El rol del sistema de inteligencia en un régimen democrático GERARDO ARCE* Los últimos acontecimientos relacionados con la venta de información por agentes de inteligencia de la Marina a empresas privadas de seguridad han vuelto a poner en debate el rol de los servicios de inteligencia en un régimen democrático. Las siguientes líneas buscan aportar algunos elementos a ese debate. Antes de analizar la evolución del sistema de inteligencia peruano quisiéramos dar una definición de lo que entendemos por inteligencia. A este respecto seguimos lo señalado por Fabián Sain, quien define la inteligencia como «la actividad institucional relativa a la obtención de información clave para los asuntos de la seguridad interna y externa del Estado y a su posterior procesamiento analítico e interpretativo».1 Asimismo, para este autor la actividad de inteligencia es un proceso global de producción de conocimientos que contaría con cuatro fases o momentos fundamentales, a saber: (i) la recolección de la información básica; (ii) el análisis de inteligencia; (iii) la realización de tareas de contrainteligencia; y (iv) la difusión de los conocimientos producidos entre las autoridades.2 La primera etapa consiste en la adquisición y reunión intencional de «un conjunto de datos y conocimientos específicos —información organizada— acerca de personas y actores así como también acerca de las acciones, actividades, prácticas, relaciones y acontecimientos por ellos protagonizados, y de situaciones, ambientes y lugares vinculados a todos estos aspectos». La segunda etapa, la del análisis de inteligencia, consiste en «la sistematización, calificación, estudio e interpretación de la información obtenida precedentemente con el objetivo de producir un conocimiento sistemático y organizado, y de elaborar un cuadro de situación o diagnóstico acerca de determinada situación política, económica o social relevante para los asuntos de seguridad interna o externa del Estado». La tercera etapa, la de la contrainteligencia, consiste en la realización de tareas para la «protección y resguardo de la información obtenida, así como de los análisis y conocimientos producidos, de los organismos y agentes encargados de dichas labores, de las actividades desarrolladas […] frente a las acciones desarrolladas por individuos, grupos u organizaciones —locales o internacionales, internos o externos a los propios organismos— tendientes a obstaculizar o impedir las actividades del Estado, o vulnerar la seguridad interna o externa del mismo». Por último, la cuarta etapa, consistente en la «difusión de los conocimientos producidos precedentemente entre las autoridades, agencias u organismos competentes —sean estas ejecutivas, judiciales o legislativas— a los efectos del desarrollo de las labores institucionales pertinentes en materia de seguridad interna y externa del Estado».3 Esta última etapa es la más importante, y la que le da sentido a las actividades de inteligencia en un régimen democrático e impide que los organismos cobren demasiada autonomía y se conviertan en esferas de poder fuera del control político, como ha ocurrido en nuestro país en el pasado. Tradicionalmente se había hecho una distinción entre inteligencia exterior e inteligencia interior: la primera destinada a conocer las fortalezas, debilidades y posibles líneas de acción de otros Estados y organizaciones o grupos foráneos; y la segunda dedicada a obtener información sobre individuos y grupos organizados que actúan dentro de las fronteras nacionales contra la estabilidad de las instituciones.4 Sin embargo, en los últimos años esta división o compartimentalización de las tareas de inteligencia ha sido criticada, debido al carácter trasnacional de las nuevas amenazas, la porosidad de las fronteras estatales y la profundización de la globalización. Este nuevo contexto hace que la distinción entre frente interno y frente externo tenga que ser relativizada y se ponga énfasis en el carácter transversal de la producción de inteligencia, así como en la interoperatividad de las agencias y el intercambio de información. En el Perú, los servicios de inteligencia estuvieron controlados y gestionados desde su creación por las Fuerzas Armadas. Al no estar sometidos a las autoridades civiles democráticamente elegidas y ser fiscalizados por estas, no desempeñaron un rol adecuado para el régimen democrático. Como señalan Rospigliosi y Basombrío: «los servicios de inteligencia nacen en el contexto de reformas tendientes a profesionalizar las Fuerzas Armadas en la década de 1950»,5 en la misma década de fundación del CAEM, centro de estudios desde donde se desarrollará una visión de las Fuerzas Armadas no solo dedicadas a tareas propias de la defensa nacional frente a agresores externos, sino también comprometidas con el desarrollo nacional y la política interna. En 1959 se crea el Servicio de Inteligencia del Ejército (SIE) y en 1960 el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), en un ambiente ideológico marcado por la agudización de la Guerra Fría, los temores causados en el estamento militar por el triunfo de la Revolución Cubana y sus posibles repercusiones regionales, y las primeras formulaciones de lo que después se conocería como la doctrina de Seguridad Nacional.6 En efecto, la profunda preocupación que causó en las Fuerzas Armadas el enfrentamiento con los grupos guerrilleros de la década de 1960, grupos que si bien no representaron una real amenaza militar estuvieron inspirados en la experiencia cubana (y en algunos casos entrenados en dicho país), las llevó a tener una mayor preocupación por el «frente interno», por toda posible amenaza a la estabilidad nacional. Como señala Rospigliosi: Los servicios de inteligencia han estado, desde su creación, básicamente preocupados por el «frente interno» y han ejercido una labor de investigación y espionaje, política y social, vigilando no solo a los presuntos subversivos, sino a todas las organizaciones políticas y sociales.7 Este fue el patrón histórico de la inteligencia militar en el Perú, patrón que se vio acentuado con el inicio de la guerra interna en 1980. El mayor cambio en el funcionamiento de los servicios de inteligencia se dio en 1990 con la llegada de Fujimori y Montesinos al poder. Hasta ese momento los servicios de los institutos armados eran relativamente fuertes y autónomos, y el SIN pequeño y dependiente. El SIN era «un organismo burocrático, que se abastecía básicamente de la información que le proporcionaban los servicios de inteligencia del Ejército, la Marina, la Fuerza Aérea y la Policía».8 Montesinos centraliza el sistema de inteligencia, toma al SIN como su base de operaciones, le da más poder y funciones, y somete y controla a los servicios de los institutos armados. El SIN crece en personal, presupuesto y tamaño y se convierte en la policía política del régimen, encargada de espiar y manipular a las Fuerzas Armadas, realizar campañas políticas y sicosociales a favor del gobierno de Fujimori, hostigar a la oposición política, someter a los medios de comunicación y las principales instituciones democráticas como el Parlamento, el Poder Judicial y el Ministerio Público. En el año 2000, en las postrimerías del régimen, el SIN es desactivado por el propio Fujimori debido a escándalos de corrupción. Durante el gobierno de transición se aprobó la ley que creaba el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) en reemplazo del SIN. Posteriormente, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se sucedieron en menos de tres años ocho jefes del CNI, entre militares y civiles, que en varios casos dejaron el cargo debido a escándalos políticos. Estos problemas surgieron debido a que todavía se trabajaba con parte del personal de la década pasada, cuando el SIN estuvo controlado por Montesinos (y parte del personal separado se dedicó a atacar a la nueva institución por medio de filtraciones de información, por ejemplo), y a que el nuevo gobierno siguió tratando de utilizar, sin mayor éxito, la institución con fines político-partidarios.9 Además, la estructura orgánica dual del CNI, con el jefe del CNI y el jefe de la DINIE (Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica) con competencias superpuestas, promovía disputas internas y generaba también filtraciones de información al exterior por los grupos internos en pugna. Por todo ello, en 2004 el gobierno declaró en reorganización la institución y convocó a una comisión especial para la elaboración de una nueva ley del sistema de inteligencia. Algunas de las recomendaciones de la comisión fueron recogidas en la nueva ley del SINA-DINI.10 La nueva ley del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA) y de la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI), Ley 28664, señala que la actividad de inteligencia tiene por objetivo «proporcionar oportunamente a través del órgano rector del Sistema de Inteligencia Nacional, al Presidente Constitucional de la República y al Consejo de Ministros, el conocimiento útil, obtenido mediante el procesamiento de informaciones, sobre las amenazas y riesgos actuales y potenciales que puedan afectar la seguridad nacional y el ordenamiento constitucional de la República» (artículo 3). Asimismo, se señala la estructura del sistema, compuesta por: a) el Consejo de Inteligencia Nacional – COIN; c) la Dirección Nacional de Inteligencia –DINI; c) los organismos de inteligencia del sector Defensa; d) los organismos de inteligencia del sector Interior; y e) la Dirección General de Asuntos de Seguridad y Defensa del Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 6). Como órgano rector del sistema se crea la Dirección Nacional de Inteligencia en reemplazo del CNI. Según la ley, la DINI tiene a su cargo «la producción de inteligencia y ejecución de medidas de contrainteligencia, en los campos o dominios no militares de la seguridad nacional» y tiene por función «dirigir, coordinar, centralizar, integrar, procesar y difundir la inteligencia que, con carácter obligatorio, le proveen todos los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional» (artículo 8). Asimismo, se establecen mecanismos de control judicial y parlamentario sobre las actividades de inteligencia. En lo que respecta al control judicial, se establece que la Corte Suprema debe designar dos vocales superiores ad hoc. Estos tienen la función de autorizar las operaciones especiales a pedido del director ejecutivo de la DINI, en un plazo no mayor de veinticuatro horas. En casos excepcionales, cuando la seguridad nacional esté en peligro, se permite al director ejecutivo de la DINI autorizar él mismo las operaciones especiales con cargo a formalizar inmediatamente la solicitud al vocal superior ad hoc, quien puede validarla o disponer su paralización (artículo 20). En el caso del control parlamentario, se encarga a la Comisión de Inteligencia del Parlamento la función de fiscalizar las actividades del sistema. Esta comisión está facultada para requerir información clasificada a todos los componentes del SINA o a los vocales superiores ad hoc, e investigar de oficio. También está facultada para fiscalizar el cumplimiento del Plan Anual de Inteligencia (PAI) y solicitar un informe anual con carácter secreto al director ejecutivo de la DINI sobre las actividades de inteligencia programadas y efectuadas (artículo 21). Actualmente, la Comisión de Inteligencia del Congreso está conformada por siete miembros, tiene carácter multipartidario y, a diferencia de las demás comisiones parlamentarias, sus integrantes no son renovados anualmente sino que se mantienen los cinco años de su mandato. Esto con el objetivo de evitar la filtración de información al exterior. La ley establece que los miembros de la Comisión de Inteligencia deben guardar secreto de la información de la que toman conocimiento (artículo 22), pero no señala ningún tipo de sanción para aquellos parlamentarios que no cumplan con esta obligación o incluso utilicen con fines personales o político-partidarios la información a la que tienen acceso. Este es uno de los defectos de la actual legislación y limita el alcance del control democrático sobre la comunidad de inteligencia. Al respecto, Rospigliosi señala que: De esta manera, los congresistas incitan a la violación de la ley por parte de los servicios de inteligencia. Pues de nada vale establecer que los congresistas deben guardar el secreto si no se establecen sanciones para quien no lo hace. En esas condiciones, y con los antecedentes del caso, es razonable pensar que los servicios de inteligencia tendrán serias dudas en entregar información clasificada a los congresistas.11 El sistema de inteligencia peruano deberá estar en capacidad de enfrentar las denominadas «nuevas amenazas» a la seguridad, que no provienen por lo general de agencias o Fuerzas Armadas de otros Estados, sino de grupos u organizaciones de carácter no estatal y en algunos casos trasnacional. El terrorismo, representado en nuestro país por las fuerzas remanentes de Sendero Luminoso en la selva alta y sus posibles conexiones con células urbanas que hacen trabajo político clandestino; el narcotráfico, principal manifestación del crimen organizado —que en Colombia ha conformado una sólida alianza con la guerrilla y otras fuerzas irregulares y en nuestro país parece llevar a cabo la misma estrategia con los citados remanentes de Sendero—; y las acciones de organizaciones políticas antisistémicas que si bien no utilizan métodos terroristas como Sendero hacen peligrar la estabilidad del régimen democrático constitucional,12 son las principales amenazas a la seguridad en nuestro país. Más allá de amenazas como el terrorismo y el narcotráfico, y de aquellas de carácter político que vulneran la estabilidad del régimen democrático, hay otras generadas por el crimen organizado aprovechando los espacios abiertos por el proceso de globalización. Entre las nuevas áreas delictivas podemos encontrar: «oferta de bienes y servicios ilegales (drogas, prostitución y pornografía, juego, adopciones irregulares, etcétera); comercio ilegal de armas, sustancias radiactivas y bienes culturales; blanqueo de dinero; robo y comercialización internacional de vehículos; fraude y falsificación de documentos, dinero y tarjetas de crédito; secuestro y tráfico de personas, órganos y animales».13 No todos estos delitos constituyen amenazas a la seguridad nacional que deban ser enfrentadas por los servicios de inteligencia; algunos de ellos entran en la competencia de la Policía, sus unidades de investigación y otras autoridades, pero el sistema de inteligencia no puede ignorar la interconexión y diversificación de los distintos delitos, su carácter trasnacional y su potencial efecto desestabilizador para el Estado. El sistema de inteligencia peruano deberá encarar las nuevas amenazas a la seguridad, muchas de ellas de carácter trasnacional y globalizado, amenazas que utilizan las nuevas tecnologías en comunicaciones y las nuevas vías de financiamiento ofrecidas por la globalización y no respetan las fronteras nacionales. De igual manera, deberá poder distinguir claramente entre las actividades propias de una oposición política democrática y las provenientes de movimientos no democráticos, antisistémicos o violentistas que amenacen el sistema democrático y el Estado de derecho. Asimismo, las instituciones productoras de inteligencia en nuestro país deberán estar sometidas al debido control democrático —ya sea parlamentario, judicial o proveniente de la propia sociedad civil— para que puedan, como sostiene Arias King, «combatir a los elementos extraconstitucionales sin que se conviertan, en sí, en un elemento extraconstitucional más».14 * Bachiller en Literatura Hispánica, estudiante de Ciencia Política y Gobierno de la PUCP. Actualmente se desempeña como practicante en el área de Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal. 1 FABIÁN SAIN, Marcelo. Los desafíos de la inteligencia regional en un contexto de globalización. Santiago: REDES, 2003, p. 2. 2 Ibídem. 3 Ibíd. 4 ESTEBAN NAVARRO, Miguel. «Necesidad, funcionamiento y misión de un servicio de inteligencia para la seguridad y la defensa». En IEEE-CNI. Estudios sobre inteligencia: Fundamentos para la seguridad nacional. Madrid: Ministerio de Defensa, 2004, p. 82. En Gran Bretaña y Estados Unidos esta distinción ha delimitado históricamente las competencias y los campos de acción de sus diferentes agencias: MI5 y MI6 en el caso británico, y el FBI y la CIA (entre otras agencias) en Norteamérica. 5 ROSPIGLIOSI, Fernando y Carlos BASOMBRÍO. La seguridad y sus instituciones en el Perú a inicios del siglo XXI. Lima: IEP, 2006, p. 245. 6 Ibídem. 7 Ibíd., p. 247. 8 Ibíd., p. 248. 9 La gestión de César Almeyda al frente del CNI resulta paradigmática a este respecto. 10 11 12 13 ROSPIGLIOSI y BASOMBRÍO. Ob. cit. Ibíd., p. 284. Por ejemplo el movimiento etnocacerista liderado por Antauro Humala, que en enero de 2005 tomó por la fuerza una comisaría en Andahuay-las y causó varias bajas en las fuerzas policiales. Aquí hay que aclarar que las actividades de inteligencia deben enfocarse solo en las organizaciones que, en términos de Juan Linz, sean desleales hacia el régimen democrático, y no caer en el hostigamiento a la oposición política leal al sistema. PÁSARA, Luis. «Rodeados por el crimen organizado». Perú.21, Lima, 14 de agosto de 2006, p. 14. 14 A RIA S K ING , Fredo. «Conceptos básicos sobre el control y supervisión de los servicios secretos en una democracia y en una transición a la democracia». En Enrique Obando. La gestión de la seguridad en tiempos de transición militar. Lima: IDEP E , 2002, p. 131.
