LA VALORACIÓN DEL SUELO CON RESERVAS MINERALES TRAS LA LS 07 Y EL REGLAMENTO DE VALORACIONES. Josep Ortiz Ballester Abogado. Diploma en Estudios Avanzados en Derecho Administrativo por la Universitat de València. Revista Española de Derecho Administrativo 165 (2014) SUMARIO: 1. La valoración del aprovechamiento potencial de los recursos minerales de la Sección A de la Ley de Minas en la jurisprudencia. 2. Dos consideraciones previas sobre la relación entre el valor del suelo y del derecho al aprovechamiento potencial en la jurisprudencia. 2.1 ¿Está justificada la valoración del suelo conforme a su valor residual? 2.2 Sobre la idoneidad de indemnizar el derecho de aprovechamiento como un valor independiente del valor del suelo. 3. La valoración del suelo con reservas minerales de la Sección A en el TRLS 08 y el Reglamento de Valoraciones. 3.1 Cambio de paradigma en la valoración del suelo rural: la capitalización de la renta de la explotación. 3.2 Supuestos en los que cabe valorar el suelo según su renta potencial de explotación extractiva. 3.3 La valoración del suelo según su renta potencial de explotación extractiva. 4. La incidencia del TRLS 08 y el Reglamento de Valoraciones en la jurisprudencia sobre valoración de suelo con reservas minerales de la Sección A. RESUMEN: La jurisprudencia viene reconociendo el derecho del propietario de un suelo con reservas minerales de la Sección A que no son objeto de explotación efectiva a ser indemnizado tanto por el suelo como por el derecho a su explotación. La valoración de este derecho se ha establecido por vía jurisprudencial ante la falta de previsión normativa específica. La entrada en vigor de la LS 07 (TRLS 08), y especialmente de su Reglamento de Valoraciones, completa parcialmente este vacío normativo y desarrolla cómo se debe valorar el suelo susceptible de explotación minera que todavía no es objeto de explotación. ABSTRACT: Jurisprudence has been recognising the ownership right of land with mineral reserves of Section A that are not subject of effective exploitation to be compensated for the land as well as for the exploitation right. The valuation of this right has been established through case law in view of the lack of specific legal provisions. The entry into effect of the LS 07 (TRLS 08), and especially of its Valuation Regulations, partially fills this legal gap and enacts how the land susceptible to mining exploitation that is not yet subject of exploitation should be appraised. PALABRAS CLAVE: Expropiación, Ley de Suelo de 2007, Ley de Minas, recursos minerales, valoración de explotaciones extractivas. 1 KEYWORDS: Expropriation, 2007 Land Law, Mining Law, mineral resources, valuation of extractive exploitations. 1. La valoración del aprovechamiento potencial de los recursos minerales de la Sección A de la Ley de Minas en la jurisprudencia. La valoración de recursos mineros de la Sección A que no son objeto de explotación resulta aparentemente contradictoria con su carácter demanial 1 , pero encuentra su justificación en el artículo 16 LM, que establece que su aprovechamiento «cuando se encuentren en terrenos de propiedad privada, corresponderá al dueño de los mismos»2. Esta excepción trae causa del peso de la regulación tradicional de estos recursos de la Sección A 3 (calificados como Rocas en la Ley de Minas de 1944 4 ), que lastra la 1 Art. 2 LM: «Todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se establecen en la presente Ley y demás disposiciones vigentes en cada caso». 2 T. Quintana López (2013:41-44) afirma que «lo que este precepto está reconociendo al propietario del suelo es un derecho al aprovechamiento de aquellos recursos de la sección A que se encuentren en terrenos de su propiedad, derecho del que puede hacer uso directamente o bien cederlo a tercero; se trata, por tanto, del reconocimiento legal y directo de un derecho a la explotación del recurso que realiza la propia Lmi (…)», por lo tanto, «ope legis, el dueño del suelo es titular del derecho al aprovechamiento preferente de los recursos minerales de esta sección que se hallen en su propiedad, por lo que, en su caso, el derecho real administrativo que le faculta a explotar los recursos habría sido de creación legal». En contra de este criterio, puede verse E. Moreu Carbonell (1998:223): «A mí juicio, los propietarios del suelo no ostentan ningún derecho a explotar los recursos de la sección A), supuestamente inherente a su derecho de propiedad. El artículo 16 LMi. debería interpretarse en el sentido de que tan sólo tienen una legitimación preferente para solicitar la oportuna autorización, pues el derecho a explotar lo concede siempre la Administración competente». 3 De hecho, esta jurisprudencia ya se había consolidado en vigencia de la Ley de Minas de 1944, como recuerda la STS de 6 mayo 1981 (RJ 1981\1870), con cita de «las SS. de la Sala 5.ª del T. S. de 28 octubre 1972 (RJ 1972\4337), 21 enero, 9 febrero y 29 noviembre 1974 (RJ 1974\24, RJ 1974\478; RJ 1975\601), 7 abril y 20 febrero 1976 (RJ 1976\1640 y RJ 1976\665), 23 febrero 1977 (RJ 1977\828), 7 y 14 marzo 1979 (RJ 1979\759 y RJ 1979\1160)» a modo de ejemplo. Es más, tanto la STS citada como las SSTS de 6 mayo 1981 (RJ 1981\1870), de 17 junio 1981 (RJ 1981\2516), de 10 diciembre 1981 (RJ 1981\4852), y de 2 abril 1982 (RJ 1982\1742), afirman que esta jurisprudencia nacida al albur de la Ley de Minas de 1944 «se ha visto plenamente ratificada por el propio legislador, que en la vigente y aplicable al caso de autos Ley de 21 julio 1973, no obstante dejar, en su art. 2-1, definitivamente determinada la naturaleza demanial de las riquezas mineras, otorga al propietario particular de la finca en que se hallan, 2 coherencia sistemática de la Ley de Minas actual, al reconocer respecto a estos recursos un derecho prioritario de explotación al propietario del fundo, y que rompe la regla general de reconocer usos en dominio público mediante concesión demanial para establecer como requisito previo a la explotación la obtención de una autorización5. Este derecho al aprovechamiento es considerado por la jurisprudencia como un derecho del propietario que debe ser objeto de indemnización independiente en caso de expropiación del suelo donde se ubican estos recursos: «el propietario tiene derecho a llevar a cabo la explotación, no una mera expectativa, derecho del que no puede ser privado si no es en el caso y con los requisitos del artículo 20 y concordantes de la Ley de Minas»6. Esta jurisprudencia se apoya, básicamente, en el citado artículo 16 LM, que reconoce el derecho de la explotación al propietario, y en los artículos 20 y 21 LM, que prevén un supuesto concreto por el cual el Estado opta por explotar los recursos de la Sección A, por sí mismo o mediante un tercero, y en el que la no indemnización al propietario por el valor de los recursos que se extraigan o se exploten se supedita, además de a la existencia de superiores necesidades de interés nacional, a la previa renuncia del propietario o titular de la explotación a su derecho de explotar el recurso. De este modo, la jurisprudencia entiende que, con la salvedad del supuesto previsto en los artículos 20 y 21 LM, toda expropiación que afecte al derecho del propietario del ese concreto derecho a su aprovechamiento -art. 16-1-, del que no puede verse privado más que en los supuestos y requisitos que pormenorizadamente se configuran en el art. 20 de la Ley en vigor y ello previa la adecuada compensación económica …». 4 L. C. Fernández-Espinar y López (1997:594): «La nueva Ley de Minas de 1973 acentúa la intervención administrativa y la naturaleza demanial de los recursos de la Sección A, antiguas “Rocas” de la Ley anterior, pues en ésta el propietario del terreno podía explotar las rocas sin más y era suficiente también un título privado de cesión para que pudiera hacer lo mismo un tercero a aquél cedía un derecho. Sobre dicho propietario no pesaba más que la limitación administrativa de poner en conocimiento de la Administración el comienzo de la proyectada explotación a efectos de ciertos controles». 5 T. Quintana López (2013:44) destaca que esta autorización no es una clase de concesión, sino un «acto de control del ejercicio del derecho del que ya es titular el propietario del suelo, incluso en el sentido tradicional de la remoción de los obstáculos que impiden su pleno goce». 6 STS de 13 de febrero de 2001 (RJ 2001\5387). Puede encontrarse una amplia cita de esta jurisprudencia en E. Moreu Carbonell (2001:236 y ss) y V. Escuín Palop (2008:504 y ss). 3 suelo de llevar a cabo la explotación de los recursos minerales debe indemnizarse con independencia del valor del suelo7. Una vez determinada la existencia del derecho el problema reside en cómo se debe valorar dada la ausencia de norma específica de valoración en la LEF. De hecho, tampoco se prevé ninguna regla de valoración respecto a las autorizaciones mineras, aunque sí que se contempla la valoración de concesiones mineras (art. 41.2 LEF) o de la ocupación temporal para la extracción de recursos minerales (art. 116 LEF). Ante la ausencia de regla específica para valorar el derecho al aprovechamiento potencial, y con base en el art. 43 LEF, la jurisprudencia ha consolidado un criterio de valoración que se basa en las siguientes premisas: Se debe valorar como derechos diferentes el valor del suelo y el valor del derecho de aprovechamiento. El valor del derecho de aprovechamiento se calcula a partir de los beneficios netos de la explotación, cuantía a la que se aplica un porcentaje que oscila entre el 10% y el 30% en función de las circunstancias del caso. La sentencia que se cita como primer referente por la jurisprudencia determinó un porcentaje del 30%8, que fue reiterado por la jurisprudencia posterior, con la aclaración de que resultaba ampliable o reducible según las circunstancias del supuesto enjuiciado9. 7 J. R. Mourenza Díaz (2007:657) destaca que la valoración independiente de la explotación y del suelo se puede encontrar incluso en «jurisprudencia remota y anterior a la promulgación de la LEF» como «la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1889» y «entre la inmediatamente posterior a su promulgación y por referencia a ella (sin perjuicio de que, por mor del principio de irretroactividad de la leyes, no la aplicase), la Sentencia de 25 de junio de 1957 (RJ 1957, 2315)». 8 La STS de 23 de febrero de 1977 (Arz. 828) parece ser la primera sentencia que determino la aplicación de este porcentaje: «este aprovechamiento potencial, dadas las circunstancias del terreno y situación de las fincas, se calcula en un 30 por ciento». 9 Las posteriores SSTS de 6 mayo 1981 (RJ 1981\1870), de 17 junio 1981 (RJ 1981\2516), de 10 diciembre 1981 (RJ 1981\4852), y de 2 abril 1982 (RJ 1982\1742), con referencia a la citada sentencia, señalan que «este Tribunal, para caso de idéntica o análoga problemática que la actual, viene reiteradamente señalándole en un 30% como ya lo hacía la sentencia mencionada de la Sala 5.ª del T. S. de 23 febrero 1977, ampliable o reducible según las específicas circunstancias del supuesto enjuiciado». 4 Finalmente, la jurisprudencia parece haber asumido que el porcentaje a aplicar en cada oscilará entre el 10 y el 30% de los beneficios netos de la explotación en función de las circunstancias del caso10. Por lo tanto, la falta de explotación efectiva no impide la valoración del derecho a llevarla a cabo11, pero condiciona que no se equipare el valor de este derecho al aprovechamiento con el beneficio neto que se obtendría de su efectiva explotación. La valoración del suelo y del derecho al aprovechamiento no se realiza con plena independencia, dado que la jurisprudencia ha consolidado como criterio que el 10 En efecto, el criterio ha quedado fijado en la actualidad en los siguientes términos, según la STS de 19 julio 2006 (RJ 2006\5820): «En efecto es constante la doctrina jurisprudencial que reconoce al propietario del terreno expropiado para una explotación minera el derecho a ser indemnizado por el valor potencial de los recursos de la Sección A, susceptibles de directa apropiación directa por la propiedad, mediante la aplicación de un porcentaje de entre el 10 y el 30% de los beneficios netos de la explotación en función de las circunstancias del caso (SSTS de 23 de abril [RJ 2003, 6544] y 23 de mayo de 2003 [RJ 2003, 4096], 23 de marzo de 2002 [RJ 2002, 3147], 10 de marzo de 2001, 20 de octubre de 1999 [RJ 1999, 9252], 7 de abril de 1998 [RJ 1998, 3738] y las numerosas más que en ellas se citan)». Esta jurisprudencia se reitera en las SSTS de 20 marzo 2002 (RJ 2002\3337), de 9 noviembre 2005 (RJ 2006\748), de 24 febrero 2009 y de 4 diciembre 2007 (RJ 2008\1730) y de 14 mayo 2010 (JUR 2010\192374). 11 Si bien se trata de una jurisprudencia consolidada, en algún caso excepcional, en el que se aprecian matices como que el reclamante fuera el arrendatario del suelo, se ha rechazado la indemnización porque «al no haber iniciado la explotación del yacimiento ni haber obtenido la correspondiente autorización administrativa no pasaban de ser meras expectativas, titularidades inseguras, dudosas o contingentes no susceptibles de indemnización» (STS de 7 de noviembre de 1995, RJ 1995\8132). E. Moreu Carbonell (1998:211) considera que este es el criterio que resulta adecuado y no el de la jurisprudencia mayoritaria. 5 suelo tiene un valor residual12 debido a la incompatibilidad de la explotación minera y de la actividad agrícola13. 2. Dos consideraciones previas sobre la relación entre el valor del suelo y del derecho al aprovechamiento potencial en la jurisprudencia. 2.1 ¿Está justificada la valoración del suelo conforme a su valor residual? Como ha quedado expuesto, esta jurisprudencia considera que la valoración del derecho al aprovechamiento potencial implica que el valor del suelo es residual, por resultar compatible su explotación agrícola con la explotación minera. Este criterio parte de un concepto de valor inicial o intrínseco14 del suelo como el valor que tiene en función de su rentabilidad rural y considera que no cabe valorar el suelo conforme a este criterio debido a la incompatibilidad entre la explotación y la actividad extractiva. Prima facie puede resultar discutible que deba minorarse el valor del suelo como consecuencia de la valoración del derecho de aprovechamiento, pues no existe incompatibilidad en la existencia del derecho de aprovechamiento y en el uso del suelo para otros menesteres. 12 STS de 18 de febrero de 1986 (RJ 1986\425) «el justiprecio de ambos elementos (…) debe relacionarse por la influencia que una explotación minera de esta naturaleza tiene en el valor del suelo resultante, que ya no es el anterior a la explotación sino el residual, esto es, el resultante después de arrancada la arena, sin duda menor cuando se trata de una finca rústica destinada a prado, tenga o no expectativas urbanísticas». 13 La jurisprudencia considera que la valoración del suelo y del derecho de aprovechamiento no se puede realizar con plena independencia porque «la valoración por la privación del aprovechamiento de áridos implica una depreciación del valor del terreno a efectos agrícolas, de cultivo o labranza por la eliminación de las capas cultivables del mismo y, eventualmente, un gasto de relleno para devolverle su valor agrícola». En este sentido se expresa la STS de 12 de diciembre de 1980 (RJ 1980\4695). 14 J. Mª. Baño León (2009: 390): «Con excepción del suelo urbano consolidado –entendemos aquí por tal el integrado efectivamente en la malla urbana- en el resto de suelo se puede distinguir entre el valor intrínseco y el que tiene como consecuencia de las expectativas que cotiza el mercado». 6 En efecto, un suelo puede estar en plena producción agrícola sin perjuicio de que su propietario sea titular de un derecho al aprovechamiento potencial de los áridos. La solución dada por la jurisprudencia es consecuencia del método de valoración fijado para valorar este derecho, que parte de calcular el beneficio neto de la explotación como premisa para valorar el derecho de aprovechamiento. Dado que el cálculo del beneficio neto exige asumir la ficción de que se procede a la explotación extractiva en el momento de la valoración, y esta explotación resultaría incompatible con la obtención de otras rentas, la jurisprudencia considera coherente no valorar ambas rentas, la extractiva y la rural, lo cual supone que se asuma el citado valor residual del suelo. En todo caso, dado que el valor de aprovechamiento se calcula minorando los beneficios netos de la explotación (no se reconoce al propietario la renta que percibiría por su explotación, sino un porcentaje entre el 10% y 30%), no parece congruente que también se minore el valore del suelo15. 2.2 Sobre la idoneidad de indemnizar el derecho de aprovechamiento como un valor independiente del valor del suelo. La jurisprudencia citada valora el derecho de aprovechamiento con base en el beneficio que se obtendría de dedicar el suelo a la actividad extractiva y asigna al suelo un valor residual. Este criterio de valorar independientemente suelo y sus reservas minerales suscita serias dudas en nuestra opinión, pues resulta poco dudoso que el valor de un suelo con 15 En efecto, si la jurisprudencia equiparara el valor del derecho de aprovechamiento con el rendimiento económico de la explotación, sería razonable que este valor influyera en el valor del suelo, pero resulta que este no es el criterio, dado que la jurisprudencia sí que minora ese rendimiento mediante la aplicación de un porcentaje entre el 10% y el 30%. Por lo tanto, una vez minorado ese rendimiento por su carácter potencial, resulta incongruente que se minore el valor del suelo. Cuestión distinta sería que el valor inicial se calcule asumiendo su explotación rural tras el cese de la explotación extractiva. 7 recursos minerales que pueden ser explotados por el propietario está relacionado indisolublemente con el valor de esos recursos16. En efecto, desde la óptica del valor de mercado del suelo, lo más probable es que el mercado no reconozca un valor del suelo inicial (que no compute expectativas urbanísticas) ajeno a la existencia de reservas minerales e, independientemente, un valor de desgajado de este derecho. Es más, puede que su único valor resida en la existencia de esas reservas17. Y resulta especialmente dudoso que su valor en el mercado se limite a una cifra oscilante entre el 10% y el 30% de los beneficios a obtener. Sin perjuicio de lo anterior, no puede obviarse que la valoración del suelo está sujeta a los criterios determinados en la normativa aplicable, bien la LEF o bien la ley del suelo correspondiente. Por lo tanto, el análisis del criterio jurisprudencial de disociar el valor del suelo y el valor del derecho al aprovechamiento potencial de los áridos no puede obviar la normativa aplicable para determinar el valor del suelo. 2.2.1 La valoración del suelo rural en la LEF. La LEF, en su exposición de motivos, afirmaba su voluntad de objetivizar la valoración del suelo, con la voluntad de reducir la litigiosidad, pero sin afectar a una justa valoración de los bienes cuando estos métodos no resultaran acertados. El valor objetivo del suelo rústico se calculaba mediante la media aritmética entre la cantidad resultante de capitalizar al interés legal la renta líquida de rústica (aumentada 16 E. Moreu Carbonell (1998:216), en este sentido, afirma que «en numerosas ocasiones, el valor de las fincas rústicas se reduce al de los recursos mineros susceptibles de aprovechamiento, porque tales fincas no tienen otra utilidad o destino en el tráfico privado que el aprovechamiento de «las rocas» o «gravas» localizadas en ellas». 17 J. R. Parada Vázquez (2010:212-213): «El argumento de que cuando se indemniza a un propietario por la privación de las superficies de su finca no se comprende en la indemnización el valor de las rocas o canteras, tampoco es admisible, pues precisamente esas superficies no son planos abstractos sin contenido, sino que se confunden con las rocas que resultan, en la mayor parte de los supuestos, el único valor indemnizable». 8 en un cinco o en un diez por ciento, según sea catastrada o amillarada), y el valor en venta actual de fincas análogas por su clase y situación en el mismo término municipal o comarca (art. 31 LEF). Sin perjuicio de lo anterior, se permitía acudir a otros criterios estimativos si su aplicación no se correspondía con su valor real (art. 43 LEF). Esta cláusula de aplicación subsidiaria al método tasado para realizar la valoración respondía a la finalidad del justiprecio: garantizar la indemnidad del expropiado, y obligaba a determinar cuál era el valor real de los bienes18. La aplicación de estos criterios respecto a la valoración del suelo se mantuvo vigente para las expropiaciones no urbanísticas hasta la entrada en vigor de la LS 90, momento en que se derogó la aplicación de la LEF para cualquier valoración de suelo. Con anterioridad, la LS 56 excluyó su aplicación a las expropiaciones en razón de urbanismo19. Por lo tanto, al menos en relación al régimen de valoración previsto en la LEF, cabía una valoración conjunta, ya fuera ex art. 31 o art. 43 LEF. 18 E. García de Enterría y T. R. Fernández (1993:303): «El equilibrio razonable, ese valor real en un sistema de economía de mercado, como es el nuestro, resulta precisamente el mercado mismo, que es donde el expropiado ha de encontrar el equivalente del bien o derecho del que se ve despojado». En el mismo sentido, J. González Pérez (1964:22) y J. Santamaría Pastor (2004:448). En contra de este criterio, por ejemplo, N. Gómez de Enterría (1964): «Identificar el valor real, en el sentido de justo precio, con el valor venal, envolvería una virtual petición de principio, al dar por supuesto que los precios de mercado son siempre justos, cuando la experiencia diaria enseña que muy raras veces lo son». 19 Destacan E. García de Enterría y T. R. Fernández (1993:347) que la falta de aplicación de los criterios de la LS 56 motivó la aprobación de la Ley de 21 de julio de 1962, que estableció expresamente la aplicación de los criterios de la LS 56 y la imposibilidad de aplicar el artículo 43 LEF cuando la expropiación se realizara en razón de urbanismo o vivienda. J. A. Manzanedo Mateos (1969:99) recuerda la posterior extensión de estos criterios a otros supuestos, como «a los terrenos comprendidos en la demarcación de los Polos de Promoción y Desarrollo Industria» mediante el Decreto de 30 de enero de 1964. 9 2.2.2 La valoración del suelo rural en las leyes de suelo. Las leyes de suelo han diferenciado tradicionalmente entre el valor inicial del suelo (que corresponde a su capacidad productiva) y el valor urbanístico (que incorpora el valor del destino urbano de ese suelo). El valor inicial se ha calculado de un modo sustancialmente similar en las diversas leyes del suelo, que han optado alternativamente, y de manera pendular, o bien únicamente por la capitalización de rentas20 (LS 56, TRLS 92), o bien por este método y por el método de comparación, de manera alternativa o subsidiaria (TRLS 76, LS 98). Sin ánimo de ser exhaustivos, resulta de interés comentar brevemente estas dos metodologías en relación a la posible valoración conjunta del suelo y del derecho de aprovechamiento, dado que de este modo el análisis final de esta cuestión a la luz de la LS 07 queda debidamente contextualizada. La LS 56 valoraba el suelo rústico (no urbanizable) por su valor inicial o valor expectante (si tenía perspectivas apreciables de utilización urbanística en los próximos quince años). El valor inicial se calculaba a partir de los rendimientos de la explotación rústica efectiva o potencial (arts. 85 y 86 LS 56), mediante la capitalización de la renta de la tierra. El aprovechamiento rústico susceptible de estimación era el agrícola, forestal, cinegético, paisajístico y cualquier otro semejante, sin que pudieran considerarse los precios en venta de fundos análogos, las plusvalías o las expectativas urbanísticas de cualquier clase. La LS 75 y el TRLS 76 mantuvieron la aplicación del valor inicial al suelo no urbanizable, de modo que se valoraba exclusivamente atendiendo a su rendimiento 20 V. Escuín Palop (2008:489) define el método de capitalización de rentas como el precio que un inversor estaría dispuesto a pagar al contado por la adquisición de un inmueble a partir de las expectativas de rendimientos económicos de su explotación. 10 rústico (el agrícola, el forestal, el ganadero, el cinegético y cualquiera otro semejante)21 o por su valor medio en venta a efectos de su explotación rústica (art. 104 TRLS 76)22. El valor medio en venta, a efectos o en función de su explotación agrícola, ganadera, cinegética, minera23 o cualquiera otra semejante, se determinaba teniendo en cuenta los precios de fincas análogas por sus circunstancias de rendimiento bruto, situación y tamaño (art. 142 RGU). La LS 90 y el TRLS 92 determinaban la valoración del suelo no urbanizable conforme a los criterios contenidos en las disposiciones que regulan las valoraciones catastrales24 del suelo de naturaleza rústica25 (capitalización de rentas reales o potenciales según la aptitud de la tierra para la producción, los distintos cultivos o aprovechamientos). Por último, la LS 98 optó por valorar el suelo no urbanizable mediante el método de comparación y subsidiariamente mediante la capitalización de rentas. El método de comparación con fincas análogas debía tener en cuenta el régimen urbanístico, la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que 21 La valoración conforme a su rendimiento rústico se obtenía de capitalizar el rendimiento medio, real o potencial, de los cinco años anteriores al interés legal del dinero. 22 Además, la valoración obtenida por cualquiera de estos métodos se sustituía por el valor fiscal si este fuera superior (art. 104.5 TRLS 76). 23 Nótese que, en referencia al cálculo del valor medio de venta se, se permitía determinar este valor en función de su explotación minera (art. 142 RGU), si bien no resulta claro si cabía considerar una explotación meramente potencial. La STSJ de Galicia de 19 de marzo de 1997 (RJCA 1997\1306), que es objeto de análisis por E. Moreu Carbonell (1998), por ejemplo, afirma que «una cosa es que no tenga derecho el propietario del suelo a ser indemnizado por los yacimientos del subsuelo, salvo que los tuviera en explotación, y otra muy distinta es que la existencia de estos yacimientos, algo que aquí no se pone en duda, deba computarse como factor o componente de la determinación del valor inicial». 24 J. Castanyer Vila (1991:15) destaca que la remisión a la normativa catastral no implica una equiparación automática entre el valor catastral y el valor inicial, sino que remite a los criterios de valoración catastral. 25 J. F. Fernández García (2004:285) «La remisión a la metodología catastral de valoración, recogida básicamente en el artículo 68 LRHL, suponía en suma la capitalización al interés reglamentariamente establecido de las rentas reales o potenciales de los terrenos, lo que llevaba en la práctica a la aplicación del primero de los criterios evaluatorios contemplados en la LS de 1976». 11 se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles (art. 26.1 LS 98). Subsidiariamente al método de comparación, cuando por la inexistencia de valores compatibles no fuera posible su aplicación, se optó por la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo conforme a su estado en el momento de la valoración (art. 26.2 LS 98). De lo expuesto concluimos que es dudoso que la capitalización de la renta potencial atendiendo a su rendimiento rústico permitiera incluir como renta potencial la renta una futura actividad extractiva, lo cual explica la valoración independiente del suelo y del derecho de aprovechamiento. En cambio, el método de comparación, previsto en el TRLS 1976 y en la LS 98, sí que permitía determinar el valor del suelo en relación a otros suelos con reservas minerales, pero sin duda este método de valoración resultaba de más difícil aplicación en la práctica que la valoración independiente del suelo y del derecho de aprovechamiento. En conclusión, nuestro marco normativo, al menos en vigencia de la LEF, TRLS 1976 y LS 98, ha permitido la valoración unitaria de ambos conceptos como valor del suelo, si bien esta opción no ha sido mayoritariamente asumida por la jurisprudencia. En efecto, la valoración independiente de ambos derechos se ha consolidado por la jurisprudencia26, con el efecto antes comentado de asumir una reducción en el valor inicial del suelo. No podemos dejar de señalar que en algunos supuestos se ha realizado una valoración conjunta del suelo y del derecho al aprovechamiento potencial27, o se ha seguido otro 26 De hecho, la doctrina suele referirse únicamente a este criterio al analizar la jurisprudencia respecto a la valoración de suelo con recursos mineros de la Sección A. Vide V. Escuín Palop (2008:504), M. Fuertes López (1999:279), F. García Gómez de Mercado (2007:344), F. López Menudo (2006:214), J. A, Chinchilla Peinado (2007:626) y J. R. Mourenza Díaz (2007:659). 27 La STS de 24 febrero de 2009 considera adecuada una valoración que no atiende «a la suma valor del inmueble en su naturaleza rústica y aprovechamiento agrícola y a la explotación de recursos minerales de que es susceptible la finca y que corresponden al propietario, es decir, del grupo A), sino que se tiene en cuenta este último aprovechamiento en cuanto representa el valor del inmueble, atendiendo a la productividad o beneficio de la explotación de tales recursos mineros». En este caso, se aplicó un 12 método de valoración28, pero todos estos criterios parten de la necesaria indemnización de las reservas minerales al calcular el justiprecio, al existir el derecho a su potencial aprovechamiento. En todo caso, la entrada en vigor de la LS 07 (TRLS 08) y del Reglamento de Valoraciones obliga a reconsiderar estos criterios de valoración. 3. La valoración del suelo con reservas minerales de la Sección A en el TRLS 08 y el Reglamento de Valoraciones. 3.1 Cambio de paradigma en la valoración del suelo rural: la capitalización de la renta de la explotación. La LS 07 (TRLS 08), a primera vista, no supone ninguna novedad en relación a la valoración del suelo no urbanizable (rural en términos de esta Ley) en comparación a las leyes del suelo anteriores, dado que mantiene la tendencia pendular antes señalada y establece como único método de valoración la capitalización de rentas. De hecho, es fácil comprobar como las críticas recibidas por esta Ley se centran en el cambio de criterio para valorar el suelo urbanizable y en la tacha al método de comparación para valorar el suelo rural. Esta primera impresión resulta errónea: la LS 07 (TRLS 08) determinó que la renta, real o futura, a capitalizar es la renta de la explotación, y no meramente la renta de su rendimiento rústico29. porcentaje del 30% sobre el valor obtenido «del resto de materiales sin explotar» atendiendo a «la facturación del último ejercicio». El resultado de esta operación es la determinación del rendimiento neto, «cuyo resultado se considera en su totalidad como cuantía del justiprecio». 28 Por ejemplo, la STS de 18 de febrero de 1986 (RJ 1986\425) consideró acertada la valoración del suelo «en su estado natural» por resultar superior a la valoración «del derecho potencial de aprovechamiento del subsuelo y del suelo residual», y la STS de 12 de marzo de 1992 (RJ 1992\2002), consideró que al propietario se le privaba de los recursos mineros (no solo del derecho a su aprovechamiento) dado que no se iban a poder explotar por la expropiación. 13 La renta de la explotación es un concepto que incluye todos los posibles usos de suelo rural30, y que no se limita a la tradicional renta de la tierra. De este modo, no existe un valor de la actividad económica que tiene lugar sobre el suelo y un valor del suelo, sino un único valor que integra el valor de la explotación económica31. Este cambio de paradigma, afecta a una de las bases sobre las que se asienta la jurisprudencia analizada: la imposibilidad de valorar el suelo de conformidad con la renta potencial de la posible actividad extractiva32. En efecto, la LS 07 (TRLS 08), faculta para capitalizar la renta potencial de la explotación de la que sea susceptible el suelo y, más en concreto, su desarrollo reglamentario (RV), establece expresamente cómo se debe valorar un suelo susceptible de explotación extractiva con independencia de que sea objeto de efectiva explotación. 29 A. M. De La Encarnación Valcárcel (2012:9): «Esta ampliación de la idea de explotación también alude al concepto de industria, a su ocupación por grandes multinacionales y monocultivos comarcales, en definitiva a la empresarialización de la tierra (…)». 30 V. Caballer Mellado (2011:27): «El término explotación ha sido ampliamente empleado en el ámbito de determinadas actividades económicas con n base tecnológica e instalaciones en el territorio. En este caso, se encuentran la explotación minera, la explotación forestal, la explotación ganadera o la explotación agraria y es perfectamente extensible a otras más modernas como la explotación fotovoltaica, eólica o de turismo rural, siendo cada vez frecuente la utilización de este término en la Política Agraria Común de la Unión Europea (PAC) ». 31 V. Caballer Mellado (2010:11): «La explotación puede definirse como la parte física de la actividad productiva de la empresa y se distinguiría de la misma, de la que formará parte, por no incluir los intangibles». 32 L. J. Parejo Alfonso y G. R. Fernández (2007:267) destacaron desde un primer momento que el potencial uso minero podía considerarse para tasar el valor del suelo rural: «La tasación de los terrenos rurales se determinará por la capitalización de las mayor de las rentas del uso, disfrute o explotación existente en la finca rústica, sea ésta agraria, minera o cualquier otras, incluso de carácter recreativo relacionada con el sector primario, considerándose bien la renta real, bien la potencial tomando en cuenta solamente el estado de la finca en el momento de la valoración». 14 3.2 Supuestos en los que cabe valorar el suelo según su renta potencial de explotación extractiva. El TRLS 08 establece que el valor del suelo se obtiene de capitalizar la renta real o potencial 33 de la explotación y regula la aplicación de un coeficiente corrector que permite doblar la valoración así obtenida atendiendo a factores objetivos de localización o de ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación serán objeto de desarrollo reglamentario (art. 23.1.a TRLS 08). La valoración de la renta de explotación da cabida a actividades económicas que exceden el concepto tradicional de actividades rurales e incorpora actividades que pueden tener el lugar en suelo rural, y entre las clases de explotación se recoge expresamente las explotaciones extractivas34 (art. 10.2 RV). Por lo tanto, la valoración del suelo se realizará mediante la capitalización de la renta de la explotación extractiva 35 , sin que resulte necesario que esté en explotación en el momento de la valoración, puesto que cabe capitalizar la renta potencial. 33 V. Caballer Mellado (2011:34) «La maximización de la renta de explotación en la elección entre la renta real y la renta potencial se decantará por la primera cuando la explotación se encuentre en su mejor uso restringido por la imposibilidad de considerar expectativas urbanísticas. Por el contrario, se decantará por la renta potencial cuando existan posibilidades de mejorar la renta real como consecuencia de una mejora del uso del suelo mediante cambios de distinta naturaleza que pueden ir desde un cambio varietal hasta un cambio sectorial de la agricultura a los servicios». 34 A. Boix Palop (2013:270) destaca la novedad que supone la valoración del suelo en atención a su uso minero y plantea la posibilidad de que el legislador haya decidido seguir la tradición jurisprudencial sobre valoración de suelo con aprovechamientos mineros en caso de expropiación: «El hecho de que la norma establezca expresamente esta posibilidad es llamativo, y demuestra de nuevo la atención a la jurisprudencia que ha reconocido aprovechamientos en materia de expropiaciones incluso respecto de recursos que, por definición, y en tanto que dominio público, no debieran en ningún caso ser contemplados para la valoración». 35 E. Moreu Carbonell (2001:238) cita la STS de 6 de junio de 1924, que justipreció la cantera expropiada «no “en función de la cantidad total de caliza que contiene la cantera sujeta a expropiación”, sino en atención “al producto anual de la cantera para capitalizarlo en atención a las condiciones normales en que se efectuaba la explotación y la de las otras canteras próximas y similares, y la capacidad de consumo del mercado a que se dedican los productos”», esto es, mediante el mismo método que el ahora analizado, con la salvedad de la aplicación del coeficiente de localización. 15 En efecto, la renta potencial considera el uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción, y resulta poco dudoso que un suelo con reservas mineras de la Sección A respecto a las que el propietario del suelo tiene un derecho de aprovechamiento será susceptible de explotación extractiva36. Por lo tanto, en los casos en los que se considere la renta potencial de la explotación extractiva para el cálculo del valor del suelo, la aplicación del TRLS 08 implica que habrá un único valor a indemnizar, el valor del suelo, y que este se calculará de conformidad con las rentas de la explotación extractiva. 3.3 La valoración del suelo según su renta potencial de explotación extractiva. Tal y como hemos indicado, el TRLS 08 opta por la capitalización de rentas, a lo que hay que añadir que el Reglamento de Valoraciones desarrolla toda una serie de fórmulas ajustadas a las distintas clases de explotación. Respecto a las explotaciones extractivas, el Reglamento de Valoraciones regula dos fórmulas, cuya aplicación depende de si se conocen las reservas mineras. La primera fórmula (art. 14.a RV) obtiene el valor de capitalización mediante la suma de la capitalización de dos valores. 36 El art. 8.2 RV aporta una definición algo más completa: «La renta potencial es aquella que pueda ser atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con los usos y actividades más probables de que sean susceptibles los terrenos, de conformidad con la legislación y normativa que les sea de aplicación, utilizando los medios técnicos normales para su producción» y propone dos alternativas para la identificación de tales usos y actividades. En primer lugar, propone su determinación fundada en referentes estadísticamente significativos de su existencia y viabilidad en su ámbito territorial. En segundo lugar, permite su justificación sobre la base de un estudio económico de viabilidad de la explotación si se acredita la obtención de los títulos habilitantes necesarios para su implantación de acuerdo con la legislación aplicable. 16 El primer valor a capitalizar se denomina «canon de extracción»37 . Este valor es el resultado de restar a los ingresos anuales38 procedentes de la explotación extractiva los costes anuales correspondientes 39 . La capitalización de esta renta se realiza considerando la duración temporal del recurso y le resulta de aplicación el índice de capitalización denominado r3en el RV40. El segundo valor a capitalizar es el valor del suelo una vez que se ha agotado el recurso. Este valor toma en consideración la renta anual que produce el suelo a partir de dicho agotamiento (diferencia entre ingresos y costes). La capitalización de esta renta toma como inicio el momento temporal en que se agota el recurso y considera un horizonte 37 En nuestra opinión, este concepto adolece de cierta falta de precisión y resulta confuso. Por lógica con el resto de fórmulas, el «canon de extracción» debe equipararse con la «renta procedente de la extracción», en los mismos términos que la renta que se obtiene de las explotaciones industriales, comerciales o terciarias 38 39 Los artículos 9.3 y 9.4 RV aportan una relación de ingresos y gastos a considerar. V. Caballer Mellado (2011:59) «En lo que respecta a la estructura de los costes a los efectos del cálculo de la renta de la renta de explotación, se deben considerar partidas específicas como voladuras, perforaciones, mantenimiento, limpieza y clasificación, etc. En el caso de las interacciones, generalmente están vinculadas a la explotación por lo que se deben valorar conjuntamente y pueden contabilizarse como compra en el momento inicial o como coste en el momento inicia del gasto por adquisición». 40 De conformidad con lo previsto en el art. 12 RV, r3 es el resultado de aplicar un coeficiente al tipo de capitalización aplicable con carácter general (r1) que se corresponde por el determinado en la D.A. 7ª TRLS 08. La determinación del coeficiente corrector, cuyo resultado queda limitado por los condicionantes señalados, se deberá determinar en función de la naturaleza y características de cada explotación de acuerdo con el riesgo previsible en la obtención de rentas, sobre la base de información objetiva proporcionada por estudios estadísticos sobre la rentabilidad esperada de cada actividad en el respectivo ámbito territorial. El resultado de este coeficiente no puede arrojar un valor inferior a r1 y que en ningún caso será superior al 8%. V. Caballer Mellado (2012:82) considera que por el riesgo de esta clase de explotación, debe adoptar el tipo de capitalización máximo. 17 temporal ilimitado. El índice de capitalización que resulta de aplicación esel denominado r2 en el RV41. El Reglamento no identifica qué clases de renta son susceptibles producir el suelo con los recursos agotados, pero del tipo de capitalización establecido en la fórmula (r2) 42 se deduce que se trata de actividades agropecuarias o forestales43. Por lo tanto, el valor del suelo se obtiene de capitalizar la renta extractiva mientras existen recursos mineros y de capitalizar su renta agropecuaria o forestal tras el agotamiento del recurso44. No existe incompatibilidad en la suma de ambos valores (valor de la explotación y valor del suelo) porque se capitaliza primero una renta y luego la otra, esto es, no se valora a la vez el valor de la explotación extractiva y el valor inicial o intrínseco del suelo. La segunda fórmula (art. 14.b RV) resulta aplicable cuando no se conozcan los recursos minerales. En este caso, ante la imposibilidad de determinar el plazo de explotación de estos recursos, el Reglamento opta por asumir la existencia de recursos minerales inextinguibles y establece como único elemento de capitalización su canon extractivo. No hay, por lo tanto, capitalización del suelo conforme a su valor agropecuario o forestal. 41 El art. 12 RV determina que este tipo de capitalización se obtiene de multiplicar el tipo de capitalización general (r1) por el coeficiente corrector establecido en la tabla del Anexo I del RV según el tipo de cultivo o aprovechamiento. 42 El tipo de capitalización r2 resulta de aplicación exclusivamente cuando el suelo rural se desarrollen actividades agropecuarias o forestales (art. 12RV). 43 V. Caballer Mellado (2011:59) también contempla la posibilidad de que el suelo se dedique a almacén de residuos sólidos o que quede en situación de imposible explotación. 44 Destaca E. Porto Rey (2012:34) que la aplicación de esta fórmula no reviste especiales dificultades: «En las explotaciones extractivas la fórmula reglamentaria sí se puede aplicar, ya que toda explotación minera se realiza conforme a un plan y un programa temporal y se conocen las reservas de los minerales, el ritmo de extracción anual y la fecha de su agotamiento y normalmente la producción no está sometida a los avatares de la naturaleza. Lo que son dudosos, son los precios futuros de los minerales y los tipos a aplicar». 18 Una vez obtenido el valor de capitalización del suelo, se debe aplicar el factor global de localización previsto en el artículo 17 RV, que se obtiene mediante la aplicación de las ecuaciones previstas reglamentariamente. 4. La incidencia del TRLS 08 y el Reglamento de Valoraciones en la jurisprudencia sobre valoración de suelo con reservas minerales de la Sección A. La jurisprudencia citada resulta plenamente de aplicación respecto al reconocimiento del derecho de aprovechamiento del titular del suelo y facilita la valoración del suelo de conformidad con sus rentas potenciales de la explotación extractiva. En efecto, a la hora de determinar la renta potencial a capitalizar, la existencia del derecho de aprovechamiento potencial de recursos mineros facilita que se considere este aprovechamiento y que se valore el suelo según los criterios del Reglamento de Valoraciones, lo cual supone cambios relevantes. En primer lugar, el valor del suelo se calcula, al menos en parte, conforme a la renta que produciría la hipotética explotación de los recursos mineros. Por lo tanto, no procede valorar de manera independiente el derecho de aprovechamiento dado que el beneficio de su posible explotación se considera para determinar el valor del suelo. En segundo lugar, el rendimiento de la explotación minera, que se capitaliza durante un plazo determinado, según las reservas minerales, o indefinidamente, si estas se desconocen, no es objeto de reducción mediante la aplicación de ningún porcentaje: se valora como si la explotación tuviera lugar efectivamente. En tercer lugar, el valor de capitalización se incrementa con la aplicación, si procede, del factor global de localización. Por lo tanto, el criterio de valoración consolidado por la jurisprudencia debe ceder, en el caso de coincidencia entre el titular del suelo y del derecho de aprovechamiento, ante el método de valoración previsto en el TRLS 08 y su reglamento de valoraciones, cuando proceda su valoración según su renta potencial de explotación extractiva. 19 Bibliografía Baño León, J. Mª. (2009): Derecho Urbanístico Común, Madrid, Iustel. Boix Palop, A. 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