El debate del gasto público

El debate del gasto público
Mario Teijeiro
Presidente del Centro de Estudios Públicos
http://www.cep.org.ar
23 de Agosto de 2002
Daría la impresión que existe un complot para aturdir aún más a los argentinos. A las
múltiples fuentes de confusión que acompañan esta crisis, se suma ahora la inesperada
coincidencia de Ismael Bermúdez (periodista de Clarín, con manifiestas preferencias por
el intervencionismo de Estado) con los economistas del CEMA (quizás los máximos
representantes del capitalismo para la imagen popular). La confluencia de opiniones se da
alrededor del comportamiento del gasto público en la década pasada. Apoyándose en un
mismo trabajo publicado por el Ministerio de Economía, Bermúdez proclama “el mito del
gasto público”, Roque Fernández dice que “no ha habido tal cosa como una explosión del
gasto público primario en la última década…por el contrario…se mantuvo relativamente
constante”, y Carlos Rodríguez concluye que el gobierno de De la Rúa “recibió un gasto
público en términos del PBI prácticamente idéntico al de una década atrás”. El problema
de todas estas opiniones es doble: el trabajo del Ministerio de Economía (en el cual se
basan) está mal y el uso que hacen de las cifras es equívoco.
La serie de gasto público incluye un descomunal dibujo contable
El caso Enron empalidece en comparación con la manipulación contable del Ministerio
de Economía. Para dar la imagen que el gasto público no aumentó durante la
Convertibilidad, decidieron “inflar” artificialmente el gasto público del periodo 1985-92
por la friolera de $40.000 millones de pesos (a precios del 2001). Para ello incorporaron
los pagos a jubilados y otros beneficiarios que hubiera correspondido hacer en aquel
período según la ley, pero no se hicieron. Paralelamente “pincharon” todos los gastos
hechos del 92 en adelante, no computando las erogaciones pagadas con Bocones (por un
monto acumulado de aproximadamente $ 28.500 millones a precios de 2001). Cabe
preguntarse, ¿qué sentido económico tiene registrar un gasto que nunca se realiza y por lo
tanto no tiene ninguna repercusión macroeconómica?. Ninguno, es un simple dibujo
contable que intenta cambiar la imagen de la verdadera política fiscal. Devengar el gasto
previsional en base a lo que exigía la ley es un argumento legal, no económico. Parte de
esos gastos (los $ 28.500 millones a los que se hizo referencia) se hicieron con
posterioridad, cuando se pagaron con Bocones desde 1992 en adelante. En este caso, ¿qué
sentido económico tiene registrarlos cuando se devengaron y no cuando se realizan?.
Ninguno, pues el impacto económico se produce en el momento en el que el beneficiario
tiene un instrumento en la mano (sea dinero efectivo o un bono transferible) que puede
vender y gastar con el producido1. Cuando se eliminan estos devengamientos arbitrarios y
Para una discusión más detallada de este tema, véase el trabajo “La Política Fiscal durante la
Convertibilidad”, Centro de Estudios Públicos, Julio de 1996.
1
se incorporan los pagos efectivamente realizados, las series de gasto del Ministerio se
alteran significativamente2.
Gasto Público Consolidado (en % del PBI)
Prom. 80/89
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Gasto Primario
Oficial (1)
26.8
28.9
28.8
29.1
29.0
29.8
30.0
30.3
28.3
27.7
28.3
30.5
29.5
30.0
Gasto Primario
Ajustado (2)
25.5
23.7
25.2
27.3
30.6
32.7
32.0
30.9
28.8
28.0
28.6
31.1
29.9
30.5
Gasto Total
Oficial (1)
30.2
31.7
30.4
31.0
31.5
31.7
31.8
32.5
30.6
30.4
31.0
34.1
33.8
35.3
Gasto Total
Ajustado (2)
28.9
26.5
26.8
29.3
33.1
34.6
33.7
33.2
31.0
30.7
31.3
34.6
34.2
35.9
(1) Serie publicada por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaría de Política
Económica, Ministerio de Economía
(2) Datos oficiales corregidos, restando los pagos a jubilados y proveedores devengados no realizados entre
1985 y 1992, y sumando los gastos pagados con bonos a partir de 1991
El año base para la comparación no es el correcto
Cuando uno utiliza la serie correcta, los resultados son totalmente distintos. El gasto
primario aumentó de 25,2% del PBI en 1990 a 31,1% en 1999 y a 30,5% en el 2001. La
comparación más relevante es la que se realiza con el año 1990, no con el año 1991 como
hacen los defensores de la política fiscal de la Convertibilidad. La razón es obvia: el salto
espectacular del gasto público comenzó apenas Cavallo asumió, en Febrero de 1991. Si
tomáramos el año 1991 como base, estaríamos dejando afuera todo el aumento del primer
año. Hay quienes argumentan que el gasto en 1990 era bajo y tenía que aumentar. Los
números muestran que no era así. El gasto primario en términos del PBI de 1990 fue
prácticamente idéntico al promedio de la década del 80 (25,5 % del PBI), dominada por
el estatismo del gobierno de Alfonsín. El otro rasgo notable es que los niveles de gasto
primario en los años finales de la Convertibilidad ostentan el “triste” record de ser incluso
superiores al nivel máximo alcanzado durante el gobierno de Alfonsín (30,0% del PBI en
1987).
2
El uso de las cifras oficiales no implica validarlas en cualquier otro aspecto metodológico. Por ejemplo, es
posible que los pagos de intereses de la deuda interna que registra el trabajo del Ministerio de Economía
para la década del 80, adolezcan del problema adicional de no haber sido ajustadas por la elevadísima
inflación del período.
El gasto primario es un indicador sólo parcial
¿Pero qué es esta novedad de considerar sólo el gasto “primario”?. ¿Es que los gastos en
intereses no tienen ninguna consecuencia macroeconómica?. ¡Por supuesto que la tienen!
y si no miremos qué pasó con la economía Argentina cuando los mercados externos se
“secaron” y hubo que empezar a financiar el gasto total con impuestazos y colocaciones
de bonos a los bancos y las AFJP. La verdadera medida del peso del sector público es el
gasto total y cuando miramos este indicador, las comparaciones son aún más negativas.
El gasto total aumentó de 26,8% del PBI en 1990 a 34,6% en 1999 y a 35,9% en el 2001.
La proyección de estas cifras hacia delante era mucho peor, por dos razones: estaba
venciendo la deuda del Brady (cuya quita benefició las cuentas fiscales a partir de 1992),
lo que obligaba a su refinanciación a tasas más altas. Además, los gastos de intereses
estaban también transitoriamente moderados por un atraso cambiario que, por deflación o
por devaluación, tenía que corregirse.
La evolución del gasto en términos del PBI es una medida engañosa
Para colmo de males, las cifras en términos del PBI son un indicador engañoso para hacer
comparaciones interanuales. La impresión que dejan es que el mantenimiento constante
del indicador es señal de una política correcta. Esto no es así. Cuando el crecimiento del
PBI obedece a factores externos transitorios (por ejemplo, las bajas espectaculares de las
tasas de interés internacionales al principio de la convertibilidad, o los excepcionales
precios de las exportaciones argentinas hasta 1997, o un real sobrevaluado hasta 1998), el
gasto público debe caer en términos del producto. Una sana política fiscal implica
aumentar el gasto sólo en función de aumentos permanentes del ingreso y no de aumentos
transitorios y cuando esa distinción es difícil de realizar, es preferible equivocarse por
“prudente” y no por “optimista”. Pero el punto adicional es que si el gasto público crece
durante los auges transitorios, contribuye a aumentar aún más el producto. Entramos así
en el (falso) círculo virtuoso que el aumento del gasto público aumenta el producto y el
aumento del producto “justifica” un nuevo aumento del gasto3. Para evitar este problema,
un indicador más apropiado es el gasto público medido en dólares (ajustado por la
inflación americana). Y con este indicador, el gasto total durante la Convertibilidad
aumentó el 109%.
El criterio relevante para juzgar al gasto público es otro
El argumento que el gasto público no aumentó durante la década pasada no resiste ni el
criterio más benévolo (tomar sólo el gasto primario y compararlo con el PBI). Pero
independientemente de cómo se reparte la responsabilidad de haber alcanzado un gasto
de 36% del PBI en el 2001, lo trascendente ahora es discutir qué hacemos con este sector
público que nos dejaron. ¿Es posible crecer sostenidamente con un Estado de este
tamaño?. ¿No es acaso evidente que el gasto público alcanzado nos llevó de impuestazo
en impuestazo y a un endeudamiento insostenible que terminó en el default y el colapso
económico? ¿A cuánto subirá su participación con la evolución de los intereses de la
3
En la jerga económica, diríamos que hay un problema de “endogeneidad” de las variables relacionadas.
deuda, probablemente a disminuirse por una quita importante, pero aumentados por las
compensaciones al sistema financiero y por un valor del dólar al menos duplicado en
términos reales?. Sin capacidad de endeudamiento interno o externo, ¿cómo
financiaremos el gasto público sino con cada vez más impuestos extraordinarios y nuevas
subas de tasas?. Estas preguntas ponen en evidencia que el criterio trascendente para
juzgar el gasto público no es si aumentó o no entre determinadas fechas arbitrariamente
escogidas, sino cuál es el nivel actual y sus eventuales consecuencias futuras.
El gasto público debe bajar sustantivamente
Si queremos tener una economía competitiva que no tenga el lastre insoportable de un
sector público con impuestos exorbitantes, el peso relativo del gasto público deberá
reducirse sustantivamente, idealmente a niveles inferiores a los de la década del 80. La
alternativa de reducir la evasión es utópica; no estamos en Europa, donde el sector
público funciona y la gente paga sin una evasión relevante. Aquí tenemos un producto (el
gasto público) que la gente valora muy poco y por lo tanto el “precio” (los impuestos)
que se puede pedir por él, es muy bajo. La solución de mejorar la calidad del gasto
público hay que empezarla ya, pero demorará muchos años antes que se note. Mientras
tanto, los intentos de vender caro un mal producto terminan en una evasión generalizada
y en una tremenda desventaja para la actividad productiva organizada frente a la
informalidad. Si insistimos con este tamaño de Estado, como hay muchos lugares en el
mundo donde se puede invertir, nos quedaremos sin inversión y con una pobreza
creciente.