CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 TEMA 2: LA ADMINISTRACION PUBLICA EN ESPAÑA SESION 1 INTRODUCCION Los principales hitos históricos que configuraron en general ahora la administración a como ahora la conocemos: Periodo del renacimiento. Revolución francesa y todo lo que supuso, lo que genero cambios en la organización de la organización de la administración. El papel de las personas en los asuntos públicos. El poder y su organización. El proceso de institucionalización es un paso que en su momento tuvieron que dar las administraciones públicas para tener una presencia en la sociedad. Este proceso configura a la admisntracion como una entidad reconocida por la sociedad y que presta una serie de servicios como el ejercicio del poder. Factores determinantes: Despersonalización del poder. Disociación persona/cargo. Este proceso vino determinado por la separación de la persona que ejerce el poder con respecto a la actividad que desarrolla. Especialización progresiva de las personas que ejercen funciones de gobierno en las monarquías (guerra, impuestos). Cuando empiezan a aglutinarse territorios, dicho territorio sobre el que ejercía sus funciones los primeros gobernantes era un territorio pequeño pero a medida que los territorios crecen las cosas se van complicado porque hay más gente y por lo tanto las funciones se van complicando y obliga a las personas a especializarse. Dicho proceso de especialización conduce a la institucionalización, ya que cuando van apareciendo individuos que se especializan y se rodean de ayudantes va crecimiento la administración de la corte del rey. Ya los puestos no lo ejercen las personas asignadas “a dedo”. ¿Qué son las instituciones? Es una entidad que tiene un reconociendo público y una legitimidad que la da sus prácticas. Tiene un papel y lo desarrolla en el ámbito de lo público. Un ejemplo seria el ATENEO (organización que organiza debates, para la promover la cultura entre otras cosas), la Casa Real o los equipos de futbol. 1 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 ¿Qué hace el Estado y su administración? Los Estados tienen que adaptarse al lugar geográfico en el que están. Por ejemplo los Estados marítimos necesitan dedicar a personas a profesiones relacionadas con el mar mientras que en el interior las personas no tienen porque está especializada en temas relacionados con el mar y por lo tanto la admisntracion no tiene que invertir dinero ni centrarse en esos temas. Antecedentes históricos, relacionado con los hitos históricos Conceptos claves. Configurar por qué un Estado decide que su admisntracion se dedique a determinados temas y a otros no. Son determinantes jurídicos, las tareas, funciones, competencias e instrumentos. Tareas y funciones o Determinantes jurídicos de las funciones que desempeña la admisntracion. Constitución, fuente del reparto de competencias. Leyes, desarrollan las grandes capítulos de la administración. Concretar las competencias de la constitución. Normas, están por debajo de las leyes y las hace cumplir el gobierno o Determinantes económicos, por razones económicas se establecen funciones que se reserva el Estado y otras que las deja al libre mercado. Tipos de bienes, hay determinado bienes en el que le modelo de la competencia perfecta (modelo de oferta y demanda) no funciona y por lo tanto no funciona el mercado correctamente en dichos bienes. Estos se llaman bienes públicos en ellos no funciona bien el mercado de la oferta y la demanda ya que la demanda pueda exceder la oferta y el Estado tenga que intervenir para regular la situación, por ejemplo, la calidad del aire (relacionado con los fallos de mercado, ejemplo de abajo) Fallos de mercado, un bien público de este tipo seria la calidad del aire ya que no se puede regular y no se puede comprar un aire limpio por lo que el Estado tiene que regular y que dicho fallo (no hay una solución en el mercado se necesita ayuda de Estado) se pueda beneficiar bien los que contaminan o los perjudicados. ¿Quién decide por que un ayuntamiento se dedique de ciertos temas y no otro organismo? Los ciudadanos son los que aprueban la constitución. Las leyes se aprueban en el Parlamento y las normas las dicta el gobierno. 2 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 COMPETENCIAS. CRITERIOS DE ASIGNACIÓN Eficiencia económica, determina que el estado asume determinadas competencias en cuanto a lo alternativo de una empresa privada seria enormemente costosa inasumibles para este sector privado. Por ejemplo cuando se quiere construir un sistema ferroviario, ya que se necesitan infraestructuras y vías antes de construir el tranvía en si miso. Elección publica, los ciudadanos deciden que esa competencia la ejerza un gobierno o admisntracion determinado. Por ejemplo en Andalucía cuando se dio el golpe de estado de Tejero se estaba empezando a establecer un estatuto de economía y este hecho no sentó bien ya que establecieron normas para considerarse estatuto de economía y se tuvo que acatar a normas nuevas basadas en la constitución. Un mecanismo de elección pública mediante un referéndum y que le dio a Andalucía la posibilidad de acceder a un sistema competencial determinado (aunque este contemplado en la Constitución y no se haga). Sentido de pertenecía a la comunidad, los poderes locales consideran por ejemplo que el uso de la lengua debe establecerse en cada comunidad en concreto. Razones institucionales y políticas, determinan que una competencia deba ser ejercida por un ayuntamiento, comunidad autónoma o se reserva para la admisntracion que se considere oportuno. INSTRUMENTOS DE ACCIÓN DE GOBIERNO PARA HACER CUMPLIR ESAS COMPETENCIAS (ALGUNOS) Prestación directa, para asegurar por ejemplo una seguridad social correspondiente debe darse mediante profesionales pertenecientes al sector público. Regulación económica, mediante los impuestos (grava, penaliza o favorece determinadas actividades económicas) y subvenciones (favorece que determinadas iniciativas tenga prioridad sobre otras). Por ejemplo poniendo impuestos a aquellas personas que contaminan. Regulación social, mecanismo que permite al estado intervenir y regular. Subvenciones económica (es lo contrario a la regulación social). Externalización (privatización de determinados servicios) mediante contratos. DESARROLLO HISTORICO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN ESPAÑA ANTECENDENTES HISTORICOS En los siglos anteriores al SXII, punto de arranque de la admisntracion publica en España. Empezó a configurarse algo de lo que conocemos hoy. La organización del estado antes del SXIII, se distribuía en territorios independientes que tenían su propio poder. Estas personas se organizaban según como estaba organizada la Iglesia de Roma 3 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 para organizar sus territorios. Se distinguen dos grandes bloques en la organización de la iglesia romana: Estructura central. Órganos de gobierno. Está en el vaticano. Estructura territorial. Órganos de gobierno y organización del territorio. Llega a todos los lugares donde la Iglesia tiene implantación (en orden de menos a más): en parroquias, párroco, obispo, arzobispos, conferencias, nuncio,…. Y todo dependen del Vaticano. SIGLOS XII AL XIV Admisntracion central: - Institucionalización de los consejos Reales (Castilla y Aragón) Cada rey o señor feudal tenían a personas a su orden que le ayudaran y aconsejaran y de esa forma tomar decisiones correctas. A partir de un determinado momento este papel de asesoría adopta una forma constitucional y pasa a configurarse consejos reales. En los reinos de castilla y Aragón este conjunto de asesores se organizan en consejos con una serie de funciones atribuidas por el rey (ya no hablamos de personas concretas sino de consejeros reales, disociación de la persona y el cargo). Se configuran como contrapeso del Rey donde permite discutir las grandes cuestiones del Estado Informan sobre el nombramiento de altos cargos, era una de sus funciones. Ultima instancia judicial, era el último nivel de autoridad a la que una persona podía recurrir si tenía un problema. - Secretario Real Ayudante personal del rey, que se encarga de toda la logística administrativa para el buen funcionamiento del poder. Organización de la administración territorial: Nivel local (municipal): existe un sistema de regimiento de municipios en los cuales los consejos municipales (alcalde y concejales) se ven forzados a incluir la figura del regidor que es el representante del rey. Nivel supramunicipal (comarcas): para un conjunto de municipios el rey designa a una persona que es igual al regidor en el ayuntamiento que es corregidor, que se encarga de supervisar los interese del rey en ese conjunto de ayuntamientos. Asumen funciones de judiciales y policiales. Nivel suprarregional: los interese del rey son defendidos por los virreyes y gobernadores y además lo representan. Estos órganos los ayudaban a establecer sus funciones: o Audiencias: con funciones similares a los Consejos Reales pero para un ámbito regional 4 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 o Cortes: asambleas representativas de las ciudades del Reino que desaparecerían con el auge del absolutismo. SVII Y SXVIII Admisntracion central: El rey organiza su admisntracion centran en 14 de consejos en base a criterios: Competencial (guerra, inquisición, política exterior, hacienda…). Algunos de estos 24 consejos se dedican a estas funciones. Territorial (Castilla, Aragón, Italia...) y otros conejos que intentan regular en distintos lugares. La extensión del territorio va sustituyendo los métodos de gestión basados en la oralidad por los basados en el despacho escrito, potenciando la figura del Secretario Real y del Valido (consejeros personales del Rey). Empiezan a aparecer más gente en torno al rey con papel de consejeros. Los consejeros se constituyen en juntas permanentes y empiezan a restar funciones a los consejos reales hasta configurar en estos 200 años lo que se le llamo el despacho universal, una especie de consejero presidido por el secretario real que era quien organizaba a estos consejeros. A finales del SXVII este despacho universal se divide en distintos ámbitos competenciales al frente de cada cual figura de un secretario de Estado. Y es tanto el nivel de especialización que configura la existencia de secretario de estado. En 17878 se crea la Junta Suprema y la figura del primer ministro y está muy cerca del año en el que surge la Revolución Francesa y por lo tanto en las puertas de un nuevo periodo, el cual será toda una revolución en cuanto a la organización de la admisntracion del estado y los territorios. Admisntracion territorial: Nivel municipal: aparece la figura al alcalde de barrio (ejerce el poder) y el síndico (representa a los ciudadanos), en representación de los cuidadnos, con funciones de control de abastecimiento y conservación del patrimonio común. Nivel supramunicipal: los intendentes (asumen papeles económicos) sustituyen a corregidores y asumen tareas de promoción y control de la vida económica. Nivel suprarregional: capitanes generales sustituyen a la figura de Virreyes y Gobernadores. 5 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 LA ADMINSTRACION MODERNA: 1787-18937 Transformación de la figura del servidor real en empleado público del estado. Admisntracion central. Aspectos destacados: Reforma de los servicios de la Hacienda pública, se empieza a introducir un sistema de financiación basándose en los presupuesto, o Elaboración de presupuestos por departamento, por lo que cada área de competencia o departamento fija cuál es su programa y cuál es el presupuesto que necesita para desarrollar dicho programa. Las cosas cambian puesto que ya no es al azar sino que se requiere una planificación o Creación del tribunal de cuentas y del banco central, Reforma tributaria, siempre que se dan casos así se dan dichas reformas. Reforma de la función pública, aproximándola al que luego sería el modelo weberiano, excepto en el sistema de provisión (el sistema a través al cual las personas acceden a trabajar en el sistema público) conservando hasta la reforma de Maura de 1918. Maura decide que no puede ocurrir que la admisntracion cambie cada cuatro años ya que era perjudicial para todos. La admisntracion territorial. Aspectos destacados: En 1833. Reforma de la estructura territorial del Estado con creación de las provincias (49) al dente de las cuales se sitúa la figura del gobernador civil En 1878. Abolición del fuero vasco y creación de los conciertos (convenio que firma el estado con las autonomías que deviene de los fueros que tenían en dichos territorios que desaparecieron y aparecieron los Conciertos. Este convenio tiene de atractivo sobre todo temas económicos y tributarios y se regula que el gobierno de la comunidad autónoma en cuestión es el recauda los impuesto y es el que paga el importe económico al estado correspondiente por utilizar sus servicios). 1931. Aprobación de los derechos al autogobierno de las regiones y de los estatutos de Cataluña, Galicia y País Vasco. Reforma administrativa y el Estado promovida por la II República, truncada por la guerra civil y la dictadura franquista. 6 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 LA RECONSTRUCCION DE LA ADMINSTRACION: 1939-1978 Administración central: Centralización de todo el poder posible y crecimiento de departamentos militares Segregación de organismos altamente especializados como RENFE o el Instituto Nacional de Industria., que se añaden a los ya creados en el primer tercio del SXX como Telefónica, CAMPSA o Iberia. Configuración de bases jurídicas de la admisntracion y sus relaciones con los ciudadanos. Aparecen paquetes legislativos de una vida larga y con relación estrecha con el modelo burocrático de Weber. o Ley del régimen jurídico de las Administración del Estado, definían el régimen legislativo del estado y las relaciones de los cuidadnos con el estado. o Ley de Procedimiento Administrativo, define el código de actuaciones que debe desarrollar un funcionario en su actividad, y que sea correcto. o Ley de ordenación de la Función Pública, regula el estatus y el régimen jurídico de los funcionarios. Administración territorial Nivel local: los alcaldes vuelven a ser designados por el Gobierno Nivel supramunicipal: supresión de las regiones y sus estatus de autogobierno y se impone un gobernador civil designado. Nivel suprarregional 7 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 SESION 2 LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO (AGE) Constituye en vínculo de la organización administrativa española y aparato de la acción del Gobierno. Los factores trasformadores del modelo preconstitucional, de la administración que teníamos: 1. Descentralización política y administrativa del Estado. El diseño constitucional lo que supone el nacimiento de un nuevo nivel de gobierno por encima del municipal y buen nuevo nivel muy potente relacionado con el nivel autonómico. Se crean 17 comunidades autonómicas cada una de ellas tienen un conjunto de tareas a desarrollar y exige una descentralización tanto política como administrativa. 2. Integración en la CEE. Desde los años 60 España tiene un interés en hacerse un hueco en las instituciones europeas por la falta de democracia. Una vez que se implanta la democracia se instala en España supone un cambio en el pensamiento de los socio-europeos, y se empieza a aceptar que España entre en Europa. Esto supone la adaptación a las instituciones europeas a la vez que modificadores en la admisntracion es ya que implica una conexión con los europeos y un cambio en la organización que antes tenían las administraciones en España. 3. Consolidación del Estado de Bienestar. España pasa de una situación de dictadura donde se sentaron las bases de una serie de servicios que formaban parte del Estado del bienestar y que eran llevadas a cabo por la admisntracion y una vez que se aprueba la constitución la inspiración ideológica de los partidos que gobiernan que lo que hacen es mantean ese sistema de cobertura y por otra parte la entrada en el gobierno de partidos socialdemócratas, consolidan el estado del bienestar del modo que lo conocemos en el mundo occidental. Lo que supone tener que adaptar a esta visión a los modelos de visión de la admisntracion publica y se tiene que adaptar las administraciones públicas, porque así lo desean los partidos que están en el poder. 4. Privatización de empresas públicas. Está condicionado por la entrada en Europa hace que se privaticen empresas públicas por ejemplo las empresas de astilleros, sectores en lo que operaba el sector público en grandes regímenes de oligopolio, y este sector publico decide retirarse, lo que implica que empresas que tenían un capital mayoritariamente público se convierten en privados y comienzan a ser comercializados. Estos custro factores son los modelos de cambio que suponen el cambio de 1978. FUNCIONES CONSITUCIONALES BASICAS ESTABLECIDAS POR LA CONSTITUCIÓN Homogeneización (acercar partes): suavizando mediante políticas redistributivas los desequilibrios territoriales y sociales generados por la descentralización, que los desequilibrios que se generen o se puedan generar se vallan solucionado con el mecanismo de la admisntracion pública del estado. Lo que busca es desarrollar políticas distributivas que desarrollo los desequilibrios territoriales. 8 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 Coordinación global y sectorial entre administraciones autonómicas y agentes sociales y económicos. Si hubiese coordinadores de las acciones del gobierno y de administraciones. Este papel de admisntracion lo asume la admisntracion general del estado. Pensador estratégico encargado de diseñar la acción y estrategias a largo plazo. Las legislaturas duran cuatro años como máximo, pero el rendimiento político no tan rápido como esperan los líderes de los partidos políticos, existe la tendencia de trabajar a corto plazo para conseguir rendimientos a corto plazo como por ejemplo el debate del Estado de la Nación (bajada impuestos), pero el problema es que determinadas iniciativas políticas no se pueden dar a corto plazo sino que implican por si mismas que sean a largo plazo y la admisntracion general del estado es la que se dedica a estas iniciativas que se dan a largo plazo. ORGANIZACIÓN BASICA DE LA AGE Admisntracion nuclear, es la que esté relacionada con el diseño de los ministerios. Comprende el STAFF de la presidencia del gobierno y el consejo de ministros. o Núcleo central de la organización administrativa compuesto por el aparato administrativo de apoyo a la PG y por los departamentos de los ministerios en que se divide la acción del gobierno. Es la cúpula de la admisntracion Admisntracion periférica, corresponde a la admisntracion que se desarrolla en la estructura territorial. Parte de la admisntracion que necesita la admisntracion nuclear para que el poder llegue a toda la estructura territorial, el conjunto de organizamos, cargos o personas que se dedican a que las decisiones que se toman en el consejo de ministros llegue a todos. Admisntracion funcional o instrumental, es la admisntracion que se ha ido creando den base a las tareas de especialización que se corresponden a los servicios que prestaba directamente la admisntracion. Instrumentos organizativos de la AP orientados a la prestación directa de bienes y servicios a los ciudadanos a intervenir en el mundo económico, mediante fórmulas organizativas o financieras agiles que hagan disminuir la presión jurídica. Administración nuclear Presidencia del gobierno y entorno inmediato: o Órganos de presencia constante o Otros órganos vinculados a PG, como los ministerios, estos van cambiando en función del programa político del gobierno y de las políticas que quiera impulsar o no. Órganos centrales de la AGE: o Composición del consejo de ministros o Estructura interna de ministerios 9 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 La presidencia del gobierno y entorno El entorno está constituido por órganos que dependen directamente de la PG. La presidencia de gobierno en España Modelo francés VS modelo anglosajón: En el modelo anglosajón la presidencia del gobierno la forma el rey como por ejemplo en España, pero este no tienen funciones ejecutivas. En Francia por ejemplo hay una república en la que hay un primer ministro, que es el presidente de la república y que si gobierna Francia. Los órganos de presencia constante. Presidencia del Gobierno: dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros Gabinete de la Presidencia del Gobierno (PG), prestan asistencia política y técnica necesaria para el ejercicio de las funciones de PG. Conoce las actividades, programas y planes de los Ministerios para facilitar al PG la coordinación de la acción de gobierno. Es un elemento central de la PG que interviene en el proceso de toma de sesiones. Secretaria general de la PG: se encarga de gestionar los servicios internos de la PG como son el protocolo, la seguridad e infraestructuras: Otros órganos permanentes: como comisiones delegadas, secretariado del gobierno. Pueden ser de identidad relativamente menor. Los órganos de presencia no permanentes: Vicepresidencias con p son carteras: sustituyen al PG en ausencias y se encargan de las funciones que el PG les delegue además de ejercer las competencias asignadas respecto a los Ministerios que ejerza. Preside la comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios. Ministerios de presidencia: el cual agrupa y ejerce funciones muy cercanas pero no adscritas a PG, es un ministerio que se crea para descargar al ministerio del gobierno de ciertas tareas. Órganos centrales de la AGE La estructura interna de los ministerios se dividen en: Órganos superiores o El ministro, el cual dirige la política del departamento en su órgano de competencia y es el máximo responsable del misterio. Entre otras funciones tiene fijar objetivos, aprobar reglamentos, propuestas de gasto. Definir la organización interna y evaluar planes de acción y control de eficacia. ¿Quién controla a los representantes en el Parlamentos? Los ciudadanos, lo que quiere decir que las leyes se aprueban los representantes, el pueblo. 10 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 ¿Qué son los reglamentos? Son leyes, aprobadas por los ministerios, el consejo del gobierno. Los cuales actúan en representación del gobierno que en quien aprueba los reglamentos. Las leyes forjan el marco y los reglamentos el detalle de como ejercer las leyes. o Secretarias de estado, se configuran como viceministerios, que se encargan de contenidos competenciales homogéneo. Las funciones administrativas que llevaba a cabo son: Dirigir y coordinar las direcciones Generales bajo su ámbito y responde del cumplimiento de objetivos fijados por el Ministro. Funciones de elaboración del presupuesto del Ministerio Asesoran al Ministro Órganos directivos o Subsecretarias: son responsables de la gestión de los servicios comunes del ministerio y miembros de la comisión general de SE y subsecretarios Son un conjunto de servicios de los que se benefician todo el mundo en el ministerio como la gestión en el personal. Las funciones administrativas son: Apoyar al ministro en la planificación de actividades Fijar criterios de control de eficacia Establecer programas de inspección Jefatura superior de personal Asesoría jurídica o Secretarias generales, dirigen y coordina ámbitos homogéneos de gestión sectorial del ministerio, se encargan de gestionar competencias cercanas y que están relacionadas entre sí. Se diferencial de SE en el rasgo formal sus principales funciones son: Dirigen y coordinan las DDGG (direcciones generales) bajo si dependía y responde del complimiento de objetivos fijados por el ministros Funciones presupuestarias Nombran a SDG (subdirecciones generales) Secretarias generales técnicas, tienen rango de dirección general y se ocupan de los servicios comunes. Con el nivel formal de DG y bajo la dependencia de la subsecretaria. Es un nivel inferior al nivel de secretaria Direcciones generales: unidades básicas de organización ministerial de las que depende el ejercicio de las competencias concretas de ministro. Sus principales funciones son: -Proponer proyectos para conseguir los objetivos del ministerio -Ejercer las competencias asignadas -impulsar y supervisar las actividades de gestión ordinaria o Subdirecciones generales: organismo que se encarga de operativizar las decisiones políticas. dirige, coordina y controla las unidades y puestos de trabajo que están bajo su responsabilidad. Jefaturas administrativas: Servicios: son órganos operativos más relevantes de los que depende la buena marcha diaria de la admisntracion-. 11 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 Representa el núcleo profesional de la organización administrativa. Tiene una clara orientación técnica y de gestión de las decisiones Secciones Negociados Administración periférica Son los órganos territoriales que aseguran la presencia de la AGE en todo el territorio del Estado. Desde q824 la provincia es la unidad básica territorial de la AGE. Delegaciones del gobierno en la CA, en la EC de 1978 se establece la CA como la estructura básica de representación territorial de la AGE, representa al Gobierno en el territorio y ejercen la dirección y supervisión de todos los servicios de la AGE y de los organismos públicos en su ámbito Las funciones básicas son: o Fomento o Industria y energía o Agricultura y pesca o Sanidad La estructura es: o Secretaria general o Áreas funcionales o Subdelegaciones del gobierno: hay uno por cada comunidad autónoma Secretaria general 12 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 SESIÓN 3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COMUNIDADES AUTÓNOMAS La administración autonómica: origen y características básicas. ¿Por qué se crea el Estado autonómico? - Resolver el contencioso de las comunidades históricas Desde la segunda república, hasta la constitución del 78 hubo una pugna política por mantener ese régimen autonómico de autogobierno, que se aprobó en los años previos al golpe de Estado. Esa situación genera un conflicto, que deriva en una actividad terrorista (ETA), que propugnaba la independencia. En la constitución del 78, se aprueba un régimen basado en un régimen de autogobierno con una serie de competencias. - Descentralizar para acercar los servicios a los ciudadanos de forma más eficaz. Se plantea una descentralización con objeto de hacer llegar las instituciones y distribuir de una forma más equitativa los servicios y las riquezas a través de un modelo descentralizado que permitiera que el poder se ejerciera, en 17 puntos frente al modelo que venía existiendo que era de un punto central. Con esta descentralización lo que se busca es hacer llegar a los servicios de una manera más cercana a los ciudadanos y que las decisiones se acerquen más a los ciudadanos. Situación actual. Modelo consolidado, de forma que las 17 comunidades autónomas controlan un tercio del gasto público, ejerciendo su autoridad sobre 700.000 empleados públicos. Modelo institucional. Se basa en la concurrencia de tres elementos: Asamblea legislativa (poder legislativo): elige entre sus miembros al Presidente de la Comunidad y este nombra y preside a los miembros del Consejo de Gobierno. Consejo de gobierno (poder ejecutivo): representa la dimensión política y administrativa de la comunidad autónoma, siendo sus consejeros los máximos responsables de sus departamentos. Lo primero que hace el poder legislativo es elegir al presidente del gobierno. El presidente del gobierno, una vez ha sido designado por los diputados, elige a sus consejeros. Una vez ya está el presidente y sus consejeros ya tenemos el poder ejecutivo. El poder ejecutivo tiene dos caras: una política y otra administrativa. Tribunal superior de justicia (poder judicial): máxima instancia judicial en la comunidad autónoma, forma parte de la organización general de la 13 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 administración de justicia. El tribunal superior de justicia es un elemento más del poder judicial. Hay una subordinación, a diferencia de los otros dos poderes que no se subordinan, ya que forma parte de la organización del sistema judicial. Estructura organizativa - Modelos de diseño o Primer nivel. División del primer nivel. Agrupan a un conjunto de departamentos (Consejerías) bajo criterios de racionalidad basados en orientaciones del mercado, colectivos ciudadanos, necesidades internas de funcionamiento u objetivos políticos. Orienta respecto de la prioridad política de cada comunidad autónoma pero debe completarse con el análisis de la distribución del presupuesto (reparto del dinero), lo cual lleva a las siguientes conclusiones: a) Existe bajo peso presupuestario en departamentos no sociales b) Gran peso relativo del gasto de mantenimiento del aparato administrativo, que limita el desarrollo de otras políticas. o Segundo nivel: División del segundo nivel. Órganos superiores (Estructuras organizativas del poder) de las consejerías. Son los que vertebran las consejerías. Lo conforman las secretarías generales y las direcciones generales. Sus titulares son nombrados por decreto y se escogen por confianza política. Se distinguen varios modelos: Modelo mayoritario: además de la consejería y las direcciones generales, hay una secretaría general (jefes, coordinadores de varias direcciones generales que tienen una dirección entre sí) que se encarga de la gestión de los servicios comunes. Ocupa una posición intermedia entre la primera y los segundos. Constituye el segundo escalón jerárquico político y administrativo. Modelo tradicional: además de la consejería y de las direcciones generales existe una secretaria general técnica, con rango de dirección general, que gestiona los servicios comunes. Fue el modelo más común cuando se inició el proceso autonómico. Modelo de Viceconsejería y secretaría general técnica: además de la consejería y las direcciones generales existe Viceconsejería y secretaría general técnica (STG). La Viceconsejería constituye el segundo escalón político y administrativo del departamento. Coordinan grandes áreas sectoriales, en las que se incluyen algunas direcciones generales o la sgt, con un rango de dirección general, que ejerce diversas funciones. 14 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 Modelo complejo: cuenta con consejería, Viceconsejería, secretaria general, secretaría general técnica y direcciones generales. La Viceconsejería y las secretarias generales, con rango de Viceconsejería, coordinan grandes áreas sectoriales y agrupan varias direcciones generales. La sgt suele depender de la Viceconsejería. o Tercer nivel. División de tercer nivel. Órganos inferiores o activos. La dirección general se estructura, a su vez, en los siguientes niveles: a) Subdirecciones generales: son el eslabón que conecta la esfera política de la administración representada por la dirección general respecto al resto de la administración. Son, en el mundo técnico, las unidades que se encargan de dinamizar el funcionamiento de la administración. Son las unidades clave para entender la mecánica de comunicación entre la zona política y la profesional de la administración. b) Servicios: son los órganos operativos más relevantes, de los que depende la marcha diaria de la administración. Tienen una orientación técnica, de gestión de las decisiones y programas diseñados en los niveles superiores. c) Secciones d) Negociados Son los órganos que configuran la línea jerárquica básica por donde fluyen las directrices y principales mecanismos de control. - Administración periférica y funcional La importancia de la administración periférica está en relación directa con el territorio donde ejerce su actividad. Su unidad territorial básica es la provincia. En cada provincia, al frente de la administración periférica hay un delegado que representa al gobierno autonómico, el cual dirige y coordina las redes periféricas de las consejerías y organismos autónomos; y un delegado territorial que representa a uno o varios departamentos. El modelo, como el de la administración funcional, reproduce el esquema de la AGE. - Balance del proceso de diseño No existen diferencias significativas sobre criterios de diseño de las organizaciones administrativas autonómicas. Las diferencias se deben al volumen de las estructuras. Gran mimetismo entre sí y respecto a la AGE. Problemas y disfunciones de un modelo viejo trasladados a unas organizaciones nuevas. - Disfuncionalidades a) Atomización de las organizaciones administrativas. Fragmentación de centros directivos. Multiplicación de costes estructurales b) Servicios comunes megadimensionados que hacen que prevalezcan la organización transversal sobre la vertical. c) Inflación orgánica de estructuras inferiores 15 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 d) Monopolización política del espacio directivo y semidirectivo en puestos ocupados por confianza e) Crecimiento de la administración funcional. - Competencias a) Contenidos competenciales b) Vías de acceso al ejercicio de las competencias. c) Competencias exclusivas del Estado Hay un sistema de actualización de competencias que se basa en el paso del tiempo: - Ejercicio del autogobierno durante 5 años, con reforma estatutaria, sobre materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución Transferencia o delegación sobre materias de titularidad estatal, regulado por Ley Orgánica. 16 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 SESION 4: LA ADMINISTRACION LOCAL Es la tercera parte que configura el panorama, o territorio donde participa la admisntracion publica en España Representa el tercer nivel del sistema administrativo después de la AGE y de la autonómica y se compone por una gran diversidad de entes organizativos, entre los que destacan municipio y provincias, que son los dos grandes elementos sobre los que ejerce su actividad. Municipios: entidad local básica de la organización territorial del Estado. Su órgano de gobierno es el Ayuntamiento y ejerce sus competencias en el término municipal Provincia: entidad local sobre la que ejerce sus competencias la diputación como órgano de gobierno. No tienen porque ir unidos. ASPECTOS FORMALES Regulación en el Titulo VIII, de la Constitución en el capítulo dos. Se dedica a desarrollar los aspectos referidos a la admisntracion autonómica. Municipios, provincias y CCAA gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Ley reguladora de bases del Régimen Local y la Ley reguladora de las haciendas locales fijan las competencias y el sistema de financiación de la AL definiendo las competencias propias y las delegadas de otras administraciones ASPECTOS FUNCIONALES EVOLUCION HISTORICA DEL MUNICIPALISMO Gran volumen de pequeños municipios incapaces de prestar los servicios a sus habitantes por su escaso número e incapacidad financiera. Unido al éxodo rural produce una despoblación de municipios. 4,4% municipios____20.000 habitantes 14% municipios_____5.000 habitantes Esto quiere decir que más de un 80% de los municipios del conjunto del territorio nacional tienen menos de 5.000 habitantes y tienen al menos un Ayuntamiento, unas infraestructura, servicios etc. Esto sugiere una dispersión geográfica importante, el modo de vida diferente. A lo largo de la historia en España ha habido numerosos cambios sobre todo por la evolución que ha sufrido la sociedad abandonando el medio agrícola ya que da económica de supervivencia y trasládense a las ciudades porque de esa forma podrían tener un mayor 17 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 nivel económico y no tanto de supervivencia. Esto exigió que los poderes públicos iniciaron un proceso de desarrollo de políticas públicas que permitirá detener a la gente en el medio rural, no dispersas, pero si en pequeños municipios. Aun así nos encontramos con esta situación. Pequeños municipio donde es necesario garantizar unos servicios básicos a los ciudadanos que viven aquí. Además de una cierta desigualdad en cuanto a dimensiones y personas que trabajan dentro de los Ayuntamientos. Fusión/Segregación de municipios Es posible que se dé una fusión de municipios pero se pueden dar situaciones que no lleven a la fusión como por ejemplo los lazos emocionales (mientras más cerca estén los municipios, en algunos casos, mayor es la rivalidad). En cuanto a la segregación es un proceso que se da con relativa frecuencia. Hay poblaciones que han ido surgiendo con la segregación de otros. Por ejemplo Torremolinos era un barrio de Málaga hasta hace unos 20 años que por su distancia al ayuntamiento se decidió segregar ese ayuntamiento de Málaga y así se produjo. DIPUTACIONES PROVINCIALES Operan en las provincias. Ayudan a la gestión y prestación de servicios a los ayuntamientos. Hay servicios que tienen que prestar los ayuntamientos que por su duplicidad o por el coste para prestar servicios y tienen que soportar un gasto muy importante. Pero ¿cómo se soluciona este problema? entra en juego la diputación provincial, que es una entidad que se encarga de apoyar a aquellos ayuntamientos que tienen unas condiciones económicas que son desfavorables para financiar los servicios que tienen que prestar. Las diputaciones provinciales ayudan a los ayuntamientos supliendo sus deficiencias mediante dos vías: - Financiando directamente contratos, programas… que tengan que desarrollar los ayuntamientos pequeños y para cuales no tienen recursos dichos ayuntamientos. Prestación directa de obras y servicios (carreteras, suministro de agua, electricidad…) TIPOS DE ENTES Y ADMINISTRACIONES LOCALES - Municipios- Ayuntamiento Provincias- Diputaciones Territorios forales- Diputaciones forales Islas- Consejos/cabildos ¿son entidades locales?, SI Municipios mancomunados- Mancomunidades (Costa ballena es una mancomunidad de Rota y Chipiona, se dota de una serie de recursos de estos dos ayuntamientos) 18 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ELEMENTOS BASICOS Territorio Elemento esencial de las entidades locales dado que estas administraciones los intereses específicos de la población que reside en él. En el municipio es el término municipal. La provincia gestiona un territorio que agrupa los términos municipales Población Puede ser: - - Fija: es aquella que esta empadronada o censada en el municipio y constituye el objeto preferente de atención de los servicios municipales. Es la que tiene derecho a participa en la política local. la población fija determina que servicios son necesarios y básicos. Variable: reside en el municipio de forma ocasional o periódica, pero no está empadronada. Conlleva un problema notable en municipios turísticos ya que se consumen recursos pero no generan ingresos municipales regulares. El padrón municipal es un instrumento básico vinculado a la asignación de recursos económicos. Define los servicios mínimos que deben prestar las instancias municipales. Organización Se diferencian cuatro ámbitos de las estructuras organizativas locales: - - Estructura política deliberante: pleno, comisiones informativas. Estructura política de carácter ejecutivo: comisión de gobierno, alcalde/presidente diputación, tenientes alcalde/ diputados delegados, concejales delegado. Estructura administrativa estratégica: secretario, interventor, directores o coordinadores de arrea o servicios. Estructura administrativa operativa: Servicios, Secciones, Negociados, Puestos base ORGANOS DE GOBIERNO Pleno o Lo componen los concejales presididos por el alcalde o Máximo órgano de gobierno y administración del municipio o Sus atribuciones consisten en la planificación. Aprobación de reglamentos y ordenanzas, aprobación de presupuesto e imposición de tributos, además del control a los demás órganos de gobierno 19 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 Comisión de gobierno o Órgano de apoyo al alcalde en municipio de menos de 5000 habitante o Lo componen el Alcalde y los concejales designados por él Alcalde. o Ostenta el doble papel de Presidente del Pleno y jefe administrativo COMPETENCIAS DE LA AL Servicios mínimos obligatorios: o Todos los municipios deben ofrecer alumbrado, cementerios, basuras, limpieza viaria, agua, saneamiento, vías públicas y control alimentario o Cuando hay más de 5.000 habitantes: parques, bibliotecas, mercados y eliminación de residuos o Cuando hay más de 20.000 habitantes: protección civil, incendios, instalaciones deportivas o mataderos o Cuando hay más de 50.000 habitantes: transporte público y medio ambiente. Políticas de promoción económica: desempleo, vivero de empresas, desarrollo rural, suelo industrial, turismo… Políticas locales de bienestar social: políticas específicas de salud, servicios sociales, cultura, centros escolares, juventud, deportes, consumos… Políticas o servicios urbanos de territorio: urbanismo, obras públicas, limpieza, basuras, parques, vivienda, mercado, medio ambiente, transporte, tráfico… Para la financiación de las competencias de la AL: - Fuentes variables y dependientes o Impuestos directos (como las plusvalías o el IBI) o Contribuciones especiales o Ingresos patrimoniales (intereses, ventas, arrendamientos…) o Tasas (por servicios públicos obligatorios) o Precios públicos o Multas y sanciones o Tributos del Estado y CCAA o Subvenciones de otras administraciones o Endeudamiento - Condiciones para que un presupuesto sea válido y real o Único para cada municipio o Integral: debe abarcar la totalidad de organismos y sociedades que configuran el ente local o Anual o Equilibrado (ingresos y gastos) 20 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 o Lo aprueba el Pleno y puede modificarse durante el ejercicio al alza o a la baja FUNCIONAMIENTO MODELOS DE GESTION Modelos básicos - - Burocrático: modelo de orientación interna basado en el uso adecuado de los recursos y procesos, por encima de los resultados. Alta presencia de unidades de gestión de servicios internos que generan rigidez organizativa Gerencial: el enfoque se hace sobre los resultados obtenidos y la eficiencia. Modelos de gestión en relación con el entorno - Gestión directa por servicios propios: implica un elevado aparato administrativo municipal y de efectivos propios. Por ejemplo la policía municipal o local Gestión relacional: combina gestión directa con externalización de servicios bajo la dirección, control y evaluación de instancias administrativas municipales Modelos de implantación en el territorio (descentralización VS centralización) - Depende de la configuración de la geografía y demografía municipal Descentralización: o Ventajas: detecta mejor las necesidades del ciudadano y acerca los servicios o Desventajas: aumenta los costes de infraestructura y personal y la complejidad del diseño organizativo Modelo de relación entre la organización y los ciudadanos - Modelo participativo: el ciudadano es considerado como eje de articulación de las actividades Modelo de orientación interna: responde a los intereses de la organización y de los colectivos internos MODELOS DE ORGANIZACIÓN FUNCIONAL Combina la dimensión vertical (altura y niveles jerárquicos) con la horizontal (supervisión y grado de descentralización) distinguiendo en esta última: - - Divisionalización funcional: unidades altamente especializadas que colaboran para la producción/prestación de un servicio. Como por ejemplo el instituto nacional de la mujer Divisionalización por productos o servicios: cada unidad es responsable de la producción/prestación de un servicio y cuenta con todos los recursos necesarios para ello. Por ejemplo los distritos 21 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Tema 2 - Divisionalización por colectivos destinatarios. Por ejemplo los bomberos Divisionalización territorial: exigida por la dispersión territorial o poblacional. Por ejemplo el ICAS (instituto cultural en Sevilla) 22
