Lina Sofía González Méndez Septiembre de 2010 Estado y Desarrollo/ORSD I parcial U. Andes ESTADO COLOMBIANO: ENTRE EL LIBERALISMO Y EL INTERVENCIONISMO Este documento busca establecer, a la luz de las teorías estudiadas en clase, cuáles son las funciones que debe cumplir el Estado colombiano según la Constitución. Se argumentará que dichas funciones impiden enmarcar la naturaleza del Estado en un único modelo teórico. Se encontrará que el aparato estatal colombiano busca cumplir funciones que responden a diferentes visiones teóricas, incluso contradictorias, y que sortean la variedad de escenarios a los que se enfrenta. No obstante, sin detrimento de lo anterior, podría identificarse una tendencia del Estado colombiano hacia el Estado de Bienestar. Tal flexibilidad funcional no es necesariamente negativa, sino que, por el contrario, le permite al país insertarse en el plano internacional que más le convenga. Es importante mencionar que nos centraremos primordialmente en la Constitución y no tendremos en cuenta la trayectoria histórica del país que por supuesto aportaría visiones muy diferentes, sobrepasando el alcance del presente documento. Es evidente que, por ejemplo, cada gobierno pondrá el énfasis en diferentes funciones; mientras que el ex presidente Gaviria impulsó la apertura económica, sus antecesores abogaron por el modelo de sustitución de importaciones. Este último período es anterior a la Constitución de 1991 y desborda el presente análisis. Asimismo, se asume la Constitución como norma de normas, para evitar el problema metodológico de tener en cuenta todo el orden jurídico y legal del país. Muchas veces se piensa en Colombia como un Estado sui generis debido a las particularidades que por lo general la diferencian de otros países.1 Esta misma visión servirá para abordar las diferentes funciones que pretende cumplir el Estado en Colombia y entender que lo establecido en la Constitución es el resultado de tensiones políticas que se dan al interior de una Asamblea Constituyente tan diversa como la de 1991. En este sentido, se encuentra otra dificultad para clasificar a Colombia bajo un único modelo estatal, ya que las funciones establecidas responden a intereses diversos de la sociedad, llevando incluso a generar contradicciones en el texto. Lo anterior nos introduce en tema del Estado como “agente que representa el interés público y que interviene cuando los mercados no pueden asignar los recursos de manera eficiente” 2. Cabe mencionar que en el imaginario colombiano, el desarrollo es fácilmente equiparable a Se habla del carácter sui generis de Colombia en ámbitos como la justicia, la democracia, sus relaciones con la región y con las potencias. Ver por ejemplo: Aponte Cardona, Alejandro. “Colombia: Un caso Sui Generis en el marco de la Justicia de Transición”, disponible en http://www.javeriana.edu.co/Facultades/C_Juridicas/pub_rev/documents/14Colombiauncaso.pdf; Agencia de Noticias de la Universidad Nacional. “Guerras civiles del siglo XIX hacen de Colombia un país sui-generis”, disponible en http://www.agenciadenoticias.unal.edu.co/nc/detalle/article/guerras-civiles-del-siglo-xix-hacen-decolombia-un-pais-sui-generis/; Aguirre, Katherine y Restrepo, Jorge A. “Marcaje y Rastreo de Munición: Indumil en Colombia”. Disponible en http://www.cerac.org.co/pdf/Marcaje_y_Rastreo_de_Municion.pdf 2 Notas de clase. Sesión 1. 14 de agosto de 2010 1 crecimiento económico. No obstante, identificamos aquí una de las contradicciones más importantes en la medida en que, por un lado, la Constitución establece que “la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de sus posición dominante en el mercado.”3 Y por el otro lado, finaliza el artículo estableciendo que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación”4, dando paso al siguiente artículo que versa: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.”5 La contradicción mencionada es evidente por cuanto se proclama en primer lugar la libertad de economía, respondiendo así a intereses liberales, y después se manifiesta que la dirección de la economía estará a cargo del Estado, y que intervendrá en prácticamente todos los aspectos de la misma, respondiendo a otro tipo de intereses. Así pues, se puede señalar desde ya que el espacio que abre la Constitución para el libre mercado es bastante limitado y permite descartar esta clasificación para el Estado colombiano. Revisemos ahora las funciones correspondientes a un Estado Desarrollista, es decir, aquél que interviene activamente para conseguir el crecimiento industrial, favoreciendo a determinados sectores estratégicos.6 Al respecto, el artículo 65 señala que “la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. (…)”, y esto podría interpretarse como una característica desarrollista, por cuanto privilegia un sector sobre los demás. Sin embargo, no parece haber una intención de utilizar este privilegio como estrategia desarrollista, o de crecimiento desbalanceado7, sino para garantizar ciertos niveles de seguridad alimentaria y proteger a la población campesina que se entiende como vulnerable dentro del contexto colombiano. Por lo demás, las condiciones políticas del país tampoco privilegian al Estado desarrollista, porque por ejemplo, los poderes militares no tienen derechos políticos y no se les permite la Artículo 333 Ibíd. 5 Artículo 334 6 Notas de clase. Sesión 4. 4 de septiembre de 2010 7 Término acuñado por William J. Baumol. Unbalanced Growth. 1967. 3 4 intervención en asuntos relacionados con política8, impidiendo así la “alta rotación entre cargos militares y civiles”.9 Asimismo, Colombia es una democracia medianamente fuerte; con una sociedad civil fortalecida por los instrumentos de participación y reclamación que le concede la Constitución10 y; con un claro objetivo de defender y respetar los derechos humanos 11, lo que obstaculiza de manera importante la construcción del tipo desarrollista en cuestión. Ahora bien. Si pensamos en la idea de desarrollo como modernización, encontramos el papel del Estado como promotor del cambio cultural a través de la educación. En este sentido, puede afirmarse que Colombia busca la reproducción de un ciudadano con valores específicos, apuntando a la transformación cultural que favorezca el desarrollo. Así pues, “la educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente”12. Otros artículos señalan igualmente la importancia no sólo de la educación sino de la cultura13 como parte del desarrollo del país. Lo anterior, valga mencionarlo, es bastante importante en el contexto cultural colombiano. Es innegable que nuestra sociedad ha sido señalada de responder a una cultura de violencia14 y de ilegalidad15 que, vista desde cierta perspectiva, impide necesariamente los procesos de desarrollo del país. También es innegable que el gobierno colombiano muchas veces “reproduce comportamientos tradicionales no modernos (como el clientelismo (…)), y que políticos y burócratas se benefician de este estado de las cosas (…)”16. Sin embargo, la Constitución en principio sí contempla la reproducción del (buen) ciudadano, y esta es una herramienta válida para el desarrollo modernizador. A pesar de esto, y como ya hemos visto hasta ahora, la modernización no es el concepto que mejor define la forma de desarrollo buscada por Colombia. El Desarrollo Sostenible encuentra en el capítulo 3 de la Constitución su mayor soporte. Es de gran importancia que el Estado establezca los derechos ambientales como colectivos de su sociedad, así como buscar “imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”17 por deterioro ambiental. De nuevo, se podría señalar que la realidad es diferente a lo que dicta la norma, y que casos como el del río Bogotá no cuentan con el suficiente respaldo sancionatorio para prevenir su alarmante contaminación. No obstante, la Constitución y la firma Artículo 219. Notas de clase, sesión 4. 10 Por ejemplo la Tutela (artículo 86), Acciones Populares (artículo 88) y demás recursos (artículo 89), para la protección de los derechos. 11 Aunque esto pueda ser puesto en duda por Organizaciones como Human Rights Watch, de nuevo vale aclarar que la Constitución sí busca la protección de estos derechos y otra historia es la que cuenta la realidad del ejercicio de las leyes en Colombia. 12 Artículo 67 13 Ver por ejemplo artículos 68, 70, 71, entre otros. 14 Por ejemplo, sobre la pregunta de si existe una cultura de violencia en Colombia, ver: Waldman, Peter. “Guerra civil, terrorismo y anomia social: el caso colombiano en un contexto globalizado”. Editorial Norma. 2007 15 Puede verse sobre la cultura de la ilegalidad u orden si ley: Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. “Revista Análisis Político”. Volúmenes 48-49. Septiembre de 2008 16 Notas de clase, sesión 5. 11 de septiembre de 2010 17 Artículo 80 8 9 de tratados internacionales18 (que hacen parte del bloque constitucional) evidencian que, en principio, el Estado aboga por un desarrollo sostenible, sin ser ésta su tarea más importante. Por otra parte, si tenemos en cuenta que la Constitución contempla la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo19 y que muchas de las funciones estatales están orientadas a lograr el desarrollo del país, podemos afirmar que evidentemente no se interpreta el desarrollo como una fuente de dominación. La suscripción de tratados de libre comercio es otra muestra de que Colombia no contempla medidas proteccionistas como parte de su estrategia para el desarrollo, y que, por el contrario, encuentra en la inserción internacional una vía para el crecimiento. En este sentido, descartaríamos también el modelo que interpreta el desarrollo como dominación. Llegamos ahora a la corriente que interpreta el Estado como proveedor de bienes políticos siendo la seguridad el más crítico y más importante. Al respecto, la Constitución no parece otorgar un carácter especial a esta dimensión20; aunque sí se habla de la “defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional” 21 y; del “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia vivan en paz” 22; no es muy claro que haya un énfasis sobre la seguridad interna del país. Cuando se habla de garantizar la seguridad ésta es interpretada como seguridad externa, frente a otros países. El análisis que se puede hacer en este sentido es que hay de nuevo una contradicción con la realidad colombiana; los principales desafíos en seguridad del país se encuentran a nivel interno, haciendo frente al conflicto con los grupos ilegales, la delincuencia común, el narcotráfico, entre otras graves amenazas a la seguridad nacional; y la Constitución parece no brindar las suficientes herramientas23 para esta lucha. Esto no quiere decir que el país no tenga claro que necesita garantizar la seguridad como base para los demás bienes políticos; es bastante claro que el énfasis de los últimos gobiernos24 se ha puesto sobre esta dimensión y que sí se interesan por no aparecer ante el sistema internacional como un estado débil a punto de fallar25, sino como una nación atractiva para el mundo, con una mayor confianza y seguridad para sus ciudadanos26. El Estado Colombiano ratificó la Convención Marco de Cambio Climático mediante la ley 164 de 1995 y el Protocolo de Kyoto mediante la Ley 629 del 27 de diciembre de 2000. 19 Artículo 339 20 El país ha tenido que hacer uso recurrentemente del Estado de Excepción que contempla la Constitución y a modificaciones de ésta para llevar a cabo acciones efectivas en materia de seguridad. Ver por ejemplo, el Acto legislativo 02 del 18 de diciembre de 2003, por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política para enfrentar el terrorismo, que entró en vigor el 19 de diciembre de 2003. 21 Artículo 217 22 Artículo 218 23 Más allá de que haya leyes orientadas en este sentido, la Constitución per sé no dedica mucho de su espacio a este tema. Podría incluso hablarse de una proporción bastante limitada en el texto físico que se encarga del tema de seguridad (militar). 24 Es importante hacer una excepción y tener en cuenta este factor que hace parte de la realidad y la trayectoria histórica del país dada la importancia del tema de seguridad en los últimos años. 25 Ver: Rotberg, R. (2004).” When states fail: causes and consequences”. Princeton, Princeton University Press. 26 Ver discurso del Presidente Juan Manuel Santos en la 65° Asamblea General de Naciones Unidas, 22 de septiembre de 2010. 18 El recorrido que hasta ahora hemos hecho, señala que la Constitución colombiana contempla funciones que corresponden a algunas de las características de diferentes tipos de Estado, sin establecer todavía una concordancia definitiva con alguno en específico. Lo que se expondrá a continuación pretende mostrar la fuerte correlación existente entre las funciones del Estado colombiano descritas en la Constitución y el Estado Benefactor. Para empezar, la Constitución establece que “Colombia es un Estado social de derecho (…)”27 y que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.28” Por definición, el Estado colombiano es defensor de los derechos sociales de sus ciudadanos. Del artículo 11 al 77 de la Constitución se señalan decenas de derechos fundamentales y sociales que serán garantizados por el Estado, entre los que se incluye el derecho al trabajo, a la salud, y a la educación que corresponden a la definición básica del Estado de Bienestar. Además, si se retoma el tema del mercado y agregamos que “la empresa, como base del desarrollo tiene una función social que implica obligaciones, (que) el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial, (y que) la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, (…)” 29 podemos afirmar que si bien hay un espacio importante para el tema económico en la Constitución, éste se da con el fin de favorecer el bienestar social: el mercado es un medio para llegar a un fin más importante que es preeminentemente social. Si aceptamos que el Estado Colombiano es garante de los derechos sociales, y que esto lo acerca a ser un Estado Benefactor, aceptamos también que es un estado benefactor institucional, ya que “establece estándares y beneficios universales y extienden su acción a todas aquellas áreas que considera relevantes para garantizar el bienestar de la sociedad.”30 Su responsabilidad no se limita a compensar las fallas del mercado o la familia, sino que dicha seguridad social se convierte en el fin último del Estado. Determinar la forma de este Estado de Bienestar no es tan fácil como definirlo de manera general. Lo más claro es que la tipología social-demócrata es la más alejada de la realidad tanto constitucional como cotidiana del país; evidentemente el presupuesto del Estado no lograría proveer altas prestaciones universales y los contribuyentes tampoco podrían pagarlas. La caracterización del Estado colombiano oscilaría entre la liberal y la corporativista. Herramientas como el SISBEN31 lo acercan a la visión liberal, mientras que ciertos beneficios otorgados a trabajadores públicos32 lo acercarían a la visión corporativista. Artículo 1 Artículo 2 29 Artículo 333 30 Notas de clase, sesión 3. 28 de agosto de 2010 31 Sistema de Identificación de Potenciales beneficiarios de Programas Sociales. La Constitución Política de 1991 dentro del ámbito de Estado Social de Derecho establece la necesidad de focalizar o dirigir el gasto social a la población más pobre y vulnerable por parte del gobierno nacional y de los gobiernos departamentales y locales. 27 28 La crisis de las prestaciones sociales, las limitaciones del acceso a la salud pública y a la educación básica, media y superior, son claramente los principales obstáculos que encuentra el Estado para garantizar el cumplimiento de sus objetivos sociales. Además, el incremento del gasto público en seguridad y asuntos militares de los últimos años hace pensar que el país no invierte lo suficiente a nivel social. Asimismo, Colombia adolece altos niveles de pobreza, de vulnerabilidad, carencia de servicios públicos adecuados, infraestructura deficiente, etc., que menoscaban la imagen del Estado Benefactor que intenta ser a nivel constitucional. Sin embargo, todo lo anterior corresponde a la distorsión que se genera entre la norma y su aplicación, lo que, como advertimos al comienzo, va más allá del puro análisis constitucional que se intenta lograr. Para terminar, hemos visto cómo Colombia se constituye una vez más en un caso sui generis a la hora de clasificarlo en una tipología estatal. Sus funciones van desde garantizar la libertad de mercado, hasta velar por los derechos sociales de todos los ciudadanos, pasando por la promoción de determinados sectores productivos. En este sentido es viable afirmar que esta singularidad permite al Estado adaptarse a la dinámica internacional; a los discursos dominantes de cada época y a las diferentes demandas que enfrente en cada contexto. Dependiendo del escenario en el que se encuentre, Colombia destacará sus logros en determinados temas y adoptará la forma que más le convenga para cumplir con sus intereses internos. Esto es evidentemente una característica favorable para el país. Para cumplir con este mandato, los responsables de la administración pública deben contar con mecanismos técnicos y objetivos que garanticen una total transparencia en la identificación de las necesidades reales y en la selección de los potenciales beneficiarios para los programas sociales. Disponible en http://www.sisben.gov.co/Inicio.aspx 32 El artículo 77 de la Constitución establece que “se garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión.”
