TEMA 11 - La competència administrativa

Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
TEMA – 11
LA COMPETÈNCIA ADMINISTRATIVA: CONCEPTE, CLASSES I NATURALESA;
ELS CRITERIS DE DELIMITACIÓ I FORMES D’ATRIBUCIÓ. LES RELACIONS
INTERORGÀNIQUES. LA JERARQUIA ADMINISTRATIVA. LA DELEGACIÓ,
L’ADVOCACIÓ I LA SUBSTITUCIÓ. LA COORDINACIÓ ADMINISTRATIVA. EL
REGLAMENT: CONCEPTE, FONAMENT I CLASSES.
LA COMPETÈNCIA ADMINISTRATIVA
La competència administrativa és el conjunt de facultats atribuïdes per l’ordenament jurídic a
un Ens públic o a un dels seus òrgans administratius, amb preferència o exclusivitat sobre els
altres.
L’article 8 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP); estableix
que la competència és irrenunciable i s’exercirà pels òrgans que la tinguin atribuïda com a
pròpia, excepte els casos de delegació o avocació, quan s’efectuïn en els termes previstos en
aquesta o d’altres lleis.
Quan una norma atribueix una competència a un ens públic sense especificar l’òrgan que ha
d’exercir-la, s’entendrà que la facultat d’instruir i resoldre els expedients pertany a l’òrgan
inferior competent per raó de la matèria i del territori. En el cas que hi hagués més d’un òrgan
en aquesta situació, correspondrà a l’òrgan superior jeràrquic comú.
La titularitat i l’exercici de les competències atribuïdes als òrgans administratius es poden
desconcentrar en d’altres jeràrquicament dependents d’aquells en els termes i amb els
requisits que prevegin les mateixes normes d’atribució de competències.
Criteris d’assignació de competències
D’acord amb el catedràtic Rafael Entrena Cuesta, els criteris que se segueixen per determinar
la competència són:
a) Criteri jeràrquic: Tracta de precisar la preferència d’un òrgan per exercir una funció en
relació amb els seus superiors i inferiors, es a dir, d’atribuir competències d’acord amb
l’escala de superiors i subordinats en què s’organitzen els òrgans d’un ens públic.
b) Criteri objectiu: Tracta d’atribuir les distintes funcions en bloc entre les diverses branques
de l’Administració (per exemple, salut, ensenyament, etc.). Així, segons la naturalesa de
les finalitats que cal assolir, s’assignarien les diferents funcions a un departament de
l’Administració de la Generalitat de Catalunya o a un altre, i, dins cada departament, a les
diferents direccions generals.
c) Criteri territorial: Cada òrgan administratiu té competència, preferentment respecte als
seus iguals, en la circumscripció que se li assigna.
© Xavi Jiménez
[email protected]
1
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Formes d’atribució de competències:
D’acord amb els criteris anteriors, l’ordenament jurídic fa a favor dels diferents òrgans
administratius la distribució de competències.
Formes:
1. La competència es pot atribuir de manera genèrica, quan s’assigna una funció
determinada globalment a un ens, sense especificar l’òrgan que l’ha d’exercir.
2. La competència es pot atribuir de manera específica, quan es concreta l’òrgan que l’ha
d’exercir.
Tipologia competencial:
Els articles 110 a 112 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006 recullen tres tipus de
competències:
•
Competències exclusives.- En les matèries de competència exclusiva, correspon a la
Generalitat, de manera íntegra i única, la potestat legislativa, la potestat reglamentària i
la funció executiva.
•
Competències compartides.- En les matèries que l'Estatut atribueix a la Generalitat de
forma compartida amb l'Estat, correspon a la Generalitat la potestat legislativa, la
potestat reglamentària i la funció executiva, en el marc de les bases que fixi l'Estat com a
principis o mínim comú normatiu en normes amb rang de llei.
•
Competències executives.- En les matèries de competència executiva, correspon a la
Generalitat, la potestat reglamentària, que comprèn l'aprovació de disposicions per a
l'execució de la normativa de l'Estat, i també la funció executiva, que en tot cas inclou la
potestat d'organització de la seva pròpia administració i, en general, totes les funcions i
activitats que l'ordenament atribueix a l'Administració Pública.
A nivell doctrinal, podem trobar altres tipus de competències:
•
Competències indistintes.- La competència per exercir una funció determinada
s’atribueix de manera indistinta si el dret assigna la seva titularitat a diversos òrgans amb
caràcter normal i simultàniament.
•
Competències mixtes- Correspon simultàniament a diversos òrgans, i només la poden
exercir conjuntament (quan l’exercici de la competència és transversal entre diversos
òrgans administratius d’una mateixa Administració pública).
© Xavi Jiménez
[email protected]
2
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Conflictes de competència
D’acord amb l’article 14 LRJSP, quan un òrgan administratiu considera que no li correspon
l’exercici d’una competència, ha de remetre les actuacions a l’òrgan que consideri competent,
i s’ho ha de notificar als interessats (declinar).
Tanmateix, si un òrgan té coneixement de què un altre tramita una assumpte que considera
de la seva competència, l’ha de requerir d’inhibició.
Els interessats en els procediments també poden instar a que l’òrgan que consideren
incompetent declini l’exercici de la competència, o a què l’òrgan que consideren competent
requereixi d’inhibició al que estigui tramitant l’assumpte.
Els conflictes d’atribucions només es poden suscitar entre òrgans d’una mateixa administració
no relacionats jeràrquicament, i respecte a afers sobre els quals no hagi finalitzat el
procediment administratiu.
A Catalunya, si es produeix un conflicte, d’acord amb els articles 52 i 53 de la Llei 13/1989; serà
resolt:
•
Pel President de la Generalitat, si és entre òrgans o organismes dependents de
diferents Departaments (o per una comissió nomenada a tal efecte pel President per
realitzar un arbitratge administratiu).
•
Pel superior jeràrquic comú, si és entre òrgans d’un mateix Departament.
Incompetència
La manca de competència comporta dues conseqüències importants a nivell administratiu:
•
La manca de competència per raó de la matèria o del territori comporta la nul·litat de
l’acte viciat quan sigui dictat per òrgan manifestament incompetent (article 47.1.b de la
Llei 39/2015).
•
La manca de competència jeràrquica comportarà l’anul·labilitat de l’acte, però podrà ser
validada per l’òrgan competent sempre que aquest sigui superior jeràrquic al que va dictar
l’acte viciat (article 52.3 Llei 39/2015).
Alteracions
La competència administrativa és irrenunciable. L'article 8 LRJSP així ho estableix i
contempla que ha d’ésser exercida “pels òrgans administratius que la tenen atribuïda com a
pròpia, llevats dels casos de delegació o avocació ...".
© Xavi Jiménez
[email protected]
3
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Aquest principi apareix no només amb la finalitat d'aconseguir l'eficàcia de l'acció de
l'Administració, sinó també com a forma d'assolir una major garantia dels drets dels ciutadans,
ja que l'Administració no es pot quedar inactiva si té l'obligació d'actuar, al ser titular d'una
competència.
La delegació, l’advocació i la substitució són les excepcions al principi d'irrenunciabilitat de la
competència i es tractaran més endavant.
L'article 34 de la Llei 39/2015, assenyala com a requisits per a la validesa de qualsevol acte
administratiu que s'ajusti al procediment establert i que sigui produït per l'òrgan competent.
La manca de competència comporta la nul·litat de ple dret de l'acte administratiu viciat quan
aquest sigui dictat "per òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori”
(article 47.1.b Llei 39/2015). La inexistència de competència jeràrquica genera la anul·labilitat
de l'acte viciat d'incompetència. L'article 52.3 de la Llei 39/2015, recull que "si el vici consisteix
en incompetència no determinant de nul·litat, pot fer la validació l'òrgan competent sempre que
sigui superior jeràrquic del que va dictar l'acte viciat".
L’article 8 LRJSP recull, a banda de la delegació i de l’advocació, tres figures que, sense
suposar una alteració de la titularitat de la competència, si que suposen una alteració d’alguns
elements del seu exercici. Aquestes tres figures son:
•
•
•
L’encàrrec de gestió
La delegació de signatura
La suplència
L’encàrrec de gestió
D’acord amb l’article 11 LRJSP, la realització d’activitats de caràcter material o tècnic de la
competència dels òrgans administratius o de les entitats de dret públic es pot encarregar a
altres òrgans o entitats de dret públic de la mateixa Administració o d’una altra, sempre que
entre les seves competències estiguin aquestes activitats, per raons d’eficàcia o quan no es
posseeixin els mitjans tècnics idonis per exercir-les.
L’encàrrec de gestió no comporta una cessió de titularitat de la competència ni dels elements
substantius del seu exercici, i, per tant, és responsabilitat de l’òrgan o entitat que l’ha fet dictar
els actes o les resolucions de caràcter jurídic que hi donin suport o en els quals s’integri
l’activitat material concreta objecte de l’encàrrec.
En tot cas, l’entitat o òrgan encomanat té la condició d’encarregat del tractament de les dades
de caràcter personal a les quals pugui tenir accés en execució de l’encàrrec de gestió, i li és
aplicable el que disposa la normativa de protecció de dades de caràcter personal.
Quan es dona entre òrgans administratius o entitats de dret públic que pertanyen a la mateixa
Administració pública, s’ha de formalitzar en els termes que estableixi la seva normativa
pròpia i, si no n’hi ha, per acord exprés dels òrgans o les entitats que hi intervenen.
© Xavi Jiménez
[email protected]
4
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
En tot cas, l’instrument de formalització de l’encàrrec de gestió i la seva resolució s’han de
publicar, perquè tinguin eficàcia, en el diari oficial corresponent.
Cada Administració pot regular els requisits necessaris per a la validesa d’aquests acords, que
han d’incloure, almenys:
La menció expressa de l’activitat o les activitats a què afectin.
El termini de vigència.
La naturalesa i abast de la gestió encarregada.
Quan l’encàrrec de gestió es faci entre òrgans i entitats d’administracions diferents, s’ha de
formalitzar per mitjà de la signatura del conveni corresponent entre elles, llevat que es tracti
de la gestió ordinària dels serveis de les Comunitats autònomes per les diputacions provincials
o, si escau, pels capítols o consells insulars, que s’ha de regir per la legislació de règim local.
L’encàrrec de gestió no podrà tenir per objecte prestacions pròpies dels contractes regulats
a la legislació de contractes del sector públic.
L’article 10 de la Llei 26/2010, regula l’encàrrec de gestió en les administracions públiques de
Catalunya, en termes molt similars a la regulació bàsica estatal.
La delegació de signatura
L’article 12 LRJSP, recull que els titulars dels òrgans administratius poden, en matèries de la
seva competència, que tinguin, bé per atribució, bé per delegació de competències, delegar la
signatura de les seves resolucions i actes administratius en els titulars dels òrgans o unitats
administratives que depenguin d’ells, dins dels límits assenyalats a l’article 9 (matèries no
susceptibles de delegació).
La delegació de signatura no altera la competència de l’òrgan delegant, es dona entre
persones, no en cal la publicació perquè sigui vàlida i en les resolucions i els actes que es signin
per delegació, s’haurà de fer constar aquesta circumstància i l’autoritat de procedència.
Aquest article no introdueix cap regulació, però suprimeix la prohibició de delegació de
signatura en resolucions de caràcter sancionador.
L’article 11 de la Llei 26/2010, regula l’autorització en les administracions públiques de
Catalunya, i estableix les següents característiques:
Pot ésser general o per a un procediment concret, cas en el qual es pot realitzar en
qualsevol moment de la tramitació previ a la resolució.
Els actes han d’incloure al davant de la signatura les paraules “per autorització», i la
identificació del titular de l’òrgan que l’autoritza; a continuació, la denominació de
l’òrgan autoritzat, i, finalment, la data de la resolució d’autorització. No requereix per
a la seva eficàcia ni de publicació, ni de notificació als interessats.
© Xavi Jiménez
[email protected]
5
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
La suplència
Segons el que estableix l’article 13 LRJSP, tal com disposi cada Administració pública, els
titulars dels òrgans administratius poden ser suplerts temporalment en els supòsits de vacant,
absència o malaltia, així com en els casos en què s’hagi declarat la seva abstenció o
recusació.
Si no es designa cap suplent, la competència de l’òrgan administratiu l’ha d’exercir qui designi
l’òrgan administratiu immediat superior de qui depengui.
La suplència no implica l’alteració de la competència, i perquè sigui vàlida no cal publicar-la.
En les resolucions i els actes que es dictin mitjançant suplència, s’ha de fer constar aquesta
circumstància i s’ha d’especificar el titular de l’òrgan en la suplència del qual s’adopten i qui
està exercint efectivament aquesta suplència.
A Catalunya, l’article 45 de la Llei 13/1989, que resta vigent després de l’entrada en vigor de la
Llei 26/2010, recull la suplència a l’Administració de la Generalitat de Catalunya i estableix que
els Secretaris Generals, Directors Generals i assimilats (Alts càrrecs) són suplerts en cas de
vacant, absència o malaltia, per qui designi expressament el Conseller. Els titulars dels òrgans
inferiors seran suplerts pel titular de l’òrgan immediatament inferior. Si n’hi ha diversos, serà
suplert pel més antic a no ser que el superior al substituït faci una designació expressa a favor
d’un altre.
LES RELACIONS INTERORGÀNIQUES
L’organització consisteix en una ordenació racional de mitjans personals, reals i financers per
aconseguir un compliment eficaç de les funcions que corresponen a una entitat determinada.
En aquest sentit, l’organització de les administracions públiques consistirà en l’ordenació
d’una pluralitat d’òrgans diferenciats que actuen en nom de l’entitat administrativa i en
compliment de les seves finalitats.
L’organització administrativa té una dimensió tècnica, fins i tot constitueix una disciplina
científica independent i, com que es tracta d’una administració pública, també té una
dimensió política. No obstant això, l’organització administrativa és essencialment jurídica i
està sotmesa al principi de legalitat.
El model organitzatiu de l’Administració pública, el trobem definit en primera instància a la
Constitució espanyola (CE). S’hi defineix el model d’Estat i la seva estructura territorial, i
també els principis que informen l’organització administrativa pròpiament dita (art. 103.1 CE):
«L’Administració pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua d’acord amb
els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb
submissió plena a la llei i al dret.»
© Xavi Jiménez
[email protected]
6
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
L’atribució de competències i els possibles conflictes que se’n deriven del principi de
competència són la principal problemàtica de les relacions interorgàniques, es a dir, de les
relacions entre els diversos òrgans administratius que integren una organització; i més tenint
en compte el fonamental principi d’unitat d’actuació de les administracions públiques.
Les diverses relacions que es poden establir entre els diferents òrgans administratius d’una
mateixa Administració pública es poden reconduir a tres (Rafael Entrena Cuesta):
•
Relacions de cooperació, basades en una situació d’igualtat entre els òrgans, i que
estan íntimament relacionades amb el principi de coordinació.
•
Relacions de subordinació, basades en el principi de jerarquia administrativa i en la
situació de preeminència d’un òrgan envers l’altre.
•
Relacions de col·lisió, que es produeixen quan existeixen desacords entre els òrgans,
donant lloc als conflictes de competències o atribucions.
LA JERARQUIA ADMINISTRATIVA
D’acord amb Rafael Entrena Cuesta, la jerarquia administrativa és: "aquella especial
estructuració que s'efectua dels diferents òrgans d'una mateixa branca de l'administració dotats
de competència pròpia, mitjançant la seva ordenació escalonada, en virtut de la qual els superiors
podran fiscalitzar y dirigir la conducta dels inferiors, resolent, si cal, els conflictes entre els
mateixos, amb la finalitat d'aconseguir la unitat en l'actuació de tots ells".
Requisits del principi de jerarquia:
1. Subjectiu.- Es dona entre òrgans administratius d'una mateixa branca de l'administració,
mai es donarà quan parlem de relacions entre l'Administració i els particulars, entre
Administracions públiques ni entre òrgans de distintes branques de l'administració.
Objectiu.- Que els òrgans jeràrquicament inferiors tinguin una esfera competencial
pròpia susceptible de fiscalització pels òrgans superiors.
L'òrgan superior tindrà una sèrie de potestats de control i fiscalització sobre el subordinat,
que són:
Donar ordres.
Dirigir, controlar i inspeccionar la seva activitat.
Resoldre conflictes de competències.
© Xavi Jiménez
[email protected]
7
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Exercir la potestat disciplinària.
Delegar les seves competències, d’acord amb l’ordenament jurídic.
Delegar la seva signatura, quan l’ordenament no ho prohibeixi.
Advocar les competències dels subordinats.
Resoldre recursos d’alçada contra els actes i resolucions dels seu immediat inferior
jeràrquic.
Substituir als inferiors en l’exercici de les seves funcions.
LA DELEGACIÓ, L’ADVOCACIÓ I LA SUBSTITUCIÓ
Es produeix quan un òrgan cedeix a un altre òrgan l'exercici d'una competència pròpia, tot
conservant la titularitat de la mateixa. De l'article 9 LRJSP es poden extreure les següents
característiques:
Pot existir delegació encara que no existeixi una relació jeràrquica (delegació en un sentit
ampli, encara què no serà la més freqüent).
No cal motivació per portar-la a terme, ja no cal que existeixin circumstàncies de caràcter
tècnic, econòmic, social, jurídic o territorial que la facin convenient.
Existeixen determinades competències que són indelegables:
a) Els assumptes que es refereixin a relacions amb el Cap de l’Estat, la Presidència del
Govern de la Nació, les Corts Generals, les presidències dels Consells de Govern de les
Comunitats autònomes i assemblees legislatives de les Comunitats autònomes.
b) L’adopció de disposicions de caràcter general.
c) La resolució de recursos als òrgans administratius que hagin dictat els actes objecte
de recurs.
d) Les matèries en què es determini per una norma amb rang de llei.
No es poden delegar les competències que s’exerceixen per delegació (subdelegació),
excepte que una llei ho autoritzi expressament.
Haurà de ser publicada al Butlletí Oficial de l’Estat (BOE), al diari oficial de la comunitat
autònoma corresponent (A Catalunya, el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya –
DOGC-), o al Butlletí Oficial de la Província, segons l'Administració a què pertanyi l'òrgan
delegant i l'àmbit territorial de competència d'aquest. Tanmateix, la delegació podrà ser
revocada en qualsevol moment i també s’haurà de publicar.
© Xavi Jiménez
[email protected]
8
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
S'indicarà expressament a la resolució administrativa que aquesta ha estat adoptada per
delegació. La resolució s'entendrà presa per l'òrgan delegant a tots els efectes.
No constitueix impediment perquè es pugui delegar la competència per resoldre un
procediment la circumstància que la norma reguladora d’aquest prevegi, com a tràmit
preceptiu, l’emissió d’un dictamen o informe; no obstant això, no es pot delegar la
competència per resoldre un procediment una vegada que en el procediment
corresponent s’hagi emès un dictamen o informe preceptiu sobre aquest.
L’acord de delegació de les competències atribuïdes a òrgans col·legiats, per a l’exercici de
les quals es requereixi un quòrum o una majoria especial, s’ha d’adoptar observant, en tot
cas, el quòrum o la majoria esmentats.
L’article 8 de la Llei 26/2010, regula la delegació en les administracions públiques de
Catalunya, i estableix les següents característiques:
Pot ser general o per a un procediment administratiu concret. En aquest darrer cas, es pot
realitzar en qualsevol moment de la tramitació previ a la resolució, llevat que el
procediment inclogui un informe preceptiu, cas en el qual s’ha de realitzar abans que
aquest informe s’hagi emès.
La delegació es pot subjectar a condició, suspensiva o resolutòria, o a termini.
El canvi de titular de l’òrgan delegant o de l’òrgan delegat només extingeix la delegació si
així ho ha establert l’acte de delegació.
Els actes dictats per delegació han d’incloure, abans de la signatura::
Les paraules “Per delegació”.
La data de la resolució o acord de delegació.
La data de publicació en el diari o butlletí oficial.
L’advocació està regulada a l'article 10 LRJSP. Mitjançant aquesta figura, l'òrgan superior
assumeix el coneixement d'un assumpte que correspon -ja sigui de manera ordinària o per
delegació- a un òrgan inferior depenent d'ell.
Requisits:
Existència d'una relació jeràrquica entre ambdós. Només és possible una avocació no
sotmesa a relació jeràrquica entre l’òrgan delegant i el que ha rebut la delegació.
Existència de circumstàncies de caire tècnic, econòmic, social, jurídic o territorial que la
facin convenient.
© Xavi Jiménez
[email protected]
9
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Acord motivat de l’òrgan superior.
Notificació de l’acord d’advocació, a les persones interessades en el procediment, abans
de la seva resolució final.
Contra l'acord d'advocació no cap interposar recurs, encara que sí es pot al·legar en el
possible recurs que es faci contra l'acte dictat per avocació.
L’article 9 de la Llei 26/2010, regula l’advocació en les administracions públiques de
Catalunya, i estableix que en els supòsits de delegació de competències en òrgans
jeràrquicament no dependents, el coneixement d’un assumpte pot ésser avocat únicament
per l’òrgan delegant.
Substitució
La substitució té un caràcter restrictiu, ja que s'ha de preveure a les lleis de forma expressa. En
aquest cas, un òrgan decideix en lloc d'un altre per motius de necessitat i urgència. Es pot donar
entre òrgans que no tinguin relació de tipus jeràrquic.
Actualment, ni la Llei 39/2015, ni la Llei 40/2015, ni la Llei 26/2010; recullen aquesta figura de
forma expressa. Si que hi feia referència l’antiga Llei de procediment administratiu estatal,
l’article 4 de la qual determinava que la competència era irrenunciable i que l’havien d’exercir
els òrgans administratius que la tinguessin atribuïda com a pròpia, tret dels casos de
delegació, substitució o advocació previstos per les lleis.
En tot cas, podem trobar algun exemple a les lleis, com per exemple, d’acord amb l’article 53.1
del Decret legislatiu 2/2003, text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya;
s’atribueix a l’alcalde o alcaldessa de la corporació local la competència d’adoptar
personalment i sota la seva responsabilitat, en el cas de catàstrofe o d’infortunis públics o de
greu perill d’aquests, les mesures necessàries i adequades, i de donar-ne compte immediat al
ple.
També l’article 7.3 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i
del Govern; recull que pels casos d’incapacitat permanent reconeguda pel Parlament, mort o
condemna penal ferma del president de la Generalitat, serà substituït interinament pel
conseller Primer o el vicepresident, o, en el seu defecte, pel conseller que ocupi el primer lloc
en l’ordre de prelació protocol·lari; mentre es desenvolupa un nou procediment d’investidura.
No s’ha de confondre la substitució amb la suplència, que consisteix en canvi temporal del
titular de l’òrgan administratiu per una altra persona en casos de vacant, absència o malaltia.
© Xavi Jiménez
[email protected]
10
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
LA COORDINACIÓ ADMINISTRATIVA
L'article 103.1 de la Constitució recull la coordinació com a element bàsic per aconseguir la
unitat d'actuació de les administracions públiques. Aquest principi opera en defecte de
jerarquia. Així, es donarà a les relacions interorgàniques d'una mateixa administració pública
no subjectes a relació jeràrquica, i a les relacions entre dues o més administracions o ens
públics.
El principi de coordinació és cada vegada més utilitzat dins la pràctica administrativa, donada
la creixent complexitat de les funcions que l'Administració assumeix, així com l'estructuració
també més complexa que comporta l'existència de diversos ens i la proliferació d'òrgans cada
vegada més especialitzats. Els principis de jerarquia y de coordinació obeeixen a la necessitat
d'una certa unitat d'acció de l'Administració per aconseguir el seu darrer objectiu, la
consecució d'allò que anomenem l'interès públic.
Segons l’article 140.1, apartats b), c) i d), LRJSP; són principis d’actuació i de relació de les
diferents administracions publiques amb la resta:
•
•
•
La col·laboració.
La cooperació.
La coordinació.
El deure de col·laboració entre les administracions públiques
D’acord amb l’article 141.1 LRJSP, les administracions públiques hauran de (principi de
lleialtat institucional mútua a la Llei 30/1992...):
a) Respectar l’exercici legítim per les altres administracions de les seves competències.
b) Ponderar, en l’exercici de competències pròpies, la totalitat dels interessos públics
implicats, especialment els que gestionin altres administracions.
c) Facilitar a la resta d’administracions la informació que necessitin sobre activitats de la
seva competència.
d) Prestar assistència a les altres administracions per a què puguin exercir eficaçment les
seves competències.
e) Complir amb les obligacions concretes derivades del deure de col·laboració, i les altres
que es recullin a les normes.
La col·laboració requerida només podrà negar-se, i de forma motivada, quan:
•
•
•
•
No s’estigui facultat per portar-la a terme d’acord amb la seva normativa.
No disposi dels mitjans suficients per donar-la.
En cas de donar-la, causaria un perjudici greu als interessos que te encomanats com a
propis o a les seves funcions.
La informació sol·licitada tingui caràcter confidencial o reservat.
© Xavi Jiménez
[email protected]
11
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Les administracions territorials han d’auxiliar-se per a l’execució dels seus actes, quan aquesta
s’hagi de fer o tingui efectes fora dels seus respectius àmbits territorials. Es podrà acordar
entre les administracions implicades qui assumirà les despeses que generi la mateixa.
L’article 142 LRJSP recull les tècniques per fer efectiu el deure de col·laboració entre les
administracions públiques:
a) Subministrament d’informació, dades, documents o mitjans probatoris que
l’Administració sol·licitant necessiti per l’exercici de les seves competències.
b) Creació i manteniment de sistemes integrats d’informació administrativa.
c) Deure d’assistència i auxili per atendre sol·licituds formulades per altres
administracions públiques pel millor exercici de les seves competències.
d) Qualsevol altra prevista en una llei.
La cooperació entre administracions públiques
Les administracions públiques cooperaran al servei de l’interès general i podran acordar
voluntàriament relacions de cooperació que es formalitzaran de forma expressa mitjançant
acords d’òrgans de cooperació o convenis.
L’article 144 LRJSP recull les tècniques per fer efectiva cooperació entre administracions:
a) La participació en òrgans de cooperació.
b) La participació en òrgans consultius d’altres administracions públiques.
c) La participació en organismes o entitats vinculades o dependents d’una altra
Administració pública.
d) La prestació de mitjans materials, econòmics o personals a d’altres administracions.
e) L’aplicació coordinada de la normativa reguladora d’una determinada matèria.
f) L’emissió d’informes no preceptius.
g) Actuacions previstes en la legislació patrimonial, inclosos els canvis de titularitat i la
cessió de béns.
h) Qualsevol altra prevista a la llei
Òrgans de cooperació
Cada Administració pública portarà un registre electrònic dels òrgans de cooperació en els
quals participi i dels convenis que hagi subscrit.
Els òrgans de cooperació són de composició bilateral o multilateral i d’àmbit general o
especial i es regiran per les disposicions d’aquesta Llei i per les disposicions específiques que
els hi siguin d’aplicació.
© Xavi Jiménez
[email protected]
12
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Els recollits a la Llei 40/2015, son:
•
•
•
•
•
•
La Conferència de Presidents
Les conferències sectorials
Les comissions sectorials
Els grups de treball
Les comissions bilaterals de cooperació
Les comissions territorials de coordinació
(article 146 LRJSP)
(articles 147 a 151 LRJSP)
(article 152 LRJSP)
(article 152 LRJSP)
(article 153 LRJSP)
(article 154 LRJSP)
La Conferència de Presidents
És un òrgan de cooperació multilateral entre el Govern de la nació i els governs respectius de
les comunitats autònomes i està formada pel president del Govern, que la presideix, i pels
presidents de les comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta i Melilla.
Té per objecte la deliberació d’afers i l’adopció d’acords d’interès per a l’Estat i les comunitats
autònomes, i està assistida per a la preparació de les seves reunions per un comitè preparatori
del qual formen part un ministre del Govern, que el presideix, i un conseller de cada comunitat
autònoma.
Conferències sectorials
La conferència sectorial és un òrgan de cooperació, de composició multilateral i àmbit
sectorial determinat, que reuneix, com a president, el membre del Govern que, en
representació de l’Administració General de l’Estat, resulti competent per raó de la matèria, i
els membres corresponents dels consells de govern, en representació de les comunitats
autònomes i de les ciutats de Ceuta i Melilla. Cada conferència sectorial ha de disposar d’un
reglament d’organització i funcionament intern aprovat pels seus membres.
Poden exercir funcions consultives, decisòries o de coordinació orientades a assolir acords
sobre matèries comunes.
Correspon al ministre que presideixi la conferència sectorial acordar la convocatòria de les
reunions per iniciativa pròpia, almenys un cop l’any, o quan ho sol·liciti, almenys, la tercera
part dels seus membres. En aquest últim cas, la sol·licitud ha d’incloure la proposta d’ordre del
dia.
Les decisions que adopti la conferència sectorial poden revestir la forma de:
a) Acord: suposa un compromís d’actuació en l’exercici de les competències respectives. Són
de compliment obligat i directament exigibles d’acord amb el que preveu la Llei 29/1998,
de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, excepte per als qui
hagin votat en contra mentre no decideixin subscriure’ls amb posterioritat.
© Xavi Jiménez
[email protected]
13
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
b) Recomanació: té com a finalitat expressar l’opinió de la conferència sectorial sobre un afer
que se sotmet a la seva consulta. Els membres de la conferència sectorial es
comprometen a orientar la seva actuació en aquesta matèria de conformitat amb el que
preveu la recomanació, llevat dels qui hagin votat en contra mentre no decideixin
subscriure-la amb posterioritat. Si algun membre s’aparta de la recomanació, ho ha de
motivar i ha d’incorporar aquesta justificació en l’expedient corresponent.
Comissions sectorials
Són l’òrgan de treball i suport de caràcter general de la conferència sectorial, i està constituïda
pel secretari d’Estat o un òrgan superior de l’Administració General de l’Estat designat a
aquest efecte pel ministre corresponent, que la presideix, i un representant de cada comunitat
autònoma, així com un representant de la ciutat de Ceuta i de la ciutat Melilla.
L’exercici de les funcions pròpies de la secretaria de la comissió sectorial correspon a un
funcionari del ministeri corresponent. Si així ho preveu el reglament intern de funcionament
de la conferència sectorial, les comissions sectorials i els grups de treball poden funcionar de
manera electrònica o per mitjans telefònics o audiovisuals, que garanteixin la
intercomunicació entre si i la unitat d’acte, com ara la videoconferència o el correu electrònic, i
els acords s’entenen adoptats al lloc on hi hagi la presidència, d’acord amb el procediment que
estableixi el reglament de funcionament intern de la conferència sectorial.
Grups de treball
Les conferències sectorials poden crear grups de treball, de caràcter permanent o temporal,
formats per directors generals, subdirectors generals o equivalents de les diferents
administracions públiques que formin part de la conferència esmentada, per portar a terme
les tasques tècniques que els assigni la conferència sectorial o la comissió sectorial. A aquests
grups de treball hi poden ser convidats experts de reconegut prestigi en la matèria que s’ha de
tractar.
Comissions bilaterals de cooperació
Són òrgans de cooperació de composició bilateral que reuneixen, pel mateix nombre de
representants, membres del Govern, en representació de l’Administració General de l’Estat, i
membres del Consell de Govern de la comunitat autònoma o representants de la ciutat de
Ceuta o de la ciutat de Melilla.
Exerceixen funcions de consulta i adopció d’acords que tinguin per objecte la millora de la
coordinació entre les administracions respectives en afers que afectin de manera singular la
comunitat autònoma, la ciutat de Ceuta o la ciutat de Melilla.
Les decisions adoptades per les comissions bilaterals de cooperació revesteixen la forma
d’acords i són de compliment obligat, quan així es prevegi expressament, per a les dues
administracions que els subscriguin.
© Xavi Jiménez
[email protected]
14
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Comissions territorials de coordinació
Quan la proximitat territorial o la concurrència de funcions administratives ho requereixi, es
poden crear comissions territorials de coordinació, de composició multilateral, entre
administracions amb territoris que siguin coincidents o limítrofs, per millorar la coordinació de
la prestació de serveis, prevenir duplicitats i millorar l’eficiència i qualitat dels serveis. Les
decisions adoptades per les comissions territorials de cooperació revesteixen la forma
d’acords.
Regulació a Catalunya
El títol IX de la Llei 26/2010, del règim jurídic i del procediment de les administracions
públiques de Catalunya; regula les relacions interadministratives a l’àmbit de les
administracions públiques catalanes. Els instruments de col·laboració recollits són:
a) Els convenis de col·laboració.- S’entén per conveni de col·laboració tot acord subjecte al
dret públic, del qual es deriven obligacions jurídiques per a les parts, amb independència
de la denominació de l’instrument que el contingui.
En canvi, s’anomenen protocols els instruments que es limiten a establir acords generals,
sense eficàcia obligatòria directa i sense que el seu compliment pugui ésser exigit
jurídicament.
Tant els convenis com els protocols tenen caràcter voluntari, s’han d’estipular en termes
d’igualtat entre les parts, i s’han de formalitzar per escrit.
Contingut.- Els convenis, si escau, han de contenir els aspectes següents:
o Les administracions i els òrgans que subscriuen el conveni i la capacitat jurídica amb
què actua cada part.
o La competència en virtut de la qual actua cada part.
o La referència expressa a l’aprovació pel Parlament o per les Corts Generals o a l’acord
del Govern de la Generalitat o del ple de l’entitat local o de l’òrgan de govern que
autoritza el conveni en els supòsits en què siguin preceptius.
o L’objecte del conveni i les actuacions que s’acorda realitzar per a complir-lo.
o El finançament, si l’objecte del conveni ho requereix, amb indicació de les partides
pressupostàries que autoritzen la despesa.
o Els compromisos que assumeixen les parts.
o El termini de vigència del conveni i, si escau, el règim de pròrroga. Si el conveni
comporta compromisos de despesa econòmica, les pròrrogues han d’ésser expresses.
o Les causes i les formes d’extinció diferents de l’expiració del termini de vigència, i la
forma de finalitzar les actuacions en curs en cas d’extinció anticipada.
o L’establiment de les responsabilitats per a la gestió del conveni, inclosa, si escau, una
organització específica a aquests efectes.
© Xavi Jiménez
[email protected]
15
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
o L’establiment de les responsabilitats de seguiment i control de les actuacions que
s’acordi desenvolupar, inclosa la possibilitat d’establir un òrgan específic per a complir
aquestes funcions.
o Les mesures que es poden adoptar en cas d’incompliment dels compromisos
establerts pel conveni.
o Els òrgans i els procediments a què se sotmeten les diferències que puguin sorgir
sobre la interpretació i el compliment del conveni, sens perjudici de la competència
de l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu.
Del llistat anterior, els protocols no hauran de contenir ni els compromisos que
assumeixen les parts ni les mesures que es poden adoptar en cas d’incompliment dels
compromisos.
Procediment.- Cada administració, organisme o entitat pública que subscriu un conveni o
un protocol ha de seguir prèviament el procediment establert per la normativa que els
sigui aplicable. En el cas que s’obligui, mitjançant el conveni, a assumir despeses
específiques amb càrrec al seu pressupost, és preceptiu l’informe de la respectiva
intervenció de fons, o de l’òrgan econòmic financer de l’entitat si no hi ha cap intervenció
prèvia.
En el cas de l’Administració de la Generalitat i dels organismes i entitats públiques que hi
estan vinculats o en depenen, el projecte de conveni ha d’anar acompanyat dels
antecedents, la memòria justificativa, la memòria econòmica, l’informe jurídic i, si escau,
l’informe de la intervenció de fons, i també de l’informe del departament al qual s’adscriu
el Registre de convenis de col·laboració i cooperació en els casos establerts per
reglament.
Publicació.- Els convenis i els protocols s’han de publicar en el Diari Oficial de la
Generalitat de Catalunya i al web del Registre de convenis de col·laboració i cooperació
de la Generalitat, que és accessible des del Portal de la Transparència.
Eficàcia.- Els convenis obliguen des del moment de la signatura si no s’hi disposa una altra
cosa. Els que afectin terceres persones, els que comportin una alteració de l’exercici de les
competències de les administracions, organismes o entitats públiques, o dels òrgans
administratius, i els altres en què així s’estableixi per llei o per reglament només són
eficaços si, un cop signats, són publicats íntegrament en els diaris o butlletins oficials
corresponents de les administracions implicades.
b) Els consorcis.- Són entitats de dret públic, tenen caràcter associatiu, naturalesa
voluntària, personalitat jurídica pròpia i capacitat per a crear i gestionar serveis i realitzar
activitats i obres en els termes que estableix la normativa aplicable als organismes,
administracions i entitats públiques consorciats.
© Xavi Jiménez
[email protected]
16
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
Les administracions públiques de Catalunya poden constituir consorcis, o bé adherir-se a
d’altres ja existents, amb altres administracions, organismes o entitats públiques, o amb
entitats privades sense ànim de lucre, que tinguin finalitats d’interès públic concurrents.
Els estatuts són la norma reguladora dels consorcis i, com a mínim, han d’establir els
elements següents:
o La composició del consorci, amb indicació singularitzada de les entitats, públiques o
privades, que el constitueixen i amb el règim i el procediment aplicables a les
eventuals baixes i les futures incorporacions.
o Els òrgans de govern i administració del consorci, amb les atribucions respectives. En
qualsevol cas s’ha de garantir la representació de totes les entitats consorciades en el
màxim òrgan de govern, amb les regles de proporcionalitat que, si escau, es
determinin.
o Les funcions del consorci, que en qualsevol cas han de formar part de l’àmbit de les
competències de les entitats consorciades.
o El règim jurídic aplicable a les relacions del consorci amb les entitats consorciades.
o La forma de gestió de les activitats i els serveis del consorci, inclosa la possibilitat de
crear o participar en societats mercantils o altres ens instrumentals.
o El règim del personal del consorci, que pot ésser funcionari o laboral. Els consorcis
també poden tenir adscrit personal de les entitats consorciades.
o El règim jurídic i la gestió dels béns del consorci i dels que li hagin estat adscrits per les
entitats consorciades, que poden ésser patrimonials o de domini públic.
o Les potestats que el consorci pot exercir. Els consorcis poden exercir qualsevol
potestat administrativa, inclosa la sancionadora i les tributàries.
o Els recursos econòmics i el règim aplicable a l’obtenció, l’administració i el control
d’aquests recursos.
o El procediment i el règim aplicables a la modificació dels estatuts i a l’extinció i
liquidació del consorci i, en aquest cas, la destinació dels béns i actius del consorci i les
responsabilitats amb relació als deutes.
Procediment:
o L’òrgan competent de cada una de les entitats interessades a constituir el consorci
aprova l’acord d’inici del procediment.
o El projecte d’estatuts del consorci se sotmet als tràmits d’audiència i d’informació
pública.
o Els estatuts del consorci són aprovats per totes i cada una de les entitats
consorciades, de conformitat amb el procediment i els requisits establerts per la
normativa respectiva.
o Els estatuts del consorci es publiquen en el diari o butlletí oficial que correspongui, en
atenció a les entitats consorciades.
o L’acte de constitució formal del consorci es duu a terme mitjançant una reunió del
màxim òrgan de govern del consorci.
© Xavi Jiménez
[email protected]
17
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
En el cas de l’Administració de la Generalitat i dels organismes i entitats públiques que hi
estan vinculats o en depenen, l’expedient de constitució o adhesió a un consorci ha de
contenir els antecedents, la memòria justificativa, l’informe jurídic i la memòria
econòmica amb la concreció de les aportacions dels membres del consorci i, si escau, les
regles d’actualització del consorci.
c) Altres: Delegacions, Encàrrecs de gestió, Participació en òrgans de cooperació.
EL REGLAMENT: CONCEPTE, FONAMENT I CLASSES
El reglament és una norma jurídica escrita, de caràcter general, dictada per l’Administració
pública en virtut de la seva potestat reglamentària. La doctrina diferencia el reglament de
l’acte administratiu (veure tema 21), en què el primer te vocació de perdurar en el temps (serà
aplicable fins que no es dicti una altra norma que el derogui), i el segon s’esgota amb la seva
aplicació (per exemple, la imposició d’una sanció deixarà de produir efectes quan es pagui).
Els elements bàsics dels reglaments són els següents:
•
•
•
•
•
Han d’ésser dictats per un ens públic i, en concret, per l’òrgan administratiu
competent.
El seu contingut ha de ser possible, lícit i determinat o determinable.
Han de dictar-se seguint el procediment establert.
Han de tenir una finalitat concreta.
Han d’adoptar la forma prevista pel ordenament jurídic (Decret, Ordenança,…).
Les relacions que es poden establir entre els diversos tipus de reglaments es basen en el
principi de jerarquia, ja que segons el rang jeràrquic que tingui l’òrgan administratiu
competent per dictar-los, el reglament tindrà el seu rang. La conseqüència directa d’això és
que un reglament dictat per un òrgan inferior haurà de respectar el reglament dictat per un de
superior.
No són reglaments, sensu estricto:
a) Els reglaments comunitaris: equivalen a les lleis d’un Estat.
b) Els reglaments del Congrés, del Senat i dels Parlaments autonòmics: la seva finalitat és
reglamentar el funcionament de les cambres, però al ser aprovats pel ple de la cambra
tenen rang de llei.
c) Els bans.- La seva finalitat principal és recordar als ciutadans l’obligatorietat de complir les
disposicions establertes per les lleis, els reglaments i les ordenances (excepció serien els
bans de necessitat per situacions excepcionals o de necessitat urgent que si tindrien
caràcter normatiu). Són de competència de l’alcalde.
© Xavi Jiménez
[email protected]
18
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
d) Les circulars (excepte del Banc d’Espanya o la Comissió Nacional dels mercats i de la
Competència), les instruccions de serveis o ordres de serveis: són instruments que
utilitzen els òrgans superiors de les administracions públiques per dirigir l’activitat dels
seus òrgans dependents, per imposar criteris interpretatius o per organitzar els serveis.
Tenen les característiques següents:
•
•
•
•
•
No tenen poder normatiu, només obliguen en base a la jerarquia superior de l’òrgan
que les dicta.
Si contenen una reglamentació encoberta, són nul·les de ple dret (STS de 24 d’abril de
1998).
No segueixen el procediment per a l’aprovació de disposicions de caràcter general.
Com a norma general, no s’han de publicar a cap diari oficial.
S’han de recórrer com els actes administratius, no com els reglaments.
El fonament del reglament és la potestat reglamentària; que és la facultat de crear normes
jurídiques de rang inferior a la llei. Aquesta facultat la Constitució li dona originàriament al
Govern de l’Estat (article 97 CE) i a les comunitats autònomes i als ens locals (article 137 CE).
Aquest poder s'ha justificat dient que per determinades normes no són adequats els
parlamentaris, encara que siguin els representants de la veu del poble, pel seu treball
discontinu (no es reuneixen cada dia) i per la seva manca de formació tècnica. Això provoca
que se li doni al Govern, que dirigeix l’Administració, on hi ha tècnics que treballen dia a dia en
aquelles matèries.
D’acord amb els articles 47 i 128 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment
administratiu comú de les administracions públiques (LPAC); els reglaments tenen límits, sent
nuls de ple dret...:
•
•
•
•
•
Quan vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions de rang superior.
Quan regulin matèries reservades a llei (per la Constitució espanyola o per l’Estatut
d’autonomia de la comunitat autònoma).
Quan tipifiquin delictes, faltes o infraccions administratives, o estableixin penes o
sancions.
Quan estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o
restrictives dels drets individuals.
Quan estableixen tributs, exaccions parafiscals o altres càrregues o prestacions personals
o patrimonials de caràcter públic.
Classificacions dels reglaments n’hi ha de molts tipus, entre les quals destaquen:
a) Segons el subjecte que els dicta:
a. Reglaments estatals: Són els dictats, d’acord amb la Constitució espanyola i la resta
de normativa aplicable, pel Govern de l’Estat, les comissions delegades del Govern o
els ministres.
© Xavi Jiménez
[email protected]
19
Part general cos de titulació superior i cos de diplomatura
3. Administració pública i procediment administratiu
b. Reglaments autonòmics: Són els dictats, d’acord amb l’Estatut d’autonomia
corresponent, pel Govern de la comunitat autònoma, i els consellers/-es de la
comunitat autònoma.
c. Reglaments locals: La Llei 7/1985 reguladora de les bases del règim local, atribueix
potestat reglamentària als municipis, les províncies i les illes; tot i que les comunitats
autònomes poden atribuir aquesta potestat també a altres entitats locals.
b) Segons la seva relació amb la llei:
a. Reglaments executius: Són els dictats per desenvolupar o complementar el contingut
d’una llei prèvia (secundum legem).
b. Reglaments independents: Són els que regulen una matèria que no ha estat regulada
prèviament per una llei (praeter legem). Com no hi ha llei, no existeix una relació de
submissió al seu contingut.
c) Segons l’eficàcia del seu contingut:
a. Reglaments interns: Són els que esgoten la seva eficàcia en la pròpia Administració,
sense que regulin o repercuteixin les relacions amb els particulars (reglaments de
caràcter autoorganitzatiu, que no tenen la consideració de reglaments sensu estricto).
b. Reglaments externs: Són els que regulen les relacions entre l’Administració amb la
ciutadania o les entitats.
d) Segons l’origen de la potestat reglamentària:
a. Potestat reglamentària originària: Correspon al Govern de l’Estat, als Governs de les
comunitats autònomes i als Plens del ens locals.
b. Potestat reglamentària derivada: Correspon als ministres estatals i als consellers/-es
autonòmics/-es.
© Xavi Jiménez
[email protected]
20