170-16 - CONSORCIO Bs.As.-AMPLIAC.PLAZO EJEC.CONTRATO OBRA20200629-20479-d32ot7

Dirección Técnico Normativa
Opinión
T.D.: 9073458
OPINIÓN Nº 170-2016/DTN
Solicitante:
Consorcio Buenos Aires
Asunto:
Ampliación del plazo de ejecución en un contrato de obra
Referencia:
Comunicación recibida el 22.JUN.2016
1.
ANTECEDENTES
Mediante el documento de la referencia, el Representante Legal del Consorcio
Buenos Aires realiza varias consultas referentes a la ampliación del plazo de
ejecución en los contratos obra.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Ley Nº 30225, y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF.
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas
necesariamente a situación particular alguna.
2.
CONSULTAS Y ANÁLISIS
De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran
vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior
Reglamento”)1; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:
2.1
1
“En el supuesto atraso en trabajos inherentes a la ruta crítica de la obra, por
causal de saturación de suelos, debido a la ocurrencia de lluvias y cuando el
periodo de ocurrencia no tiene fecha prevista de conclusión, no por su
continuidad sino por su intermitencia ¿Se podría solicitar ampliaciones de
plazo parciales? De ser parcial ¿Cuál es el día que consideramos como
cuantificación parcial? ¿Cada día de lluvia ocurrida en el mes? O ¿Es
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
2
posible cuantificarla considerando la suma de las ocurrencias en el mes?”
(sic).
2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, razón por la cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre la posibilidad de solicitar
una ampliación de plazo o su aprobación en una situación en particular.
2.1.2 Sin perjuicio de ello, debe señalarse que el numeral 41.6 del artículo 41 de la
anterior Ley establecía que "El contratista puede solicitar la ampliación del
plazo pactado por atrasos y paralizaciones ajenas a su voluntad debidamente
comprobados y que modifiquen el cronograma contractual." (El subrayado es
agregado).
Por su parte, el artículo 200 del anterior Reglamento precisaba las causales por
las cuales el contratista, ante situaciones ajenas a su voluntad que modificaban
la ruta crítica2 del programa de ejecución de obra vigente, podía solicitar la
ampliación del plazo de ejecución en los contratos de obra. Cabe señalar que
estas causales se configuraban por: (i) Atrasos y/o paralizaciones por causas no
atribuibles al contratista, (ii) Atrasos y/o paralizaciones en el cumplimiento de
sus prestaciones por causas atribuibles a la Entidad, (iii) Caso fortuito o fuerza
mayor debidamente comprobado y, (iv) Cuando se aprobaba la prestación
adicional de obra.
Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado otorgaba
al contratista el derecho a solicitar la ampliación del plazo de ejecución de obra
cuando se producían situaciones ajenas a su voluntad −principalmente, atrasos
y/o paralizaciones− que afectaban la ruta crítica del programa de ejecución de
obra vigente, con la finalidad de extender el plazo de ejecución de la obra y, de
esta manera, reparar y equilibrar las condiciones inicialmente pactadas3 o
adecuar el plazo de ejecución de obra a las modificaciones contractuales
ordenadas por la Entidad4.
2.1.3 Ahora bien, es importante indicar que el artículo 201 del anterior Reglamento
detallaba el procedimiento para solicitar la ampliación de plazo en los contratos
de obra, así como determinadas situaciones que podían estar vinculadas con
dicho procedimiento.
El numeral 47 del Anexo Único del anterior Reglamento, Anexo de Definiciones, señalaba que la
Ruta Crítica del Programa de Ejecución de Obra "Es la secuencia programada de las actividades
constructivas de una obra cuya variación afecta el plazo total de ejecución de la obra." (El subrayado
es agregado).
2
Debe precisarse que el otorgamiento de una ampliación del plazo, además de incrementar el plazo de
ejecución de obra, generaba, como efecto económico, el pago de los mayores gastos generales, de
conformidad con lo establecidos en el artículo 202 del anterior Reglamento.
3
Ya que una de las causales de ampliación del plazo de ejecución de obra se originaba por la
aprobación de una prestación adicional de obra.
4
3
Sobre el particular, el primer párrafo del referido artículo señalaba que "(…)
desde el inicio y durante la ocurrencia de la causal, el contratista, por
intermedio de su residente, deberá anotar en el cuaderno de obra las
circunstancias que a su criterio ameriten ampliación de plazo. Dentro de los
quince (15) días siguientes de concluido el hecho invocado, el contratista o su
representante legal solicitará, cuantificará y sustentará su solicitud de
ampliación de plazo ante el inspector o supervisor, según corresponda,
siempre que la demora afecte la ruta crítica del programa de ejecución de
obra vigente y el plazo adicional resulte necesario para la culminación de la
obra. En caso que el hecho invocado pudiera superar el plazo vigente de
ejecución contractual, la solicitud se efectuará antes del vencimiento del
mismo." (El resaltado es agregado).
Como se aprecia, independientemente de la causal invocada, el contratista
debía solicitar, cuantificar y sustentar su solicitud de ampliación del plazo
dentro de los quince (15) días siguientes de concluido el hecho o circunstancia
invocada como causal, para que resultara procedente.
En este punto, es importante tener en consideración que no siempre la
ocurrencia de un hecho o circunstancia por sí misma generaba la afectación de
la ruta crítica sino que dicha afectación se podía derivar de los efectos que
dicho hecho o circunstancia producían en la obra. Por ejemplo, la lluvia
(hecho) por sí misma no genera un atraso o paralización en la ejecución de la
obra, sino que son sus efectos en la obra (en el terreno o en los materiales, por
ejemplo) los que finalmente podían generar un atraso o paralización en la
ejecución de la obra. Esta precisión debía ser considerada por las partes para
determinar la conclusión del hecho o circunstancia invocado como causal de
ampliación de plazo y para cuantificar el número de días por el que debía ser
ampliado el plazo de ejecución de la obra.
2.1.4 Sin perjuicio de ello, debe indicarse que el quinto párrafo del artículo 201 del
anterior Reglamento precisaba que cuando el hecho o circunstancia invocado
como causal de ampliación de plazo no tenía fecha prevista de conclusión
−situación que debía estar adecuadamente acreditada y sustentada por el
contratista−, la Entidad podía otorgar ampliaciones de plazo parciales, a fin de
permitir que los contratistas valoricen los gastos generales por la ampliación
parcial.
De esta manera, si bien la ampliación de plazo de un contrato de obra debía, en
principio, ser solicitada luego de concluido el hecho o circunstancia invocada
como causal de ampliación de plazo, era posible que el contratista solicitara
ampliaciones de plazo parciales cuando el hecho, circunstancia o sus
respectivos efectos invocados como causal no tenían fecha prevista de
conclusión.
Para tales efectos, el contratista debía analizar si el hecho o circunstancia
invocada como causal había culminado, o si por el contario, dicho evento podía
extenderse durante un periodo de tiempo indeterminado; y en función de ello,
evaluar la pertinencia de solicitar una ampliación de plazo total o parcial.
4
2.1.5 Un supuesto distinto al previsto en el numeral anterior se regulaba en el cuarto
párrafo del artículo 201 del anterior Reglamento, el mismo que señalaba que
"Cuando las ampliaciones se sustenten en causales diferentes o de distintas
fechas, cada solicitud de ampliación de plazo deberá tramitarse y ser resuelta
independientemente, siempre que las causales diferentes no correspondan a un
mismo periodo de tiempo sea este parcial o total."
Así, el referido párrafo establecía dos reglas: (i) Si las solicitudes de
ampliación de plazo se sustentaban en causales diferentes o de distintas fechas,
cada solicitud de ampliación de plazo debía tramitarse y ser resuelta de manera
independiente por la Entidad, y (ii) Si las solicitudes de ampliación de plazo
correspondían a un mismo periodo de tiempo, sea total o parcial, la Entidad
debía tramitarlas y resolverlas en conjunto, estén o no vinculadas a causales
distintas.
Cabe precisar que dichas reglas tenían por objeto que las Entidades tramitaran
y resolvieran cada solicitud de ampliación de plazo de manera independiente,
con la excepción de aquellas que se sustentaran en hechos o efectos producidos
en un mismo periodo de tiempo (sea este parcial o total), pues, de evaluarse
independientemente, podrían aprobarse dos o más ampliaciones de plazo por
eventos que afectaron un mismo periodo de tiempo.
En esa línea, cuando las solicitudes de ampliación de plazo se hubiesen
sustentado en causales producidas en fechas distintas, debían ser cuantificadas,
tramitadas y resueltas de manera independiente.
2.1.6 Finalmente, es importante señalar que para cuantificar la ampliación del plazo
de ejecución de obra se debía determinar el tiempo en días en que las
actividades que forman parte de la ruta crítica fueron afectadas. Para ello debía
tenerse en consideración la duración del hecho o circunstancia invocado como
causal y aquellos efectos derivados de estos que hubieran afectado la ruta
crítica de la obra.
De esta manera, la duración del hecho o circunstancia invocado como causal
no necesariamente debía ser igual al periodo por el cual debía ampliarse el
plazo5.
2.2
5
“(…) ¿Se podría solicitar ampliaciones de plazo en periodos mensuales?
Para el caso de saturación de suelos de la sub rasante como consecuencia de
lluvias intermitentes?” (sic).
A manera de ejemplo, la ocurrencia de lluvias intensas (sean intermitentes o no) podían ocasionar
que el terreno donde se ejecutaba una obra se inundara requiriéndose que, de forma previa al reinicio
de las actividades constructivas de la obra, se realizaran trabajos de habilitación y limpieza. Así, el
tiempo de duración de las lluvias −el mismo que podía ser variable o intermitente− no necesariamente
correspondía al tiempo de afectación de la ruta crítica, pues los efectos de la lluvia en el terreno
podrían durar varios días más desde culminadas las lluvias y, en virtud a ello, requerirse un mayor
número de días de ampliación del plazo de ejecución de la obra.
5
Sobre el particular, debe reiterarse que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, razón
por la cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre la
posibilidad de solicitar una ampliación de plazo o su aprobación en una
situación en particular.
2.3
"Con la finalidad de cumplir con la formalidad establecida en el artículo 201
del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, es decir presentar la
documentación sustentatoria adecuada a la normatividad vigente y que
acredite la legalidad de la solicitud, para la Entidad es indispensable
presentar certificados de SENAMHI y ensayos de humedad que demuestren
la saturación de suelos, siendo así, ¿Se podría considerar como causal
abierta?”(sic).
En este punto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, razón por la cual este
Organismo Supervisor no puede determinar cuál era la documentación
específica que el contratista debía presentar a efectos de sustentar una solicitud
de ampliación plazo, situación que finalmente dependía de las circunstancias
particulares del caso.
En esa medida, al no haberse previsto un tipo específico de documento para
sustentar una ampliación del plazo, el contratista podía emplear cualquier tipo
de documento que resulte pertinente para sustentar su solicitud (entre ellos,
anotaciones en el cuaderno de obra, peritajes, informes, fotografías, videos,
etc.), siempre que a través de estos pudiera acreditar fehacientemente los
hechos y circunstancias alegados, así como sus efectos sobre la ruta crítica del
programa de ejecución de obra vigente.
2.4
“Para las causales de ampliación de plazo en una obra por las consecuencias
que genera la lluvia, no es posible conseguir en el mes de la causal la
acreditación que sustenta la misma, la cual se hace a través de SENAMHI,
ya que éste organismo sólo expide los certificados de información
Hidrometeorológica a partir del quinto día del mes siguiente. En ese sentido,
la entidad deniega las ampliaciones de plazo que no están sustentadas con
dicha certificación. Por lo que, ¿Podrían considerarse causal abierta
considerando que las lluvias son intermitentes (no diarias)? ¿Es decir,
acumular todos los eventos intermitentes en un solo mes, aún en el supuesto
que llueva una o dos veces por semana durante el mes?” (sic).
Al respecto, resulta necesario reiterar que, conforme a lo señalado al absolver
la consulta anterior, el contratista podía emplear cualquier tipo de documento
que resulte pertinente para sustentar su solicitud de ampliación de plazo (entre
ellos, anotaciones en el cuaderno de obra, peritajes, informes, fotografías,
videos, etc.), siempre que a través de estos pudiera acreditar fehacientemente
6
los hechos y circunstancias alegados, así como sus efectos sobre la ruta crítica
del programa de ejecución de obra vigente.
De otro lado, es importante señalar que el contratista debía evaluar si los
hechos o circunstancias que afectan la ruta crítica del programa de ejecución de
obra tenían fecha exacta de conclusión o si estos podían extenderse durante un
periodo de tiempo indefinido, a efectos de determinar la pertinencia de solicitar
una ampliación de plazo total o parcial, situación que dependía de las
circunstancias particulares del caso. Del mismo modo, en caso dichas causales
se hubiesen producido en fechas distintas, debían ser tramitadas y resueltas de
manera independiente por la Entidad.
3.
CONCLUSIONES
3.1
El contratista podía solicitar ampliaciones de plazo parciales cuando el hecho,
circunstancia o sus respectivos efectos invocados como causal no tenían fecha
prevista de conclusión. Para ello, debía evaluar si el hecho, circunstancia o sus
respectivos efectos en la obra habían culminado o si podían extenderse durante
un periodo de tiempo indefinido.
3.2
Cuando las solicitudes de ampliación de plazo se hubiesen sustentado en
causales producidas en fechas distintas, debían ser tramitadas y resueltas de
manera independiente por la Entidad.
3.3
El contratista podía emplear cualquier tipo de documento que resulte pertinente
para sustentar su solicitud de ampliación de plazo (entre ellos, anotaciones en
el cuaderno de obra, peritajes, informes, fotografías, videos, etc.), siempre que
a través de estos pudiera acreditar fehacientemente los hechos y circunstancias
alegados, así como sus efectos sobre la ruta crítica del programa de ejecución
de obra vigente.
Jesús María, 17 de octubre de 2016
SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ
Director Técnico Normativo
CVP/RMPP.