Codhes informa
Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento, No. 62. Cartagena, 24 de octubre de 2005
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No hay pero ciego que el que no quiere ver
Una mirada al desplazamiento forzado y la crisis humanitaria y social en
Cartagena1
Más de 75 mil personas llegaron a Cartagena en las últimas dos
décadas huyendo de la violencia y hoy representan cerca del 8% del
total de la población en la ciudad. Sólo entre el primero de enero de
2004 y el 30 de septiembre de 2005, llegaron a Cartagena 15 mil
personas desplazadas. Y todo apunta a que el año 2005 será el más
crítico en la historia reciente del desplazamiento en la ciudad toda vez
que entre enero y septiembre la población desplazada alcanza un total
aproximado de 7887 personas, un promedio de 29 desplazados cada
día).
Este reacomedamiento social y demográfico mediado por la violencia es
un problema que ya desbordó la capacidad de la administración local y
que está incidiendo negativamente en la planeación urbana, afectando
el presupuesto local, colapsando la prestación de servicios públicos,
incrementando la economía informal y provocando cambios importantes
en la sociedad local.
1
Este informe contiene un avance del trabajo de investigación de la Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES sobre desplazamiento forzado y políticas
públicas en la ciudad de Cartagena, que se realiza con el auspicio de la Fundación Ford desde
agosto de de 2005. En su elaboración, se incluyeron datos y análisis del Sistema de Información
sobre Desplazamiento Forzado y Derechos Humanos SISDHES de CODHES y algunos resultados
del estudio de caso realizado por el Observatorio sobre Desplazamiento Forzado de la
Universidad de Cartagena y CODHES en el Barrio Nelson Mandela. Entre los meses de agosto y
septiembre de 2005 se realizaron entrevistas a líderes de comunidades desplazadas,
funcionarios de los gobiernos distrital y departamental, funcionarios de la Red de Solidaridad
Social, representantes de los organismos de control (Defensoría, Procuraduría, Personería),
líderes sociales y académicos y voceros de la Arquidiócesis de Cartagena y la Pastoral Social. Las
conclusiones y afirmaciones aquí expresadas sólo comprometen a CODHES. Cartagena 24 de
octubre de 2005
1
Sin embargo, el desplazamiento forzado no es un tema prioritario en la
agenda pública de los candidatos a la Alcaldía Distrital de Cartagena, a
pesar de ser
Los programas de gobierno de las personas que aspiran a ser alcaldes
por elección popular en Cartagena no incluyen el tema o prefieren
hablar en términos generales de pobreza en una mirada global que
invisibiliza el desplazamiento y tiende a desconocer el marco de
derechos que tiene esta población.
El desplazamiento no da votos, los desplazados que llegaron en los
últimos tres años no tienen cédulas o no están registrados en el censo
electoral y esta circunstancia afecta no sólo su derecho a elegir y ser
elegidos, sino que también los excluye de los programas de gobierno,
como ocurre hoy en la ciudad.
Aún así, subsiste la preocupación de entidades humanitarias y de la
Iglesia por la intención de algunas campañas políticas de aprovechar la
situación de vulnerabilidad de las personas en situación de
desplazamiento para ejercer sus prácticas clientelistas.
Este panorama sugiere indagar por qué llegó la ciudad a un nivel tan
crítico de desplazamiento y a la incapacidad gubernamental y de los
partidos y movimientos políticos para atender esta emergencia y para
diseñar estrategias de prevención con visión de futuro. Por qué se dejó
en manos de la cooperación internacional, las ONG y las Iglesias la
responsabilidad principal de la atención y se hizo caso omiso a la
protección de estas personas.
Ya la Conferencia Episcopal de Colombia en un estudio pionero sobre
desplazamiento forzado y violencia advertía hace diez años que
Cartagena se estaba convirtiendo en “polvorín social” por la llegada
intempestiva de unas diez mil personas que huían del conflicto armado
en los Montes de María, en el departamento de Córdoba, en la zona de
Urabá, en el departamento del Chocó, en el Magdalena Medio y en otras
regiones del país y que era urgente desarrollar programas de
prevención, protección y atención de estas comunidades para evitar una
crisis de grandes proporciones2.
2
Entrevista con el Padre Rafael Castillo responsable de la Sección de Movilidad Humana de la
Arquidiócesis de Cartagena durante la investigación realizada por la Conferencia Episcopal 19931995). Hay más información en Desplazados por Violencia en Colombia, editorial Kimpres,
Bogotá 1995.
2
Se sabía desde entonces que estos flujos migratorios de nuevos pobres,
de recién llegados, de personas que acababan de perder familiares y
coterráneos en la guerra, además de abandonar sus tierras, sus
pertenencias, sus enseres, su trabajo y su capacidad productiva, se iban
a asentar en una ciudad en la que los pobres históricos, los pobres de
siempre, intentaban formas extremas para sobrevivir.
Esta confluencia de desplazados rurales y marginados urbanos
empezaba a configurar lo que hoy es la más cruda y dramática realidad
para la ciudad: una inmensa crisis humanitaria causada por el conflicto
armado y una grave crisis social que se asienta en un modelo económico
de inequidad, injusticia y exclusión.
Un crecimiento súbito y atípico de la población cambió sustancialmente
el mapa socio demográfico de Cartagena entre 1985 y 2005. En estas
dos décadas se produjo el desplazamiento de por lo menos 75 mil
personas que, huyendo de la violencia, se ubicaron en las zonas más
deprimidas y marginadas de la ciudad.
Esta presión demográfica con múltiples efectos sociales, económicos,
políticos y culturales, contribuyó a la expansión y crecimiento caótico de
la ciudad en medio de una preocupante indiferencia social y de la
incapacidad e impotencia gubernamental para enfrentar este drama.
Ocho de cada cien habitantes de Cartagena es una persona que ha
padecido
el
desplazamiento
forzado.
Gente
que
llegó
intempestivamente, de manera involuntaria, sin que hubiese planes de
contingencia, sin posibilidades de acceder a los servicios públicos
esenciales, sin empleo y obligados a disputar oportunidades con los
pobres de siempre, en una competencia cuyo resultado era casi
inevitable: un deterioro dramático de la calidad de vida de unos y otros.
Desde luego que los gobernantes y la ciudadanía de Cartagena no son
responsables de este desplazamiento proveniente de otras regiones del
departamento de Bolívar, de la Costa Caribe y del país. Al igual que en
otras ciudades, las autoridades y la sociedad local se ven desbordadas
por las consecuencias de un conflicto armado que afecta a todo el
territorio nacional y que tiende a prolongarse en medio de la
incertidumbre que rodea la salida militar y la incapacidad que persiste
de una solución política.
3
Tampoco se puede responsabilizar a la propia población desplazada, que
no tenía muchas opciones para escoger a donde ir en el momento en
que huyó de la masacre, del asesinato de los líderes de su comunidad,
de los combates, de las amenazas y de la intimidación. Llegaron a
Cartagena para salvar sus vidas, en busca de una protección del Estado
que no tuvieron en el las zonas de las que fueron expulsados.
Los responsables son quienes insisten en la confrontación armada y
siguen actuando sin respetar los derechos humanos o las normas
mínimas del derecho internacional humanitario destinadas a proteger a
la población civil en circunstancias de conflictos armados internos como
el que padece Colombia.
Y la perspectiva no es la mejor para evitar la profundización y extensión
de la crisis humanitaria. Para infortunio de la sociedad colombiana, la
guerra y la soluciones militares y de fuerza marcan el rumbo que han
decidido las partes contendientes, el gobierno, elegido con un mandato
de mano dura y las guerrillas que mantienen su decisión de lucha
armada contra la institucionalidad del país.
La prolongación de esta contienda se siente en el departamento de
Bolívar (Montes de María y sur del departamento) en donde se mantiene
la disputa por territorios estratégicos y se desarrollan métodos violentos
de control de la población que se expresan en desplazamiento y/o
confinamiento y otras violaciones a los derechos humanos e infracciones
al derecho internacional humanitario.
Entre tanto, una ciudad como Cartagena enfrenta, además del
desplazamiento y la pobreza, una dura crisis política, administrativa y
económica, acentuada por continuas investigaciones a funcionarios por
apropiación privada de los bienes públicos, por formas recurrentes de
ejercicio de la política a partir del clientelismo y por graves denuncias de
irrupción de un proyecto mafioso de control político y social.
Desplazamiento, crisis humanitaria, empobrecimiento de la mayoría de
la población, corrupción administrativa, clientelismo, degradación de la
política y emergencia de poderes asociados al narcotráfico y el
paramilitarismo, son circunstancias críticas para la institucionalidad
democrática.
4
Por fortuna hay debate público y la crisis no pasa inadvertida. Los
medios de comunicación, los movimientos sociales, las organizaciones
no gubernamentales, la Iglesia y la academia, entre otras expresiones
de la sociedad civil han puesto el dedo en la llaga.
Corresponde a los partidos políticos y al gobierno nacional revisar a
fondo este estado de cosas y asumir sus propias responsabilidades.
Corresponde a la gente de Cartagena ejercer sus derechos y reafirmar
su vocación democrática, sin imposiciones centralistas, sin presiones
armadas, asumiendo la responsabilidad que le corresponde en la
construcción de su propio futuro.
La ausencia de propuestas claras frente al desplazamiento forzado en
los diferentes programas de gobierno hacen que opciones como el voto
en blanco se convierten en una forma válida de participación de la
ciudadanía en tiempos de crisis, sobre todo cuando la ceguera, la
soberbia del poder y la arbitrariedad intentan apoderarse del interés
colectivo.
Las personas que aspiran a ejercer la Alcaldía Distrital deberían
pronunciarse sobre el tema y presentar propuestas. La situación de
derechos y en particular de desplazamiento en la ciudad ocupa una
posición marginal dentro de la agenda de gobierno y en el conjunto de
asuntos que debate la opinión pública. En medio de la inmensa e
histórica deuda social que tiene el gobierno con la mayoría de los
habitantes de la ciudad, como consecuencia de los altos niveles de
exclusión y negación de los derechos económicos, sociales y políticos, el
desplazamiento tiende a ser mimetizado o desconocido.
El desplazamiento forzado es en Cartagena una realidad social que
requiere de comprensión y acción, de respuestas institucionales y
sociales, de políticas públicas que comprometan al gobierno nacional y a
las autoridades locales con el concurso complementario de la
cooperación internacional y de las organizaciones de la sociedad civil.
Este documento hace parte del debate. Aquí se resumen aspectos
cuantitativos y cualitativos del desplazamiento forzado en la ciudad
desde una perspectiva de derechos humanos y derecho internacional
humanitario, se aborda la repuesta de la administración distrital y se
generan algunas propuestas en el marco del proceso electoral del 30 de
octubre.
5
Guerra y desplazamiento
El desplazamiento hacia la ciudad de Cartagena tiene dos momentos
identificados, entre 1985 y 1994 cuando se evidenció el fenómeno
migratorio luego de las masacres contra campesinos en los
departamentos de Córdoba, Antioquia (Urabá) y Magdalena Medio
(Santander y Sur de Bolívar) y el período comprendido entre 1995 y
2005 cuando el conflicto armado la violencia se trasladó a los Montes de
María y regiones de la Costa Caribe como Sucre, Magdalena Y Cesar.
Hoy la ciudad de Cartagena es uno de los principales receptores de
población desplazada, en razón de su cercanía a los Montes de Maria,
región en que confluyen los actores armados en su lucha por el control
territorial y recientemente
lugar de los primeros
ejercicios de
aplicación de la política de seguridad democrática, conocidos como Zona
de Rehabilitación y Consolidación -ZRC- de Bolívar y Sucre. Por este
hecho Cartagena experimenta los impactos en materia humanitaria de la
lucha entre paramilitares, guerrilla y fuerza pública que se adelanta no
solo en estos departamentos sino también en otras regiones críticas del
Caribe y del interior del país.
Según el Sistema de Información en Derechos Humanos y
Desplazamiento de Codhes –SISDHES-, Cartagena fue la quinta ciudad
receptora de población desplazada en 2004 y en el periodo comprendido
entre enero y septiembre de 2005 se mantiene como la sexta ciudad de
llegada de la población desplazada en Colombia.
Por su parte la Consejería Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, instancia del gobierno nacional que remplaza
la Red de Solidaridad Social, admite que la ciudad de Cartagena fue en
2004 una de las nueve ciudades que más recibe población desplazada
en el país3.
A partir de su Sistema Único de Registro esta Consejería gubernamental
estableció que para el año 2001 Cartagena albergó el 2.67 por ciento del
total de población desplazada del país y en el año 2002 era el quinto
municipio receptor, después de Medellín, Bogotá, Sincelejo y
Barranquilla.
3
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Sistema Único de
Registro. Datos con corte al 31 de agosto de 2005. Disponibles en www.red.gov.co.
6
Gráfico 1
Estimación de recepción de población desplazada en Cartagena. 1999- Tercer
trimestre de 2005
Total 40.903
7877
7069
6640
5746
5825
3858
1999
2000
3888
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: SISDHES (La cifra de 2005 corresponde al período enero septiembre de
2005)
En 2003 y 2004 se presentó el más alto índice de recepción de población
desplazada de los últimos siete años en la ciudad lo que refuerza la
tendencia a consolidar un problema crónico, prolongado y sostenido en
Cartagena, cuya ocurrencia exige medidas de emergencia, pero también
políticas de largo plazo en función de los derechos de la población
afectada.
En Cartagena la población en situación de desplazamiento se asienta
principalmente en: Nelson Mandela, Villa Hermosa y sus alrededores,
San José de los Campanos, Revivir, Pozón, Olaya y Boston y en algunas
lomas de la ciudad. Es decir se ubican en las zonas más deprimidas, lo
cual explica en parte que las administraciones distritales asimilen la
problemática del desplazamiento a la pobreza.
Según Pastoral Social, para el período 1996-2000 se contabilizaban
41.360 desplazados en Cartagena y de estos 3.217 estaban ubicados
en el sector sur oriental, el decir, el 10.2 por ciento del total de la
población.
7
Entre el 2000 y el 2001 llegaron alrededor de 10.393 personas
desplazadas nuevas en la ciudad y de éstas 2.053 se asentaron en el
sector sur oriental, con un incremento en un año del 25.1 por ciento en
la ciudad y de 63.8 por ciento en la zona sur oriental, lo que indica una
dinámica de crecimiento dos veces mayor en la zona con respecto al
conjunto de la ciudad.
También reporta la Pastoral Social que en 2005 se han registrado casos
de 17 familias desplazadas en Cartagena que, ante la persistencia de las
amenazas, han tenido que salir del país en busca de refugio o
reasentarse en otras ciudades, lo que constituye un nuevo agravante de
la crisis humanitaria y de derechos humanos en la ciudad.
Cuadro 1
Total población desplazada en Cartagena vs. Población sector suroriental. 1996-2001
Distrito\ Periodo
1996-2000 2000-2001
Total
Total personas
41360
10393
51753
Total familias
8212
2092
10304
Personas por familia
5.04
4.96
5.02
Sector sur oriental
Total personas
3217
2053
5270
Total familias
637
426
1063
Personas por familia
5.05
4.82
4.96
% del total de la ciudad
7.7
19.7
10.2
Fuente: Hernández, Amparo. Vega, Román. “Lineamientos para el desarrollo de una
estrategia de intervención en atención primaria en salud y promoción de la salud para la
población desplazada, pobre y vulnerable de la zona sur oriental de Cartagena”. Op cit.
Página 20.
Pero la ciudad no es sólo centro de llegada de población desplazada sino
también zona de expulsión. Según cifras oficiales alrededor de 1.293
hogares que integran 5.882 personas fueron obligadas a salir de las
zonas urbanas y rurales de la ciudad de Cartagena por circunstancias
asociadas al conflicto armado interno4.
No es una verdad pública que Cartagena recibe población desplazada y
desplaza población a otras regiones del país. Estas dos situaciones son
invisibilizadas y se asume la decisión de no incluir la problemática en la
agenda de gobierno y mantener una intención de desconocer estas
dinámicas de migración forzada. No es extraño que en el imaginario
social las personas en situación de desplazamiento sean asimiladas a
migrantes económicos.
4
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Sistema Único de Registro –
SUR-. Datos con corte al 31 de agosto de 2005. Disponibles en www.red.gov.co
8
Migración económica que se confunde con el empobrecimiento extremo
de la mayoría de la población local que se manifiesta en indicadores de
desempleo, inseguridad alimentaria, desnutrición, precariedad en la
viviendaq y limitaciones en el acceso a servicios básicos de salud y
educación.
Según la Corporación Viva la Ciudadanía5 el 75% de la población de la
ciudad es pobre y el 45% está en la miseria y padece hambre, mientras
que la desnutrición es la quinta causa de muerte que afecta
especialmente a niños y adultos mayores.
La pobreza también se manifiesta en la estrecha cobertura de los
servicios asistenciales de salud, por lo que la población padece el rigor
del "paseo de la muerte" a la que son sometidos por las clínicas de la
ciudad, cuando no tienen recursos para pagar la atención médica.
Grafico 2
Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-de Cartagena vs. NBI nacional
(área rural y urbana)
62,5
52,0
33,1
37,2
31,8
26,8
Total
Cabecera
Cartagena
Resto (área rural)
Total Nacional
Fuente: Departamento Nacional de Estadísticas –DANE- “Estadísticas sociales. Indicador
de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), XVI Censo Nacional de Población y V de
Vivienda (Octubre de 1993).
5
Corporación Viva La Ciudadanía. “Formulación de las bases de la Política social estratégica para Cartagena
de
Indias”.
Bogotá.
Agosto
de
2003.
Disponible
en
http://www.vivalaciudadania.org/aa/img_upload/4719cfad988de4133057a5889c86caa7/INFORME_FINAL_
CARTAGENA_AJUSTADO_FINALenero04_1.doc
9
Oferta social restringida: un modelo asistencialista
La respuesta local al desplazamiento forzado en el distrito de Cartagena
se caracteriza por aplicar un esquema de “oferta social restringida” que
consiste en la provisión de ayudas puntuales con un criterio
asistencialista.
En efecto, en Cartagena no existe un modelo local de acuerdo con la
Ley 387 de 1997 y de la sentencia T-025 de 2005 de la Corte
Constitucional. Es decir, la ciudad carece de una política explícita y de
recursos presupuestales que respondan a la magnitud del problema y
carece de un sistema de información sobre desplazamiento, así como de
monitoreo y seguimiento a la intervención pública.
El esquema de oferta restringida se caracteriza porque:
No existe publicidad de las ayudas y mecanismos de acceso a los
programas de restablecimiento. Hay ausencia de un mecanismo para
que la población en situación de desplazamiento puedan hacer efectivos
los derechos que en el papel le informan las autoridades, por lo que la
carta de derechos se enfrenta a una barrera burocrática y la oferta
institucional no se proyecta al restablecimiento de los derechos.
b.
La atención se concentra en el componente de atención
humanitaria a partir de ONG operadoras, que se financian con recursos
de cooperación internacional6.
c.
El acceso a la información no es público, este esta en manos de
aquellos que están girando en la orbita de las autoridades, lo cual
dificultad que todos los desplazados conozcan las ofertas públicas, con lo
que se crean la oportunidad de que ciertos grupos monopolicen la
información, lo cual es preocupante en la medida en que los desplazados
que recién arriban a la ciudad desconocen la ubicación de las oficinas de
atención, y por ende se crea la oportunidad de captura de rentas7. Una
situación que ilustra claramente esta problemática de falta de
información es lo referente al grado de conocimiento que tienen los
desplazados del sectores de Nelson Mandela sobre si están incorporados
o no en el SUR luego de hacer la declaración (ver gráfico 3).
a.
La principal oferta que existe se concretan en el componente humanitario, pero el esfuerzo lo
esta haciendo la cooperación internacional vía la agencia CHF con fondos de AID (Usa), a través
de un convenio con la ONG Minuto de Dios para proveer ayuda humanitaria a poblaciones
desplazadas.
7
En entrevista con un grupo de desplazados se hizo patente la percepción de que existen
personas que se estaban beneficiando de las ayudas por tener acceso privilegiado a la
información.
6
10
Es urgente un Plan Integral Único –PIU- para ordenar la respuesta
institucional y el primer paso es la constitución formal de una secretaría
técnica para el Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada –
CDAPD-.
Gráfico 3
Personas que hicieron la declaración y que han sido incluidas en el SUR
46,76%
44,23%
9,01%
Porcentaje que esta en el Porcentaje que no esta en
SUR
el SUR
Ns/Nr si esta en el SUR
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio
Nelson Mandela de Cartagena
En términos de los componentes que establece la ley 387, se tiene que:
Prevención
El mejor escenario de prevención de causas de desplazamiento es la
superación del conflicto armado por la vía de la solución política y
negociada. Sin embargo, esta verdad de Perogrullo que indica que a
más guerra más desplazamiento, no está en el orden de prioridades de
las partes contendientes. En estas circunstancias proceden mecanismo
de alerta tempranas que den cuenta de posibles hechos de
desplazamiento hacia la capital del departamento y a partir de esta
información disponer planes de contingencia para desarrollar acciones
humanitarias.
Sin embargo, las operaciones militares en las zonas de mayor
confrontación armada, como los Montes de María, se desarrollan sobre
la base de estigmatizar a la población civil y carecen de medidas de
contingencia para atender y proteger a la gente que se desplaza.
11
En particular, frente a los sitios de recepción, al tomar el sector del
Nelson Mandela8 como área ilustrativa del comportamiento del
desplazamiento en la ciudad, se establece que la principal zona de
donde provienen los desplazados es el propio departamento de Bolívar,
en la región de los Montes de Maria.
Cuadro 4
Principales lugares de origen de la población desplazada en Nelson Mandela
NORTE DE
SANTANDER
1%
SANTANDER
1%
SUCRE
11%
TOLIMA
0%
ANTIOQUIA
15%
ATLANTICO
1%
MAGDALENA
6%
LA GUAJIRA
0%
CORDOBA
6%
CHOCO
6%
CESAR
2%
BOLIVAR
51%
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio
Nelson Mandela de Cartagena
8
Con el fin de caracterizar a la población desplazada y establecer la situación de la respuesta
institucional en Cartagena, el Observatorio sobre Desplazamiento Forzado de la Universidad de
Cartagena y Codhes aplicaron en junio de 2004, una encuesta a hogares desplazados en el
principal centro receptor de la ciudad, el barrio Nelson Mandela. La encuesta fue aplicada a
1.252 hogares que corresponden a 6.108 personas. La encuesta revelo por ejemplo que en este
sector el 30% de sus habitantes son población en situación de desplazamiento. A lo largo del
documento se presentaran los resultados parciales de ese estudio.Según las cifras de la Agencia
para la Acción Social (mayo de 2004) la distribución de los desplazados en la ciudad es: Nelson
Mandela, con el 13.7%, El Pozón con 11.0%, Olaya Herrera 7.0%, San José de los Campanos
3.3%, Boston 2.0%, La Boquilla 1.0%, y otros barrios 61.6%; La encuesta fue aplicada a 1.252
hogares que corresponden a 6.108 personas. La encuesta revelo por ejemplo que en este sector
el 30% de sus habitantes son población en situación de desplazamiento. A lo largo del
documento se presentaran los resultados parciales de ese estudio.
12
Que los desplazados provengan en su mayor parte del propio
Departamento muestra la ineficacia de las acciones adelantadas en el
pasado reciente, acciones que están concentradas más en la contención
militar de las guerrillas que de proteger a los civiles, esto último no solo
confirmado por el alarmante incremento de desplazados, sino por la
sistemática vulneración de los derechos de los ciudadanos capturados en
detenciones masivas, tal y como lo denuncia la Defensoria Regional del
Pueblo en Bolívar9.
“…La revisión de la temática nos lleva a la inexorable conclusión que la
acción estatal esta dirigida hacia un sector de la sociedad que sea
ideológicamente contrario a los programas y fines de la actual política
Estatal. Se destacan como víctimas de estas violaciones a los derechos
humanos inermes campesinos de la subregión de los Montes de María,
ubicada al centro del Departamento. Así como la judicialización de
ciudadanos que son reconocidos como líderes cívicos, gestores
culturales, políticos e investigadores sociales. Estos últimos han sido
capturados sin fundamento probatorio sólido y después cegada su vida
por acción de fuerzas no identificadas hasta el momento.
Las cifras nos informan que en 2003 fueron privadas de la libertad 311
personas y 351 en el año 2.004, esto para un total de 661 personas
según información de la Dirección Seccional de la Cárcel de Ternera.
Esa misma fuente nos señala que en el año de 2003 fueron puestas en
libertad 97 personas y que en lo que va del año 258 la han recobrado.
Los municipios del Departamento que están a la cabeza de esas
capturas, por el número de ciudadanos en esa condición son El Carmen
de Bolívar, (52%) San Jacinto (20%) y San Juan Nepomuceno (10%);
Maria la Baja (6%); Mahates (4%); Córdoba (3%); Zambrano (2%) y
Calamar 1%”10.
9
Defensoria Regional del Pueblo. “Informe evaluativo de la comisión de Defensoria del Pueblo
con relación a las capturas por el delito de rebelión en el Departamento de Bolívar en los años de
2003 y 2004”. Octubre de 2004.
10
Defensoria Regional del Pueblo. “Informe evaluativo de la comisión de Defensoria del Pueblo”.
Op cit. Página 6.
13
Atención humanitaria
Antes de acceder a la ayuda, el primer paso es la declaración de la
situación de desplazamiento. El comportamiento de la incorporación al
Sistema Único de Registro -SUR-, según cifras de la Defensoría del
Pueblo, muestra que se viene presentando un creciente rechazo en las
declaraciones que esta entidad envía a la dirección territorial de la
Acción Social, hecho que se viene presentando desde el mes de marzo
de 2005, el cuadro 5, ilustra este hecho.
Gráfico 5
Rechazo de las declaraciones tomadas por la Defensoria Regional del Pueblo
Bolívar (Enero-Mayo de 2005).
89%
73%
58%
42%
54%
46%
52%
48%
27%
11%
Enero
Febrero
Marzo
Rechazos
Abril
Mayo
Aceptados
Fuente: Defensoria Regional del Pueblo.
Ya en lo que se refiere a la entrega de la ayuda humanitaria, el grueso
de ésta es canalizad vía ONG operadoras de recursos de cooperación
como el Minuto de Dios y Pastoral Social. En este campo el avance más
notorio es la existencia de una Unidad de Atención y orientación –UAOy la realización por el Distrito de una serie de proyectos en materia de
comedores comunitarios.
14
De las actas del CDAPD se plantea la posibilidad de adelantar un
proyecto de atención psicosocial11 y el Distrito adelanta cada año una
jornada de entrega de regalos en navidad, el cual está en manos del
despacho de la primera dama del distrito, pero en la visita de campo se
conoció sólo de la oferta en la materia que entrega el Minuto de Dios en
razón del convenio con CHF.
En términos generales este componente presenta un problema de
rezago en la entrega de la ayuda, esto se explica por la confluencia de
dos situaciones:
1. No hay continuidad en los convenios con las ONG operadoras, por lo
que pasan varios meses sin haber significativas entregas de ayudas,
reactivandose 3 a 5 meses después del último convenio, con ocasión de
la firma de un nuevo convenio;
2. Hay dificultades para localizar a la población desplazada, pues una
parte de éstos no están en las direcciones consignadas en las bases de
datos, quizá por el temor a ser localizados, lo cual dificulta que se
cumpla con las metas de cobertura y contribuye al rezago.
Estabilización y consolidación socioeconómica
En la materia los esfuerzo son precarios, hay acciones dispersas, que
no obedecen a una integralidad de la acción social y no existe un
diagnóstico de la situación socioeconómica de éstos y de las
oportunidades de estabilización en que se pueden insertar exitosamente,
para así lograr superar la dependencia de las ayudas y potenciar las
capacidades de las familias desplazadas y de estos en forma asociativa.
Las acciones que se adelantan dependen de la existencia de algún
programa nacional del cual se apalancan las autoridades locales, por
ejemplo, en la actualidad el Distrito por medio de CORVIVIENDA tiene la
posibilidad de intervenir en materia de vivienda con ocasión de la
asignación de 300 subsidios para población desplazada en la
convocatoria nacional para vivienda de interés social.
11
Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. Comité Distrital de Atención a la Población
Desplazada por la Violencia –CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Septiembre 26 de 2005.
15
El subsidio nacional asciende a 8’800.000, el Distrito provee 2’000.000
adicionales, sin embargo esto es insuficiente en razón de los altos costos
de la tierra y la inexistencia de una oferta asequible de tierras para este
grupo12. Ahora bien, hay que tomar en cuenta que los desplazados no
son sujetos de crédito por no poder contar con todos los requisitos que
exige el sector bancario en términos de ingresos y garantías.
En particular la oferta identificada se suscribe a:
Educación
Mediante la oferta a las instituciones publicas y a las escuelas
comunitarias, el Distrito esta dando respuesta a los niños y niñas
desplazadas, sin embargo existe inquietudes frente a las barreras de
acceso a las instituciones públicas cuando éstos llegan a la ciudad por
fuera de los periodos de matricula. Al tomar las cifras que arrojan el
estudio en Nelson Mandela se evidencia una grave situación de déficit
de cobertura en los niños antes y depuse del desplazamiento.
Gráfico 6
Cobertura en educación para los niños desplazados en Nelson Mandela
36,57%
22,13%
23,92%
17,37%
Si estudia
No estudia
Si estudiaba antes del
desplazamiento
Si estudiaba antes del
desplazamiento
Si estudia
No estudia
No estudiaba antes del No estudiaba antes del
desplazamiento
desplazamiento
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio
Nelson Mandela de Cartagena
12
...“Se le otorgaron subsidios de interés social a las familias desplazadas que se postularon y salieron
favorecidas, a las cuales se les presentó un inconveniente debido a que el subsidio no tenía lugar donde
aplicarse ya que el Distrito no cuenta con un lote determinado para ellos y por esta razón la Administración
solicitó ampliación de término hasta el mes de de Octubre”. Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito
Turístico y Cultural. Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia –CDAPD-”.
Acta de la reunión institucional del Comité. Junio 30 de 2005. Página 3.
16
El 36,57 por ciento de los niños que antes del desplazamiento no
estudiaban luego de asentarse en Cartagena aun siguen sin estudiar, el
23,92% que estudiaba ahora ya no lo hace y al sumar los porcentajes
de los niños que ahora estudian (antes no lo hacían y ahora si lo hacen
y antes estudiaban y ahora siguen estudiando) se establece que sólo el
41, 29% de los niños de la encuesta reciben acceso al derecho a la
educación.
Esta estadística pone de manifiesto la contradicción entre la medición de
coberturas en educación definida para población pobre y la cobertura
real para los desplazados, por lo que surge un llamado al gobierno
distrital para establezca un sistema de información para la población
desplazada, como lo establece la sentencia T-025 para así poder
empezar a clarificar esta realidad.
Por último al analizar lo referente a las escuelas comunitarias, fue un
lugar común en las entrevistas a los desplazados (octubre de 2005), la
percepción de la mala calidad de la educación de éstas, en relación con
la infraestructura y la idoneidad de los docentes.
Salud
El tema de la salud es uno de los más preocupantes, pues se estableció
que la atención esta circunscrita aquellos casos de extrema urgencia y
en particular el acceso solo se regulariza cuando los desplazados logran
ser incorporados al régimen subsidiado.
Este hecho lleva a que en la practica un alto porcentaje de la población
desplazada no pueda realizar su derecho a la salud, tal y como sucede
en el barrio Nelson Mandela.
17
Gráfico 7
Acceso al servicio de salud de la población desplazada del barrio Nelson
Mandela
0%
21%
4%
54%
20%
1%
Ninguno
Contributivo
Subsidiado
Especial
Vinculado
Ns./Nr.
Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el
barrio Nelson Mandela de Cartagena
El 54% son vinculados, es decir no tiene ningún tipo de aseguramiento
en salud, si se suma a los que contestaron que no tienen ningún seguro
de salud, se concluye que el 75% de los desplazados carecen del
aseguramiento.
Tampoco ayuda al ejercicio del derecho a la salud las enormes
dificultades que tienen las personas por efecto de las trabas burocráticas
en los puestos de salud para acceder al servicio. Esto ocurre por las
deficiencias en el sistema de información que se convierte en una razón
para no atender a personas debidamente registradas, por lo que este
grupo esta en alto riesgo de que le sea negado el servicio, reeditando el
llamado “paseo de la muerte”, práctica tristemente célebre en la ciudad.
Otro caso de negación la acceso, ocurre cuando los convenios de
prestación de servicios entre la administración Distrital y las EPS e IPS
cubren parcialmente la atención, por ejemplo, no cubre las medicinas
sino sólo el diagnóstico o no incluyen las pruebas de laboratorio, es decir
la atención se circunscribe a los límites establecidos en el contrato de
prestación de servicios. Pero esta situación es parte del esquema de
venta de servicios que establece Ley 100 y no depende de la acción u
omisión de los actores locales que conforman el sector salud en
Cartagena.
18
Vivienda
La población desplazada pareciera condenada a ubicarse en las zonas de
alto riesgo, en las zonas de invasión y en los espacios de la marginalidad
urbana. Así se impone en el imaginario colectivo de Cartagena y a partir
de esa premisa se piensa en las políticas públicas de subsidios para la
gente que perdió, entre otras pertenencias, la vivienda.
En Cartagena hay dificultades de planeación urbana por el caótico y
desbordado crecimiento de la ciudad. Además no existe un banco de
tierras y es evidente un sobrecosto de los precios de la tierra en razón
de carácter de destino turístico de la ciudad.
En estas circunstancias, la inversión de los subsidios en estos lugares
críticos de la ciudad es incierta13 toda vez que la ley no permite
construir vivienda en estas zonas, las únicas en las que la población
desplazada puede asentarse. Según funcionarios del la Red de
Solidaridad Social en Cartagena, diseñó un plan de contingencia en
materia de vivienda para atender 326 familias en la ciudad y 500 en el
departamento de Bolívar. Sin embargo, admiten que sólo el 20% del
total de beneficiarios pudo adquirir vivienda nueva o usada.
Generación de ingresos
Al no existir una clara política de restablecimiento contenida en un
instrumento de planeación de las políticas como el PIU, las ofertas
actuales se plantean en términos de ayudas temporales y dispersas.
Lo más visible son los proyectos de generación de ingresos que se
entregan en el componente de Atención Humanitaria de Emergencia y
que consiste en un subsidio para un proyecto productivo ($190.000 por
familia), así como el empleo humanitario, a través del Servicio Nacional
de Aprendizaje SENA, vía proyectos de capacitación para el empleo.
Las posibilidades de un empleo formal son muy limitadas dado el
estrecho margen que tiene la oferta y demanda laboral en la ciudad.
13
… “Para el caso que el subsidio se apara vivienda usada cada persona favorecida debe buscar el lugar
que se amolde alas condiciones económicas y geográficas pues debe ser una zona que no se encuentre
declarada en lato riesgo. De acuerdo a los estudios de Ingeominas y Cardique se determinó que en diferentes
barrios como Pozón, Nelson Mandela y otros sectores se encuentran en alto ese estado pero dicho estudio no
se ha actualizado” CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Op cit. Página 3.
19
También tiene restricciones la oferta de microcrédito y crédito
asociativo. Las ventas ambulantes y otras formas de economía informal
asociadas a los juegos de azar, se convierten en alternativas mínimas de
subsistencia.
Gráfico 8
Ocupación de la población desplazada en Nelson Mandela
34,54%
27,57%
18,30%
14,13%
4,94%
Ninguna
Trabajando
Buscando
trabajo
Estudiando
Oficios del
Hogar
0,05%
0,02%
0,11%
0,33%
Rentista
Pensionado
Inválido
Otra
Fuente: Codhes encuesta de hogares desplazados en Cartagena
Según estas cifras, sólo el
27,57 % esta trabajando, y no es
14
propiamente un trabajo formal . Ahora bien, si se suma los porcentajes
de quienes admiten su condición de desempleados y de quienes están
“buscando trabajo”, se obtiene un 23,24% de desempleo en la población
desplazada del barrio Nelson Mandela.
14
… “Cartagena tiene más de 60 mil desocupados –según las cifras oficiales– y es de la pocas
ciudades donde el desempleo se resiste a bajar. Para colmo, seis de cada 10 personas ocupadas,
lo están en labores informales, con salarios bajos y mínima protección social…Según el
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), en el primer semestre de 2005 la
tasa de desempleo fue de 15,9%, superior a la registrada en el mismo periodo de 2004
(15,3%), lo que indica que en junio había casi 6.500 desempleados más que en el año 2004, y
13 mil más que hace cinco años… seis de cada 10 cartageneros que cuenta con un empleo, lo
tiene en la informalidad… La última medición del DANE, hecha en el trimestre abril–junio del
presente año, revela que de 322.170 personas ocupadas, 198.928 lo están en empleos
informales, es decir, el 61,7% de esa población”. El Universal. “Desempleo: duro de bajar”.
Cartagena.
7
de
octubre
de
2005.
Disponible
en
http://www.eluniversal.com.co/paginas/diarias/cartagena_a23.htm
20
Retornos
No existe como posibilidad real de retorno en el corto plazo y en los
casos que se ha adelantado este es producto más de deseos personales
que de la existencia de un programa coherente de retornos a partir de la
cesación de las situaciones que motivaron el desplazamiento. El Gráfico
9, evidencia este hecho, en el sentido que el 73,01% de los encuestados
desean quedarse, a pesar de la precariedad de la atención en el distrito
y la difícil situación de empleo, vivienda, salud y educación.
La Red de Solidaridad Social, en desarrollo de una política del gobierno
nacional de retornar 30 mil familias, ha informado sobre procesos de
retorno en La Sierra en el municipio de Córdoba, departamento de
Bolívar, Macayepo y El Bálsamo en el municipio del Carmen de Bolívar,
San José del Peñon en San Juan Nepomuceno, departamento de Bolívar,
y Las Palmas.
Estos retornos han sido duramente cuestionados por la Pastoral Social
porque no reúnen todos las exigencias de voluntariedad, elegibilidad,
seguridad, justicia, dignidad y no repetición. Según la iglesia la ayuda
para retornos ha fracasado. En las veredas de los Montes de María, por
ejemplo, el estado no está en condiciones de garantizar los retornos en
condiciones de seguridad, señala la Pastoral Social. En Las Palmas la
población retornada en 2003 fue desplazada otra vez en 2005, tras el
asesinato de la señora Rosa Serpa y el mensaje del grupo armado de
desocupar el lugar.
Grafico 9
Opciones de permanencia, retorno o reasentamiento de los desplazados
Barrio Nelson Mandela
73,01%
12,78%
7,39%
6,25%
0,57%
Permanecer
Reubicarse
Retornar
SalirDelPais
NoHaDefinido
Fuente: Codhes encuesta de hogares desplazados en Cartagena
21
Desplazamiento y elecciones
La formulación de políticas para los desplazados está atravesada por la
planeación territorial expresada en los Planes de Desarrollo15. Si bien en
el actual plan de desarrollo se incluye una oferta en materia de
integración los esfuerzos realizados son insuficientes. En 2004 se
apropiaron 100 millones
de pesos para atender a la población
desplazada, en 2005 la suma ascendió a 300 millones y para 2006 se
solicitaron 600 millones para ser aprobados en el presupuesto, pero
estas cifras son irrisorias en razón de la magnitud del problema y el
acumulado negativo en materia de atención.
El gobierno nacional ha señalado que el 15% de los recursos que se
requieren para atender a la población desplazada, de acuerdo con las
exigencias de la Corte Constitucional deben ser aportados por los
gobiernos departamentales y municipales (otro 15% sería aportado por
la cooperación internacional y el 70% por el gobierno nacional).
Sin embargo, en Cartagena no ha habido voluntad política para destinar
un presupuesto adecuado que permita la atención a estos nuevos
ciudadanos. La campaña electoral para escoger alcalde distrital no ha
generado propuestas en dirección a incorporar el tema en la agenda de
prioridades del Distrito y en proponer un serio esfuerzo presupuestal.
En el debate político el tema del desplazamiento forzado y los derechos
humanos sigue siendo marginal (por no decir que inexistente) y las
diferentes candidaturas han centrado la discusión en la pobreza y la
corrupción.
15
Inspirado en las teorías del federalismo fiscal, el proceso de descentralización territorial que
se ha adelantado en Colombia plantea que las comunidades locales utilizan la elección popular
de Alcaldes (establecida en 1986) y de Gobernadores (establecida con la Constitución de 1991),
para elegir gobernantes que representen mejor sus intereses (escogen entre alternativas de
canastas de bienes públicos) a partir de la plataforma que ofrece cada candidato. En este
sentido, la descentralización fiscal que aparejó la elección de autoridades locales entregó a los
entes territoriales unos recursos propios (impuestos, tasas y contribuciones y recursos de
endeudamiento) que les permitirían adelantar un plan de inversiones para ejecutar el plan de
gobierno. En este contexto algunos gobierno territoriales han incluido programas y proyectos
para la atención a la población desplazada, pero en razón de la estrechez financiera, estos
programas tienden a formar parte del grueso de la población beneficiaria de la política social que
se soporta con los recursos de participaciones en los ingresos corrientes de la nación (Ley 715).
22
La formulación de una política pública local que permita diseñar
programas de atención, prevención de causas, protección de la
población afectada y restablecimiento, así como la planeación y
asignación de recursos depende, por supuesto, de la capacidad fiscal
pero también de la voluntad política y la percepción del problema.
Hasta el momento la inversión pública es más simbólica que real.
Incluso
la
cooperación
internacional
con
organizaciones
no
gubernamentales superar con creces la inversión pública local para
atender población desplazada en Cartagena. Mientras el distrito dispone
de 300 millones de pesos para todo el año 2005, la Agencia
Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos a trabes de CHF
destina 1000 millones en un convenio para atención humanitaria con el
Minuto de Dios para ejecutar en 4 meses).
En este sentido se propone a la administración distrital que resulte
elegida el 30 de octubre de 2005:
1. Diseñar un Plan Integral para el Desplazamiento Forzado en
Cartagena, a partir del reconocimiento del fenómeno, de sus
consecuencias y de los derechos de la población afectada. Este
Plan debe concertar con el gobierno nacional y la cooperación
internacional los recursos y con las comunidades, organizaciones
sociales, no gubernamentales e Iglesias, los programas de
emergencia y de mediano y largo plazo.
2. Crear un Fondo Distrital de Atención a la Población Desplazada con
recursos del presupuesto de 2006 y diseñar una estrategia de
financiación y sostenibilidad del Fondo a partir de una
convocatoria al sector privado, la cooperación internacional y los
gobiernos departamental y nacional (acorde con el PIU y el Plan
de desarrollo).
3. Fortalecer el actual Comité Distrital de Atención a la Población
Desplazada por la Violencia, formalizando una secretaria técnica,
para que se regularicen sus sesiones y se creen indicadores de
seguimiento y principalmente se elabore un sistema de
seguimiento y evaluación de la acción pública y social.
4. Rendir trimestralmente informes de gestión del Plan y de las
medidas que se adoptan para superar la crisis humanitaria y de
desplazamiento en la ciudad.
5. Elaborar un diagnostico del desplazamiento en la ciudad, tanto en
materia de recepción como de expulsión, para ajustar el PIU y las
acciones institucionales a este.
23
6. Definir áreas de desarrollo urbano donde se puedan asentar los
desplazados y la población pobre y definir un programa de
desmarginalización y legalización de los actuales barrios de
desplazados e ilegales de la ciudad.
7. Integrar al sector empresarial en la problemática del
desplazamiento, mediante la inclusión de algunos de sus
representantes en el Comité Distrital de Atención a la Población
Desplazada por la Violencia.
8. Visibilizar la situación de vulneración de los derechos humanos,
crear un sistema de prevención del desplazamiento en la ciudad,
que haga visible la situación y permita adoptar soluciones en
tiempo real y hacer campañas para modificar los estigmas que
existen frente a esta comunidad, mostrando su situación pero
también realzando su potencial aporte al desarrollo de la ciudad.
24