políticas educacionales durante los gobiernos democraticos

POLÍTICAS EDUCACIONALES DURANTE LOS GOBIERNOS
DEMOCRATICOS
A partir de 1990, en el período de transición a la democracia, que terminó con
17 años de gobierno militar, Chile introdujo políticas destinadas a reformar su
sistema educacional en un esfuerzo por mejorar sustancialmente su calidad y
equidad. Para alcanzar estas metas, los gobiernos democráticos incrementaron
el papel del Estado, definiendo prioridades y demostrando liderazgo para el
desarrollo de la educación. Tres gobiernos1 han seguido una política
educacional consistente que combina recursos estatales y privados, lo que ha
caracterizado el desarrollo del sistema educacional de este país.
En el período 1990-2003, el gasto en educación (tanto público como privado)
ha aumentado de un 4,0% a un 7.6% del PIB; la matrícula escolar creció en un
20.4% y en la educación superior, en un 93%. El tiempo que los estudiantes
permanecen en las escuelas primarias y secundarias aumentó en forma
sustancial como resultado de una mayor inversión en infraestructura, lo que
permitió cambiar la jornada escolar de medio día a jornada completa,
reemplazando así los dos turnos en un mismo establecimiento escolar.
Adicionalmente, los recursos materiales para el aprendizaje se renovaron a
través de la provisión universal de textos y Tecnologías de Información y
Comunicación, y se realizó una profunda reforma del currículum desde la
educación preescolar hasta el termino de la educación secundaria. Las
condiciones del profesorado también se mejoraron: en el período hay un
aumento salarial de más de 156% en términos reales con respecto al año 1990,
y un esfuerzo sistemático por expandir la capacitación en servicio. Estos
cambios han tenido lugar de manera gradual y consistente.
Un acuerdo político a largo plazo referido a la dirección de la reforma
educacional y una relación armónica con los sindicatos de profesores han
ayudado a implementar las nuevas políticas educacionales.
Gracias a las políticas aplicadas en los años 90, el comienzo del siglo XXI abre
nuevas oportunidades para alcanzar nuevas e importantes metas: mejorar la
equidad, reforzar la formación y el desempeño del profesorado, así como sus
condiciones de empleo, y aumentar la cobertura y calidad en educación
superior.
1.1 El punto de partida: continuidad y ruptura
A inicios de los años 80, el gobierno militar de Chile (1973-1990) transformó
profundamente el modelo de financiamiento y gestión del sistema escolar. En el
marco de un régimen político autoritario y a través de una reforma estructural
radical, descentralizó su administración, introdujo un financiamiento basado en
el subsidio a la demanda, desafilió del estatus de funcionarios públicos al
conjunto del cuerpo docente y utilizó instrumentos legales e incentivos de
1 Los gobiernos del Presidente Patricio Aylwin (1990–1994), Presidente Eduardo Frei (1994–2000) y Presidente Ricardo Lagos (2000–2006).
mercado para estimular la creación y el crecimiento de escuelas privadas con
financiamiento estatal.
En 1990, luego de más de década y media de política autoritaria y una década
de economía neo-liberal, el nuevo régimen basado en una alianza política de
centro-izquierda inició políticas en educación con una nueva agenda y concedió
un estatuto protegido y de carácter nacional al profesorado. La nueva agenda
se centraría en objetivos de calidad y equidad en los contextos y resultados de
aprendizaje del sistema escolar. Su realización ha contado con un estado
capaz no sólo de velar por condiciones mínimas de funcionamiento de la
educación (rol subsidiario), como hizo en los años 80´, sino también de definir y
conducir políticas de desarrollo del sector (rol promotor).
El régimen democrático que asumió en marzo de 1990, luego de más de
década y media de gobierno militar, inauguró un marco de políticas
educacionales que abarca los catorce años que van desde ese año hasta el
2004, a través de tres períodos presidenciales y siete ministros de educación2,
quienes originaron y han implementado políticas orientadas por una misma
visión sobre calidad y equidad de la educación, recurriendo a un repertorio
compartido de criterios de acción y aplicaron instrumentos de estado y mercado
similares.
El gobierno inicial de la transición a la democracia tomó la decisión estratégica
de no revertir el proceso de municipalización ni cambiar los trazos más gruesos
del modelo y mecanismos de financiamiento establecidos en 1981. Esta opción
se tomó a pesar de las expectativas del profesorado de que ello ocurriera, y a
pesar del origen e implementación autoritarios de ambos cambios. Junto con
ello, fijó como norte de sus políticas el logro de una calidad considerablemente
más alta y de equidad de la provisión de educación financiada públicamente.
Con ello redefinió el papel del estado en el sector: de un papel subsidiario,
consistente en funciones de asignación de recursos y supervisión de los
marcos institucionales y educativos en que la competencia por matrícula
producía determinados estándares de logro y patrón de distribución social, a un
papel promotor y responsable, tanto respecto de los objetivos de calidad a
nivel del sistema en su conjunto, como de los de equidad. Esto último supone
dos criterios articuladores del conjunto de las políticas en la educación escolar:
programas integrales de intervención de cobertura universal para el
mejoramiento de la calidad de los aprendizajes, y programas compensatorios
focalizados en las escuelas y liceos de menores recursos con bajos resultados
de aprendizaje para el mejoramiento de la equidad.
1.2 Etapas en el proceso de reforma educacional
La evolución del esfuerzo de mejoramiento y reforma educacional en curso en
Chile, puede caracterizarse en términos de tres etapas.
2 Ministro Ricardo Lagos (1990–1992); Ministro Jorge Arrate (1992–1994); Ministro Ernesto Schiefelbein (1994); Ministro Sergio Molina (1994–1996); Ministro
José Pablo Arellano (1996–2000); Ministra Mariana Aylwin (2000–2003); Ministro Sergio Bitar (2003 – ).
Una primera etapa, que va de 1990 a 1995, es de construcción de
condiciones de base para un funcionamiento mejorado del sistema escolar3.
Condiciones políticas que se traducen en alta prioridad gubernamental al sector
y construcción de confianzas y acuerdos respecto a la agenda de cambio en
educación; condiciones profesionales y laborales mejoradas de los docentes;
condiciones materiales para el aprendizaje, con recursos actualizados y en
volúmenes suficientes (textos, bibliotecas, materiales didácticos, computadores
en red); condiciones institucionales y técnicas para la renovación de la
pedagogía y la gestión, a través del esfuerzos de los programas P-900 y de
Educación Rural, y de los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME)
respecto al trabajo de proyectos por equipos docentes.
La segunda etapa se inaugura en 1996, con la implantación formal de la
Reforma Educacional, con la decisión gubernamental de establecer la
jornada escolar completa y llevar a cabo la reforma curricular, junto a dos ejes
de medidas de apoyo: i) intensificación del accionar de los programas de
mejoramiento (expansión de la informática educativa, creación del Programa
Montegrande de “liceos de anticipación”) e ii) impulso a las políticas de
fortalecimiento de la profesión docente.
El inicio de la tercera etapa puede fijarse en la segunda mitad del año 2000,
cuando se conocen resultados de aprendizaje insatisfactorios, medidos por
pruebas tanto nacionales como internacionales, que muestran que el sistema
escolar logra pobres resultados respecto a estándares de aprendizaje
competitivos en el mundo global. Las mediciones SIMCE y TIMSS muestran
que si bien las bases del edificio de un nuevo sistema escolar estaba
construido, las experiencias de aprendizaje en su interior estaban aún lejos de
lo requerido por una sociedad integrada a un mundo globalizado y cada vez
más exigente en términos de conocimiento y capacidades de las personas y las
organizaciones. “Llevar la reforma al aula”, es decir, a unas prácticas de
enseñanza-aprendizaje, es el lema que domina los énfasis de política al inicio
de la nueva década. Los que se plasman a partir de 2003 en una segunda
reforma al currículum del primer ciclo básico, giro en las estrategias de
desarrollo profesional docente, énfasis en las competencias para la
globalización –inglés y TICs–, así como creación de nuevas instituciones e
instrumentos para el aseguramiento de la calidad como de la equidad, tanto en
el sistema escolar como en la educación superior (acreditación de instituciones
y programas; evaluación docente de carácter formativo; respaldo legal a
integración social en los establecimientos escolares financiados públicamente y
otros).
1.3 Diálogo político, redes y participación
A lo largo del período 1990-2004, el principio de que las políticas educacionales
debían tener el carácter de políticas de estado, más allá por tanto de los plazos
de un gobierno, se traduce en una política de acuerdos gobierno-oposición
3
Sus hitos son el Programa de las 900 Escuelas (1990), el Estatuto Docente (1991), el Programa MECE–Básica (1992), la Comisión Nacional para la
Modernización de la Educación (1994) y el inicio del programa MECE–Media (1995).
sobre educación, que otorga respaldo nacional a las iniciativas mayores en el
sector. Esta tiene como hitos más importantes :
a) el diagnóstico y propuestas de cambio originados en una políticamente
plural Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada
por el Presidente de la República en 1994, que contribuye a sistematizar
y concordar entre las dirigencias política, empresarial y educacional del
país, las tareas nacionales en educación; sus recomendaciones fueron
la base de La Reforma Educacional iniciada en 1996;
b) los acuerdos Gobierno-Oposición, para el financiamiento e
implementación de la extensión de la jornada escolar (1997), que
incluyeron acuerdos sobre su financiamiento y la reglamentación para
inversiones públicas en la infraestructura de establecimientos
municipales y privados subvencionados por el Estado (Ley 19.532 sobre
Jornada Escolar Completa, de 1997);
c) el acuerdo gobierno-oposición para ampliar el derecho a la educación
garantizado por la Constitución y establecer 12 años como la duración
de la educación obligatoria (2003).
Junto a lo señalado, a lo largo del período han operado comisiones
representativas respecto a diversos temas específicos, así como misiones de
estudio constituidas también en forma institucional y políticamente plural.
Cronológicamente:
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tres comisiones técnicas de carácter nacional sobre educación
sexual en el sistema escolar (1992, 1996, 2004);
misión de estudio a Asia-Pacífico sobre la educación media,
integrada por representantes del Ministerio de Educación, Colegio
de Profesores, empresarios, investigadores en educación (1993);
comisión técnico-gremial sobre reforma curricular del ámbito de la
Educación Media Técnico Profesional (1997);
comisión nacional para la selección de los liceos del Programa
Montegrande (1997);
comisión nacional para la selección de las universidades del
programa Formación Inicial Docente (1997);
comisión técnica nacional sobre textos escolares (2000);
comisión técnica Ministerio de Educación-Consejo de Rectores
sobre las pruebas del sistema de admisión a las universidades
(2000);
misión de estudio al Reino Unido, formada por miembros del
Ministerio de Educación, Colegio de Profesores, empleadores
municipales y privados (2001);
misión de estudio a Cuba, Ministerio de Educación, Colegio de
Profesores y empleadores municipales y privados (2002);
Comisión tripartita Ministerio de Educación, la asociación nacional
de municipalidades y el Colegio de Profesores, sobre evaluación
docente y temas de desarrollo profesional (2001-2004).
Los hitos reseñados deben ser además puestos en un contexto de consenso
sobre el alza sostenida del gasto en educación, aprobada en el Congreso
Nacional año a año; los sucesivos gobiernos han otorgado máxima prioridad al
sector educativo y han asignado recursos en forma acorde con esta definición,
incluso cuando el crecimiento del PIB ha disminuido y ha debido ajustarse el
resto del gasto público, como ocurrió en 1998 y 1999.
1.4 Procesamiento de diferencias
El señalado marco de acuerdos y la consistencia de la construcción
políticamente transversal de respuestas a temas específicos, no es sinónimo
de ausencia de visiones e intereses encontrados, así como de conflictos. Esto
sucede en ámbitos como la gestión y regulación de la profesión docente, la
tensión entre los principios de libertad de enseñanza y de derecho a la
educación, y entre rol del estado y el mercado en educación, así como la
educación sexual y otros. Caracteriza al proceso chileno la elaboración de
soluciones transaccionales, apoyadas en su implementación por el conjunto de
la institucionalidad y actores concernidos.
En un primer momento la línea divisoria fue respecto a preservar la herencia de
la reforma de los años ochenta, en un sentido de avance en la
descentralización privatizante, o revertirla en un sentido re-centralizador y
estatista, esperado por el profesorado. La solución transaccional a la que se
arribó es un nuevo equilibrio entre la realidad heredada (descentralización y
financiamiento vía subvención) y las nuevas orientaciones propugnadas por el
gobierno: rol activo y regulador del Estado, estatuto público de los docentes e
incremento del gasto y la inversión pública en educación según criterios de
focalización y mejoramiento de calidad.
En un segundo momento, al plasmarse el informe de la citada Comisión de
Modernización en 1994, el conflicto de visiones se dio entre la necesidad de
aumentar el gasto (planteamiento caro a la alianza política que sustenta al
Gobierno), y la necesidad de flexibilizar la gestión de las escuelas
(planteamiento caro a la oposición y a sectores dentro de la misma alianza
gobiernista). En los hechos, se optó por combinar ambas propuestas, aunque
sin satisfacer a los portadores más polarizados de ambas visiones.
Finalmente, en una tercera etapa que se inicia en la segunda mitad del año
2000, y muy determinada por la comunicación y discusión pública de las
mediciones nacionales e internacionales de logros de aprendizaje, se puede
argumentar que las líneas del conflicto gobierno / oposición se han movido
desde el ámbito de la institucionalidad, del financiamiento y la gestión, por
primera vez al “adentro” de la educación, con interpretaciones y grados
variables de divergencia, sobre currículum, evaluación y desarrollo profesional
docente.
Los énfasis de cada una de las descritas etapas, no implica que el respectivo
procesamiento de las diferencias haya clausurado el debate correspondiente,
sino que lo ha hecho progresivamente más complejo. Lo importante es que las
diferencias se han procesado de acuerdo a reglas de convivencia democrática
y a criterios realistas, de modo que la educación chilena y con ella la profesión
docente han ido avanzando en mejoramientos sostenidos aunque todavía
insuficientes o incompletos.