La intensa 'reformitis' que ha experimentado la Constitución de 1991 La anterior, la de 1886, tuvo 70 reformas en 104 años de vigencia. La Carta Política de 1991 ya lleva 52 reformas en tan solo 28 años. La Constitución de 1991 nació luego de un clamor nacional de miles de jóvenes quienes, indignados por la situación política, social y de violencia que vivía el país a finales de los 80, exigían la convocatoria a una Asamblea Constituyente. El movimiento estudiantil logró que en las elecciones de 1990 se lograra introducir una séptima papeleta, que le dio un mandato al gobierno de la época de crear las condiciones que permitieran redactar una nueva carta para regir los destinos del país, desechando la vieja norma de 1886. Fue así como se le dio vida a una nueva Constitución , la Carta Política que está vigente desde hace 28 años y que, en opinión de muchos, ha sido víctima de una exagerada ‘reformitis’. Versus: Reformas a las Constituciones de 1986 y de 1991 La Constitución de 1886, que estuvo vigente en Colombia 104 años, fue reformada 70 veces en toda su historia. Estadísticamente se podría decir que tuvo una reforma cada 1,4 años. En contraste, la Constitución de 1991, que lleva vigente en Colombia 28 años, ya ha soportado 52 actos legislativos, lo que quiere decir que ha tenido una reforma cada cinco meses aproximadamente. Antonio Navarro Wolf, quien fue uno de los presidentes de la Asamblea Constituyente, dijo que las cifras demuestran que la ‘Carta Magna’ ha sufrido cambios innecesarios. “Hay una exagerada ‘reformitis’ de la Constitución del 91 que no se justifica, porque si miramos muchas de esas reformas no eran necesarias”, indicó. Lo mismo opinan dirigentes conservadores como Carlos Holguín Sardi, quien señala que “es evidente que se ha convertido en una especie de deporte de los parlamentarios, manosear la Constitución y eso es un símbolo de nuestro subdesarrollo cultural y político”. Entre los cambios que se le hicieron a la Constitución de 1886, se destacan el que permitió la separación de Panamá, la reforma que autorizó en Colombia el derecho de las mujeres de elegir y ser elegidas y la que instauró la mayoría de edad en los 18 años. Pero la Constitución de 1991 ha tenido las reformas más polémicas: la reelección presidencial (cuando se autorizó y se volvió a eliminar), la que permitió la implementación del acuerdo de paz con las Farc e instauró el denominado Fast Track, la de la extradición y la que reconoció la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. La reelección y el fast track Algunos expertos señalan que si bien la Constitución Política ha tenido muchos cambios para bien o para mal, lo que más desdibujó el espíritu de la misma fue la reelección presidencial y el procedimiento legislativo especial que se utilizó para implementar el acuerdo de paz, que se conoció como fast track. Este último lo que hizo fue reducir a cuatro y tres debates el trámite de las reformas constitucionales y los proyectos de ley, para incluir en la legislación lo pactado con las Farc. Nilson Pinilla, expresidente de la Corte Constitucional, afirmó que “fue muy clara la asamblea nacional constituyente en que se quebrantaba el sistema de pesos y contrapesos cuando el presidente repetía para otro periodo”. Y agregó: “No es entendible como el Congreso accedió al llamado fast track para que a plazos fuera reformada la Constitución para generar todo ese embeleco del proceso de paz con las Farc”. Antonio Navarro afirmó, por su parte, que la reelección presidencial en Colombia solo duró alrededor de ocho años y una reforma de tan corta duración nunca debió hacerse. “Se autorizó la reelección presidencial inmediata por un periodo, después se volvió a prohibir. Hubiéramos podido ahorrarnos esa reforma que le permitió dos periodos a Álvaro Uribe y a Juan Manuel Santos. Duro ocho años, entonces una reforma que solo dura ocho años, no hay necesidad de hacerla”, dijo. La Constitución de 1991 es considerada como una norma liberal que pone por encima de cualquier cosa los derechos ciudadanos. Sin embargo, para los conservadores más arraigados, la de 1886 era mejor porque dejaba muy claros los deberes de los colombianos. “Sin duda ninguna me quedo con la Constitución del 86, era mucho más orgánica, más estructurada y aunque podría ser suavizada en algunas materias, le daba mucho más capacidad al Estado para funcionar”, indicó Carlos Holguín. Aunque la carta política de nuestro país ha sido víctima de mucha ‘reformitis’, los congresistas siguen insistiendo en introducir varios cambios y por lo menos en la vigencia de esta legislatura 2019-2020, ya se han radicado veinte nuevas reformas constitucionales. Desde 1991 se han efectuado 38 reformas a la Constitución Política de Colombia y aproximadamente el 10% de su articulado ha sufrido modificaciones. En el artículo 374 se dispone que la Carta Magna puede reformarse mediante 3 mecanismos: 1-La Asamblea Constituyente: convocada por el pueblo y con previa ley aprobada por el legislativo que dispone la competencia, el período y su composición. Desde 1991 no se ha revivido la figura de la Asamblea Constituyente. Sectores políticos como el uribismo, el petrismo o el representado por las FARC eventualmente podrían estar interesados en la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, no obstante, este escenario parece poco probable si se tiene en cuenta que se trata de sectores con una participación minoritaria o nula en el Congreso de la República y que, por demás, acarrearía un enorme riesgo en la medida que una constituyente “se sabe dónde comienza, pero nadie sabe dónde termina”. 2-Un Referendo: se convoca también por vía legislativa El referendo ha sido un mecanismo de modificación constitucional bastante débil en la medida en que los intentos de los anteriores gobiernos por promoverlo han resultado fallidos: Pastrana intentó promoverlo en el 2000 con el ánimo de revocar el congreso y reducir las asambleas y concejos, pero no dio resultado. Una de las promesas de campaña de Álvaro Uribe fue la realización de un referendo cuyo proyecto fue radicado en el congreso y aprobado, una vez llegó a la presidencia, denominándose “contra la corrupción y la politiquería”; el primer y único referendo desde la constitución de 1991 se realizó el 23 de octubre de 2003 y fracasó en su pretensión de imponer el sistema unicameral en Colombia, la supresión de las Contralorías departamentales, aumentar el régimen de inhabilidades de los congresistas, reestructurar el sistema de regalías, etcétera. El proyecto de referendo que cursó en el congreso entre los años 2008 y 2009 que tenía por objeto la aprobación de un tercer período de Álvaro Uribe fue tumbado por la Corte Constitucional por vicios de forma. En este sentido, el panorama de la eventual refrendación de los diálogos de La Habana no permite hacer cálculos optimistas si se tiene en cuenta el poco éxito que ha tenido esta figura incluso descansando sobre el indiscutido liderazgo de un gobernante como Álvaro Uribe en su primer período de gobierno. 3-El Congreso de la República: vía Acto Legislativo El acto legislativo ha sido en los últimos 23 años la vía más expedita para reformar la constitución política. Congreso Visible señala la cantidad de reformas constitucionales que se han surtido por período de gobierno, encontrándose los siguientes datos: -Gaviria: 3 -Samper: 4 Pastrana: 5 -Uribe I: 8 Uribe II: 7 Santos I: 10 Lo anterior permite señalar que en los 3 últimos períodos de gobierno se viene acelerando el proceso de modificación de la carta constitucional. Hasta el momento en que culminó el primer período de gobierno de Juan Manuel Santos la carta constitucional había sufrido 38 reformas desde que fue promulgada en 1991 de las cuales, no todas tienen un carácter relevante en lo que tiene que ver con el carácter político, medido en términos de alteración del equilibrio institucional y el funcionamiento de la democracia, de ahí que puedan rescatarse las siguientes: El Acto Legislativo 01 de 1995 que modificó los criterios para la distribución de los recursos que la Nación transfiere a las localidades y que da participación a los municipios en el presupuesto de la nación. El Acto Legislativo 01 de 2003, la denominada Reforma Política que incorpora listas únicas, umbral, voto preferente, cifra repartidora y prohibición de la doble militancia. El Acto Legislativo 02 de 2004, que permitió la campaña de reelección presidencial es el que ha propiciado un mayor desbalance institucional en lo que respecta al equilibrio entre el poder ejecutivo y las otras ramas del poder público. El Acto Legislativo 03 de 2005 que asignó dos representantes a la Cámara a cada circunscripción territorial y uno más por cada 365 mil habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365 mil. El Acto Legislativo 01 de 2007 que modificó nuevamente el régimen de transferencias presupuestales de la nación a los departamentos, distritos y municipios. Comparativo con otros países Afirmar sobre cifras brutas la inestabilidad constitucional de Colombia puede parecer irresponsable, por este motivo se aprecia conveniente hacer un comparativo con los casos vistos en otros países de la región latinoamericana y del mundo. País Año de promulgación de la constitución Número de reformas (Año 2013) Frecuencia de reformas (Años) Estados Unidos 1787 27 8.37 Francia 1958 24 2.29 España 1978 2 17.5 Brasil 1988 80 0.31 México 1917 561 0.17 Argentina 1853 7 22.8 Chile 1980 33 1 Colombia 1991 38 0.57 Entre 1978 y 2009 326 1.7 América Latina países) (18 En América Latina las reformas constitucionales son comunes desde que se dio inicio al proceso de democratización a finales de la década de los 70s, época en la que según Samuel Huntington, solo 3 países de la región eran democráticos: Colombia, Venezuela y Costa Rica. Según un informe elaborado por el German Institute of Global and Area Studies, en América Latina (18 países) hubo un total de 326 reformas constitucionales entre 1978 y 2009, lo que equivale a un promedio de reforma cada 1.7 años por cada uno de los 18 países estudiados. Con 97 años de vigencia, la constitución de México es la más antigua de América Latina, no obstante, ha sufrido 561 enmiendas (Al año 2013) razón por la que solo el 19 % de su articulado permanece intacto. La séptima papeleta La Séptima Papeleta ha sido uno de los pocos movimientos ciudadanos que han logrado cambios sustanciales en la historia. En las elecciones del 11 de marzo de 1990 en Colombia estaba previsto escoger a senadores, representantes a la Cámara, diputados de asambleas locales, concejales municipales, alcaldes y al candidato presidencial del Partido Liberal. Seis papeletas para seis elecciones. Pero hubo una papeleta adicional a las oficiales, que no estaba pautada, y terminó siendo la más importante. Se llamó la Séptima Papeleta (SP), y fue repartida en las calles o impresa en periódicos para que la gente la recortara y la metiera en las cajas de votación. En ella se enunciaba: "Plebiscito por Colombia, voto por una Asamblea Constituyenteque reforme la Constitución y determine cambios políticos, sociales y económicos en beneficio del pueblo". La carta magna que pretendía reformar estaba vigente desde 1886, y establecía el catolicismo como el pilar del Estado, restringía el derecho al voto, permitía la pena de muerte, prohibía el divorcio y daba poderes extraordinarios al presidente, como el de elegir gobernadores y magistrados. Los impulsores de la SP eran estudiantes, la mayoría de Derecho, que rondaban los 20 años, y recogían el hartazgo general de los colombianos en un momento crítico: el Estado colombiano se enfrentaba en una cruenta guerra a los carteles del narcotráfico, las tasas de homicidios eran la más alta del mundo, los atentados contra la población civil eran frecuentes y seis guerrillas buscaban derrocar al gobierno. Además, en agosto de 1989 el candidato favorito para la presidencia, Luis Carlos Galán, fue asesinado. Ni el ente electoral ni el movimiento estudiantil pudieron establecer cuántos colombianos presentaron su voto alternativo a favor de una Constitución aquel 11 de marzo, pero el objetivo se cumplió: el presidente, Virgilio Barco, decretó un estado de sitio para que se organizara un plebiscito constitucional en las presidenciales del 27 de mayo. Ese día, ya de manera formal y vinculante, 5.236.863 colombianos votaron a favor y 230.080 en contra de una Asamblea Constituyente. Eso dio origen a la Constitución del 4 de julio de 1991, una de las más innovadoras y respetadas de América Latina; la base del andamiaje institucional actual de Colombia. No es fácil de establecer cuáles eran las demandas concretas de los que abogaron por la Constituyente, ya que el movimiento estudiantil no era homogéneo, y lo que se pedía no es exactamente igual a lo terminó escrito en la Constitución de 1991. Muchos de los líderes estudiantiles hoy son influyentes políticos, como la alcaldesa de Bogotá, Claudia López, y el procurador, Fernando Carrillo. Otros son magistrados, profesores o políticos. BBC Mundo habló con tres de ellos, de diferentes tendencias, y encontró dos demandas clave. La primera tiene que ver con un acuerdo de paz entre los diferentes grupos legales e ilegales que llevaban décadas matándose en Colombia. "El único objetivo de la SP, realmente, era lograr crear un espacio de reconfiguración institucional ante lo que considerábamos en ese momento un fracaso, un Estado cuasi fallido", dice Catalina Botero, hoy decana de Derecho de la Universidad de los Andes. Para eso, dice, proponían una Asamblea Constituyente "plural e inclusiva" que transformara el Estado de un país "lleno de pequeñas órdenes feudales". Y eso se logró, parcialmente: "Participaron (las guerrillas) del M-19 y el EPL y todos los (políticos) conservadores, los indígenas, los liberales, los campesinos, los cristianos. Y se reconfiguró el Estado constitucional. De eso no hay la menor duda". "Pero la incapacidad de realizar una reforma política y territorial (en los últimos 30 años) obstaculizó la posibilidad de que el país acabara con el clientelismo y la centralización que están detrás de la violencia", explica la profesora. La Constituyente se dio al tiempo —y para muchos, no por coincidencia— de cuatro procesos de paz con guerrillas que resultaron relativamente exitosos. Pero los dos grupos insurgentes más grandes no solo siguieron en armas, sino que se fortalecieron desde entonces gracias al narcotráfico. Óscar Guardiola Rivera, hoy profesor de la Universidad de Londres, añade: "Paz es sentarse a hablar con el enemigo y no hay que ahondar mucho, solo hay que voltear a mirar al Palacio de Nariño (presidencial), para ver que la paz está amenazada". Los resultados del más reciente acuerdo de paz —en 2016, con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)— no son claros a cuatro años de haberse firmado, entre otras por la emergencia de disidencias y los asesinatos de excombatientes y líderes sociales. Un país sumido en la lógica de la violencia fue lo que impulsó las protestas estudiantiles de la Séptima Papeleta. Guardiola adjudica al grupo político que está ahora en el poder, bajo el liderazgo de Iván Duque y Álvaro Uribe, los obstáculos que han surgido para la paz en Colombia. "Desde tiempos de la SP —declara— ya había una cierta consciencia de que la guerra les convenía a algunos". Pero Rafael Nieto, contemporáneo del movimiento estudiantil y abogado y político cercano al uribismo, desestima esa visión y apunta en otro sentido: "Mientras el país no logre superar el tema de la cocaína y el narcotráfico, con toda la corrupción y el daño ambiental que eso genera, es muy difícil que salgamos del lodazal de la violencia". "Y el problema más grave es que los colombianos no hemos llegado a un consenso en ninguno de los aspectos que se refieren al narcotráfico", añade. La Séptima Papeleta se da después de uno de los años más traumáticos de la historia; incluyó el asesinato del candidato presidencial favorito para ganar en el 90, Luis Carlos Galán. Justicia Detrás de la SP había una demanda por justicia, sea ésta en términos jurídicos o socioeconómicos. Y en ninguno de los casos se consiguió plenamente, según los expertos consultados. "Desde el 91 se ha intentado 16 o 18 veces reformar la justicia en busca de un sistema imparcial, eficiente y apegado al derecho, y siempre se ha encontrado el obstáculo de las Cortes", señala Nieto. Colombia tiene cuatro altas cortes (Constitucional, Suprema, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura) a las que se añadió en 2017 el tribunal que juzga los delitos del conflicto armado, la Jurisdicción Especial para la Paz. Ese complejo entramado, dice Nieto, diseñado por la Constitución del 91, "ha hecho que la justicia se politice, se corrompa y tenga un desprestigio del 82%". Varios miembros del uribista Centro Democrático han propuesto reformas que van desde la unificación de las Cortes hasta una Constituyente, pero los defensores de la Constitución, sobre todo de la Corte Constitucional, celebran que esa institución haya impedido la reelección de Uribe, entre otras sentencias que, dicen, "a favor de los derechos democráticos". "Desde que existe el uribismo (2002) han tratado de acabar con la democracia participativa", asegura Guardiola. "Secuestrar la democracia mediante el pretexto de representarla y usar todas las herramientas, tanto electorales como violentas, para mantener, de manera exclusiva, en sus manos, la representatividad del demos; lo que quieren es borrar al pueblo". Las protestas estudiantiles de finales de los 80 en Colombia pedían una cosa: acabar con la violencia entre el narcotráfico y el Estado. Nieto responde: "Dicen que secuestramos el poder, pero venimos de estar ocho años siendo el único partido de oposición (durante el gobierno de Juan Manuel Santos) y que estamos en contra de la participación, pero pasaron por encima del resultado del plebiscito", dice, en referencia a la consulta en 2016 por el Acuerdo de Paz con las FARC en la que ganó el "no". Otra de las reformas que ha propuesto el uribismo, y Nieto lo rechaza, es erradicar la acción de tutela, una acción legal que Botero ve como uno de los principales logros de la SP y la Constituyente. "La tutela no solo defiende derechos fundamentales, los no negociables, el patrimonio jurídico de cada uno; sino que entrega a los jueces autonomía para garantizarlos", dice. El uribismo dice que se "aplica indiscriminadamente". Decenas de miles de colombianos cada año radican acciones de tutela para defender sus derechos sin necesidad de dinero o abogados. Para muchos ha sido un vehículo de impartir justicia en un país desigual y excluyente. "La demanda más material y a su vez la más difícil (de la SP) era la de la justicia social, la búsqueda de igualdad económica", dice Guardiola. "Y hoy no solo seguimos siendo el (segundo) país más desigual (de América Latina), sino que además los más poderosos siguen soñando con una economía sin trabajadores", concluye. Colombia hoy tiene menos homicidios y menos pobres que hace 30 años, pero no es un país más justo. Y no hay consenso, según los testimonios de los miembros de la SP, sobre si la Constitución es responsable de lo primero, o de lo segundo.
