sexo, religión o creencias y militancia política.
Los servidores públicos en funciones que, mediante una evaluación de antecedentes, se les compruebe que
cumplen con los requisitos mínimos del puesto que ocupan, según el manual de clasificación de puestos, se
considerarán de ingreso automático a la carrera administrativa. Sino cumpliese con ninguno de los requisitos
establecidos se mantendrá como servidor público en funciones
B) Procedimiento para la Selección de Personal
El Procedimiento Ordinario de Ingreso establece las normas de reclutamiento y selección de los aspirantes a
ingresar a la carrera administrativa, con el propósito de que dicho proceso se realice en forma transparente,
objetiva y garantice el nombramiento del personal idóneo para ejercer los puestos públicos.
El Procedimiento Ordinario de Ingreso se ejecuta mediante el cumplimiento de las siguientes etapas:
• Confección de los Registro de Reingreso y de Elegibles.
• Concurso de antecedentes o Examen de Libre Oposición.
• Integración de Ternas o Lista de Elegibles.
• Evaluación de ingresos.
• Selección y nombramiento.
• Período de prueba
• Otorgamiento de status de carrera administrativa.
Este procedimiento ordinario de ingreso es el procedimiento regular para incorporarse a la carrera
administrativa.
Las principales etapas del Procedimiento Ordinario de Ingreso:
• Concurso de Antecedentes o Examen de Libre Oposición: cada aspirante aportará todos los documentos que
acredite la información presentada, los cuales serán revisados y calificados sobre la base de una escala
porcentual, siendo sesenta y cinco por ciento la puntación mínima de aprobación
• Evaluación de Ingresos: los aspirantes presentarán pruebas escritas, orales y prácticas según las tareas del
puesto. Los resultados de estas pruebas serán revisados y calificados sobre la base de la escala mencionada
anteriormente.
La Dirección General de Carrera Administrativa remitirá a la institución correspondiente la lista o tema de los
candidatos seleccionados para que cumplan con el proceso de evaluación de ingreso, mediante entrevista
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personal ante el jefe inmediato de la oficina o despacho donde exista la respectiva vacante para aspirar a un
determinado cargo o función.
La autoridad nominadora será la encargada de seleccionar discrecionalmente, dentro de la lista a uno de los
candidatos para llenar la vacante y se lo notificará a la Dirección General de Carrera Administrativa. El sujeto
elegido tendrá que estar disponible inmediatamente para ejercer el cargo o de lo contrario se escogerá a otro.
C) Nombramiento de los Servidores Públicos de Carrera Administrativa
El nombramiento de personal es la acción de recursos humanos mediante la cual la Autoridad Nominadora
formaliza la incorporación de una persona al servicio público.
El nombramiento se debe formalizar a mas tardar quince días hábiles después de concluido el proceso de
selección. La persona nombrada deberá estar disponible inmediatamente para ejercer el cargo.
Todos los puestos de carrera administrativa vacantes por ausencias prolongadas de sus titulares, causadas por
licencias sin sueldos o especiales solo podrán ser ocupadas a través de nombramiento interno de otro servidor
público de carrera administrativa, quien adquirirá los mismos derechos, deberes y obligaciones inherentes al
puesto; él devengará el diferencial del sueldo base que ocupa en forma permanente y el ejercido en forma
interna.
Cuando el titular del puesto presenta renuncia formal, quien ocupe su cargo continuará interinamente, hasta
que el puesto se someta a concurso y se designe en propiedad del nuevo titular. Mediante una resolución de
personal la autoridad nominadora hará las designaciones interinas de los servidores de carrera administrativa.
Además ningún servidor público de carrera administrativa podrá ser nombrado con un salario inferior al
sueldo base asignado al puesto
D) Toma de Posesión
Todo candidato seleccionado, antes de iniciar labores deberá tomar posesión del cargo a través de la firma del
acta de toma de posesión respectiva, que formalizará su nombramiento en una institución del Estado. A partir
de la toma de posesión del servidor público se la abrirá un expediente en donde se incluirá sus datos
personales, referencias académicas, laborales y toda información pertinente.
El período de prueba será a partir de la toma de posesión antes de adquirir la calidad de servidor público de
carrera administrativa.
El período de prueba es el lapso no menor de un mes ni mayor de un año, que transcurre desde el
nombramiento y la inmediata toma de posesión de un aspirante a puesto público de carrera administrativa
hasta su evaluación, de acuerdo con el reglamento técnico respectivo que determinará, al final de este término,
la adquisición de calidad de servidor público de carrera administrativa, o de otra forma su desvinculación del
servicio público.
La oficina Institucional de Recursos Humanos tiene que emitir a al Dirección General de Carrera
administrativa, una certificación que acredite la culminación satisfactoria del período de prueba por el
servidor público.
Este período de prueba constituye una garantía ya que durante este término se podrá lograr los elementos de
juicio necesario parar una fiel evaluación y así lograr la capacidad, eficiencia y honestidad en el servidor
público, que es uno de los objetivos primordiales de la carrera administrativa.
Los salarios del servidor público se causarán desde el momento en que se perfecciona el nombramiento con la
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toma de posesión y se inicia labores.
III. DEBERES Y DERECHOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA
A) DEBERES
El Director José Dolores Moscote eminente constitucionalista manifiesta:
Los funcionarios públicos están al servicio de la nación y no al servicio de un partido o bando político (1)
De esta definición podemos deducir que los servidores públicos deben cumplir sus obligaciones en la forma
determinada por las leyes y reglamentos.
Es tácitamente entendido que los servidores públicos tienen el deber de actuar con lealtad para con la
Administración a la que pertenecen dejando de lado intereses personales o políticos. El servidor público debe
respeto y obediencia a sus superiores jerárquicos, además de cortesía y atención a los particulares, según lo
establece el art.845 del Código Administrativo y la Ley 9 del 20 de junio de 1994.
Nos referimos someramente a los deberes que la Doctrina nos señala con respecto de los servidores públicos:
• Prestación Personal: realizar personalmente las funciones propias del cargo, con la intensidad,
responsabilidad, honradez, prontitud, cuidado y eficiencia que sean compatibles con sus fuerzas, aptitudes,
preparación y destreza, en el tiempo y lugar estipulados.
• Plena Dedicación: observemos los principios morales y normas éticas, parámetros fundamentales de
orientación para el desempeño de sus funciones.
• Fidelidad: deberá guardar estricta reserva sobre la información o documentación que conozca por razón del
desempeño de sus funciones y que no este destinada al conocimiento general.
• Obediencia: acatará las ordenes e instrucciones emanadas de los superiores que dirijan o supervisen las
actividades del servicio correspondiente.
• Seguridad: deben cumplir y hacer cumplir las normas vigentes y las instrucciones provenientes de la
autoridad competente a efecto de garantizar la seguridad y salud de los servidores públicos y los ciudadanos
en general.
• Honradez: cuidará, con al diligencia de un buen padre de familia, todo los bienes, útiles, materiales,
herramientas, mobiliarios y equipo confiados a su custodia, uso o administración.
• Puntualidad: asistirá puntualmente al puesto de trabajo en condiciones psíquicas y físicas para cumplir su
labor.
• Decencia: siempre tendrá por norma tratar con cortesía y amabilidad al público, superiores, compañeros y
subalternos, empleando un vocabulario exento de expresiones despectivas o soeces.
• Dedicación: se atenderán los asuntos de su competencia dentro de los términos establecidos en la ley y los
reglamentos.
• Lealtad a la Nación: es de suma importancia que el empleado guarde la lealtad necesaria como medio para
no poner en peligro la integridad y la seguridad del Estado.
Prohibiciones de los Servidores Públicos de Carrera:
Los jefes inmediatos deben tener como función importante, además de los inherentes a su cargo, comunicar
eficientemente las prohibiciones del servidor público.
Estas son:
• No se podrá realizar cobros o descuentos de cuotas o contribuciones para fines políticos a los servidores
públicos aún con pretexto de que son voluntarios.
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• Exigir la afiliación o renuncia de un determinado partido para poder aportar a un puesto público o poder
permanecer en el mismo.
• Todo tipo de actividad proselitista o de propaganda política, tales como la fijación, colocación o
distribución de anuncios o afiches a favor de candidatos a puestos de elección popular o partidos políticos,
en las oficinas, dependencias y edificios públicos, así como el uso de emblemas, símbolos distintivos o
imágenes de candidato o partidos dentro de edificios públicos.
• No se podrá ordenar a los subalternos la asistencia a actos políticos de cualquier naturaleza, utilizar con este
fin vehículos o cualesquiera otros recursos del Estado; o impedir la asistencia de los servidores públicos a
este tipo de actos fuera de las horas laborales. Podemos observar que toda la actividad política partidista
está estrictamente prohibida en las áreas de trabajos y dependencias oficiales. Al incurrir en ellas están
cometiendo una falta administrativa que conlleva una sanción a la que se expone el servidor público.
• Realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales o incumplir con el requisito de servicios
mínimos de las huelgas legales.
• Dar privilegio a los trámites de personas naturales o jurídicas de familiares que pretenden celebrar contratos
con la Nación, o que soliciten o exploten concesiones administrativas o que sean proveedores o contratistas.
• Atentar de palabra o hecho contra la dignidad de los superiores, subalternos, compañeros.
• Consumir drogas ilícitas o de abuso potencial y presentarse al trabajo en estado de embriaguez en horas de
trabajo.
B) DERECHOS
Para que se puedan reclamar la lista de derechos de esta norma debe primero haberse ejecutado la Ley.
Este criterio de que los derechos son reconocidos para todos pero sujeto a la implementación de la Ley es
compartido por la Procuraduría General de la Administración que señala:
... La Ley de Carrera Administrativa está vigente desde el momento de su promulgación y publicación, ella,
necesariamente habrá de ser reglamentada y ejecutada por el Órgano Ejecutivo, y éste a su vez para cumplir
con esta función deberá iniciar los pasos hacia una organización institucional.
1) ESTABILIDAD
Es una consecuencia derivada del procedimiento de ingreso por el sistema de mérito. Es el derecho a
permanecer en el empleo y conservarlo, derecho que podría perderse sólo a consecuencia de una causal
predeterminada en la Ley mediante el procedimiento legal respectivo. Protege a los servidores públicos de los
cambios políticos, la arbitrariedad y el revanchismo, viene a ser piedra angular de la carrera administrativa
pero debe confundirse con el derecho a la inamovilidad.
El derecho del agente público a la conservación del cargo no es un derecho perfecto, porque debe ceder ante el
interés general, cuando así lo considere el órgano Legislativo, pues siempre existe la posibilidad de que
mediante una reforma por medio de la legislación ordinario se suprima el sistema de ingreso de carrera y por
ende la estabilidad.
El Órgano Ejecutivo, por otra parte, tiene la facultad de ordenar una reducción de fuerza cuando existan
limitaciones de tipo presupuestario o necesidades de reorganizar el servicio público.
La estabilidad no sólo es un derecho particular de los servidores públicos sino que es además un elemento
indispensable para alcanzar una tecnificación administrativa que redundará seguramente en beneficio del
servicio público y del interés general.
2) REINTEGRO
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Es una garantía que refuerza el derecho a la estabilidad y permite que un funcionario retirado de la
administración, ya sea por despido o por separación indebida del cargo, pueda ser restituido a su puesto
recuperando así su antiguo status de servidor público de carrera con todos sus efectos.
EL presupuesto necesario para que se dé el reintegro, es la destitución o la separación del cargo y su
consiguiente proceso administrativo para impugnar dichas acciones ya sea en la vía gubernativa o en la
jurisdicción contenciosa administrativa. Debe darse una decisión o fallo debidamente ejecutoriado proveniente
de los órganos donde se ordene el reintegro del afectado por haberse comprobado la ilegalidad del acto
administrativo, este es el caso que con más frecuencia se da; poco común es el reintegro por iniciativa de la
autoridad nominadora, lo que evitaría una gran pérdida de tiempo en la solución de los recursos legales
interpuestos por todas las partes en contienda.
3) RETRIBUCIÓN
Los derechos económicos que tienen los servidores públicos de carrera administrativa se dan como retribución
por el desempeño que ejercen en la función pública. Esta correspondencia económica viene a constituirse en
una contraprestación por parte del Estado por el servicio prestado por el individuo a la Administración para
que con el mismo pueda hacer frente a las necesidades que impone el vivir cotidiano.
El art 73 define como retribución del puesto de trabajo, el sueldo, los gastos de representación, sobre tiempo,
compensaciones, diferencial y demás prestaciones que reciban los servidores públicos siempre y cuando le
correspondan por sus servicios.
La retribución de los puestos tomará en cuenta la clasificación, la realidad fiscal y las condiciones del
mercado de trabajo, de acuerdo a las políticas de recursos humanos del sector público. De igual manera el art.
75 impide que cualquiera persona pueda entrar al sistema de carrera administrativa con una retribución
inferior al sueldo base asignado al puesto.
La política de retribución se revisará periódicamente, para garantizar al servidor público un salario que le
permita mantener una condición de vida digna y decorosa.
4) ASCENSOS
Es una promoción en la posición jerárquica de los servidores públicos que se traduce a su vez en un
mejoramiento salarial y social del ascendido. Es un beneficio exclusivo de la carrera administrativa o de las
carreras públicas y el mismo se efectúa generalmente por medio de concurso de ascenso abierto o cerrado en
los cuales se tiene en cuenta los factores de antigüedad, mérito y evaluaciones de los servicios.
No se considera ascenso el solo aumento de sueldo cuando se conserva el mismo orden jerárquico o el mismo
cargo. Para que pueda haber ascenso es indispensable la existencia de un escalafón de empleo en donde se
establezca a las categorías o niveles de los distintos cargos.
El ascenso es consagrado pero no es regulado en esta Ley.
El ascenso debe ser catalogado como una recompensa para aquellos servidores públicos que se lo merecen por
el tiempo y el servicio prestado eficientemente al Estado, son un estímulo muy importante, significativo y no
debe dejarse su otorgamiento al arbitrio de los superiores jerárquicos sino que debe otorgarse sobre la base de
los principios de justicia
5) TRASLADOS
Es el derecho del funcionario a cambiar de destino cuando le conviene en las condiciones que enmarca la Ley.
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Es un derecho prerrogativa o facultad que poseen todos los funcionarios públicos para cambiarse de puesto de
trabajo cuando lo consideren favorable y de acuerdo a las exigencias de la Ley.
El art. 2 los define como la reubicación de un servidor público permanente con status de carrera administrativa
a otro puesto del mismo nivel, jerarquía condiciones económicas en la misma institución o en otra incorporada
a la carrera administrativa. Puede ser cambiado de su puesto solo cuando existan iguales condiciones a las que
tenía en el anterior puesto antes de la reubicación, en ningún caso se efectuarán traslados por razones
disciplinarias.
Para que el traslado sea considerado válido deben cumplirse con las siguientes condiciones y requisitos
contenidos en el art.80:
• Que haya una necesidad debidamente comprobada en el servicio.
• Que exista la vacante y partida presupuestaria correspondiente.
• Que el servidor público acepte el traslado.
• Que exista la aprobación previa del jefe inmediato y del jefe de la oficina donde se trasladaría.
• Que no represente ninguna erogación adicional a la institución ni disminución de la eficacia de la actividad
o servicio que prestaba.
El tercer punto es importante porque supedita el traslado a la aceptación del funcionario lo que demuestra
fehacientemente que la figura del traslado en nuestra legislación es considerado un derecho y no una
obligación.
6) EVALUACIONES
El rendimiento, la calidad del trabajo y el comportamiento del empleado deben ser objeto de apreciación por
parte de la Administración de manera permanente y dinámica.
Reviste de especial importancia por servir de base en los sistemas de retribución, incentivos, capacitación y
destitución, por lo que constituye un proceso articulado con otros procesos administrativos.
Es estimar en que medida se lograron los objetivos o metas de trabajo y a la vez verificar que su desempeño se
haya sujetado a determinados factores o criterios de eficiencia. Aspira a buscar obtener conocimientos
necesarios que relacione el desempeño del individuo en el puesto de trabajo dentro del contexto de cada
institución, así como conocer las habilidades, aptitudes o capacidades y la motivación y demás factores que
afectan la persistencia o vigor del comportamiento laboral de toda persona. Es definido como un conjunto de
normas y procedimientos para evaluar y calificar el rendimiento de los servidores públicos.
El art.119 establece que las evaluaciones tienen efectos correctivo y motivacional y serán realizados por el
superior inmediato del evaluado, discutidas con este y enviadas a las oficinas de recursos humanos.
Las evaluaciones pueden ser de tres tipos:
• De Ingreso: se aplica a todo servidor público cuando inicia sus labores en la institución, determina si se
incorpora o no a la carrera administrativa.
• Evaluación ordinaria: controla el rendimiento del servidor público; se realiza una vez al año y se envía a la
Dirección General de Carrera Administrativa, si el resultado no es satisfactorio se hará otra evaluación en
un período no mayor de tres meses, si el resultado se mantiene igual el empleado debe ser despedido.
• Evaluación Extraordinaria: se efectuará para calificar al servidor público entre las evaluaciones anuales, su
finalidad es hacerla más a menudo, pero sin el efecto definitivo que tiene el anual.
7) CAPACITACIONES
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Es el conjunto de procesos organizados que prolongan e implentan la educación inicial por medio del cual los
servidores públicos adquieren conocimientos, desarrollan aptitudes, habilidades, destrezas y mejoran su
preparación técnico profesional.
Las mismas requieren cumplir con las prioridades nacionales, sectoriales y regionales de recursos humanos.
De acuerdo al art. 103, la Dirección General de Carrera Administrativa formulará las políticas de capacitación
y preparará las normas técnicas por las cuales se regirán las mismas.
La Administración estará obligada a emplear al servidor público en el área para la cual fue capacitado.
8) BONIFICACIÓN
Es un derecho reconocido a los servidores públicos de carrera que han prestado su servicio durante más de
diez años y a que al desvincularse del mismo se harán merecedores a una suma de dinero, que se calculará
dependiendo de la cantidad de años laborados, teniendo como base el último salario. Solo recibirán esta
bonificación aquellos servidores que se hayan retirado de la Administración por cualquiera de las siguientes
causas contenidas en el art. 110, que son: la renuncia, la jubilación y la reducción de fuerza. Quedan excluidos
de este derecho los funcionarios de carrera administrativa destituidos.
Su valor es directamente proporcional a la cantidad e años brindados al Estado, siempre teniendo como
finalidad recompensar con más meses de salario al que más años de antigüedad tenga.
9) INCENTIVOS
Incluye una serie de incentivos económicos, morales y socio culturales para los servidores públicos, con el
objeto de incentivar su productividad, eficiencia y espíritu de trabajo.
El art.115 señala que la Dirección General de Carrera Administrativa en conjunto con cada institución
elaborará y ejecutará el programa de incentivos y las partidas presupuestarias que se requieren para el
cumplimiento de los mismos.
10) Participar en Programas DE REHABILITACIÓN EN CASO DE CONSUMO DE DROGAS O
ALCOHOL
La Ley de carrera administrativa establece todo el Capitulo IV para regular el control de drogas así como la
participación en programas de rehabilitación para quienes resulten ser adictos. El art. 165 obliga a todo
servidor público a que sin previo aviso sea sometido a exámenes de laboratorio para detectar el consumo de
drogas ilícitas en su organismo. Los mismos pueden ser por medio de un sorteo, o a solicitud del superior
jerárquico o del mismo funcionario adicto o por orden de la Dirección General de Carrera administrativa.
Quienes realicen estos exámenes deben tener equipos de laboratorio modernos y seguros, además de una vasta
experiencia en dicho campo. Cuando se detecta por primera vez el consumo de drogas a una funcionario de
carrera, se exige que sea relevado de sus funciones temporalmente y mantendrá su puesto siempre que se
incorpore a un programa de rehabilitación, según el art.172 el funcionario tiene derecho a recibir un subsidio
de enfermedad pagado por la C.S.S.
Cuando un servidor público sea reincidente será destituido y se le recomendará una terapia de rehabilitación.
IV. DERECHOS Y DEBERES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN GENERAL.
Hay derechos y deberes que no son exclusivos de los funcionarios de carrera administrativa, sino que se
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extienden a todos los demás funcionarios en general, así lo expresan los arts. 135 y 137 de la Ley.
A) DERECHO
• Ejercer las funciones atribuidas a su cargo.
• Ausencias justificadas.
• Recibir indemnización por reducción de fuerza, accidente de trabajo o enfermedades profesionales.
• Gozar de los beneficios, prestaciones y bonificaciones generales establecidas por la Constitución, Leyes,
Reglamentos y otros que decrete el gobierno.
• Participar en el programa de bonificaciones especiales, en caso de creación de invento o metodología que
produzcan ahorros o mejoras en los servicios públicos.
• Gozar de confidencialidad en las denuncias relativas al incumplimiento de régimen disciplinario por parte
de terceros.
• Solicitar y obtener resultados de informes, exámenes y demás datos personales.
• Recurrir a las decisiones de las autoridades administrativas.
• Negociar colectivamente los conflictos y aquellos elementos del régimen de los servidores públicos que no
se prohíban expresamente en la Ley.
• Gozar de la jubilación.
• Trabajar en ambiente seguro, higiénico y adecuado.
• Trabajar con equipo y maquinaras en buenas condiciones físicas y mecánicas.
• Contar con implementos adecuados que garanticen su protección, salud y seguridad de acuerdo con al
naturaleza de su trabajo, y sin que ello conlleve costo alguno para el servidor público.
• Hacer recomendaciones válidas para el mejoramiento del servicio de seguridad, salud y el mantenimiento
de la buena imagen de la Administración Pública, en todo momento y en especial en caso de conflictos.
• Gozar de los demás derechos establecidos en la presente Ley.
• Ejercer el derecho a huelga, de acuerdo con lo que establece esta Ley.
B) DEBERES
• Realizar personalmente las funciones del cargo.
• Desempeñarse como conciencia ciudadana, honestidad y sentido social.
• Asistir puntualmente al puesto de trabajo en condiciones síquicas y físicas apropiadas.
• Observar los principios morales y normas éticas para el desempeño de sus funciones.
• Cumplir y hacer cumplir las normas vigentes y las instrucciones provenientes de la autoridad competente.
• Informar de cualquier accidente o daño a la salud que resulte de la ejecución del trabajo.
• Evaluar a los subalternos con objetividad, atendiendo a los parámetros establecidos.
• Acatar las ordenes e instrucciones emanadas de sus superiores siempre y cuando no contradigan los
procedimientos establecidos en la Ley y no atenten contra su honra y dignidad.
• Tratar con cortesía y amabilidad al público, superiores, compañeros, subalternos empleando un vocabulario
exento de expresiones despectivas o soeces.
• Notificar a las instancias correspondientes cualquier hecho comprobado que pueda causar perjuicios a la
Administración Pública.
• Atender los asuntos de su competencia dentro de los términos establecidos en la Ley.
• Cuidar de todos los bienes, útiles, herramientas, mobiliario y equipo confiado a su custodia, uso o
administración.
• Resolver dentro del término de 30 días la consulta o queja hecha por cualquier ciudadano.
• Guardar estricta reserva sobre la información o documentación que conozca y que no este destinada al
conocimiento general.
• Trabajar tiempo extraordinario cuando su superior lo solicite por siniestro ocurrido o riesgo inminente que
ponga en peligro la existencia del centro de trabajo.
• Asistir o mantenerse prestando servicio en jornadas extraordinarias hasta que llegue su reemplazo o
concluya la gestión bajo su responsabilidad.
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• Informar a su superior que lo declare impedido en la atención de un trámite que atañe a sus familiares hasta
el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad
• Informar en el supuesto de nepotismo sobreviniente para que se tomen las medidas correctivas.
• Cumplir con las normas vigentes de la Constitución, Leyes y reglamentos.
V. RÉGIMEN DISCIPLINARIO:
Sus normas se aplicarán a todos los servidores públicos, sin perjuicio de los aspectos disciplinarios que
estuvieren regulados por leyes especiales. Toda aplicación de una sanción disciplinaria deberá ser el resultado
final de n procedimiento administrativo donde se hayan investigado los hechos; concluida la investigación la
Oficina Institucional de Recursos Humanos enviará al superior jerárquico un informe en el que expresará si
considera o no que procede la imposición de la sanción correspondiente, dándole copia de dicho informe al
servidor público interesado.
No puede haber unidad de dirección ni de coordinación en la administración pública si los inferiores y
servidores públicos de carrera no cumplieran oportunamente y estrictamente las normas u órdenes respectivas
de sus inmediatos superiores.
No se puede tratar de analizar el régimen disciplinario sin antes mencionar en que consiste la responsabilidad
de los funcionarios públicos derivadas del ejercicio de su actividad.
Esta responsabilidad en líneas generales es de dos clases: 1. responsabilidad frente a terceros o externas y 2.
responsabilidad frente a la propia administración.
La primera tiene carácter civil, la segunda puede ser penal o disciplinaria. En la civil incurren los funcionarios
que en el ejercicio de sus funciones, por acción u omisión, causan daños a terceros, por negligencia, que
genera la consiguiente obligación de indemnización o sea reparar pecuniariamente los daños causados. La
responsabilidad penal es aquella que le sobreviene, por cometer delitos en el ejercicio del cargo, sancionados
por el ordenamiento penal.
La Ley de Carrera Administrativa recoge en el título VII, capítulo I de manera taxativa cinco sanciones que
son:
1) Amonestación Verbal: Consiste la represión verbal en una sanción de menor gravedad pero que en todo
caso debe ser aplicada por el superior inmediato de manera personal.
2) Amonestación Escrita: Consiste en una advertencia y una medida previa a una sanción de mayor gravedad,
se realiza por parte del funcionario superior de manera escrita.
3) Suspensión: Es otra sanción pero que implica que la relación de servicio se interrumpe temporalmente por
haber incurrido el empleado en faltas al régimen disciplinario. Esta falta es de mayor gravedad que las
anteriores sanciones debido a que el funcionario suspendido no tendrá derecho a percibir sueldo durante los
días de suspensión.
4) Separación del Cargo: Es un medio de la administración para alejar del ejercicio de sus funciones a un
empleado a fin de realizar averiguaciones las cuales se verían afectadas si continuara su presencia en el cargo;
las investigaciones pueden ser judiciales o administrativas. No solo se separara a un funcionario de su cargo
por estas razones, además puede darse para asegurar la armonía y seguridad del ambiente laboral, este último
tipo de separación no afectará la remuneración del separado. Mientras se encuentre el funcionario separado de
su cargo nadie podrá ocupar su puesto de forma permanente hasta que se resuelva de forma definitiva los
recursos legales que se interpongan.
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5) La Destitución: Es la de mayor grado, la más grave, drástica. Es la ruptura del vínculo en la relación
funcionario administración, por parte de ésta ante una conducta o hecho considerado grave o lesivo a los
intereses o a la actividad administrativa. Existen dos causales de destitución directa: la primera, será cuando la
persona quiera recabar fondos en beneficio de un colectivo político. La segunda será aplicada a los que exijan
la afiliación o renuncia de un determinado partido para poder optar así a un puesto público o para poder
permanecer en el mismo.
VI. CESACIÓN EN LOS CARGOS
El art. 124 de la Ley señala las diferentes causas por las cuales se da la cesación en los cargos, las cuales son:
1) La Renuncia Produce la desvinculación del servidor público con le sector público, esta es consecuencia de
la libertad de escoger oficio o profesión, principio contenido en el art. 40 de la constitución nacional. Su
característica esencial es la aceptación voluntaria y de ahí que sería ilegal cualquier presión tendiente a forzar
a una persona a renunciar de su cargo.
La renuncia tiene que presentarse de forma escrita, con quince días de antelación y tiene que haber la
aceptación del jefe jerárquico inmediato.
2) Reducción de Fuerza: Es cuando el Órgano Ejecutivo previa consulta con el director de carrera
administrativa y con la debida autorización de la Junta Técnica de Carrera, además del concepto favorable de
la Comisión de Presupuesto de la Asamblea declara cesante a los servidores públicos que considere necesario
por razones que pueden variar pero que generalmente son de tipo presupuestario y de conveniencia.
La Ley no señala expresamente las causas que determinaran la reducción de fuerza. Le corresponderá en todo
caso al Órgano Ejecutivo hacer un programa de reducción de fuerza. Por otro lado tendrá derecho a recibir la
correspondiente indemnización y bonificación por antigüedad. La indemnización no puede ser menor del
equivalente a cuatro meses, ni mayor de dieciocho meses de su salario.
3) Destitución: Es la manifestación unilateral de voluntad por parte de la administración mediante el cual el
agente queda definitivamente separado del cargo.
4) Jubilación: Consiste en una prestación de dinero concebida por ley a la persona que cese en su trabajo.
Previamente debe cumplir los requisitos de dar aportes y servicios.
5) Pensión por Invalidez: Se da cuando el asegurado por causa de enfermedad o alteración física o mental
producto de la actividad que realiza, queda incapacitado para realizar posteriormente el mismo.
6) Fallecimiento: Es natural que la muerte del funcionario extinga la relación de servicio con el Estado ya que
el ejercicio de las funciones públicas tiene un carácter eminentemente personal y no es transmisible a los
herederos contrariamente a lo que sucedía con algunos cargos en la antigüedad donde los altos cargos eran
transmisibles a los herederos.
VII. RECURSOS JURÍDICOS QUE PUEDEN INTERPONER LOS SERVIDORES PÚBLICOS ANTE
LA APLICACIÓN DE MEDIDAS DISCIPLINARIAS.
Los servidores públicos que consideren que la administración a violado el derecho que les asiste, cuenta con la
legitimidad suficiente para intervenir en un procedimiento administrativo a fin de oponerse al acto que el
interesado considere injusto.
El Derecho Administrativo, establece dos clases de recursos para anular la actuación administrativa, cuando el
interesado considere que se le ha violado sus derechos subjetivos y muy personales a saber: los recursos
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gubernativos y los recursos jurisdiccionales.
En un momento dado, el funcionario al expedir un acto accesorio puede incurrir en la violación de normas
jurídicas infringiéndolas ya sea por omisión, por usurpación, exceso o desviación del poder. Por esta razón la
Ley ha previsto la necesidad de establecer recursos en la vía administrativa.
Los recursos que puede utilizar el interesado por vía gubernativa son:
• Reconsideración: dirigido al mismo funcionario que lo expidió y por lo tanto le corresponde a él decidirlo.
• Apelación o Recurso Jerárquico o de Alza: dirigido, ante la autoridad inmediata superior.
Estos recursos tienen como fin que se modifique o revoque el acto administrativo acatado.
Son procedentes únicamente en los casos de los actos administrativos que conllevan una situación jurídica
personal y subjetiva.
Los que cuentan con legítimo derecho para interponer estos recursos son: los titulares del derecho o interés
legítimo, los sujetos cuyos intereses legítimos, personales y directos pueden quedar afectados por la
resolución y se apersonen en el procedimiento, en tanto no hayan recaído resolución definitiva.
Las funciones de la Junta de Apelación y Conciliación de la carrera administrativa son las siguientes:
• Resolver las apelaciones de los actos administrativos de la Dirección General de Carrera Administrativa.
• Resolver en segunda instancia las apelaciones contra las destituciones de servidores públicos.
Estos cuentan con un plazo de ocho días hábiles a partir de la notificación de destitución, para hacer uso del
recurso de apelación ante la Junta de Apelación y Conciliación. Esta cuenta con tres meses improrrogables
para dictar su decisión en los casos sometidos a su decisión. Si no emite decisión dentro de este plazo se
considerará la petición a favor del apelante.
De las sanciones que consistan en amonestación verbal, amonestaciones escritas o suspensiones, el servidor
público podrá hacer uso del recurso de reconsideración dentro de los días hábiles siguientes a su notificación.
Su interposición suspende la sanción.
A manera de ejemplo anexamos a este trabajo un fallo emitido por la Corte Suprema de Justicia en la Sala
Tercera de lo Contencioso Administrativo, el 27 de agosto de 1999.
VIII. DISTINCIÓN ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y OTRAS AFINES.
Para efectos de ampliar nuestros conocimientos sobre el campo que abarca la carrera administrativa,
mencionaremos otras carreras que son afines con la misma.
1. Carrera Administrativa
Esta carrera oficialmente fue instituida en Panamá mediante Decreto−Ley 11 de 1955 y posteriormente
subrogada por la Ley 4 de 1961.
Tiene como objeto primordial seleccionar el personal, que prestará servicios en Administración Pública, según
su capacidad, idoneidad, moralidad y los méritos que presente el candidato.
Esto se comprobará utilizando métodos y técnicas científicas de selección de personal. Estos métodos
consisten en apertura de concursos, exámenes y oposiciones para optar por la posición que el interesado desea
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cubrir. También contempla todo lo concerniente con los traslados, ascensos, suspensiones, reducciones,
jubilaciones y el aspecto disciplinario.
Esta carrera Administrativa aprobada mediante Ley 4 de 1961, se aplicará los empleados de dependencias del
Estado. Actualmente en la Constitución Nacional vigente, en su art. 302 generaliza a todos los servidores
públicos que no forman parte de la Carrera Administrativa ni de ninguna otra de las carreras públicas.
2. La Carrera Judicial
Es instituida por la Constitución de 1946. Esta fue desarrollada por la Ley 9 de 1963, perdió su vigencia a
partir de 1969 por medio del Decreto 140.
No pudo ser aplicada totalmente ya que no se respetó ni se garantizó el principio del sistema de méritos tanto
para el ingreso y ocupación de cargos que se presentaban en el Órgano Judicial y el Ministerio Público.
En ambas carreras se busca la selección del personal, tomando en cuenta la idoneidad para ejercer el cargo,
condición moral y méritos, para efectos de ascensos merecidos dentro del escalafón que ha sido creado para
efectuarlos y también una evaluación de los méritos del servidor.
Además, otra similitud es que, servidor adscrito a ella, es poseedor a una serie de derechos inherentes a su
condición de funcionario de carrera. Destacándose las siguientes: el sueldo, la estabilidad en el caso de la
carrera administrativa, la inamovilidad en el caso de los funcionarios pertenecientes a la carrera judicial, en
ascenso basado en el mérito y eficiencia del servidor y las licencias ya sean por gravidez, estudios y cursos de
adiestramiento, enfermedad y vacaciones anuales remuneradas.
La carrera se aplica a todos los funcionarios del Órgano Judicial, salvo las excepciones que expresamente
señalan la Constitución y el Código Judicial.
Diferencias:
Entre los aspectos que diferencian a la carrera administrativa de la judicial, está el que concierne a las
personas a las cuales se les debe aplicar el régimen y a las personas que se encuentran fuera de su aplicación.
• La carrera administrativa es obligatoria para todas las dependencias del Estado, es decir, tanto las del
gobierno Central y las instituciones autónomas y semi−autónomas, y será fuente supletoria de derecho para
aquellos servicios público que se rijan por otras carreras públicas reguladas, o por leyes especiales salvo las
excepciones establecidas en la constitución Nacional; en cambio la carrera judicial se aplica a solamente los
funcionarios del Órgano Judicial, salvo las excepciones que expresamente señalan la Constitución y el
Código Judicial.
• En cuanto a las jubilaciones, los servidores de la carrera administrativa en ningún período de su existencia
han contado con el privilegio de una jubilación especial y se jubilan solo con un porcentaje, según el sueldo
que devenguen al momento de ejercer este derecho.
Tanto en Órgano Judicial como en el Ministerio Público existió la jubilación especial que permitía el derecho
a jubilarse con el último sueldo que devengue al momento de separarse del cargo.
Se prohíbe a los funcionarios entre otras, realizar actividades de índole política partidista y obligar a los
empleados a asistir a actos públicos. Art. 209 de la Constitución.
3. La Carrera Docente:
Es una de las carreras que presenta mayor afinidad con la carrera administrativa. La Ley 47 de 1946, orgánica
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de Educación, fue modificada y adicionada por la Ley 34 de 1995.
El art. 209 de la Ley 34 ordena al Ministerio de Educación la creación de un Texto Único, de enumeración
corrida, en ordenación sistemática y posterior publicación en Gaceta Oficial. Este Ministerio mediante
Decreto Ejecutivo 60 del 26 de febrero del 1996 cumple con lo dispuesto en la Ley 34.
Semejanzas:
• Esta Junta de Personal utilizará el método del concurso, que han demostrado ser
más adecuado. Estos concursos, al igual de lo que se realizan en el régimen de la
carrera administrativa, serán convocados y dados a conocer sus condiciones y
requisitos en forma pública o mediante repetidas publicaciones en los diarios de la
localidad. Se establecerán las fechas para participar en estos y en ellas se escogerán
a las tres personas que ocupen las primeras posiciones.
• Sobre la administración de personal al igual que en el régimen de carrera
administrativa se reconocen nombramientos de carácter: permanente, probatorio,
interino, temporal.
• Tanto en la carrera administrativa como en la carrera docente, la evaluación del
desempeño del servidor público representa un aspecto muy importante. En esta
forma se llega a conocer la eficiencia que está prestando la institución. En el caso de
la educación, es mucho más importante por razón de los que se está calificado, es la
eficiencia del educador, encargado de preparar y moldear los futuros ciudadanos en
el día de mañana llevarán el destino de la nación.
• Se prohíbe a los miembros del personal docente y administrativo de las escuelas,
colegio, entablar discusiones políticas y partidistas en los planteles de educación
influir en el ánimo de los educandos a favor o en contra de algunas tendencias
partidista.
Diferencias:
Las jubilaciones especiales fueron derogadas mediante Ley 8 del 6 de febrero de 1997. Eliminando uno de los
privilegios de personal docente, ya que ellos contaban con la jubilación especial que se obtenía o lograba,
después de 28 años de servicio con la ventaja de ser jubilado con el último sueldo.
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4. La Carrera Consular y Diplomática:
La estructura que conforma el Capítulo XV del Decreto Ley10 del 11 de julio de 1957 referente a la carrera
diplomática contiene muchos elementos desarrollados en la antigua carrera administrativas.
La Comisión tendrá como objetivo primordial seleccionar el personal que formará parte de la carrera
diplomática tomando en cuenta su capacidad, idoneidad y los méritos de cada candidato, defiende la
estabilidad y prohíbe declaraciones de cesantías, suspensiones o destitución de carrera a no ser por las
causales que la propia ley determine.
Semejanza:
• Esta Comisión Calificadora tiene las mismas funciones primordiales que en la Carrera Administrativa:
• Intervenir en la elaboración de exámenes para aplicar en los concursos de ingreso.
b) Conocer y dar la aprobación en los casos de ascensos y traslados.
• Para ser funcionario de carrera de servicio diplomático se requiere de ciertos requisitos que también son
exigidos a todo servidor público que se incorpora a la carrera administrativa.
• Es prohibido al igual que en todas las otras carreras utilizar respaldo político para obtener nombramientos o
ascensos.
• En cuanto a deberes y derechos son prácticamente los mismos que amparan la carrera administrativa.
• En cuanto al régimen disciplinario de esta carrera se reglamenta estableciendo distintas sanciones, como la
amonestación verbal o escrita y la suspensión del cargo.
• La Carrera Policial:
Regula por La Ley 18 del 3 de junio de 1997.
El Director de la Policía Nacional será de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República con
la participación del Ministro de Gobierno y Justicia y podrán ser nombrados personas civiles.
Quedan sometidos a esta carrera los miembros de la Policía Nacional que tomen posesión del cargo y presten
juramento de conformidad con la Ley. Los miembros de la Policía Nacional son servidores público que
prestan servicio a la comunidad nacional y reciben remuneración con fondos del Estado.
Los miembros de la Policía se clasifican en personal juramentado que son los que ingresan a través de
escuelas o academias de formación policial y personal no juramentado que son funcionarios que no ejercen
funciones policiales y no portarán placa ni uniformes propios de esta institución.
El régimen de esta carrera solo considera como parte de ella al personal juramentado.
Entre sus objetivos están determinar los traslados, jubilaciones, licencias, pensiones, establecer derechos y
deberes e imponer medidas disciplinarias, lo que demuestra de asistencia de muchas semejanzas con la carrera
administrativa.
Nos parece importante mencionar que la Ley 9 del 20 de junio de 1994 fue suspendida por la Resolución de
Gabinete 122 del 27 de octubre de 1999 contenida en G.O. 23920 del 30 de octubre de 1999 debido a que en
diversas instituciones incorporadas a la carrera administrativa se habían detectado acreditaciones que no se
ajustan a la Ley.
CITAS
28
• Quintero, César . La Evolución Constitucional de Panamá, Segunda Edición. Centro de Investigación
Jurídica. Facultad de Derecho y Ciencias Política. Imprenta Universitaria. Panamá, 1993. Pag. 54.
• Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Políticas y Sociales. Editorial Heliasta, Buenos Aires. 1981. Pag.
518.
• Enciclopedia Jurídica OMEBA. Pag. 1046.
CONCLUSIONES
• La Ley establece la institucionalización de un sistema de méritos que exige requisitos mínimos para los
aspirantes a determinadas posiciones lo cual permite una mejor selección.
• Se otorga estabilidad en el empleo al servidor público y las correspondientes compensaciones económicas
• Se reconoce la necesidad de impulsar los ascensos a quien cumpla bien con su trabajo con el fin de
incentivar
• Se establece la necesidad de incentivo económicos y honoríficos a aquellos funcionarios que se destacan en
sus funciones cotidianas.
• Se establece la obligación de hacer evaluaciones como forma de medir la efectividad de la persona
• Se regula de manera uniforme todos los derechos y deberes de los servidores públicos, además de un
régimen disciplinario que garantice el cumplimiento de los mismos.
• De aplicarse esta Ley creemos que la actuación de muchos funcionarios sufrirá cambios positivos en
beneficio de todos los ciudadanos.
BIBLIOGRAFÍA
Textos:
• Quintero, César. La Evolución Constitucional de Panamá. Segunda Edición, Centro de Investigaciones
Jurídicas, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Panamá 1993.
• Sayagues Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editor Martín Bianchi Altuma, Montevideo,
1959.
• Vidal Perdomo, Jaime. Derecho Administrativo. Editorial Jemes, Bogotá, Colombia. 1987.
Tesis:
• Acuña Arosemena, Alfredo. Análisis Jurídico de la Ley de Carrera Administrativa. Universidad de Panamá.
1998.
• Bartolí Arosemena, Jaime. El Abuso de Autoridad y la Extralimitación de Funciones dentro de la Ley de
Carrera Administrativa. Universidad de Panamá. 1998.
• Benavides Ábrego, Oscar R.. Evolución Jurídica de la Carrera Administrativa en Panamá.
Diccionarios:
• Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico. Editorial Heliasta. Buenos Aires. 1983.
• Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Políticas y Sociales. Editorial Heliasta. Buenos Aires.
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