TRABAJO - PROCESO DE CUMPLIMIENTO - FINAL-2-58

ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 3
CAPÍTULO I ................................................................................................................................ 4
EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO .................................................................................. 4
1.1
Origen ...................................................................................................................... 4
1.2
Definición ............................................................................................................... 6
1.3
Naturaleza .............................................................................................................. 8
1.4
Finalidad u objeto .............................................................................................. 11
CAPÍTULO II ............................................................................................................................. 17
REQUISITOS PARA LA EXIGENCIA DEL MANDATO ............................................... 17
2.1. Mandato proveniente de una norma ................................................................. 19
2.2 Mandato proveniente de un acto administrativo ........................................... 21
2.3 Legitimidad para obrar.......................................................................................... 24
CAPITULO III ............................................................................................................................ 30
TRÁMITE DEL PROCESO................................................................................................. 30
3.1 Demanda ................................................................................................................... 30
MODELO DE DEMANDA DE CUMPLIMIENTO: ........................................................ 34
3.2
Causales de inadmisibilidad ........................................................................... 37
3.3
Causales de improcedencia ............................................................................ 37
3.4 Competencia ............................................................................................................ 39
3.5 Contestación ........................................................................................................... 40
3.6 Saneamiento procesal .......................................................................................... 41
3.7 Sentencia .................................................................................................................. 42
3.8 Ejecución de sentencia......................................................................................... 43
Precedente vinculante .......................................................................................................... 53
CONCLUSIONES .................................................................................................................... 56
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................ 57
2
INTRODUCCIÓN
La acción de cumplimiento en sentido estricto no es un proceso constitucional pues no
está directamente relacionado a la protección de un derecho o principio constitucional,
sino de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción
administrativa (STC N.° 00191-2003-AC/TC).
Ahora, puesto en relieve que resulta más un proceso constitucionalizado que un
proceso constitucional, no puede desmerecerse su importancia, pues por su
naturaleza resulta a nivel objetivo un mecanismo de protección de principios y valores
que informan el ordenamiento jurídico y a nivel subjetivo en tanto que es un medio de
tutela para la afectación de derechos fundamentales.
En palabras resumidas esta garantía constitucional, buscará de reparar el desequilibrio
que existe entre la persona natural y la autoridad en cuanto a las consecuencias por el
incumplimiento de una obligación, ya sea proveniente de una norma o acto
administrativo.
Señalada su importancia, este trabajo comprenderá los requisitos para la exigencia del
mandato, a los legitimados para formar parte del proceso además de desarrollar la
tramitación del proceso, siempre teniendo en consideración los precedentes
vinculantes emitidos por el Tribunal Constitucional.
Nuestro estudio el examen de las principales sentencias emitidas por el Tribunal
Constitucional en materia de Acciones de Cumplimiento, con el análisis de los
fundamentos que han constituido precedentes obligatorios y las respectivas
conclusiones.
3
CAPÍTULO I
EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO
1.1 Origen
El proceso de cumplimiento “encuentra sus orígenes más remotos en el siglo XVI,
en que se crea en el Derecho inglés el Writ of mandamus. Paulatinamente este
writ se expandió a los Estados Unidos y a ciertos países latinoamericanos, como
es el caso de Colombia, Brasil, Perú y algunas provincias argentinas”1.
En este caso debemos mencionar a Cabanellas2, quien expresa en cuanto al
vocablo writ, que alude a un auto o mandato judicial, el que debía ser provisto de
un mecanismo que le diera plena eficacia para surtir efectos legales. Siendo esto
así, en el derecho estadounidense “el writ se interpone para exigir a los
funcionarios públicos que cumplan con sus obligaciones, las cuales provienen
exclusivamente de un precepto legal de carácter civil”3.
A fin de conocer el origen del WRIT OF MANDAMUS, Fabiola García Merino,
manifiesta que, los actuales writ, denominación que aún mantienen los
mecanismos o procesos que se han establecido en el derecho inglés, tienen sus
antecedentes en los denominados King’sWrits, que hacia el siglo XII el Rey inglés
institucionaliza en el manejo de la cosa pública. Inicialmente fueron órdenes que
empleaba el Rey para desplegar sus tropas, cobrar impuestos, nombrar
funcionarios y realizar diversos actos públicos. Después, y como consecuencia de
su frecuente uso en el ámbito del acceso a los tribunales de la Corona, toman la
forma de decretos, mandamientos, proveídos u órdenes dictados por el Rey con el
objeto de que los jueces y tribunales de la Corona tomaran conocimiento de los
procesos promovidos por los súbditos ingleses.
1
PRADA CORDOVA, José Mario. Los Procesos Constitucionales en el Nuevo Código Procesal
Constitucional, Librería Portocarrero, Lima, 2005, p. 181.
2
CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 21ª. Edición, Heliasta. Buenos
Aires, 1989. Tomo VIII, p. 454.
3
PRADA CORDOVA, José Mario. Los Procesos Constitucionales en el Nuevo Código Procesal
Constitucional, Librería Portocarrero, Lima, 2005, p. 182.
4
Con el paso del tiempo, se convirtieron en proveídos dictados por los jueces,
dirigidos al demandado en un proceso “para comparecer en juicio a contestar la
demanda, rendir pruebas y formular alegaciones”.
En la actualidad, los Writs del derecho procesal inglés son la denominación que
reciben los mecanismos procesales que allí se prevén en materia penal, civil, etc.,
y así ha sido recepcionado también en el Derecho Norteamericano. En este último
país, como recuerda Fix Zamudio, desde 1938 el nomen de writs ha variado por el
de Prerrogativeorders, que comprende, además de los procedimientos de
prohibitiony certiorari, al Mandamus.
El Writ of Mandamus, cuya aparición como tal se remonta al siglo XVI, constituye
un proceso judicial cuyo objeto es obtener un mandato del juez por virtud del cual
se ordena que las autoridades cumplan con sus obligaciones. Según su definición
clásica, “es el mandamiento que dicta un tribunal competente en nombre del
Estado o soberano, dirigido a otro tribunal inferior o a cualquier autoridad
administrativa, ordenando la ejecución de un deber impuesto por la ley”4.
En nuestro país, como lo expresa Juan Esguerra Portocarrero, mencionado por
Gerardo Eto Cruz5el
proceso de cumplimiento si bien fue recogido por la
Constitución de 1993 como antecedente inmediato de Colombia, en rigor es de
estirpe foránea. “Se trata, ha dicho el profesor Juan Carlos Esguerra Portocarrero,
de un verdadero y eficacísimo remedio procesal, propio del derecho público que
pertenece al género de los mecanismos de control de la administración pública
llamadas prerrogativa writs, cuya finalidad está orientada a impedir que las
autoridades públicas contravengan la Ley –por acción u omisión- en perjuicio de la
Corona o de un ciudadano”.
Es importante destacar, que en la Constitución de 1993 y, sobre todo los Diarios
de los Debates, en este tema insólitamente no se aporta nada6. El grueso de los
constitucionalistas han criticado este proceso que, en rigor no es sensu stricto un
4
GARCIA MERINO, Fabiola. www.unife.edu.pe/publicaciones/revistas/derecho/lumen_10/83.pdf
ETO CRUZ, Gerardo. Constitución y Procesos Constitucionales. Tomo II. 1ª. Edición, Lima 2013. Adrus
D&L Editores S.A.C. p. 111.
6
Diario de los Debates. Debate Constitucional Pleno. 1993; T. III; p. 1965 a 2003; 2005 a 2010, 2318,
2320, 2323,2327, 2518.
5
5
proceso constitucional; de allí que en la Comisión de Estudio de las bases de la
Reforma Constitucional en el Perú7, en el régimen de la transición política se
omitió la incorporación del proceso de cumplimiento; lo propio en la Comisión de
Constitución, el Anteproyecto de la Ley de Reforma de la Constitución igualmente
ya suprimía este proceso constitucional8.
Finalmente, se puede precisar que las características del proceso de cumplimiento
en Colombia denotaron un gran avance respecto a otras experiencias
latinoamericanas. Y tal como manifiesta Francisco Gómez Sánchez9, En ésta
misma línea, el Perú consagró al cumplimiento como una garantía constitucional
en la Carta de 1993, al establecerlo en el inciso 6 de su artículo 200° como aquel
que “procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de
ley”. Posteriormente, este reconocimiento es afianzado a través de la
promulgación de la Ley N.° 28267, Código Procesal Constitucional, que dedica su
quinto título al desarrollo de este proceso a través del estudio de su objeto,
legitimidad para obrar, requisitos de la demanda, causales de improcedencia,
desistimiento de la pretensión, contenido de la sentencia y su ejecución, entre
otros.
1.2 Definición
Para concluir en una clara definición del proceso de cumplimiento, debemos
anotar las definiciones realizadas por doctrinarios y el Tribunal Constitucional; en
este contexto, Francisco Gómez Sánchez10 manifiesta que la Corte Constitucional
de Colombia ha definido el proceso de cumplimiento como aquel “destinado a
brindarle la oportunidad de exigir de las autoridades la realización del deber
omitido, a través de una facultad radicada en cabeza de todos los individuos, que
les permite procurar la verdadera vigencia y verificación de las leyes y actos
7
Ministerio de Justicia: Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional en el Perú,
Editorial representaciones generales, reimpresión 2002, p. 97 – 98.
8
Congreso de la República del Perú. Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales: Anteproyecto de la Ley de Reforma de la Constitución; 05/04/2002; Lima, pp 45 – 46.
9
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. pp. 12 – 13.
10
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. pp. 15.
6
administrativos, acatándose de esta forma uno de los más eficaces principios del
Estado de Derecho, como es el de que el mandato de la ley o lo ordenado en un
acto administrativo no puede dejarse a un simple deseo y tenga en cambio
concreción en larealidad”.
Define Fernández Segado11 como “una acción de trámite sumarísimo que […]
parece perfectamente adecuada a la realidad social en la que muchas veces se
posterga la aplicación de las normas cuando la administración no comulga con
ellas”.
Asimismo, el Tribunal Constitucional, en cuanto a definición de la acción de
cumplimiento, en una de sus primeras sentencias ha expresado que: “(…) la
acción de cumplimiento se configura como un proceso constitucional orientado a
materializar las obligaciones derivadas de una ley o de un acto administrativo y
respecto de las cuales existe renuencia por parte de cualquier autoridad o
funcionario”. STC N° 520-97-AC/TC.
Siguiendo esta línea, Gustavo Gutierrez12 señala “que el proceso de cumplimiento
constituye un instrumento procesal destinado a dotar al administrado de los
mecanismos necesarios para impulsar una correcta actividad de la administración
pública, y con ello, del sistema jurídico en su conjunto”.
Luego, Raúl Chanamé13 expresa que la acción de cumplimiento es un proceso
judicial de carácter constitucional que tiene por finalidad proteger el derecho de las
personas a que las autoridades competentes cumplan lo dispuesto por alguna
norma si ellas se muestran renuentes a acatarlas.
11
FERNANDEZ SEGADO, Francisco. “El ordenamiento constitucional del Perú, en Lecturas sobre temas
constitucionales N° 10, Lima, 1994, p. 105.
12
GUTIERREZ TICSE, Gustavo. “Todo sobre el Código Procesal Constitucional”. Lima, 2007, MFC Editores
EIRL, p. 785.
13
CHANAME ORBE, Raúl. “Comentarios a la Constitución”.Lima, 2008. Jurista Editores EIRL. 5ª. Edición.
P. 600.
7
Si nuestra Carta Magna, en el artículo 200, inciso 6, declara que, “La Acción de
Cumplimiento, que procede contra cualquiera autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las
responsabilidades de ley”. Entonces, analizando lo descrito anteriormente,
podemos atrevernos a manifestar nuestra definición, expresando que la acción de
cumplimiento es un proceso constitucionalizado destinado a materializar las
obligaciones derivadas de una ley o de una acto administrativo, ante actos de
renuencia de una autoridad o funcionario.
1.3 Naturaleza
Ha sido motivo de múltiples opiniones, hablando sobre la naturaleza del proceso
de cumplimiento, ya que el propio TC ha manifestado que se trata de la
configuración de un proceso constitucional (STC N.° 520-97-AC/TC).
Si bien es cierto que el proceso de cumplimiento no protege derechos
fundamentales en sí, tal como lo hacen los procesos de amparo, tampoco
resguarda ni defiende la Constitución. Posteriormente, el mismo TC ha declarado
que “se trata de un proceso constitucionalizado, toda vez que en su seno no se
resuelven controversias que versen sobre materia constitucional, aun cuando éste
haya sido creado directamente por la Constitución (art. 200°, inciso 6)”. (STC N.°
00191-2003-AC/TC).
Todo esto nos lleva a considerar que existen dos corrientes sobre la naturaleza de
este proceso:
1.3.1 Proceso constitucional.- Hay quienes consideran que el proceso de
cumplimiento es una proceso constitucional, cuyas razones esbozan que
“sirve para privilegiar la defensa de los derechos constitucionales subjetivos
que son amenazados o transgredidos (y) garantizar la vigencia del sistema
jurídico en general”14.
Quiere decir que la presente corriente identifica al cumplimiento como un
proceso constitucional, porque reconoce la disparidad existente entre el
14
BOREA ODRIA, Alberto. Evolución de las garantías constitucionales”. 2ª. Edición, Fe de Erratas,
Lima,2000, p. 491.
8
administrado frente a la administración pública. En tal sentido, BoreaOdría,
mencionado por Francisco Gómez Sánchez15, precisa que “Podría decirse
que la idea de la acción de cumplimiento, tal como está formulada, es de
tratar de emparejar el desequilibrio que existe entre la persona natural y la
autoridad en cuanto a las consecuencias por el incumplimiento de una
obligación. Trata de buscar formas más expeditivas para que los
funcionarios no escapen a su deber de cumplir el orden jurídico”.
1.3.2 Proceso Constitucionalizado.-Esta corriente asegura que el proceso de
cumplimiento no es un proceso constitucional, “pues a diferencia de lo que
ocurre con otros procesos constitucionales, el cumplimiento no tiene como
referente directo la protección de un derecho fundamental en especial.
Esta referencia la encontramos en el propio anteproyecto del CPCo, pues la
Comisión redactora indicó que la denominada acción de cumplimiento no es
un proceso constitucional en sentido estricto, toda vez que no cautela
derechos fundamentales o valores constitucionales, como puede ser el de
jerarquía normativa. Por su parte, el TC ha negado su naturaleza de proceso
constitucional, al considerar que “(l) la acción de cumplimiento es un proceso
constitucionalizado que, prima facie, no tiene por objeto la protección de un
derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de orden
administrativo, mediante el control de la inacción administrativa” (STC N°
00191-2003-AC/TC)”16
Es de igual opinión el jurista Espinosa-Saldaña17, quien niega que el
cumplimiento sea un proceso constitucional, atribuyendo a que “el
constituyente le colocó en la lista de los procesos constitucionales, cuando
en rigor no tutela aspecto alguno de la supremacía constitucional, pues
únicamente busca proteger al administrado del incumplimiento de las
obligaciones legal o administrativamente asignadas a la administración”.
15
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. p. 13.
16
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. p. 14.
17
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy “La incidencia de la labor del Tribunal Constitucional en el
quehacer del Poder Judicial y algunas ideas para enfrentar algunos eventuales excesos producidos en ese
contexto”, Revista Oficial del Poder Judicial, N° 1, Lima, 2004, pp. 156 – 157.
9
De acuerdo a las corrientes analizadas, consideramos que el proceso de
cumplimiento es un proceso constitucionalizado, porque realmente es cierto
que, su objeto no es la protección directa de un derecho fundamental, sino
tutelar que las autoridades o funcionarios acaten las ordenes legales o
administrativas en favor del administrado.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
“Si bien es cierto que el proceso de cumplimiento tiene por finalidad esencial
proteger la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos, también
puede servir, en aquellos casos en que el mandato cuyo cumplimiento se exige
está directamente relacionado con uno o más derechos fundamentales, como un
medio de protección “indirecta” de tales derechos. Así, en el proceso de
cumplimiento no sólo se examina: a) si el funcionario o autoridad pública ha
omitido cumplir una actuación administrativa debida que es exigida por un
mandato contenido en una ley o en un acto administrativo; sino, además, b) si
este funcionario o autoridad pública ha omitido realizar un acto jurídico debido, ya
sea que se trate de la expedición de resoluciones administrativas o del dictado de
reglamentos, de manera conjunta o unilateral [ Cf. STC N.° 2002-2006-PC, f.j. 21].
Esto es así porque el proceso de cumplimiento, como todos los procesos
constitucionales, ostenta una doble naturaleza, es decir, tiene una naturaleza
objetiva, en tanto mecanismo de protección de principios y valores que informan
todo el ordenamiento jurídico, y una naturaleza subjetiva, en tanto es un medio de
tutela para la afectación de derechos fundamentales. En consecuencia, el proceso
de cumplimiento no solamente debe procurar que se logre la eficacia del
ordenamiento jurídico, asegurando que tanto las normas legales como los actos
administrativos surtan plenos
efectos, sino, además, la tutela de aquellos
derechos fundamentales vinculados a aquella norma legal o acto administrativo
cuyo cumplimiento se pretende”. (Exp. N° 02576-2008-AC/TC f.j.9, 10).
10
1.4 Finalidad u objeto
Nuestro Código Procesal Constitucional, en su artículo 66° expresa lo siguiente:
“Es objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad
pública renuente:
1) De cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o
2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un reglamento”.
El proceso en estudio tiene por finalidad el cumplimiento y la eficacia de las
normas legales y los actos administrativos, quiere decir, la ejecución por parte de
la autoridad o funcionario público de las normas jurídicas con jerarquía de ley y de
los actos administrativos, a cuyo cumplimiento está obligado.
De lo señalado en el mencionado artículo, se desprende que el objeto del proceso
de cumplimiento es garantizar la correcta función de la administración pública.
Con la finalidad de conocer aún más sobre el objeto del proceso de cumplimiento,
es importante destacar lo señalado por Francisco Gómez Sánchez18, quien ha
considerado cuatro puntos donde se concreta el principio de eficacia como objeto
de protección del proceso de cumplimiento, los cuales son los siguientes:
1) Tutela frente a la inactividad de la administración pública.- Colombia es un
país en la cual se ha desarrollado ampliamente el objeto de protección del
proceso de cumplimiento, y de ello, Olano García señala que dicho proceso
“tiene su razón de ser en la falta de aplicación del ordenamiento jurídico y en
el desacato cotidiano y recurrente de la ley, tenemos que reconocer que el
problema legislativo […] no es solamente porque el legislativo no legisle, en
todos sus órdenes, sino también que esa ley, esas ordenanzas, esos
acuerdos, muchas veces no lo ejecutan”19. El mismo autor manifiesta que de
ello se desprende que tal proceso se dirige a que “una vez que la ley que ha
cumplido con todo su trámite y ha entrado en vigencia a través de su
18
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. pp. 19 – 25.
19
OLANO GARCIA, Hernán Alejandro. Acción de cumplimiento en Colombia y Perú”, en Palomino
Manchego, José F. (Coord.), El Derecho Procesal Constitucional Peruano. Estudios en homenaje a
Domingo García Belaunde, Grijley, Lima, 2005. P. 689.
11
publicación, o a través del mecanismo mediante el cual la misma norma prevé
cuándo entra en vigencia, pues esa puesta en vigencia de verdad, y que las
personas por ese interés general que les asiste, tengan un mecanismo a
través del cual se puedan hacer efectivas”.
Asimismo, Francisco Gómez Sánchez afirma que en nuestro país, el TC ha
señalado que “el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el
derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos
administrativos”. En tal sentido, el artículo 66° del Código Procesal
Constitucional, expone que uno de los objetivos del proceso de cumplimiento
se circunscribe a tutelar al administrado frente a la inactividad de la
administración pública, la que ha sido clasificada en formal y material.
a) INACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- El
profesor Carpio Marcos indica que la inactividad de la administración
pública es formal “cuando al cabo de un procedimiento administrativo,
o tras el ejercicio del derecho de petición, los funcionarios, autoridades
u órganos de la administración no contestan lo que se peticiona o no
resuelven los recursos […] pese a existir un mandato legal de
hacerlo”20.
Sobre la inactividad formal, el TC ha señalado que “se origina tras el
ejercicio del derecho de petición por un particular, pues esta tiene un
instrumento natural de control en la técnica del silencio administrativo
negativo, cuyos efectos procesales –derivados de su acogimientotiene el propósito de no dejar en estado de indefensión al administrado
que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto un medio
impugnatorio en el seno de un procedimiento administrativo y que,
pese a ello, no hubiese recibido algún pronunciamiento expreso” (STC
N° 00191-2003-AC/TC).
20
CARPIO MARCOS, EDGAR. El proceso de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional. En AA.VV.,
Introducción a los procesos constitucionales, Jurista, Lima, 2005, p. 194.
12
b) INACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.-En
este caso, el TC ha fundamentado que la inactividad material “deriva
del incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos
administrativos, donde no media la petición de un particular, sino
donde se encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de
una atribución relacionada con sus competencias naturales” (STC N°
00191-2003-AC/TC).
2) Cumplimiento de una norma legal.-Se trata del supuesto en que un
funcionario público omite cumplir el mandato derivado de una norma legal; en
este caso será desarrollado a través del cumplimiento de las normas
autoaplicativas y heteroaplicativas.
a) Normas autoaplicativas.- Como la acción de cumplimiento no tiene su
propio reglamento, se debe aplicar supletoriamente las reglas del proceso
de amparo21, por tal motivo, si recurrimos al artículo 3° del CPCo., ésta
hace alusión a las normas autoaplicativas, en cuyo caso son definidas
como “aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia,
resulta inmediata e incondicionable”.
Analizando esta disposición, se puede decir que esta norma ordena su
ejecución inmediata, caso contrario, si desde que entra en vigencia la
norma, el funcionario público no da cumplimiento a ella, estaría afectando
el derecho constitucional. De tal modo que para cuestionar una norma
autoaplicativa con una demanda de cumplimiento, basta con que el
funcionario público haya omitido la ejecución inmediata e incondicional del
dispositivo vigente.
b) Normas heteroaplicativas.- Así como hay normas autoaplicativas, que son
de
ejecución inmediata
e
incondicionable,
también
existen
otros
dispositivos, cuya ejecución no se realiza de manera inmediata, sino que
21
Artículo 74° del CPCo.: “El procedimiento aplicable a este proceso será el mismo que el previsto por el
presente Código para el proceso de amparo, en lo que sea aplicable. El Juez podrá adaptar dicho
procedimiento a las circunstancias del caso”.
13
se necesitan del cumplimiento de determinadas características para que
configuren sus efectos. Este es el caso de las normas heteroaplicativas,
las mismas que “requieren de algún acto de ejecución posterior a la
vigencia de la norma para poder ser efectivas”22. Realmente, el tipo de
norma en referencia no se encuentra descrita ni reconocida en el texto del
art. 3° del CPCo., pero no por ello deben ser excluidas de una acción de
cumplimiento, como por ejemplo, si lo que dice el texto es que el
funcionario público realice determinada acción o abstención, entonces se
encuentra en la obligación de cumplir el mandato dictaminado en la norma,
caso contrario estaría cometiendo una omisión de cumplimiento; lo que
originaría que sea demandada a través del proceso de cumplimiento.
3) Ejecución de un acto administrativo firme.-Se sabe que, de acuerdo a la Ley
N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo 1°
define los actos administrativos como: ”las declaraciones de las entidades que,
en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta”.
Al respecto, Morón Urbina23 explica que “Comúnmente se reduce el acto
administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestación de
voluntad administrativa, el querer, la intención consciente y voluntaria de la
autoridad –haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de juicio
que conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin embargo, también son
actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias,
etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una
manifestación de su querer. Por ello, la Comisión acordó emplear el término
más amplio de „declaraciones de las entidades‟ en vez del tradicional
„manifestaciones de voluntad‟”.
Conociendo lo que significa acto administrativo, es necesario reiterar que para
que dichos actos sean válidos, deberán cumplir con lo establecido en el
artículo 3° de la Ley N° 27444; quiere decir, deberá ser debidamente
22
STC N° 01314-2000-AA/TC. F.j. 2.
MORON URBINA, JUAN CARLOS. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Décima edición 2014, Gaceta Jurídica, pp. 123, 124.
23
14
motivado, identificando su objeto, hecho que garantizará que se cumpla su
finalidad pública. Sin embargo, la sola actitud renuente de la autoridad para
ejecutar el acto administrativo es motivo suficiente para interponer una
demanda de cumplimiento; porque dicho acto administrativo deberá ser firme,
o sea inimpugnable; por lo tanto, el recurrente deberá agotar la vía y obtener
un acto que reconozca una obligación, la que tiene que ser ejecutada por la
autoridad administrativa; ante la negativa de su cumplimiento, el afectado
podrá interponer la respectiva demanda de cumplimiento.
4) Pronunciamiento sobre la emisión de una resolución administrativa.-El
texto del artículo 139° inciso 2 de la Constitución viene a ser el fundamento del
mandato en análisis, las cuales son reconocidas por el procedimiento
administrativo a través de los principios verificables en el artículo IV del Título
Preliminar de la Ley N° 27444; por tal motivo, es que a través del artículo 61°
de la ley antes mencionada se recoge que toda entidad administrativa basa su
actuación en la Constitución y la Ley, lo que determina que la autoridad se
encuentre obligado a emitir la respectiva resolución. Asimismo, el inciso 5 de
del mismo artículo expresa que es deber de la autoridad administrativa realizar
sus actuaciones en tiempo hábil, para lograr que su atención inmediata sea
oportuna.
Ante el incumplimiento de estas disposiciones, la persona perjudicada podrá
ejercer su derecho de interponer una demanda de proceso de cumplimiento
por la demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su no ejercicio.
Pero esto no es todo, porque de ser así, esto también constituye una falta
disciplinaria imputable a la autoridad administrativa, el mismo que puede ser
sujeto de un procedimiento disciplinario, en el que puede ser objeto de
sanciones administrativas.
5) Expedición de un reglamento.-Se debe precisar que los reglamentos están
subordinados a la ley, o mejor dicho, que los reglamentos no pueden
contradecir lo que está establecido en las leyes; por lo tanto, al advertirse la
renuencia de la autoridad de cumplir con el mandato de expedir un
reglamento, entonces será necesario la interposición de la demanda de
cumplimiento.
15
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
“El artículo 200°, inciso 6), de la Constitución Política del Perú establece que la
acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente
a acatar una norma legal o un acto administrativo. El Código Procesal
Constitucional, por su parte, señala, en su artículo 66°, que el proceso de
cumplimiento tiene por objeto: 1) Ordenar que el funcionario o la autoridad pública
renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
firme; y, 2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. El caso de autos se
refiere al primer supuesto al tratarse del cumplimiento de normas legales” (que
garantizan la provisión e información sobre el anticonceptivo oral de emergencia
(AOE) en todos los establecimientos de salud a cargo del Ministerio). (Exp. N°
07435-2006-AC/TC f.j. 10).
16
CAPÍTULO II
REQUISITOS PARA LA EXIGENCIA DEL MANDATO
Como lo hemos manifestado líneas arriba, la acción de cumplimiento adolece de una
reglamentación especialmente para tal fin; por ello es que se utiliza las disposiciones
del proceso de amparo, en todo lo que sea aplicable. Es notorio que esto ha originado
múltiples criterios por parte del TC ante la exigencia de los demandantes, sobre la
renuencia de las autoridades o funcionarios a acatar una norma legal o un acto
administrativo, existía cierta incertidumbre sobre la exacta aplicación de un mecanismo
de protección con la finalidad de lograr su acatamiento. Por estas razones, el Tribunal
Constitucional estableció los requisitos para exigir dicho mandato a través del proceso
de cumplimiento, tal como lo fundamentó24, manifestando que, “Es así que desde la
línea argumental descrita en el artículo 66° del Código Procesal Constitucional, el
objeto de este tipo de procesos será ordenar que el funcionario o autoridad pública
renuente: 1) dé cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un
acto administrativo firme; o 2) se pronuncie expresamente cuando las normas legales
le ordenan emitir una resolución o dictar un reglamento. En ambos casos, el Tribunal
Constitucional considera que para la procedencia del proceso de cumplimiento,
además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberán
tenerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma
legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un
reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir
tales características, además de los supuestos contemplados en el artículo 70° del
Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea”.
En virtud de lo fundamentado, seguidamente el TC determina los presupuestos que
deberán concurrir en conjunto para que sea considerada una demanda de
cumplimiento, expresando que, “Para que el cumplimiento de la norma legal, la
ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean
exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del
24
STC N° 0168-2005-PC/TC, f.j. 12.
17
funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con
los siguientes requisitos mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos,
además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se
deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario”25.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
“… este Tribunal ha señalado que para que mediante un proceso de la naturaleza
que ahora toca resolver que, como se sabe, carece de estación probatoria-, se
pueda expedir una sentencia estimatoria, es preciso que, además, de la renuencia
del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en un acto
administrativo reúna determinados requisitos; a saber: a) Ser un mandato vigente;
b) Ser una mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares; d)Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, y e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su
satisfacción
no
sea
compleja
y
no
requiera
de
actuación
probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de un acto administrativo; además
de los requisitos mínimos comunes mencionados, el mandato deberá: a) reconocer
25
STC N° 0168-2005-PC/TC, f.j. 14.
18
un derecho incuestionable del reclamante y b) permitir individualizar al
beneficiario”. (Exp. N° 01111-2007-AC/TC f.j. 4)
2.1. Mandato proveniente de una norma
Seguidamente, para una mejor comprensión, detallamos cada uno de los
presupuestos:
2.1.1 MANDATO VIGENTE.- Este requisito se refiere a que el mandato vigente no
es más que un precepto que se deriva de una ley o de un acto administrativo que
al ser actual se sobrepone a otro expedido con anterioridad, ya sea porque fue
derogado o porque el anterior es incompatible con la norma nueva. De verificarse
este supuesto, la autoridad se encontrará con la obligación de cumplir o acatar
dicho dispositivo.
2.1.2
MANDATO CIERTO Y CLARO.- Quiere decir que no debe dar lugar a
deducciones, sino que la disposición legal sea clara y precisa. O sea, lo
preceptuado en la norma o en el acto administrativo, no debe dar lugar a ninguna
duda respecto a la existencia del mandato ni al modo en que se debe de ejecutar.
2.1.3
NO ESTAR SOMETIDO A CONTROVERSIA COMPLEJA NI A
INTERPRETACIONES DISPARES.- Se entiende que el mandato no debe estar
sujeto a controversia alguna ni a interpretaciones dispares; esto quiere decir que
no debe existir duda alguna sobre el sentido del mandato, que aun este pendiente
de resolverse; por lo tanto, no se admite que sobre dicho mandato recaigan
interpretaciones contradictorias o incompatibles por parte de diversas autoridades
competentes o incluso de una misma entidad.
Como ejemplo sobre este presupuesto, podemos mencionar los hechos señalados
en el Expediente N° 02864-2004-AC/TC, en la cual se solicita el cumplimiento de
un acuerdo del Consejo Municipal. Se estableció aprobar la incorporación de un
predio al área de expansión urbana principal. En dicho proceso existían opiniones
dispares, en relación con la incorporación del predio, pues INRENA y el CONAM
19
tenían notorias discrepancias en torno al requerimiento de una opinión técnica de
la primera. Ante la existencia de estos hechos que, lógicamente impedían el logro
del acuerdo principal, no podía ser dilucidado en el proceso de cumplimiento; por
esta razón, la demanda fue declarada por el Juez como improcedente.
Sobre lo analizado, Eguiguren manifiesta que “no es pues el escenario procesal
donde deben ni pueden ventilarse asuntos que suscitan controversias de hechos o
necesidad de probanza compleja, aspectos tratados para su […] resolución a
procesos de conocimiento o especiales, donde existe la posibilidad de discutirlos y
probarlos con amplitud”26.
En tal caso, concordamos con Castillo Córdova, quien manifiesta que “las pruebas
que deben presentar tanto el demandante como el demandado, deberán ser
pruebas de actuación inmediata, especialmente pruebas instrumentales y respecto
de las cuales no exista sombre alguna de duda y que logren crear convicción en el
juez”27.
2.1.4
INELUDIBLE Y OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO.- Si un funcionario
público elude la ejecución de un mandato; en este caso, la RAE expresa que esto
significa evitando “con astucia una dificultad o una obligación”. Entonces, se
puede verificar que dicha elusión se refiere a la conducta intencionada de una
autoridad o de un funcionario público de no dar cumplimiento a un mandato
derivado de una ley o de un acto administrativo. En este caso, el recurrente debe
solicitar su ejecución a través de un documento de fecha cierta, en la cual debe
expresar que dicho mandato es una disposición de la que se desprende la
obligación de hacer o de abstención a su cargo, con la finalidad que no exista
ningún
motivo
para
que
la
autoridad
competente
pueda
justificar
el
incumplimiento.
2.1.5 INCONDICIONAL.- La mencionada incondicionalidad podemos encontrarla
señalada en el artículo 3° segundo párrafo del Código Procesal Constitucional, lo
que quiere decir que las normas contienen dictámenes claramente establecidos
que no están condicionados a consecuencia de un requisito previo para que
26
27
EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Estudiosconstitucionales, ARA, Lima 2002, p. 221.
CASTILLO CORDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional, Palestra, Lima, 2006, p. 396.
20
surtan efectos, sino, su sola entrada en vigencia significa la exigibilidad del
mandato. Sin embargo, podría admitirse la existencia de una condición, siempre
que su satisfacción no sea compleja y no requiera de actividad probatoria, tal
como lo especifica el fundamento jurídico N° 14 de la STC N° 0168-2005-AC/TC.
2.2 Mandato proveniente de un acto administrativo
Cuando se trate de mandato proveniente de actos administrativos, el Tribunal
Constitucional ha establecido dos requisitos adicionales cuando se tenga que
exigir el cumplimiento de un mandato contenido en una acto administrativo, tal
como se señala también en la sentencia mencionada anteriormente, los cuales
son:
2.2.1 DERECHO INCUESTIONABLE DEL DEMANDANTE.- El presente requisito
exige que se debe constatar que el derecho que se exige exprese certeza y
actualidad; de esta manera será imposible el cuestionamiento sobre la vulneración
de su derecho de petición frente a la administración pública, por ello, “el derecho
respecto del cual se pide la garantía constitucional debe ser un derecho cuya
titularidad del demandante sea cierta, no controvertida ni litigiosa; pues lo que se
busca con la demanda constitucional no es […] declarar derechos ni nuevas
relaciones jurídicas”28.
De lo contrario, el Tribunal Constitucional también ha considerado que “cuando los
hechos tienen carácter controvertible, es necesario dilucidar la pretensión […] en
un proceso más amplio, que posibilite la actuación de medios probatorios, lo cual
no es posible (a través de los procesos constitucionales) toda vez que, por su
naturaleza excepcional y sumarísima, carece de etapa probatoria”29. Esto
demuestra que si el derecho requiere de una actuación compleja de elementos
probatorios, entonces debe recurrirse al proceso contencioso administrativo.
28
29
CASTILLO CORDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional, Palestra, Lima, 2006, p. 399.
STC N° 02080-2002-AA-/TC, f.j. 3.
21
2.2.2 BENEFICIARIO INDIVIDUALIZADO.- Este segundo requisito deberá ser
acreditado por el demandante cuando cuestione la actitud renuente de las
autoridades o funcionarios públicos en la ejecución de un acto administrativo. Si
se pretende individualizar al directo beneficiario del derecho, es prioritario que el
acto administrativo exprese los nombres y apellidos del recurrente, así como el
beneficio que ha sido reconocido en dicho acto y la modalidad en que dicho
beneficio será ejecutado.
Estos datos son necesarios, porque en el caso que el recurrente acudiera a un
proceso constitucional, deberá acompañar elementos probatorios, en las que se
pueda constatar fehacientemente todos los datos necesarios que denoten su
titularidad como beneficiario; caso contrario, su demanda será desestimada
porque el recurrir al proceso constitucional no fue la adecuada, por lo tanto, a
través del proceso contencioso administrativo pudo haber actuado elementos
probatorios complejos a fin que dicho acto administrativo acredite que su persona
es titular de determinado beneficio.
22
23
2.3 Legitimidad para obrar
La legitimidad para obrar, no está definida en el Código Procesal Civil, pero en la
doctrina y en la jurisprudencia constantemente se hace referencia a ella, cuando
se menciona a los sujetos que se encuentran en la posición de demandantes o
demandados.
En una de la doctrinas, dice Montero Aroca, mencionado por Martel Chang30 que
la legitimidad para obrar es: “La posición habilitante para formular la pretensión, o
para que contra alguien se formule, ha de radicar necesariamente en la afirmación
de la titularidad del derecho subjetivo material y en la imputación de la obligación.
La legitimación, pues, no puede consistir en la existencia del derecho y de la
obligación, que es el tema de fondo que se debatirá en el proceso y se resolverá
en la sentencia; sino simplemente en las afirmaciones que realiza el actor”.
En cuanto al análisis de lo manifestado anteriormente, Martel Chang expresa que
satisface esta condición procesal, aquel que siendo parte de una relación jurídica
sustantiva se ve obligado por las circunstancias, surgimiento de conflicto o
incertidumbre jurídica, a presentar una demanda en contra de aquella persona
natural o jurídica a la que se encuentra vinculado precisamente por esa relación
material.
También satisface este mismo requisito aquel que actúa por disposición legal.
2.3.1 Legitimidad para obrar activa.El proceso de cumplimiento puede ser iniciado por uno o varios sujetos que
han sido legitimados en concordancia con el artículo 67° del Código
Procesal Constitucional31.
Persona natural.- Es la más susceptible de padecer abusos de poder, por
parte de autoridades o funcionarios públicos, es por esta razón que a través
30
MARTEL CHANG, Rolando Alfonzo, “Los presupuestos procesales en el proceso civil” (2016), Instituto
Pacífico, Perú. Pp. 42,43.
31
Art. 67°. Legitimación y representación. “Cualquier persona podrá iniciar el proceso de cumplimiento
frente a normas con rango de ley y reglamentos. Si el proceso tiene por objeto hacer efectivo el
cumplimiento de un acto administrativo, sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se
expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido.
Tratándose de la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a
cualquier persona. Asimismo, la Defensoría del Pueblo puede iniciar procesos de cumplimiento”.
24
de esta vía se puede garantizar sus derechos a que se cumplan los
mandatos emanados de normas legales y/o actos administrativos.
Persona jurídica.- Estas personas también son sujetos de derechos, los
cuales son reconocidos en la Constitución y en las leyes inherentes a su
naturaleza.
Con la finalidad de identificar a los sujetos con legitimidad activa, de acuerdo
a lo estipulado en el art. 67° del Código Procesal Constitucional,
expresamos:
a) Por incumplimiento de normas con rango de ley y reglamentos.Refiere que incluso las personas que no están directamente afectadas
por la omisión o renuencia al cumplimiento, se vean legitimadas para
interponer una demanda de cumplimiento, ya que se está quebrantando
los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
NORMAS CON RANGO DE LEY; el ordenamiento jurídico está
constituido
como
“un sistema
orgánico,
coherente
e
integrado
jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran
interconectadas por su origen, es decir, que unas normas se fundan en
otras o son consecuencias de ellas”32. Asimismo se conoce que la
jerarquía normativa está definida por categorías; es así que la 1ª.
Categoría normativa está compuesta por: normas constitucionales y
normas con rango constitucional, leyes de reforma constitucional y
tratados de derechos humanos. La 2ª. Categoría está integrada por
leyes y normas con rango de ley, como: leyes, tratados, decretos
legislativos,
decretos
de
resoluciones
legislativas,
sentencias
del
urgencia,
reglamento
ordenanzas
regionales
Tribunal
Constitucional
que
del
y
Congreso,
municipales,
declaran
la
inconstitucionalidad de una ley; asimismo, en la 3ª. Categoría tenemos
los decretos y normas de carácter reglamentario, mientras que la 4ª.
Categoría está compuesta por resoluciones y finalmente la 5ª. Categoría,
por los fallos jurisdiccionales y normas convencionales.
32
STC N° 00005-2003-AI, f.j. 3.
25
INCUMPLIMIENTO DE REGLAMENTOS; Al reglamento se le conoce
como una norma subordinada a la ley, porque es la que precisa los
requisitos, casos, situaciones, con la intención que tenga genuina
vigencia. El reglamento no puede contravenir a la ley, porque
desvirtuaría su real función, que es desarrollar y ser el verdadero
complemento de la ley. En tal sentido, como lo manifiesta Gómez
Sánchez Torrealva33, “cuando de un reglamento brote un mandato
vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia, de ineludible y obligatorio
cumplimiento e incondicional, este será susceptible de ser tutelado a
través del proceso de cumplimiento”.
b) Por incumplimiento de actos administrativos.- El artículo en estudio,
establece que “si el proceso tiene por objeto hacer efectivo el
cumplimiento de un acto administrativo, solo podrá ser interpuesto por la
persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el
cumplimiento del deber omitido”. Se entiende entonces, solo hay dos
sujetos en la controversia: el administrado y el tercero con interés para
obrar. Quiere decir que hay un legítimo interés por parte del
administrado en recurrir al proceso de cumplimiento porque el acto
administrativo lo afecta directamente. Por otro lado, del mismo artículo
se comprende que la persona que sin ser parte del motivo que originó la
expedición del acto administrativo, debe recurrir al proceso de
cumplimiento con el objetivo que lo resuelto en dicho acto sea ejecutado
inmediatamente, debido que su ejecución repercutirá directamente en su
persona; por lo tanto, esta persona debe demostrar las razones que
motivan su concurrencia al proceso de cumplimiento.
c) Frente a la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos.Se reconoce la legitimidad para obrar de personas naturales y jurídicas
que buscan la defensa de sus derechos, en los cuales se verifican dos
clases de intereses:
33
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. p. 40.
26
 INTERESES DIFUSOS.- El interés difuso puede ser entendido
como la exigencia de nuevas formas
y nuevos canales de
legitimación de las actividades de los poderes públicos y de la
participación de los ciudadanos. En este caso, se puede tratar de
alguna amenaza o vulneración de un derecho con interés difuso
cuando una persona natural o jurídica defienda bienes que
repercuten en la colectividad entera, como por ejemplo, el caso
del medio ambiente, los recursos naturales, amparados por la
Constitución. En tal sentido, cuando un funcionario público es
renuente en cumplir con el mandato de una norma o acto
administrativo, entonces, cualquier persona natural o jurídica
puede solicitar la ejecución de dicho mandato a través del
proceso de cumplimiento.
d) Legitimidad activa de la Defensoría del Pueblo.- El artículo 162° de
nuestra Constitución también menciona que corresponde la Defensoría
del Pueblo “supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la
ciudadanía”; asimismo, el artículo 67° de la Carta Magna especifica que
se reconoce que “la Defensoría del Pueblo puede iniciar procesos de
cumplimiento”. El problema para que el administrado pueda utilizar este
medio es el considerable desconocimiento de este procedimiento, sobre
todo en lo que respecta al trámite que necesita realizar.
Es por esta razón que la Defensoría del Pueblo se encuentra legitimada
para interponer una demanda de cumplimiento, en virtud del art. 162° de
la Constitución, luego de verificar que la administración pública no
cumple con sus obligaciones, y de ser así, realizar inmediatamente la
defensa de los derechos fundamentales del administrado perjudicado.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
“Considerando: Que , conforme se desprende del petitorio de la demanda, el
objeto de ésta es que el demandado cumpla con acatar lo dispuesto por
los
artículos 1°, 5°, 20° y Sexta Disposición Final del Decreto Legislativo N.° 043, Ley
27
de la Empresa Petróleos del Perú, que reserva a PETROPERÚ la calidad de ser
una empresa estatal del Sector Energía y Minas, organizada de acuerdo a lo
previsto en el artículo 1° del mismo Decreto Legislativo N.° 043, así como
encontrarse regulado por la Ley de su creación, el estatuto social correspondiente
y, supletoriamente, por la Ley de Sociedades Mercantiles; y, además, el que no se
le aplique normas relativas a empresas públicas, y que, de un lado, su disolución
como empresa, y de otro, la modificación y/o derogación del referido Decreto
Legislativo N° 043; sólo pueda ser realizada por ley expresa. Que, en tal virtud,
con el objeto de que este Supremo Tribunal Constitucional pueda entrar a
dilucidar las cuestiones de fondo que el recurso extraordinario entraña, de manera
previa, se encuentra obligado a determinar si los actores, en cuanto Congresistas
de la República, se encuentran legitimados para interponer un proceso
constitucional de la naturaleza de la Acción de Cumplimiento. Que, en ese
sentido, y de conformidad con lo previsto por el 26° de la Ley N.° 23506, norma
aplicable en forma supletoria al caso de autos, según se está a lo dispuesto por el
artículo 4° de la Ley N.° 26301, concordante con el artículo 3° de la misma Ley, la
Acción de Cumplimiento la pueden ejercer únicamente el afectado, su
representante o el representante de la entidad afectada con el incumplimiento o
no acatamiento de lo previsto en una ley o un acto administrativo, con excepción
de los asuntos de naturaleza ambiental, a que se refiere el artículo 740° del
Decreto Legislativo N.° 613, que, en calidad de enmienda, se ha adicionado al
artículo 26° de la Ley N.° 23506. Que, siendo ello así, y no advirtiéndose del
incumplimiento o no acatamiento considerado como lesivo, una relación directa e
inmediata a un interés jurídicamente protegido que se haya reconocido a favor de
los demandantes, bien sea por una ley, un acto administrativo o un hecho de la
administración,
este
Colegiado
estima
que
los
actores,
en
cuanto
Congresistas de la República, carecen de legitimidad para obrar. Que, en ese
sentido, el objeto de la Acción de Cumplimiento, que es el de preservar la sujeción
a la que se encuentra necesariamente sometida la administración pública, y
concretamente, las autoridades o funcionarios que formen parte de ésta al
principio de legalidad, sólo puede alcanzar su finalidad allí donde el acto omisivo,
que se considera lesivo, afecte de manera directa e inmediata a un interés
jurídicamente relevante, que, a favor de los actores, previamente se haya
reconocido, y cuyo cumplimiento sea incondicionalmente obligatorio”.
28
2.3.2 Legitimidad para obrar pasiva.La legitimidad para obrar pasiva, en este caso, recae sobre la autoridad o
funcionario público, quienes son los sujetos renuentes al acatamiento de una
norma legal o de ejecutar un acto administrativo firme.
a) Autoridad.- Es aquella persona con poder político, policial, militar o también
judicial.
b) Funcionario público.- Sobre este sujeto, el Tribunal Constitucional ha
manifestado que “la función pública que […] se encuentra al servicio de la
Nación, la ejercen dos grandes grupos de servidores estatales, a saber: los
servidores civiles y los servidores que cumplen función militar y policial”34.
El funcionario público es aquel empleado público al servicio del Estado, quien
tiene capacidad de decisión y representa la entidad en actos de su
competencia.
c) Procurador público.- Es la que se encarga de defender los intereses del
Estado, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 47° de la Constitución Política
del Perú, la misma que está dotada de todas las atribuciones necesarias para
el adecuado cumplimiento de sus fines; es el representante legal del Estado, y
es quien deberá ser emplazado con la demanda.
34
STC N° 00008-2005-AI/TC, f.j. 13.
29
CAPITULO III
TRÁMITE DEL PROCESO
El trámite del proceso de cumplimiento se inicia, realmente, con la existencia de un
documento de fecha cierta, Para pasar luego a interponer la demanda, la contestación,
el auto de saneamiento, la sentencia, apelación, sentencia de segunda instancia, el
recurso de agravio constitucional y la sentencia del Tribunal Constitucional.
En cuanto al documento de fecha cierta, el artículo 69° del Código Procesal
Constitucional expresa que, “Para la procedencia del proceso de cumplimiento se
requerirá que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha
cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya
ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles
siguientes a la presentación de la solicitud. Aparte de dicho requisito, no será
necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir”.
El hecho de exigir un documento de fecha cierta, esto quiere decir que puede ser
cualquier documento, siempre y cuando tenga fecha de recepción por parte de la
entidad donde labora el funcionario renuente a ejecutar el mandato. Entonces, puede
ser una carta simple, una carta notarial u otro documento que exprese la norma o el
acto administrativo del que el funcionario está obligado a ejecutar. Debe tener un
cargo con el sello de recepción donde se verifique la fecha de arribo.
3.1 Demanda
Una demanda, es una petición, una solicitud. La Real Academia Española expresa que
es una petición que el litigante que inicia un proceso formula y justifica en el juicio.
Además, una demanda es un escrito con el que normalmente se inicia un proceso y en
el que, exponiendo los hechos y los fundamentos de derecho que se crean aplicables,
se solicita del juez un pronunciamiento favorable a una determinada pretensión.
Carrión Lugo35, señala al respecto que la demanda es “el medio procesal por el cual se
ejercita la acción procesal solicitando la tutela jurisdiccional efectiva respecto a algún
35
CARRION LUGO, Jorge. (2000). “Tratado de Derecho Procesal Civil”, Grijley, Lima, t. II, pp. 420-421.
30
derecho subjetivo. Mediante ella se proponen, por el acto, sus pretensiones procesales
cuya tutela jurisdiccional aspira”.
Como se puede evidenciar con lo señalado anteriormente, es a través de ella que se
inicia la etapa postulatoria del proceso constitucional para expresar la presunta
vulneración o amenaza en agravio de sus derechos fundamentales; por tal razón,
indicaremos el procedimiento:
3.1.1 Plazo para interponer la demanda.- El plazo para la interposición de la
demanda de acción de cumplimiento es de sesenta (60) días, contados desde la
fecha de recepción de la notificación notarial; es así como se encuentra
especificado en el inciso 8 del artículo 70° del Código Procesal Constitucional,
en la que indica que “Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de
sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial”.
Con esta causal, será declarado improcedente la demanda.
3.1.2 Contenido.- La acción de cumplimiento no tiene sus propios requisitos para
interponer la demanda, por tal motivo, se recurre a lo prescrito en el artículo 74°
del Código Procesal Constitucional, que a la letra dice: “El procedimiento
aplicable a este proceso será el mismo que el previsto por el presente Código
para el proceso de amparo, en lo que sea aplicable, El Juez podrá adaptar dicho
procedimiento a las circunstancias del caso”. Es por ello que, recurriendo al
artículo 42° del mismo Código, encontraremos todo lo concerniente a los datos
que debe contener la demanda de amparo, aplicándose supletoriamente al
proceso de cumplimiento, los cuales son:
o DESIGNACIÓN DEL JUEZ ANTE QUIEN SE INTERPONE.- El afectado podrá
interponer su demanda ante el juez civil o mixto del lugar donde se afectó el
derecho o ante el juez civil o mixto de la localidad donde se ubica el domicilio
principal del presunto afectado.
o EL NOMBRE, IDENTIDAD Y DOMICILIO PROCESAL DEL DEMANDANTE.Anteriormente se ha descrito que existen una pluralidad de sujetos que pueden
31
realizar la demanda, como una persona natural (afectado), o persona jurídica,
como el Defensor del Pueblo; sin embargo, el Código establece que quien
interponga la demanda debe colocar el nombre y apellidos en el caso del
demandante, personas naturales y del Defensor del Pueblo, o razón social, en
el caso de personas jurídicas, y su identidad -es decir, que incorpore un
documento del cual se desprenda de manera fehaciente el nombre del que dice
ser titular-36.
Asimismo debe consignarse el domicilio procesal del demandante, con la
finalidad de acreditar que la demanda ha sido interpuesta correctamente ante
el juez de la localidad donde se constituye el domicilio principal del presunto
afectado.
o EL NOMBRE Y DOMICILIO DEL DEMANDADO.- Es necesario consignar el
nombre y domicilio del demandado, a fin que sea válidamente notificado y
pueda ejercer sus derecho de defensa a través de la contestación de la
demanda, deducción de excepciones y defensas previas. Además, en
aplicación del artículo 7° del Código Procesal Constitucional, de demandarse al
funcionario público renuente a ejecutar el mandato, debe emplazarse al
Procurador Público o representante legal, por ser defensor del Estado, caso
contrario su no participación afectaría la validez del proceso.
o NARRACIÓN DE LOS HECHOS.- Es vital que el afectado narre los hechos, los
mismos que serán evaluados por el juez, conjuntamente con los elementos
probatorios incluidos en los escritos, los mismos que los hechos no deben
conducir a la comprobación de actuaciones complejas, lo cual originaría que la
pretensión sea tramitada en el proceso contencioso administrativo.
o LOS DERECHOS QUE SE CONSIDERAN VIOLADOS O AMENAZADOS.Como se ha dicho líneas arriba, este es un proceso constitucionalizado porque
no protege derecho fundamental alguno. Es mas que todo un derecho de
36
GOMEZ SANCHEZ TORREALVA, Francisco. Prácticos de Procesos Constitucionales. Proceso de
Cumplimiento. 1ª. Edición, Grijley, 2008. p. 55.
32
petición del administrado, a consecuencia de la inacción del funcionario público
de ejecutar el mandato contenido en una ley o en un acto administrativo. Esta
actitud del funcionario público puede conllevar a considerar que en el mandato
se encuentra implícito la titularidad de un derecho fundamental, como por
ejemplo, el reconocimiento de una pensión.
o EL PETITORIO.- Según el artículo 42° inciso 6 del Código, indica que el
petitorio de la demanda debe ser clara y concreta de lo que se pide.
o LA
FIRMA
DEL
DEMANDANTE
O
DE
SU
REPRESENTANTE
O
APODERADO, Y LA DEL ABOGADO.- Lo especifica el Código Procesal
Constitucional, y se sustenta en que el afectado, al firmar la demanda, está
expresando su consentimiento para recurrir a un proceso constitucional, con la
asesoría de un abogado, quien también debe firmar el escrito, a fin de dar
cumplimiento de lo normado por este tipo de proceso.
o ANEXOS.- Se incorporará los elementos probatorios, en concordancia con lo
estipulado en el artículo 9° del Código. Estos elementos no deben ser motivo
de actuaciones complejas, porque como sabemos, en este tipo de proceso
carece de estación probatoria. A esto debe añadirse la presentación del
documento de fecha cierta con la que se acredita que el recurrente solicitó en
cierta fecha, la ejecución del mandato; asimismo, si ha obtenido una respuesta
denegatoria, una copia del mismo.
33
MODELO DE DEMANDA DE CUMPLIMIENTO37:
Expediente:
Secretario:
Cuaderno Principal
Escrito: 01
Sumilla: Interpone demanda de Proceso de
Cumplimiento.
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE LIMA
DANIEL RAMOS JORDAN, identificado con
D.N.I. N° 08922456, con domicilio real en jirón
Almirante Guisse 1345, Of. 305, Distrito de
Lince, señalando domicilio procesal en la
Casilla
N°
3312
del
departamento
de
notificaciones del ilustre Colegio de Abogados
de Lima, a usted con el debido respeto me
presento y digo:
I.
PETITORIO:
Que, vengo a interponer demanda de Proceso de Cumplimiento, la cual dirijo
contra la Municipalidad Distrital de Lince a fin de que cumpla con el acuerdo
municipal adoptado en la sesión extraordinaria de fecha 21 de diciembre de
2004, y que se me reconozca mi condición de trabajador permanente,
conforme a los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
II. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Señor Juez, El recurrente vengo trabajando en la municipalidad demandada
desde el 13 de octubre de 1997, contando con 10 años de servicios de
naturaleza permanente en labores de subordinación, dependencia y con un
horario establecido.
2. Señor Juez, mediante acuerdo municipal adoptado en la sesión
extraordinaria de fecha 21 de diciembre de 2004, se acordó que los
37
RIOJA BERMUDEZ, Alexander. (2012), “Código Procesal Constitucional y su jurisprudencia en nuestro
Tribunal Constitucional”, Jurista Editores, Lima, pp. 723 – 725.
34
servidores empleados y obreros de la municipalidad que tienen la calidad
de contratados, con más de un año de servicios, están comprendidos
dentro de los alcances de la ley N° 24041, reconociéndoseles por ende su
calidad de trabajadores de naturaleza permanente.
3. Señor Juez, la ley N° 24041, de fecha 12 e diciembre de 1984, establece
que los servidores públicos contratados para labores de naturaleza
permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios al
Estado no pueden ser obligados a cesar ni ser destituidos, sino por las
causales previstas en el Decreto Legislativo N° 276: por lo que estando
acreditado que vengo trabajando por más de ocho años en labores de
carácter permanente, me encuentro comprendido dentro de los alcances de
la Ley N° 24041.
4. Mediante Carta notarial de fecha 21 de agosto de 2006, dirigida a la
Municipalidad de Lince, requerí el cumplimiento de dicho acuerdo municipal
para que se me reconozca mi condición de trabajador permanente, la cual
hasta la fecha no obtengo respuesta alguna, por lo que me veo en la
imperiosa necesidad de demandar constitucionalmente el cumplimiento de
dicho acuerdo.
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1. Garantía Constitucional de Acción de Cumplimiento.- La Constitución
Política en su artículo 200° inc. 6) establece la garantía constitucional de
Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de Ley, por lo que amparo mi pedido en
dicho dispositivo constitucional.
2. Derecho a la Estabilidad Laboral Permanente.- La Ley N° 24041,
establece que los servidores públicos contratados para labores de
naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de
servicios al Estado no pueden ser obligados a cesar ni ser destituidos, sino
por las causales previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo N° 276;
por lo que estando acreditado que vengo trabajando por más de ocho años
en labores de carácter permanente, me encuentro comprendido dentro de
los alcances de la Ley N° 24041.
35
IV. MEDIOS PROBATORIOS:
1. El mérito del acta que contiene el acuerdo municipal de fecha 21 de julio de
2006, donde se acuerda que los trabajadores contratados por más de un
año de servicios, están comprendidos dentro de los alcances de la Ley
24041.
2. El mérito del contrato de trabajado de fecha 13 de enero de 1996, suscrito
con la municipalidad demandada, con lo que acredito mi calidad de
trabajador contratado de dicha entidad por más de siete años de servicios.
3. El mérito de la carta notarial de fecha 21 de agosto de 2006, dirigida a la
Municipalidad distrital de Lince, a efectos de que cumplan con reconocerme
mi condición de trabajador permanente.
V. ANEXOS:
1-A
Copia certificada del acta que contiene el acuerdo municipal de fecha 21
de julio de 2006.
1-B
Copia certificada de contrato de trabajo de fecha 13 de enero de 1996,
suscrito con la municipalidad demandada.
1-C El original de la carta notarial de fecha 21 de agosto de 2006, dirigida a la
Municipalidad distrital de Lince.
POR TANTO:
Señor Juez, sírvase admitir la presente demanda, tramitarla conforme a su
naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando a la
municipalidad demandada el cumplimiento.
OTROSÍ DIGO: De conformidad con lo prescrito en al Art. 80° del C.P.C. otorgo
al letrado que autoriza la presente, las facultades generales de representación
que prevé el artículo 74° del C.P.C., señalando mi domicilio en el indicado en la
introducción de la presente demanda, declarando estar instruido de la
representación que otorgo y de sus alcances.
36
Lima. 08 de enero de 2007
……………………………….
Firma de Letrado
…………………………………..
Firma de parte
3.2 Causales de inadmisibilidad
El juez declarará inadmisible la demanda si ha verificado que el recurrente ha
obviado alguno de los requisitos especificados en el artículo 42° del Código
Procesal Constitucional. En este caso, el jurista otorgará al demandante un plazo
para que subsane la omisión o defecto en que haya incurrido.
En esta situación, el juez expedirá una resolución en la que declara la
inadmisibilidad de la demanda y describirá cual ha sido el requisito incumplido,
contemplando el plazo para la subsanación correspondiente, de lo contrario si
vencido el plazo el demandante no ha subsanado la omisión o error, el jurista
rechazará la demanda y la archivará.
3.3 Causales de improcedencia
En el Código Procesal Constitucional se puede constar la existencia de causales
generales de improcedencia (art. 5°) y causales particulares de improcedencia de
un proceso de cumplimiento (art. 70°). Sin embargo, es importante reconocer que
“la declaración de improcedencia puede ser declarada de plano por el juez
expresando los fundamentos de su decisión y devolviendo los anexos. Sin
embargo, la declaración de improcedencia puede ser apelada para garantizar la
doble instancia en cuyo caso el juez pone en conocimiento del emplazado el
recurso interpuesto, en garantía también del derecho de defensa. Lo que resuelva
el superior sí tiene efectos definitivos para ambas partes”38.
38
SAGASTEGUI URTEAGA, Pedro. (2004), “Exégesis y sistemática del Código Procesal Civil”, Vol. II,
Grijley, Lima, p. 16.
37
3.3.1 Causales generales de improcedencia:
El artículo 5° del CPCo. describe las causales siguientes:
1) Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al
contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado.
2) Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la
protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando
se trate del proceso de hábeas corpus.
3) El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir
tutela respecto de su derecho constitucional.
4) No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este
Código y en el proceso de hábeas corpus.
5) A la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o violación de un
derecho constitucional o se ha convertido en irreparable.
6) Se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o
haya litispendencia.
7) Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales,
siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa
audiencia al interesado.
8) Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materias
electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, bajo
responsabilidad.
Resoluciones en contrario, de cualquier autoridad, no surten efecto legal
alguno.
La materia electoral comprende los temas previstos en las leyes electorales y
aquellos que conoce el Jurado Nacional de Elecciones en instancia definitiva.
9) Se trate de conflictos entre entidades de derecho público interno. Los conflictos
constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean poderes del Estado,
órganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y regionales,
serán resueltos por las vías procedimentales correspondientes.
38
10) Ha vencido del plazo para interponer la demanda, con excepción del proceso
de hábeas corpus.
3.3.2 Causales particulares de improcedencia:
En concordancia con el artículo 70° del CPCo., no procede el proceso de
cumplimiento:
1) Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional y
Jurado Nacional de Elecciones.
2) Contra el Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de
una ley.
3) Para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los
procesos de amparo, hábeas corpus y hábeas data.
4) Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un
acto administrativo.
5) Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la
ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario.
6) En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial.
7) Cuando no se cumplió con el requisito especial de la demanda previsto por el
artículo 69 del presente Código.
8) Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados
desde la fecha de recepción de la notificación notarial.
3.4 Competencia
Toda persona que considere que ha sido afectado con la renuencia u omisión de
una autoridad o funcionario público, en el cumplimiento o ejecución de un
mandato legal o de un acto administrativo; de acuerdo con el artículo 51° del
CPCo., tiene dos alternativas para interponer la demanda de cumplimiento, las
cuales son excluyentes porque el afectado solo debe acudir a una de ellas.
39
3.4.1 Juez civil o mixto del lugar donde se afectó el derecho.- La presente
alternativa fue propuesta por la Ley N° 28946, la misma que atribuye la
competencia al juez del mismo lugar donde determinada autoridad o funcionario
público afectó el derecho peticionado por el demandante.
3.4.2 Juez civil o mixto del lugar donde tiene su domicilio el afectado.- Esta
es la otra alternativa con que cuenta el afectado para validar la interposición de la
demanda de cumplimiento. Esto es posible cuando el recurrente considera que
interponer su demanda en el lugar donde se le afectó su derecho, no será
provechosa, por cuanto existen una serie de factores como por ejemplo que el
tránsito hacia la localidad donde resultó afectado su derecho es muy complicado,
generándole inconvenientes para solicitar la tutela jurisdiccional efectiva. Es por
ello que el sujeto activo tiene la posibilidad de interponer su demanda de
cumplimiento ante el juez de la localidad donde domicilia.
3.5 Contestación
La contestación de la demanda es el acto procesal a través del cual el demandado
ejerce su derecho de defensa, presentando excepciones y defensas previas, y se
encuentra estipulado en el artículo 139° inciso 14 de la Constitución.
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha precisado al respecto que “es un elemento […]
clave de la configuración de la tutela procesal efectiva, puesto que un proceso no
puede considerarse como respetuoso de la persona si no se le permite la posibilidad
de presentar sus argumentos, estrategias y elementos de respaldo jurídico necesarios.
Así, la defensa también es un derecho-regla de la tutela procesal efectiva”39.
Cuando la demanda de cumplimiento es admitida, el juez corre traslado de ella al
demandado, concediéndole el plazo de cinco días para la contestación respectiva. Es
necesario precisar que si el demandado no presenta excepciones ni defensas previas
y no solicitan informe oral, el jurista expedirá sentencia dentro de los cinco días
siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, pero si solicitan
informe oral y no hay excepciones y defensas previas, el juez expedirá sentencia
dentro de los cinco días siguientes a la realización del referido informe.
39
STC N° 06712-2005-HC. F.j. 31.
40
3.5.1 Requisitos y contenido de la contestación.- Aplicando en forma supletoria el
artículo 442° del CPC, el demandado debe:
1) Observar los requisitos previstos para la demanda, en lo que corresponda.
2) Pronunciarse sobre los hechos expuestos en la demanda.
3) Reconocer o negar categóricamente la autenticidad de los documentos que
se le atribuyen, o aceptar o negar, de igual manera, la recepción de
documentos que se alega le fueron enviados. El silencio puede ser apreciado
por el Juez como reconocimiento o aceptación de recepción de los
documentos.
4) Exponer los hechos en que funda su defensa en forma precisa, ordenada y
clara.
5) Ofrecer los medios probatorios.
6) Incluir su firma o la de su representante o de su apoderado, y la del Abogado.
El Secretario respectivo certificará la huella digital del demandado analfabeto.
3.6 Saneamiento procesal
El saneamiento procesal es aquello mediante el cual se otorga al juez determinadas
facultades y deberes a fin de que puedan ser resueltas in limine todas las cuestiones
que pudieran entorpecer para emitir una sentencia válida o que se determine la
conclusión antes de su conclusión natural.
Su finalidad es obligar al juez a “purgar” el proceso de obstáculos procedimentales,
constituye un mecanismo concentrado, posibilitando de esta manera, que el objeto del
proceso pueda ingresar a la etapa probatoria y luego a la decisoria, encontrándose así
la causa purificada y excluida de cualquier irregularidad40. De esta forma, lo que se
requiere es que ante la urgente tutela inmediata que requiere la presunta afectación de
un derecho fundamental, el sistema judicial debe ofrecer una respuesta rápida que se
puede expresar como una eficaz administración de justicia.
40
RIOJA BERMUDEZ, Alexander. El saneamiento procesal: necesaria eliminación de la audiencia.
Blog.pucp.edu.pe, 22/oct/2009.
41
3.7 Sentencia
La sentencia es la declaración del juicio y resolución del juez, tal como lo expresa la
Real Academia Española (RAE).
La sentencia dictaminada por el juez del proceso de cumplimiento puede ser
estimatoria o desestimatoria. Es ESTIMATORIA la demanda cuando constate que en
el acto administrativo cuya renuencia se denuncia, concurren los requisitos además
del reconocimiento del derecho incuestionable del recurrente y su individualización
como beneficiario en el referido acto; sin embargo, la demanda de cumplimiento es
DESESTIMATORIA, cuando el juez, analizando la norma o el acto administrativo, lo
verifique con los requisitos expuestos en el precedente vinculante contenido en el
Expediente N.° 00168-2005-AC/TC y encuentre que en el caso bajo análisis, dichos
requisitos no se corroboran.
En todo caso, el juez declarará fundada la demanda cuando haya corroborado que la
norma jurídica cuyo incumplimiento se expuso, contiene un mandato vigente, cierto y
claro, no sujeto a controversia compleja, de ineludible y obligatorio cumplimiento, e
incondicional.
Además, la sentencia debe estar debidamente motivada, como lo contempla el artículo
139°, inciso 5 de la Constitución Política. El resguardo de los elementos que
componen su contenido se encuentra desarrollados por el Tribunal Constitucional a
través de una sentencia, la misma que expresa lo siguiente:
a) Fundamentación jurídica.- que no implica la sola mención de las normas a aplicar al
caso, sino la explicación y justificación de por qué tal caso se encuentra o no dentro de
los supuestos que contemplan tales normas;
b) Congruencia entre lo pedido y lo resuelto.- que implica la manifestación de los
argumentos que expresarán la conformidad entre los pronunciamientos del fallo y las
pretensiones formuladas por las partes, y
c) Que por sí misma exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun
si esta es breve o concisa o se presenta el supuesto de motivación por remisión”41.
Hemos manifestado anteriormente que el proceso de cumplimiento se inicia en
primera instancia ante el juez civil o mixto, luego esta decisión será apelada ante la
Sala Superior. El proceso puede llegar a conocimiento del Tribunal Constitucional,
41
STC N° 04348-2005-AA, f.j. 2.
42
órgano que expedirá sentencia dentro de los treinta días siguientes de la recepción del
expediente, tal como lo expresa el artículo 20° del CPCo. Si la sentencia es declarada
fundada, determinará que la autoridad pública ejecute el mandato de la norma o del
acto administrativo, del cual se mostró renuente a su acatamiento.
3.8 Ejecución de sentencia
Al culminar el proceso con la sentencia, el Tribunal Constitucional devolverá los
actuados al Juez de primera instancia, con la finalidad que se ejecute la sentencia en
los términos establecidos por el colegiado. Si el obligado no cumple con el mandato
del Tribunal Constitucional, el juez actuará inmediatamente haciendo uso de multas
fijas o acumulativas, e incluso tiene la potestad para disponer la destitución del
funcionario público renuente.
La sentencia expedida por el Tribunal Constitucional tiene la calidad de cosa juzgada,
de acuerdo a lo expresado en el artículo 139° inciso 13 de la Constitución Política; esto
quiere decir que las resoluciones que han puesto fin al proceso no puedan ser
recurridas mediante medios impugnatorios, “ya sea porque estos han sido agotados o
porque ha transcurrido el plazo para impugnarla; y en segundo lugar, a que el
contenido de las resoluciones que hayan adquirido tal condición, no pueda ser dejado
sin efecto ni modificado, sea por pactos de otros poderes públicos, de terceros o,
incluso, de los mismos órganos jurisdiccionales que resolvieron el caso en el que se
dictó”42.
Para que se ejecute una sentencia expedida por el Tribunal Constitucional en el
proceso de cumplimiento, se siguen los requisitos siguientes:
3.8.1 Modalidad de la ejecución.- La sentencia es notificada al demandante y al
demandado, a su vez, el TC remitirá el expediente al Juez que conoció el
proceso en primera instancia a fin que dé cumplimiento al artículo 22 del CPCo.,
el cual dice que,”la sentencia que cause ejecutoria en los procesos
constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la
demanda”. En este caso, el juez de primera instancia deberá requerir al
42
STC N° 04587-2004-AA/TC, f.j. 38.
43
emplazado que ejecute lo contenido en la sentencia en un plazo no mayor de
dos días.
3.8.2 Incumplimiento de la ejecución.- Ante el requerimiento del juez de primera
instancia del cumplimiento de la sentencia en mención, y el funcionario público
no ejecuta lo requerido en el plazo concedido por ley, el magistrado requerirá al
superior jerárquico del obligado para que lo conmine a cumplir con el mandato,
bajo advertencia de iniciar un procedimiento administrativo en caso de
incumplimiento, conforme lo establecido en el artículo 59° del CPCo. En caso
que el superior jerárquico del funcionario no realiza acciones concretas que
conminen al funcionario a ejecutar el contenido de la sentencia, ´podrá ser
sancionado por desobediencia, sin perjuicio de la responsabilidad penal que
pudiese acarrear.
3.8.3 Imposibilidad de ejecutar una prestación monetaria.- Si la ejecución de una
prestación monetaria es imposible materialmente, en este caso, el artículo 59°,
párrafo final del Código expresa que el funcionario deberá manifestarlo ante el
juez, quien concederá un plazo no mayor de cuatro meses para su cumplimiento;
caso contrario, si el obligado no ha cumplido con la prestación dentro del plazo
establecido, el juez adoptará medidas coercitivas que sean necesarias para el
cumplimiento de la prestación.
44
TRÁMITE DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO
A 5 días de
A 2 días de
la admisión
Corrido el traslado
A 2 días de la absolución
A 3 días de notificado
A 3 días de corrido traslado
A 10 días de notificado
3 días
A 30 días de recibido
45
JURISPRUDENCIA
(PRECEDENTE VINCULANTE)
EXP. N.° 0168-2005-PC/TC DEL SANTA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de setiembre de 2005, el Tribunal Constitucional
en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini,
Presidente; BardelliLartirigoyen, Vicepresidente; Gonzáles Ojeda, García Toma,
Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Maximiliano Villanueva Valverde
contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de fojas
110, su fecha 4 de noviembre de 2004, que declaró improcedente la demanda de
cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurrente interpone acción de
cumplimiento contra la Oficina de Normalización (ONP) solicitando que se cumpla con
determinar y ejecutar el pago de su pensión inicial de conformidad con lo dispuesto por
la Ley N° 23908, que establece una pensión mínima no menor de tres remuneraciones
mínimas vitales, así como que se ordene el reintegro de las pensiones devengadas y
sus respectivos intereses legales.
La ONP contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente.
Alega que la Ley N° 23908 estableció el monto mínimo de pensión en tres sueldos
mínimos vitales, pero no dispuso que fuera, como mínimo, tres veces más que el
básico de un servidor en actividad, el cual nunca llegó a ser igual al Ingreso Mínimo
Legal, que estaba compuesto por el Sueldo Mínimo Vital más las bonificaciones por
costo de vida y suplementaria. Añade que dicha norma fue derogada.
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior del Santa, con fecha 5 de abril de
2004, declaró fundada la demanda estimando que el recurrente adquirió los derechos
reconocidos por la Ley N.° 23908, puesto que se encontraba vigente cuando aquél
obtuvo su pensión.
46
La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda,
argumentando que el recurrente no alcanzó el punto de contingencia antes del 19 de
diciembre de 1992, fecha en que se derogó la Ley N° 23908.
FUNDAMENTOS
1.
Considerando que, de conformidad con el artículo VII del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal
Constitucional
establecerá
precedentes
de
carácter
obligatorio
para
la
procedencia de los procesos de cumplimiento, con carácter previo a la resolución
del caso concreto se fundamentarán las razones que sustentan la adopción de los
nuevos criterios que se tomarán en cuenta a partir de la fecha.
Carácter normativo de la Constitución y procesos constitucionales
2.
Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que existen temas de
naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin tener tal condición, son
incorporados a la Constitución por el constituyente. Sin embargo, desde la
perspectiva de la justicia constitucional, que es la que le compete al Tribunal
Constitucional, y a fin de preservar la supremacía jurídica de la Constitución, con
arreglo a los artículos 45° y 51° de la Carta Magna, es indispensable reiterar el
carácter normativo de la Constitución en su conjunto que, obviamente, abarca
todas las materias que ella regula.
3.
La Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por
ende, la materia constitucional será toda la contenida en ella, y “lo constitucional”
derivará de su incorporación en la Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal
Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolución de los diferentes
casos que ha tenido oportunidad de conocer (no sólo en los procesos de
inconstitucionalidad y en los procesos competenciales, sino también en los
procesos constitucionales de protección de los derechos fundamentales), donde
ha evaluado vulneraciones a la Constitución de la más diversa índole y en las
cuales el único requisito para tal examen consistía en que la controversia se
fundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la Constitución.
47
El Proceso de Cumplimiento en el modelo de jurisdicción constitucional de la
Constitución de 1993
4.
Atendiendo a las consideraciones expuestas es que debemos interpretar las
normas contenidas en el Título V de la Constitución, relativas a las garantías
constitucionales o procesos constitucionales. En efecto, el planteamiento descrito
líneas arriba se confirma con el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, relativo a los alcances de dicho cuerpo legal, que señala que tal
Código “(…) regula los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo,
hábeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular y los conflictos de
competencia, previstos en los artículos 200 y 202 inciso 3) de la Constitución”.
Consiguientemente, el Código Procesal Constitucional acatando el mandato
constitucional, reconoce al proceso de cumplimiento su carácter de proceso
constitucional.
5.
Ahora bien, conforme al artículo II del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales,
los de garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los
derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a través de las
finalidades específicas de cada uno de los procesos constitucionales. Por tanto,
para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la
autonomía de cada uno de los procesos constitucionales que protegen derechos
constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeas data), debemos precisar,
dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, como es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los
fines comunes a los procesos constitucionales.
6.
Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3°, concordante con el
artículo 43° de la Constitución, dispone que la enumeración de los derechos
establecidos en su capítulo I del Título I no excluye los demás que la Constitución
garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del
hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de
derecho y de la forma republicana de gobierno. (Véase Exp. N° 2488-HC,
fundamento 12).
7.
En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (artículo 45° de la
Constitución) y de forma republicana de gobierno, al carácter social y democrático
de nuestro Estado (artículo 43° de la Constitución), y al principio de jerarquía
48
normativa (artículo 51° de la Constitución), el respeto al sistema de fuentes de
nuestro ordenamiento jurídico, donde se incluyen las decisiones de este Tribunal
Constitucional, constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema
democrático por donde los poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su
conducta por el derecho.
8.
Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad
constituye un principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico
nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los
actos administrativos (ambos en su dimensión objetiva), procurándose que su
vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no sólo basta que una
norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los
requisitos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque
de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es
indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
9.
Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3°, 43° y
45° de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del
derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de
los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es
renuente a acatar un norma legal o un acto administrativo que incide en los
derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere
el artículo 65° del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los
derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge
el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a
través del proceso constitucional de cumplimiento.
10. En efecto, el inciso 6) del artículo 200° de la Constitución establece que el proceso
de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las
responsabilidades
de
Ley.
Como
hemos expuesto
precedentemente,
el
acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su más importante
manifestación en el nivel de su eficacia. Por tanto, así como el proceso de hábeas
data tiene por objeto esencial la protección de los derechos a la intimidad, acceso
a la información pública y autodeterminación informativa, el proceso de
cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de defender
la eficacia de las normas legales y actos administrativos.
49
11. Con este proceso constitucional el Estado social y democrático de derecho que
reconoce la Constitución (artículos 3° y 43°), el deber de los peruanos de respetar
y cumplir la Constitución y el ordenamiento jurídico (artículo 38°) y la jerarquía
normativa de nuestro ordenamiento jurídico (artículo 51°) serán reales, porque, en
caso de la renuencia de las autoridades o funcionarios a acatar una norma legal o
un acto administrativo, los ciudadanos tendrán un mecanismo de protección
destinado a lograr su acatamiento y, por ende, su eficacia.
Requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que sean
exigibles a través del proceso de cumplimiento
12. Es así que desde la línea argumental descrita en el artículo 66° del Código
Procesal Constitucional, el objeto de este tipo de procesos será ordenar que el
funcionario o autoridad pública renuente: 1) dé cumplimiento, en cada caso
concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o 2)se
pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución o dictar un reglamento. En ambos casos, el Tribunal Constitucional
considera que para la procedencia del proceso de cumplimiento, además de
acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberán tenerse en
cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del
acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un
reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no
reunir tales características, además de los supuestos contemplados en el artículo
70° del Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no será la
idónea.
13. Sobre las características mínimas comunes de la norma legal o del acto
administrativo cuyo cumplimiento se exige, este Colegiado ha afirmado que “(…)
debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea
incondicional y, tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber
satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido,
es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto
administrativo que lo contiene y, (…) que se encuentre vigente”. (Exp. N° 01912003-AC, fundamento 6).
14. Para el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la
orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de
cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el
50
mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos
mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando
su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos,
además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se
deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.
15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento,
diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su
carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de
normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que
hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y
estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en
rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas.
16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene
un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no
siendo posible ningún tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los
derechos del demandante son prácticamente incuestionables, de modo que,
comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto
51
administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento,
corresponderá amparar la demanda.
17. De no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose en un
proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios probatorios y
en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos. Por el
contrario, si tal proceso conserva su carácter especial (ser un proceso de
condena, de ejecución, breve, sumario, donde la actividad probatoria es mínima),
bastará que se acredite el incumplimiento de la norma legal, la inejecución del
acto administrativo, el incumplimiento de la orden de emisión de una resolución o
de un reglamento y la renuencia, consiguiéndose un proceso rápido y, sobre todo,
eficaz.
18. Por tanto, para el Tribunal Constitucional las características básicas del proceso
de cumplimiento diseñado por la Constitución y el Código Procesal Constitucional,
son las reseñadas precedentemente.
Análisis del presente caso
19. En el caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N° 1417-2005-AA/TC), este
Colegiado estableció que “(…) los criterios uniformes y reiterados contenidos en
las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional en materia pensionaria,
mantienen sus efectos vinculantes. En consecuencia, a pesar de que
determinadas pretensiones sobre la materia no puedan en el futuro ser ventiladas
en sede constitucional, la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las
sentencias en materia pensionaria expedidas por este Colegiado” (Fundamento
60).
20. En tal sentido, es claro que los criterios interpretativos que bajo el marco de la
Constitución establecimos para la aplicación de la Ley N° 23908, deben servir
para resolver los casos originados por dicha ley en la vía jurisdiccional ordinaria y
en la vía administrativa. Del mismo modo debe procederse respecto a los criterios
relativos a otras normas legales sobre pensiones. Por ejemplo, los criterios
interpretativos desarrollados en el caso Briones Vigo (Exp. N° 0198-2003-AC/TC),
fundamentos 2 a 15, relacionados con la aplicación de la Ley N° 23908,
constituirán precedentes de observancia obligatoria para las controversias
derivadas de tal ley.
21. En dicha sentencia se precisó que “El Decreto Ley N° 25967, vigente desde el 19
de diciembre de 1992, modificó los requisitos del Decreto Ley N° 19990 para el
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goce de las pensiones, entendiéndose que, desde la fecha de su vigencia, se
sustituía el beneficio de la pensión mínima por el nuevo sistema de cálculo,
resultando, a partir de su vigencia -19 de diciembre de 1992-, inaplicable la Ley N°
23908 (…). Por tanto, la pensión mínima regulada por la Ley N° 23908 debe
aplicarse a aquellos asegurados que hubiesen alcanzado el punto de contingencia
hasta el 18 de diciembre de 1992 (día anterior a la entrada en vigencia del
Decreto Ley N° 25967), con las limitaciones que estableció su artículo 3°, y solo
hasta la fecha de su derogación tácita por el Decreto Ley N° 25967”. (Caso
Briones Vigo, Exp. N° 0198-2003-AC/TC, fundamento 10).
22. En el presente caso, de la Resolución N° 0000050737-2002-ONP/DC/DL 19990,
de fecha 20 de setiembre de 2002, que obra a fojas 2 de autos, se advierte que al
demandante se le reconoció su pensión de jubilación a partir del 1 de diciembre
de 1994.
En consecuencia,
habiéndose verificado la contingencia con
posterioridad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en que entró en vigencia el
Decreto Ley N° 25967), no le corresponde el beneficio de la pensión mínima
establecido por la Ley N° 23908, conforme a los criterios reseñados en el
fundamento anterior. Razón por la cual la demanda debe ser desestimada. Del
mismo modo, habiéndose desestimado la pretensión principal, la subordinada
corre la misma suerte, por lo que el pedido de pago de devengados e intereses
debe también desestimarse.
Precedente vinculante
23. La resolución del presente caso en la vía de cumplimiento, teniendo como base
los precedentes del Caso Briones Vigo (Exp. N° 0198-2003-AC/TC, fundamento
10), demuestra como hasta ahora los criterios de la jurisdicción constitucional han
sido bastante flexibles y amplios para evaluar normas legales y actos
administrativos cuyo cumplimiento se exige en la presente vía constitucional. Sin
embargo, y dentro del marco de la función de ordenación del Tribunal
Constitucional, se hace indispensable, para los casos futuros que se tramiten en la
vía del proceso de cumplimiento, la aplicación estricta de los requisitos mínimos
comunes a los mandatos contenidos en las normas legales y actos administrativos
cuyo cumplimiento se exige, que han sido desarrollados a través de la
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional y que e resumen en la presente
sentencia, a fin de no desnaturalizar el carácter breve y expeditivo del proceso de
cumplimiento.
53
24. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, los criterios contenidos en los fundamentos 14, 15
y 16 supra, constituyen precedente vinculante para todos los procesos de
cumplimiento, puesto que son indispensables para determinar la procedencia de
la vía del proceso constitucional de cumplimiento.
25. Con ello el Tribunal Constitucional busca perfeccionar el proceso de cumplimiento
a fin de que sea realmente eficaz y expeditivo. Por tanto, el precedente
establecido en el párrafo anterior será de vinculación inmediata a partir del día
siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, de modo que toda
demanda que sea presentada y que no reúna las condiciones del precedente, o
las que se encuentren en trámite y adolezcan de ellos, deberán ser declaradas
improcedentes.
Vía procedimental específica y reglas procesales aplicables a los procesos de
cumplimiento en trámite que no cumplan con los requisitos
26. A partid de la expedición de la sentencia del caso Manuel Anicama Hernández
(Exp. N° 1417-2005-AA/TC), el Tribunal Constitucional estableció que los
derechos pensionarios de orden legal, entre otros, por ejemplo los derivados de la
Ley N° 23908, deberán ser conocidos en la vía del contencioso administrativo y no
mediante el proceso de amparo, salvo las excepciones que se establecieron en la
misma sentencia, encauzándose las demandas que se declarasen improcedentes,
conforme a los nuevos criterios, a la vía contenciosa administrativa.
27. Consecuentemente, y aplicando similares criterios, las demandas de cumplimiento
que no cumplan con los requisitos de procedibilidad descritos en la presente
sentencia, deberán tramitarse por la vía específica para las controversias
derivadas de las omisiones de la administración pública sobre materia pensionaria
que, conforme a los artículos 4° (inciso 2) y 24° (inciso 2) de la Ley N° 27584, será
el proceso contencioso administrativo a través de la vía sumarísima.
28. Por lo tanto, a la luz de las funciones de ordenación y pacificación inherentes a
este Tribunal Constitucional las demandas de cumplimiento sobre materia
pensionaria que, en aplicación de los criterios de procedibilidad previstos en los
fundamentos 14, 15, 16 supra de la presente sentencia sean declaradas
improcedentes, deberán seguir las reglas procesales establecidas en los
fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama Hernández (Exp. N° 1417-
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2005-AA/TC, con las adaptaciones necesarias relativas al proceso sumarísimo a
que se refiere el artículo 24°, inciso 2 de la Ley N.° 27584.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1.
Declarar INFUNDADA la acción de cumplimiento.
2.
Declarar que los criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento,
previstos en los fundamentos 14, 15 y 16 supra, constituyen precedente vinculante
inmediato, de conformidad con el artículo VII del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional motivo por el cual, a partir del día siguiente de la
publicación de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda demanda
de cumplimiento que sea presentada o que se encuentre en trámite y que no
cumpla con tales condiciones, debe ser declarada improcedente.
Declarar que las reglas procesales de aplicación a las demandas de cumplimiento
que a la fecha de publicación de esta sentencia se encuentren en trámite, serán
las previstas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama
Hernández (Exp. N° 1417-2005-AA/TC), de modo que serán vinculantes tanto
para los jueces que conocen los procesos de cumplimiento, como para los jueces
que
resulten
competentes
para
conocer
las
demandas
contencioso
administrativas, en la vía del proceso sumarísimo a que se refiere el artículo 24°,
inciso 2 de la Ley N° 27584.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZÁLES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGAR GOTELLI
LANDA ARROYO
55
CONCLUSIONES
1.
La acción de cumplimiento es un proceso constitucionalizado, cuya finalidad es el
cumplimiento y la ejecución eficaz de las normas legales o actos administrativos,
por parte de la autoridad o funcionario público renuente a su acatamiento.
2.
Para la debida aplicación, debe cumplir inicialmente con las características
mínimas comunes y de los requisitos determinados en el artículo 70° del CPCo., y
posteriormente el jurista debe verificar la procedencia conforme a las reglas
establecidas en el Exp. N.° 0168-2005-PC/TC, en las cuales encontramos cinco
requisitos que deben cumplirse para que sea objeto de tutela efectiva a través del
proceso de cumplimiento.
3.
Para la interposición de este proceso, el recurrente debe haber reclamado
previamente, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o
administrativo, y el funcionario público deberá haberse ratificado en su
incumplimiento o, de lo contrario, no haber contestado dentro de los diez días
siguientes a la presentación de la solicitud. En este caso, no será necesario el
agotamiento de la vía previa.
4.
Para la exigencia mediante de Acción de Cumplimiento proveniente de una
norma, es requisito que el mandato se encuentre vigente, sea cierto y claro, es
decir no estar sometido a controversia compleja ni a interpretaciones dispares,
además deberá ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, la elusión se refiere a
la conducta intencionada de una autoridad o de un funcionario público de no dar
cumplimiento a un mandato derivado de una ley, es decir que pese a ser
compelido a su cumplimiento por documento de fecha cierta incumpla con el
mandato de Ley y finalmente debe ser incondicional.
5.
Para interponer acción de cumplimiento respecto de actos administrativos, se
exigecerteza y actualidad, pues lo que se busca con la demanda constitucional no
es declarar derechos ni nuevas relaciones jurídicas y comosegundo requisito
individualizar al directo beneficiario del derecho.
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