DERECHO ADMINISTRATIVO II Tema: “ACTO ADMINISTRATIVO COMO GENERADOR DE EFECTOS JURIDICOS.” INTRODUCCIÒN El término acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho Administrativo, por contraposición al acto jurídico que nos da la noción, nos define y regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas, siempre ha sido difícil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace más difícil aún cuando estudiamos una rama del derecho no codificada y tan dinámica como el derecho administrativo. Para comprender y poder arribar a una noción de acto administrativo debemos tener en claro que el mismo es el producto de la función administrativa, independientemente del ejercicio de la misma por parte de un órgano administrativo o de los Poderes Judicial o Legislativo (recordemos que estos últimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas funciones impropias dentro de las que se encuentra la función administrativa). La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los cometidos estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente que la administración pública (mediante sus órganos o entes) declare o exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una persona jurídica de carácter público exteriorizará su voluntad luego de cumplidos los recaudos determinados en el Ordenamiento Jurídico Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad estatal es el ACTO ADMINISTRATIVO 1 DERECHO ADMINISTRATIVO II 1.EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PARTE DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA 1.1. Definición Toda la actuación de la administración se da a través de actos administrativos, pero solo será considerado como acto administrativo aquella manifestación unilateral y externa de la voluntad de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública. El acto administrativo se dirige a generar algún derecho, pero también puede modificarlo. Es, por ende, una relación que se dirige hacia un sujeto pasivo o varios, que van a recibir o el beneficio legítimo o a ser pasibles de la modificación o de la extinción arreglada a ley. GARCIA DE ENTERRIA, conceptúa al acto administrativo desde una perspectiva positivista y manifiesta que el acto administrativo es “…la declaración de voluntad, de juicio. De conocimiento o de deseo, realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria” . El acto de administración es el género y el acto administrativo es la especie. Este último es la declaración de voluntad que expresa la decisión de una autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones, sobre derechos y obligaciones de las entidades administrativas o administrados respecto de ellos. Para RUIZ ELDREDGE el acto administrativo es “una decisión o expresión de voluntad de un funcionario o un ente colegiado de la administración pública que, ejercitando las funciones que le son propias crea, modifica y extingue un derecho o interés determinado; o que establece una normatividad administrativa” . La LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES en su artículo 1°, conceptúa el acto administrativo como “…las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”. En esencia, son pues, los actos administrados los que pueden ocasionar el surgimiento de contencioso – administrativo o jurisdicción administrativa contenciosa, institución jurídica conocida modernamente – de modo simple y sintético – como proceso administrativo. No son actos administrativos: Los actos de administración interna de las entidades destinadas a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados 2 DERECHO ADMINISTRATIVO II por cada entidad, con sujeción a las disposiciones de la LPAG, y de aquellas normas que expresamente asi lo establezcan. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades. 1.2. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS De acuerdo con Guzmán, la eficacia es la capacidad para producir efectos jurídicos a diferencia de la validez que es la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico. En consecuencia, un acto valido puede no ser eficaz. El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada, ya que la eficacia se relaciona con el hecho de que el contenido del acto sea conocido por los administrados, quienes pueden ser afectados por dicho acto. Se entiende por notificación, en el ámbito administrativo, a aquella actuación administrativa que consiste en poner en conocimiento del admistrado las declaraciones y disposiciones de las entidades de la Administración Publica. Esta, tiene por finalidad permitir que los administrados puedan conocer el contenido de las decisiones de la Administración, ya sea para su cumplimiento o cuestionamiento. La notificación del acto va a ser practicada de oficio y su debido diligenciamiento será competencia de la entidad que lo dicto. 2. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 2.1. Definición de Efecto: Origen en el término latino effectus, la palabra efecto presenta una amplia variedad de significados y usos, muchos de ellos vinculados a la experimentación de carácter científico. Su acepción principal presenta al efecto como a aquello que se consigue como consecuencia de una causa. El vínculo entre una causa y su efecto se conoce como causalidad. 2.2. Definición de Efecto Jurídico: Son todas aquellas consecuencias que tienen interés para el derecho en virtud de la realización de un acto, hecho o negocio jurídico. Dichos efectos jurídicos consisten en: la creación, modificación, conservación, declaración, transmisión y extinción de derechos y obligaciones o situaciones. 3 DERECHO ADMINISTRATIVO II 2.3. La actividad administrativa apta o no para producir efectos jurídicos directos Una de las primeras clasificaciones que casi todos los autores están dispuestos a efectuar dentro del total de la actividad administrativa, es la que distingue según que esa actividad produzca o no efectos jurídicos; tomando en cuenta a su vez el pensamiento de maIral, cabe precisar si es o no apta para producir efectos jurí- dicos directos, pues como este autor bien lo señala, hay meros pronunciamientos administrativos inaptos para producir efecto jurídico, como por ejemplo la negativa de la administración a reconocer una deuda: eso no es un acto administrativo que ponga en marcha todo el aparataje del derecho administrativo en cuanto a presunción de legitimidad, plazos de impugnación, etc. Sin embargo, no todos obtienen de esta premise iguales conclusiones para la sistematización de la fun- ción administrativa, ya que frecuentemente hacen la aclaración en el sentido de excluir de su análisis a la actividad no jurídica,1 en lugar de incorporarla también dentro de la clasificación, a los efectos de la sistematización total. En otros casos no se hace formalmente la distinción y se busca sustituirla afirmando que la actividad y los actos a estudiarse provienen de la administración activa. Ello no resulta suficiente, pues dicha formulación, si bien excluiría como corresponde los actos de la administración consultiva (dictámenes, pareceres, pericias, etc. que no producen efectos jurídicos inmediatos y no tienen por ende el régimen jurídico de los actos administrativos en sentido estricto),2 no excluye en cambio a otros actos que emanan de la administración activa, sin recibir por ello, desde el punto de vista de su régimen jurídico, el tratamiento propio de los demás actos llamados actos administrativos;3 felicitaciones, invitaciones a concurrir a actos públicos, prevenciones sin amenaza concreta de sanciones, etc.; o como dice MaIral con acierto, meros pronunciamientos administrativos. NO produce efectos juridicos 4 SI produce efectos juridicos DERECHO ADMINISTRATIVO II ACTO ADMINISTRATIVO ACTO DE ADMINISTRACION Son los actos destinados a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Son los actos destinados a regular la organización y funcionamiento de la propia Administración Publica. Produce efectos internos, es decir, en la Administración, sus órganos y entes. Produce efectos externos, con relación a un tercero ajeno a la Administración. Pueden ser cuestionados por los administrados mediante los recursos administrativos. No son impugnables por los administrados. Todo acto de la administración (o no) que de suyo no sea apto para producir efectos jurídicos, no es todavía directamente impugnable en cuanto a su validez: la noción de acto administrativo debe entonces recoger ese principio y restringirse a aquellos actos aptos para que producir efectos jurídicos directos, Quedan aquí excluidos del concepto todos los “actos preparatorios” (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente. Se hallan igualmente excluidos los actos o actividades que tendrán posiblemente un efecto jurídico, en unión con otros elementos, pero que aún no lo tienen un dictamen vinculante o semivinculante 2.4. Distintos alcances de los efectos jurídicos De los efectos provisionales y definitivos podríamos mencionar Cumplida la condición indicada precedentemente —que el acto produzca efectos jurídicos directos, inmediatos— poco importa que ellos sean de naturaleza provisional o definitiva. Esto es necesario aclararlo porque a veces se ha creído —interpretando erróneamente algunas normas que establecen que el recurso procede contra actos administrativos definitivos— que no serían actos administrativos impugnables, aquellos cuyos efectos no están destinados a ser definitivos. 5 DERECHO ADMINISTRATIVO II Ello proviene de un uso terminológico muy difundido en la doctrina y en la legislación, que habla de acto definitivo como sinónimo de acto administrativo impugnable. así Ortiz —aceptando la denominación— hace una impecable descripción de lo que debe entenderse por acto impugnable en cuanto acto definitivo: “El acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo creando una relación entre la administración y las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata siempre de manifestaciones de voluntad, que en forma definitiva definen el negocio planteado a la administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos.” “El acto definitivo es el único normalmente impugnable por sí mismo, porque es el único capaz por sí para producir el agravio al derecho subjetivo y al interés del administrado.” 2.5. Los efectos jurídicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios o entes administrativos. 2.6. Cammeo, “todos los actos indicados por los autores como internos producen efectos jurídicos entre sujetos diversos y son entonces externos,” pues “tienen siempre efecto jurídico entre la administración y el funcionario,” además de que “el efecto de estos actos también puede hacerse sentir para los terceros.” Podrá ocurrir, es cierto, que algunos actos no sean aptos para producir efecto jurídico en relación a los funcionarios, ni a terceros, ni a órganos administrativos; pero en tal caso la solución es simple: no son actos administrativos porque no tienen ningún efecto jurídico directo. A la inversa, si dos actos tienen efectos jurídicos directos, se rigen por las mismas disposiciones y los mismos principios, les es aplicable el mismo régimen jurídico: No vemos qué razón puede existir para clasificarlos y 6 DERECHO ADMINISTRATIVO II definirlos separadamente, sólo porque unos produzcan efectos hacia afuera y otros hacia adentro. Por ello carece de utilidad intentar distinguir los actos administrativos de efectos frente a terceros, de los actos administrativos de efectos entre distintos órganos o distintos entes administrativos. Dado que no existe ninguna diferencia importante de régimen jurídico, creemos que no es conveniente distinguir entre actos administrativos, actos inter-orgánicos y actos inter-administrativos 2.7. Los efectos jurídicos pueden ser lícitos o ilícitos Algunos autores han querido encontrar también en el derecho administrativo, que el acto debe estar destinado a producir efectos jurídicos lícitos, El uso del derecho privado se desprende de asignarle al término jurídico no la calificación de creador de efectos jurídicos, sino la de válido. De cualquier manera, es claro que hasta el presente ello no ocurre en relación al término administrativo. En suma, el acto administrativo también puede producir efectos antijurídicos, sin dejar de ser acto administrativo por esa circunstancia, salvo el caso de inexistencia 2.8. Efectos públicos o privados del acto Hay autores para los cuales una parte de la actuación de los órganos administrativos se rige por el derecho privado; consideran por ello necesario aclarar que el acto administrativo es aquel realizado en el ejercicio de una potestad pública. Esta doctrina establece una distinción entre actos administrativos (dictados en ejercicio de una potestad pública) y actos civiles de la administración (dictados en ejercicio de la actividad de la administración que de acuerdo a tal doctrina es regida por el derecho privado). A mayor abundamiento, es de hacer notar que si se habla de un acto civil de la administración, distinto del acto administrativo, debe suponerse que el primero no se dicta en ejercicio de la función administrativa; sin 7 DERECHO ADMINISTRATIVO II embargo, no todos los autores que niegan la doctrina de la doble personalidad estarían dispuestos a aceptar dos tipos diversos de funciones en el sujeto actuante. Es más, son precisamente los autores que admiten la teoría de la doble personalidad los que, consecuentes con sí mismos, admiten dos funciones diferenciadas —una pública o administrativa y otra privada— y dos clases de actos diferenciados: actos civiles de la administración y actos administrativos. De lo expuesto se sigue que ciertos actos administrativos pueden en algunos casos estar regidos en punto a su objeto, por el derecho privado, pero que no por ello dejan estos actos de ser actos administrativos para transformarse en “actos de derecho privado de la administración.” Por todo ello, consideramos innecesaria y errónea la aclaración que efectúa buena parte de la doctrina, en el sentido de que el acto administrativo es dictado en ejercicio de una potestad pública; solamente debe especificarse, en la aplicación pragmática del régimen jurídico respectivo, que en ciertos casos el objeto —y solamente el objeto— del acto administrativo puede estar regulado por normas extrañas al derecho público. Por principio general, pues, todo acto productor de efectos jurídicos directos, dictado en ejercicio de la función administrativa —y entre éstos, todos los actos emanados de órganos administrativos—, es siempre acto administrativo y debe rechazarse la posibilidad de que un órgano administrativo u otro órgano estatal, que actúe en ejercicio de la función administrativa, pueda realizar actos de derecho privado (siempre con la salvedad de que el objeto de sus actos administrativos puede regirse, parcialmente, por el derecho privado). En otras palabras, el acto será básicamente administrativo, aunque sus efectos puedan en alguna medida estar comprendidos en el marco del derecho privado, de la misma manera que la personalidad del Estado es pública aunque en parte pueda serle de aplicación el derecho privado. 2.9. Efectos en relación al tiempo El efecto normal de un acto administrativo nace para el futuro a partir de su notificación válida. Pero hay diversos supuestos en que puede válidamente producir efectos retroactivos. Ello puede ocurrir por texto expreso del acto, cuando favorece al particular, no se lesionan derechos 8 DERECHO ADMINISTRATIVO II de terceros y hay sustento fáctico suficiente para dar validez en el pasado a lo que el acto resuelve. También puede ocurrir que el acto simule una fecha anterior, en la muy frecuente práctica administrativa de antedatar algunos actos. Si bien se abre una vía francamente peligrosa de simulación, si la única ficción es la fecha, el acto podría en algunos supuestos llegar a producir válidamente sus efectos con relación a la fecha estipulada, aunque fuera anterior a la fecha real. Esa es hasta ahora la solución de nuestro derecho positivo, en que es práctica normal “reservar ”números de resolución, decretos, etc., para actos que se tiene pensado dictar con fecha antedatada. O incluso sustituir actos viejos intrascendentes. Tienen efecto retroactivo algunas formas de modificación del acto, como la aclaración y la corrección material o rectificación; el saneamiento, la ratificación. Tratándose de la extinción total o parcial de un acto, sus efectos pueden ser retroactivos en los supuestos de nulidad, también en algunas hipótesis de conversión o sustitución del acto. 3. JURISPRUDENCIA EXP. N.° 02247-2011-PA/TC SANTA EUSTAQUIA GONZALES DE LA CRUZ SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL A En Lima, a los 10 días del mes de enero de 2012, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto en mayoría de los magistrados Beaumont Callirgos y Calle Hayen, el voto en discordia del magistrado Álvarez Miranda y el voto dirimente del magistrado Urviola Hani, que se agregan. ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Eustaquia Gonzáles de de la Cruz contra la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte 9 DERECHO ADMINISTRATIVO II Superior de Justicia del Santa, de fojas 99, su fecha 27 de abril de 2011, que declaró improcedente la demanda de autos. ANTECEDENTES La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando que se declare inaplicable la Resolución 839-2010ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 2 de junio de 2010, que suspendió el pago de su pensión de jubilación, y que, en consecuencia, se restituya la pensión que se le otorgó mediante Resolución 68809-2006-ONP/DC/DL 19990, de conformidad con el Decreto Ley 19990. La emplazada contesta la demanda alegando que la demanda debe declararse infundada, porque la suspensión de la pensión se efectuó en estricta observancia de las facultades que la ley le otorga. El Quinto Juzgado Civil del Santa, con fecha 27 de setiembre de 2010, declara fundada la demanda, por considerar que la emplazada suspendió la pensión basándose en indicios y no ha presentado ningún documento con el cual sustente la causal de suspensión. La Sala Superior competente revoca la apelada y la declara improcedente, por estimar que, de conformidad con el artículo 9 del Código Procesal Constitucional, ésta no es la vía idónea por carecer de etapa probatoria. FUNDAMENTOS 1. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004- PI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión se constituye como un elemento del contenido esencial de este derecho, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de acuerdo con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 014172005-PA/TC. 2. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones que resultan necesarias para su goce; se concluye que aquellas limitaciones o 10 DERECHO ADMINISTRATIVO II restricciones temporales o permanentes a su ejercicio deben encontrar debido sustento legal, así como una argumentación suficiente y razonable, para efectos de evitar la arbitrariedad en la intervención de este derecho. Delimitación del petitorio 3. La pretensión de la demandante se encuentra dirigida a obtener la reactivación de su pensión de jubilación cuestionando la resolución que declara la suspensión del pago, correspondiendo efectuar la evaluación del caso concreto en atención a lo antes precitado. Análisis de la controversia 4. La recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos constitucionales a la pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que sin debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de jubilación que percibía. La motivación de los Actos Administrativos 5. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, considerando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, 11 DERECHO ADMINISTRATIVO II se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” ” (STC 00091-2005-PA, FJ 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras) Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.” 6. Por tanto, la motivación de actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los Principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que "Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)". 7. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan respectivamente que, para su validez "El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos 12 DERECHO ADMINISTRATIVO II probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto"; y que, "No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto" (destacado agregado). 8. Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga "El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación". 9. Por último se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción Las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia. 10. Si la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan requisitos de acceso, tales como las aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior, y de ser el caso, su cuestionamiento de validez. 11. A este respecto el artículo 32.3 de la Ley 27444, expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no 13 DERECHO ADMINISTRATIVO II satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos...” debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de las responsabilidades correspondientes. 12. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encontraría obligada mantenerlo mientras se obtenga la nulidad. 13. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que hemos referido, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos. 14. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en la STC 12542004-PA/TC, cuando sostuvo que: “la alegación de poseer derechos adquiridos presupone que éstos hayan sido obtenidos conforme a ley, toda vez que el error no genera derechos; por consiguiente, cualquier otra opinión vertida con anterioridad en que se haya estimado la prevalencia de la cosa decidida, sobre el derecho legalmente precedentes.” adquirido, queda sustituida por los fundamentos 15. Así también, la Defensoría del Pueblo en la Opinión contenida en el Memorando 111-2006-DP/AAE, ha considerado que “En el caso que hayan vencido los plazos, para declarar la nulidad de oficio o para interponer el contencioso administrativo, la ONP sólo podrá suspender el pago de la pensión en caso se demuestre la inexactitud del certificado y siempre que se otorgue al pensionista involucrado todas las garantías para ejercer su defensa”, es decir, la Defensoría del Pueblo ha interpretado que incluso luego de vencido el plazo para interponer 14 DERECHO ADMINISTRATIVO II la demanda contencioso administrativa, puede suspenderse los efectos del acto administrativo viciado de nulidad. 16. Cabe señalar que el artículo 3.14) de la Ley 28532 ha establecido como obligación de la ONP, la facultad de efectuar acciones de fiscalización necesaria, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444, establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si efectivamente existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes. 17. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o tienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aun de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, inclusoconsiderando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su actuación. Análisis del caso 18. De la Resolución 68809-2006-ONP/DC/DL 19990, del 14 de julio de 2006 (fojas 3), se evidencia que a la demandante se otorgó pensión de jubilación adelantada porque acreditó los requisitos de edad y años de aportaciones. 15 DERECHO ADMINISTRATIVO II 19. Consta de la Resolución 839-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990, del 2 de junio de 2010 (fojas 4), que se suspendió la pensión de jubilación en cumplimiento de la obligación de fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de la Ley 27444, artículo 3, numeral 14 de la Ley 28532, y lo dispuesto en el Decreto Supremo 063-2007-EF (En todos los casos que la ONP compruebe que existen indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan), modificatorio del artículo 54 del reglamento del Decreto Ley 19990. Asimismo, porque el Informe Grafotécnico 1197-2010DSO.SI/ONP de fecha 25 de mayo de 2010 concluyó que el documento atribuido al empleador Confecciones Fifi S.R.L. “corresponde a una fuente computarizada “BOLD BLACK” impresa en periférico PC lo que constituye un anacronismo por tecnología ya que dicho sistema de tecnología no existía en el país (…) documento que es irregular”. No obstante lo argumentado, se suspende el pago de la pensión de jubilación de la demandante tras considerar que “existen suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y/o documentación presentada con el fin de obtener la pensión de jubilación.” 20. Tal como se advierte, aun cuando pareciera que la emplazada ha motivado de manera concreta la resolución impugnada, concluye que solo existen “indicios” de adulteración o falsificación de los documentos presentados para obtener la pensión de jubilación, vulnerándose de esta manera el derecho a la motivación de los actos administrativos, puesto que no se ha presentado los documentos que se califican como irregulares ni el informe grafotécnico en que, aparentemente, se sustenta la decisión. 21. En tal sentido, se evidencia que en el presente caso la resolución cuestionada resulta en sí misma arbitraria, al basarse en meros indicios para decretar la suspensión de la pensión de la actora, pues desde la suspensión de la pensión hasta la fecha no se ha acreditado la falsedad o adulteración de los documentos que hicieron viable el otorgamiento de la pensión del demandante. 22. En consecuencia, al haberse determinado la vulneración del derecho pensionario del demandante, corresponde reactivar su pensión a partir del mes de julio de 2010 pagando las pensiones dejadas de percibir, más intereses y costos. 16 DERECHO ADMINISTRATIVO II 23. Consecuentemente se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y al derecho fundamental a la pensión. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO 1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 839-2010ONP/DSO.SI/DL 19990. 2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho a la pensión, ordena a la ONP que restituya el pago de la pensión de la demandante, con el abono de las pensiones dejadas de percibir desde el mes de julio de 2010, en el plazo de dos días hábiles, más los intereses legales correspondientes y costos del proceso. 3. EXHORTAR a la ONP a investigar en un plazo razonable en todos los casos que existan indicios de adulteración de documentos, a fin determinar fehacientemente si existió fraude en el acceso a la pensión. Publíquese y notifíquese. SS. 4. CONCLUSIONES 5. BIBLIOGRAFÍA Y LINCOGRAFIA Derecho Administrativo, Gaceta Juridica. GARCIA ENTERRIA, Eduardo y Tomas- RAMÓN FERNÁNDEZ. Ob.Cit,p.544 RUIZ- ELDREDGE RIVERA, Alberto. Ob.Cit.o.168 GUZMAN NAPURÍ, Christian. Tratado de la Administración Pública y del Derecho Administrativo. Ediciones Caballero Bustamante. Lima, 2011,p.159 LEY 27444 http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/02247-2011-AA.html 17 DERECHO ADMINISTRATIVO II http://lepasabe.blogspot.pe/2009/06/causa-y-efecto-juridico.html http://definicion.de/efecto/ 18
