GESTIÓN MODERNA DE MUNICIPALIDADES RURALES
TOMO 1
TOMO
1
GESTIÓN MODERNA
DE MUNICIPALIDADES
RURALES
2006
TOMO
1
Indice
CAPÍTULO I:
Municipalidad rural peruana: aspectos históricos, conceptuales y territoriales
12
1.
LA MUNICIPALIDAD RURAL PERUANA
1.1 El municipio en el modelo colonial
1.2 La municipalidad en el Perú
1.3 Las municipalidades peruanas en cifras
1.4 Las municipalidades rurales peruanas
13
2.
EL MARCO CONCEPTUAL MUNICIPAL
2.1 El Desarrollo Local
2.2 Los conceptos claves para la gestión local: municipio, municipalidad y gobierno local
2.3 La población y el territorio como componentes del gobierno local
2.4 Sobre los tipos de municipalidades y su creación
a. Municipalidades provinciales y distritales
b. Las municipalidades de centros poblados
2.5 La creación de nuevas municipalidades
2.6 Criterios para la creación de municipalidades distritales
2.7 Criterios para la creación de municipalidades provinciales
2.8 Municipalidades bajo tratamiento especial
30
3.
DEMARCACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LOS TERRITORIOS MUNICIPALES
3.1 La demarcación territorial
Las acciones de Normalización.
Las acciones de Regularización.
Las acciones de Formalización.
3.2 La Opinión Vecinal en la demarcación territorial
3.3 Iniciativas y petitorios
52
4.
ASOCIATIVISMO O MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
4.1 Definición
4.2 Alcances
4.3 Incentivos
4.4 Conducción de la mancomunidad
65
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca
Nacional del Perú Nº : 2006-####
Red de Municipalidades Rurales del Perú
Jr. Ramón Dagnino 201, Jesús María - Lima
Telefax: 332-7476 / 332-7477
http://www.remurpe.org.pe
Manual de Gestión
Moderna de
Municipalidades
Rurales
Autor: Enrique Quedena
Revisión de Contenidos y Aportes:
Artemio Perez, Eduardo Barzola y Rómulo Antúnez
Diseño e Impresión:
Representaciones ALESE
Teléfs.: 477-3592 / 990-96517
E-mail: r_alese@yahoo.es
Auspiciado por: APODER - COSUDE
Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión - GTZ
Las opiniones expresadas en esta publicación no corresponden
o reflejan necesariamente el punto de vista de las instituciones
auspiciadoras.
Agosto 2006
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO I
71
CAPÍTULO II
El Gobierno y la Democracia Local
92
1.
93
EL GOBIERNO LOCAL
1.1 La naturaleza jurídica de las municipalidades y las autonomías
a. La naturaleza jurídica de las municipalidades
b. Las autonomías municipales
b.1 La autonomía política
b.2 La autonomía económica
b.3 La autonomía administrativa
1.2 Órganos internos de gobierno y funciones gerenciales
a. Los órganos internos
a.1 El Concejo Municipal
a.1.1 Las atribuciones del Concejo Municipal
a.1.2 Los regidores
a.1.3 Funcionamiento del Concejo
c.4 El Presupuesto Analítico de Personal, PAP.
c.5 El Presupuesto Institucional de Apertura, PIA.
c.6 Ordenando las acciones en torno a procesos, importancia de los flujos
b. La Alcaldía
c. El ordenamiento jurídico municipal
c.1 Las ordenanzas municipales
c.2 Los acuerdos del concejo municipal
c.3 Las resoluciones de concejo
c.4 Los decretos de alcaldía
c.5 Las resoluciones de alcaldía
2.
SOBRE EL GOBIERNO Y LA DEMOCRACIA LOCAL
133
2.1 La Participación Ciudadana
a. El Concejo de Coordinación Local Provincial
b. El Concejo de Coordinación Local Distrital
c. La Junta de Delegados Vecinales Comunales
2.2 Otras formas de participación en el desarrollo territorial
2.3 Las otras formas de participación establecidas por la Ley Orgánica de Municipalidades
a. Las Elecciones Municipales
b. Las Juntas Vecinales Comunales
c. Los Comités de Gestión
d. El Cabildo Abierto
e. La Consulta Vecinal y el Referéndum
f. La iniciativa legislativa municipal y el derecho de iniciativa legislativa de las autoridades
municipales
g. Derecho a la información y a la denuncia
h. La participación del sector empresarial
i. La Revocatoria del Mandato
j. La Demanda de Rendición de Cuentas
2.4 Otros mecanismos de carácter general, de aplicación local
a. El derecho de remoción
b. Participación en el control legal y constitucional
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO II
192
CAPÍTULO III
Gestión y Dirección Municipal
204
1.
205
LOS GESTORES Y LA GESTIÓN MUNICIPAL
2.
LA PLANIFICACIÓN
2.1 Definición y clases según la Ley Orgánica de Municipalidades
2.2 El Plan de Desarrollo Institucional
2.3 El Plan de Desarrollo de Capacidades
208
3.
LA ORGANIZACIÓN
3.1 La Estructura Administrativa Municipal
3.2 La estructura organizacional municipal y los organigramas
3.3 Los niveles de la gestión municipal interna
a. La Gestión de primera línea u operativa
b. Gestión intermedia
c. Alta Gerencia
3.4 La Administración Municipal
a. El Gerente Municipal
b. Principios de la Administración Municipal
c. Principales instrumentos de la Gestión Interna
c.1 El Reglamento de Organización y Funciones, ROF.
c.2 El Manual de Organización y Funciones, MOF.
c.3 Cuadro de Asignación de Personal, CAP.
228
4.
LA DIRECCIÓN
4.1 Aspectos conceptuales de la dirección municipal
4.2 Grupos y equipos de trabajo
4.3 La Motivación
4.4 El Liderazgo
4.5 Recursos Humanos y Cultura organizacional
281
5.
EL CONTROL
5.1 El control como función
5.2 Los indicadores de medición
5.3 El control como obligación legal
a. El control gubernamental
b. El Reconocimiento de las Veedurías Ciudadanas
286
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO III
297
CAPÍTULO IV
Las Competencias y las Funciones Municipales Exclusivas y Compartidas
310
1.
2.
LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN EL MARCO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
1.1 El carácter de las competencias
1.2 Los conflictos de competencias
311
LAS MATERIAS DE COMPETENCIA MUNICIPAL
316
2.1 La Organización del espacio físico y el uso del suelo
2. 2. Los servicios públicos locales
a. Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
a.1 La limpieza pública y la disposición de los residuos y desechos
a.2 Contaminación ambiental
a.3 La administración de los servicios de agua potable, alcantarillado y desagües
a.4 El saneamiento ambiental en general y el rural en particular. Medidas de aseo, higiene y
salubridad.
a.5 La atención primaria de la salud y las campañas preventivas
b. Tránsito, circulación y transporte público.
c. Educación, cultura, deporte y recreación.
d. Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos.
e. Seguridad ciudadana.
f. Abastecimiento y comercialización de productos y servicios
2. 3. La protección y conservación del ambiente
a. Las Áreas Naturales Protegidas
b. Las Evaluaciones de Impacto Ambiental
c. Importancia de la participación ciudadana y la educación ambiental
d. ¿Sistemas Comunales de Gestión Ambiental o condicionamientos a la participación ciudadana?
e. Resolución de los Conflictos de Competencia en materia ambiental
2.4 La promoción del Desarrollo Económico Local
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO IV
384
CAPÍTULO V
La Planificación del Desarrollo Local
1.
LA PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
423
1.1 El planeamiento estratégico como propulsor del desarrollo
1.2 El razonamiento estratégico y la combinación de situaciones económicas, sociales, políticas,
culturales y espaciales
1.3 Estrategias para el desarrollo local
1.4 Exigencias del marco normativo
2.
EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
2.1 El Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
2.3 El Presupuesto Participativo
a. La Preparación
b. La Convocatoria
b.1 La Identificación de Agentes Participantes
i. Actores sociales y nuevas estructuras de participación
ii. La conformación del equipo técnico
b.2 La capacitación a los agentes participantes
c. El desarrollo de los Talleres de trabajo
i. El propósito de los Talleres
ii. La coherencia de las propuestas
d. La evaluación técnica de prioridades
e. La formalización de los acuerdos
2.4 La Rendición de Cuentas (RC)
2.5 Los planes de gestión territorial
a. El Acondicionamiento Territorial
a.1 El Plan de Acondicionamiento Territorial
a.2 El Plan de Desarrollo Urbano
a.3 El Plan Específico
a.4 Plan Urbano Distrital
437
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO V
470
CAPÍTULO VI
La Contratación Municipal
494
1.
495
LA CONTRATACIÓN MUNICIPAL, BASE LEGAL Y SUS PRINCIPIOS BÁSICOS
c. La Adjudicación Directa
d. La Adjudicación de Menor Cuantía
3.7 Etapas que siguen los Procesos de Selección
a. La Convocatoria
b. El registro de participantes
c. Presentación de consultas y su absolución
d. Formulación y absolución de observaciones, e integración de las Bases
e. Presentación de propuestas
f. Otorgamiento de la Buena Pro
3.8 Exoneración del Proceso de Selección
a. En caso de contratación entre entidades del Sector Público
b. Para contratar servicios públicos sujetos a tarifas, cuando éstas sean únicas
c. En situación de emergencia o de desabastecimiento inminente declaradas de conformidad con
la Ley 26850
d. Cuando se actúa con carácter secreto, de secreto militar o de orden interno
e. Cuando los bienes o servicios no admiten sustitutos
f. En el caso de servicios personalísimos
g. Aspectos procesales de la exoneración
422
2.
EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES
2.1 Definición y propósito del Plan Anual de Adquisiciones
2.2 Contenido del Plan Anual de Adquisiciones
2.3 Difusión del PAAC
2.4 Modificación del PAAC
498
3.
LOS PROCESOS DE SELECCIÓN
3.1 Definición
3.2 Reglas del proceso de selección
3.3 Los actos preparatorios
3.4 Compras Corporativas
3.5 El Convenio Marco
3.6 Los Procesos de Selección
a. La Licitación Pública
b. El Concurso Público
503
4.
LA SUBASTA INVERSA, COMO MODALIDAD ESPECIAL DE SELECCIÓN
4.1 Definición
4.2 Adaptaciones y ajustes a aplicar
529
5.
PRINCIPALES DISPOSICIONES SOBRE LA EJECUCIÓN CONTRACTUAL
5.1 Perfeccionamiento del contrato
5.2 Suscripción del contrato
5.3 Sujetos de la relación contractual
5.4 Requisitos para suscribir el contrato
5.5 Requisitos especiales en los contratos de obra
5.6 Contenido del contrato
5.7 Cláusulas obligatorias en los contratos
5.8 Plazos y procedimiento para suscribir el contrato
5.9 Vigencia del contrato
5.10 Consorcio
5.11 Subcontratación
5.12 Cesión de derechos y de posición contractual
5.13 Culminación del contrato
5.14 Resolución de los contratos
5.15 Registro de Contratos
5.16 Fallas o defectos percibidos por el contratista
5.17 Responsabilidad de la Entidad
5.18 Responsabilidades del contratista
5.19 Principales disposiciones sobre la solución de controversias y la aplicación de recursos
531
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO VI
311
538
Presentación
En los últimos años, se han implementado diversas iniciativas de reforma y modernización del Estado, pero
ésta estuvo referida básicamente al aparato público central y su nuevo rol frente al mercado. Tal vez el
impacto más importante de estas reformas en el ámbito rural, fue la desaparición de las instituciones y
programas estatales de promoción del desarrollo rural permanentes. Una pregunta que siempre se hacen
muchos líderes rurales en el interior del país es ¿Cuál es la propuesta de reforma del Estado que tenga efectos
favorables en el mundo rural?.
Esta imagen de abandono ha empezado a revertirse lentamente en las últimas dos décadas, no porque la
pobreza haya sido vencida, pues por el contrario, en algunos lugares ha crecido, sino por la encomiable lucha
que han desarrollado sus habitantes dirigidos por nuevos líderes convertidos masivamente en autoridades y
promotores municipales.
A lo largo de todo el país, los ejemplos de gobiernos locales con prácticas de democracia participativa e
innovadores se han multiplicado, destacando. Los municipios rurales quienes han demostrado que nuevas
formas de gobierno y gestión son posibles. Amplios sistemas participativos sirven de soporte a acciones
orientadas a lograr la materialización de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, empleando
mucha creatividad y rescatando instituciones locales. Logrando, por esa vía, una amplia legitimidad.
El libro trabajado por Enrique Quedena, ha buscado, justamente, recoger este rico universo de experiencias
y servir, a la vez, para difundir estas nuevas prácticas así como sus implicancias conceptuales e instrumentales.
La importancia radica en que el contenido temático se basa en un conjunto crecientemente numeroso de
experiencias que las municipalidades afiliadas a REMURPE han aportado, especialmente desde el espacio
formativo denominado Municipio Escuela, verdadero benchmarking de la gestión pública local a nivel rural en
el Perú. Esperamos que sus implicancias no sean sólo pedagógicas, sino también sirva de aporte al debate
para que la nueva generación de medidas para la reforma del Estado, incluya el fortalecimiento de su
presencia a través gobiernos locales más eficientes, en el territorio nacional, principalmente rural.
El presente documento busca asistir y acompañar a los distintos actores comprometidos con el desarrollo
local, para que puedan desempeñar eficaz y eficientemente su trabajo. Nos estamos refiriendo a un conjunto
muy amplio de autoridades, promotores y operadores locales, como alcaldes provinciales, distritales y de
centros poblados; regidores, funcionarios y trabajadores municipales; líderes sociales, promotores de
organizaciones sociales de base, productores locales; funcionarios y trabajadores de organismos públicos
descentralizados y promotores de Organismos No Gubernamentales de Desarrollo; además de estudiantes
escolares y universitarios.
Esta obra, desarrollada en dos tomos, tiene una pretensión holística, de presentar en un compendio, una
variedad temática que es de consulta recurrente, por parte de los que trabajan el desarrollo local.
Consideramos que esta publicación será un aporte para lograr extender el Buen Gobierno a los más de mil
trescientos municipios rurales del Perú.
Queremos agradecer a Enrique Quedena por el importante esfuerzo de los últimos años, que va más allá de
una simple relación de trabajo, sino de compromiso con la causa municipalista rural y, sobre todo, este último
año en el cual se ha elaborado el presente texto. Igualmente, tenemos que mencionar a un conjunto de
instituciones que han apoyado la concreción de esta nueva apuesta por los más olvidados del país, pese a que
constituyen la mayoría, nos referimos a AVSF CICDA, la Fundación Open Society Institute, y OXFAM GB.
Desde el Programa de Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales (APODER) de la Agencia Suiza para
el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), el Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión de la
Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y REMURPE consideramos valioso el aporte que presentamos para
contribuir al desarrollo de un proceso vital como el de la descentralización en nuestro país.
Eduardo Barzola Farfán
Secretario Técnico
REMURPE
Artemio Pérez Pereyra
Director APODER - COSUDE
Janos Zimmermann
Director Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión - GTZ
Introducción
Las dos últimas décadas han sido muy importantes para el desarrollo de la institución municipal en el ámbito
rural peruano. En este lapso, se han logrado avances sustanciales en diversos campos, como en el
reconocimiento de la ciudadanía de poblaciones históricamente olvidadas y excluidas de la vida política, así
como de los beneficios económicos. Hoy, un considerable número de personas se ha integrado a la vida
política local y han tenido la oportunidad de conocer más de cerca, las posibilidades que ofrecen los
Gobiernos Locales, así como familiarizarse con las reglas de la gestión pública.
Casi simultáneamente, los municipios rurales empezaron a comprometerse cada vez más con la búsqueda
de respuesta a sus principales problemas económicos, tomando conciencia en el proceso, sobre la
importancia que tiene para su futuro una mejor gestión de los recursos naturales, que constituyen la base de
su sistema productivo, dado su evidente agotamiento o destrucción por la acción humana. Se trata de un
proceso muy interesante, más aún, si tomamos en cuenta que en el mismo tiempo los legisladores en la
capital no descubrían la importancia que tenían estos temas en las atribuciones que se necesitaban los
Gobiernos Locales.
Notoria también ha sido, la capacidad lograda por muchos municipios, para hacer suyos problemas que los
rebasaban largamente en dimensión y posibilidades de solución, como la atención de la pobreza, el acceso
universal a los servicios básicos, el mejoramiento de la calidad educativa, entre muchos otros. Las
limitaciones económicas y operativas se hicieron evidentes para enfrentar tamaño desafío, sin embargo, no
cejaron en la búsqueda de alternativas, frente a la pasmosa lejanía mostrada por el Estado central.
Resultaba injurioso que, mientras los gobiernos locales rurales realizaban grandes esfuerzos para concretar
sus acciones, el gobierno nacional poseía enormes estructuras burocráticas destinadas, en principio, a
solucionar o atender esos males. Se llegó a situaciones tales, en donde las instituciones estatales encargadas
de ejecutar las políticas sociales que en realidad eran más políticas asistenciales y de apoyo político-, poseían
más recursos que todas las municipalidades rurales juntas. Sin embargo, los resultados obtenidos durante
todo el período, han demostrado que sólo han dilapidado los recursos financieros que se pusieron a su
disposición.
Los municipios pobres durante todos estos años, generaron procesos que nunca motivaron el interés de la
prensa ni de las instituciones públicas. En silencio, nuevos modelos de acción participativa surgieron,
evolucionaron y se multiplicaron, creando nuevos sistemas de gestión compartida entre los gobiernos ediles
y la sociedad local, con alentadores resultados.
A las iniciales y emblemáticas experiencias de Limatambo en Cusco y Santo Domingo en Piura, siguieron
muchas otras como Haquira en Apurimac, San Jerónimo en Cusco, Azángaro en Puno, hasta llegar a casos
más recientes como Montero y Frías en Piura, entre tantos otros. Pero también resaltan las experiencias
que se extendieron por unidades microregionales, en donde los municipios rurales asumieron un rol muy
destacado, superando las limitaciones de sus propias circunscripciones, como ocurrió en la microcuenca de
Jabon Mayo en Canas, Cusco, San Marcos en Cajamarca, o el eje cafetalero de Piura y Cajamarca. Estas
acciones destacadas, que podríamos denominar “buenas prácticas”, se extienden hoy por todo el país,
abarcando todas las regiones naturales, sin embargo, es justo señalar que poco o casi nada de este logro se
debe a acciones de promoción dirigidos desde el gobierno nacional.
El Estado central no sólo ha sido un actor ausente, sino que en el momento de tomar decisiones
fundamentales ha desconocido por completo los avances logrados en el ámbito rural; una prueba de ello es
la deficiente normativa que al respecto se ha generado en textos claves como la Ley Orgánica de
Municipalidades, la misma que difiere el tratamiento de las municipalidades rurales a una norma
reglamentaria, y que a través de Disposiciones Complementarias, difiere el ejercicio de las atribuciones
plenas de los gobiernos locales, al no plantear un cronograma preciso para materializar las transferencias de
funciones.
Al parecer, los gobiernos locales han encontrado la forma de generar sus propias correas de transmisión y de
propagación de las nuevas formas de hacer política, sus metodologías, sus planteamientos innovadores, así
como sus limitaciones y riesgos. Siendo de incuestionable valor las experiencias modélicas generadas en
ciertos puntos del país.
Las municipalidades rurales han sabido crecer superando muchas dificultades, aunque el camino es muy
largo y la carga resulta significativamente muy pesada. No obstante, a través de una extensa lista de
experiencias, han demostrado que es posible enrumbar las políticas nacionales, aunque se requiere
depositar en estos gobiernos mayor confianza, que se traduzca en un aumento significativo de los recursos
públicos, especialmente para las inversiones, elevando para ello las atribuciones de control social, así como
ejecutando un adecuado programa de formación y desarrollo del potencial humano.
Más, pese a los avances obtenidos, todavía respecto a las municipalidades rurales en el Perú existe un
enorme prejuicio. Hay quienes consideran que se trata de instituciones incapaces de responder a las
exigencias que plantea el reto del desarrollo en el Perú. Se parte, probablemente, de la imagen de una
municipalidad en donde además del alcalde, es posible encontrar a un contador público ocasional o alguien
que cumple sus funciones-, y una o dos personas de servicios que trabajan por horas, en un local ruinoso y sin
equipamientos. Situación que por cierto existe, pero que corresponde solamente a una parte de gobiernos
locales. Como hemos señalado, existe un gran número de municipios muy pequeños en población y
capacidades reales, que requiere urgentemente aplicar de manera inteligente y democrática, mecanismos
de delimitación territorial.
Sin embargo, existen también municipalidades pequeñas que han empezado a articularse y aliarse con otras,
para lograr generar a través de acciones conjuntas, sinergias y nuevas fortalezas que les permitan cumplir de
mejor manera sus propósitos. Lo mismo se da cuando crecen las alianzas internas, con diferentes
organizaciones sociales y públicas, para fortalecer instituciones locales como escuelas y postas de salud,
produciendo nuevas modalidades en la prestación de los servicios que tratan de vencer las limitaciones
impuestas por las carencias de recursos.
Se puede afirmar que las imágenes inerciales distan mucho de las acciones creativas y el voluntarismo
demostrado por muchas autoridades ediles en localidades modestas. La falta de ideas y el inmovilismo, en
cambio, ha caracterizado más a las grandes instituciones públicas que debían cumplir funciones de ayuda
social y que al final han obstaculizado las posibilidades de un mayor crecimiento de los gobiernos locales,
especialmente rurales.
Internados ahora en un nuevo período altamente competitivo y con mayores desafíos, no hemos podido aún
desterrar legislaciones que tratan de mantener un cierto paternalismo frente a las municipalidades rurales:
se les restringen funciones y se dejan en suspenso parte de sus atribuciones. Un prejuicio sumamente
peligroso, que se traduce en una deficiente contribución a las necesidades expresadas por las autoridades,
funcionarios y técnicos que laboran en estos gobiernos. Muchos de los programas de apoyo, por ejemplo,
como el caso de los cursos formativos y sus materiales de apoyo, hayan sido, por lo general, de escaso valor
práctico, debido a que se considera que este sector resulta aún incapaz de recibir mayor información, así
como más exigentes procesos educativos.
Por otro lado, no se está tomando en cuenta que existen municipios con poblaciones superiores a los diez
mil habitantes, que en su interior poseen núcleos urbanos que cumplen funciones claves para las actividades
agropecuarias dominantes, o que introducen nuevas dinámicas económicas como el turismo o el comercio,
que poseen aparatos administrativos con una regular capacidad de actuación. Existen otras, muy
numerosas, que se manejan en el orden de entre los cinco y los diez mil habitantes, que ofrecen posibilidades
ciertas de mejorar su capacidad de gestión si se impulsan programas formativos y se brindan servicios de
asesoría oportunos y de calidad.
buscaba entregar a cada actor directo de la gestión local el alcalde, los regidores, los funcionarios y
trabajadores municipales, así como a los promotores, los líderes locales-, un instrumento de consulta y de
formación que cubra ampliamente una gama de necesidades que aparecen a lo largo de un período de
gobierno.
Como lo hemos podido comprobar desde el Municipio Escuela, programa de formación para los municipios
rurales llevado adelante por REMURPE, existe un contingente de profesionales, técnicos y trabajadores en
el ámbito rural, portadores no sólo de un bagaje de conocimientos ya importante, sino que resultan
sumamente receptivo a adquirir nuevos conocimientos.
Como nos lo han manifestado los propios participantes de los eventos formativos, las cartillas informativas
resultan instrumentos sumamente valiosos, que brindan información fácil de comprender en momentos
oportunos y que a la vez sirven también para sensibilizar a una parte de la población. Sin embargo, resultan
por su propia naturaleza, limitados para responder a las demandas que nacen del trabajo municipal
cotidiano.
El presente documento pretende responder a un conjunto de requerimientos que surgen del ejercicio del
gobierno, por tal motivo aborda temas complejos pero que son a la vez ineludibles para las funciones de los
trabajadores y autoridades municipales, como por ejemplo los temas de organización administrativa o de
contratación estatal.
Para facilitar su utilización hemos colocado dos capítulos iniciales con contenidos fundamentalmente
conceptuales, aunque no por ellos de alta implicancia para la acción concreta, como se podrá apreciar. Sin
embargo, la idea es que el lector también pueda recurrir al manual leyendo el capítulo que contenga el tema
que sea de su particular interés. Cada capítulo constituye una unidad de lectura independiente y dado el
caso, remite a lecturas complementarias o previas.
Esto quiere decir que no se obliga a una lectura lineal, de principio a fin, sino que se permite recurrir al
material para efectuar lecturas puntuales, no obstante, estimamos que a lo largo del período de gobierno de
cuatro años, una autoridad o y trabajador, por ejemplo, habrá leído una gran parte del material.
Con la finalidad de facilitar su uso, al final de cada capítulo se acompaña un cuadernillo de trabajo con
ejercicios y aplicaciones reflexivas que puedan ayudar a los talleres de capacitación que regularmente se
realizan.
Existen personas que han permitido la realización de este trabajo a las que no quiero dejar de mencionar. En
primer lugar, a Eduardo Barzola que con gran visión ha dado nacimiento a los Municipio Escuela, programa
de autoformación municipal sobre la base de procesos exitosos en curso, y que considera que este material
pueda reforzar sus acciones. Hemos considerado especialmente esta experiencia en la elaboración de este
libro. Igualmente, nuestro reconocimiento al apoyo recibido por Artemio Pérez de APODER, que ha
permitido la concreción de este proyecto educativo sumamente ambicioso. Existen otras personas que han
apoyado con sus comentarios, especialmente desde REMURPE como Rómulo Antúnez y Silvia Gárate, a
quienes manifiesto mi reconocimiento. Igualmente, a Angie Watanabe, que ha colaborado en la importante
fase de edición del manual. Finalmente mi dedicación especial a Elizabeth, Gabriel, Sandra y Sergio, quienes
han seguido desde casa mi trabajo y me han alentado en esta tarea.
Enrique Quedena1
Todos estos gobiernos locales pueden aumentar su potencial de respuesta y su capacidad de gestión al
incorporar abiertamente sistemas participativos, democráticos y transparentes, elevando las exigencias
formativas considerablemente y empleando los recursos que puede ofrecer la mancomunidad municipal. El
potencial del municipio rural en el Perú es muy grande pero los legisladores aún no se han decidido a apostar
decididamente por su despegue, esperemos que esta situación cambie rápidamente, sobretodo ahora, pues
luego de conocerse los primeros resultados del censo del 2005, parece ser que los municipios rurales
podrían estar en el orden de los mil trescientos, cifra que los colocaría muy por encima de los urbanos.
Con la finalidad de responder a las múltiples necesidades que plantea la vida práctica, algunas de ella de
carácter legal ineludibles, es que hemos elaborado el presente manual. Se trata de una propuesta que
1
Abogado. Pontificia Universidad Católica del Perú. Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local, Universidad
Nacional Federico Villarreal. Consultor internacional en Gestión Municipal y Desarrollo Local.
quedena.se@pucp.edu.pe
1. LA MUNICIPALIDAD RURAL PERUANA
1.1 El municipio en el modelo colonial
Capítulo I
Municipalidad Rural
Peruana: Aspectos
Históricos,
Conceptuales
y Territoriales
Capitulo 1
La implantación del municipio como instrumento de dominio territorial, constituyó un
elemento fundamental en la estrategia de ocupación de los espacios conquistados. El
ayuntamiento o el cabildo, no sólo permitían la instauración de una autoridad sobre otra, ya
derrotada militarmente, sino que imponía simbólicamente su dominio, al ocupar la parte
central de la Plaza Mayor, constituido entonces como nuevo centro del poder político.
A parte de su indudable valor simbólico, el cabildo se constituyó en la fuente de la nueva
institucionalidad política. Constituía una forma de representación de la corona española
sobre los territorios conquistados; al administrar justicia, respaldaba o corregía los actos
realizados por los súbditos españoles; también ejercía dominio sobre las poblaciones nativas
e imponía las tradiciones y legislaciones ibéricas.
Aunque no se le denominara expresamente como derecho municipal, era por demás
evidente el peso que tenían las normas emanadas por el gobierno local durante la
colonia. Regulaba no solamente los mecanismos de acceso a los distintos niveles de
gobierno, así como las formas de cooperación interna al municipio, sino también
intervenía en la regulación de la vida de las nacientes urbes americanas, a través de
procedimientos administrativos celosamente cuidados. Pero también constituía una
forma de incorporar las disposiciones que de manera especial se iban creando para
regular la vida de las poblaciones sometidas, a través de las denominadas leyes de indias.
Aunque en la práctica también sirvió para evitar la aplicación de estas leyes. Por
ejemplo, los Encomenderos, concesionarios de la fuerza de trabajo indígena - como
contraprestación por el servicio de adoctrinamiento en la fe católica -, obtenían de esta
situación no sólo beneficios por el cobro de tributos, sino que poseía fuerza de trabajo
que incrementaba sus posibilidades de ingresos, para ello era imprescindible evitar la
aplicación cabal de las leyes protectoras de indios y tomar un poder real que facilitara
sus propósitos, resultando fundamental para esto el dominio de los cabildos.
Por lo menos, durante el siglo XVI, el poder de los encomenderos dentro de los cabildos
resultó más que evidente como problema político y de gobernabilidad de la época.
13
“Sin embargo, a partir de 1580 comienza la decadencia gradual del Cabildo, en lo cual
tuvieron que ver fenómenos como el perfeccionamiento de la administración colonial
(legislación, virreinatos, audiencias), el remate de oficios concejiles como práctica muy
extendida en beneficio de las arcas reales, la intrusión de gobernadores y audiencias en
la vida capitular, el nombramiento de corregidores por el rey para presidir los cabildos,
la concesión de regimientos perpetuos como merced real, la pobreza de los
presupuestos municipales que en muchos de sus arbitrios rentísticos dependían de "la
misericordia del rey", acceso a los cabildos de funcionarios nombrados por el rey, como
el alférez real y el alguacil mayor, intromisiones de los oficiales de Hacienda (contadores,
factores, veedores, tesoreros).
Se distinguieron dos clases de ciudades, metropolitanas y sufragáneas, además de villas y
lugares, todos gobernadas por concejos o cabildos. El primer Cabildo de cada nueva
población era nombrado por los descubridores y en adelante fue lo ordinario que los
regidores eligiesen a quienes habían de sucederles. Empero, ya en el siglo XVI se
desarrolló el régimen de venta, por remate en pública almoneda, de los oficios
municipales. Estos llegaron a ser, en especial después de la real cédula de 14 de
diciembre de 1606, un objeto de "propiedad privada" que pasaba libremente por venta
i
de una persona a otra, o entre miembros de una misma familia” .
1.2 La municipalidad en el Perú
Los gobiernos municipales que fueron introducidos en América Latina y en el Perú por los
conquistadores españoles, difería notablemente de las formas de gestión local que existían en
Europa y en la propia España en la misma época.
Lo que llegó a nuestro continente fue una municipalidad dependiente del poder central que
detentaba la corona. Esta institución, estaba integrada por el alcalde y los concejales,
designados originalmente por el Virrey o la Audiencia, aunque sufrió modificaciones como las
que acabamos de ver.
De esta manera, las municipalidades dependientes del gobierno central constituían una
estrategia de dominio de los territorios conquistados, pero carecía de muchas libertades:
quien establecía el sistema económico local y sus reglas era directamente la metrópoli
española (véase recuadro “El devenir histórico de la institución municipal”).
Lo preocupante ha sido que este tipo de municipalidad se conservó en el Perú hasta mediados
el siglo XX, resultando durante mucho tiempo una institución bastante impermeable a las
influencias progresistas.
Hacia 1930 la presencia del Estado central era bastante limitado en todo el territorio, en esa
situación la municipalidad ejercía una influencia en la vida local protegiendo los intereses de
los terratenientes rurales. Las autoridades municipales por ello eran unas de esa figuras que
14
contribuían a mantener el sistema de explotación de la población indígena y en muchos
lugares poco comprometidas con la creación de mercados internos y procesos industriales,
salvo la costa norteña especialmente, mientras que en las ciudades actuaba como una junta de
vecinos ilustres. Dentro de la estructura de poder, las municipalidades actuaron como una
pieza más en el engranaje del sistema de dominación política del país.
Hasta 1960, en que se instaura propiamente un sistema democrático de elecciones para los
gobiernos locales, las municipalidades no despertaron mayormente las expectativas de la
población.
Capitulo 1
Capitulo 1
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de Municipalidades Rurales
"Sólo se realizaron dos procesos electorales municipales en el período de la república
aristocrática, en los años de 1897 y 1900, para luego ser suspendida hasta 1960, no
obstante que la ley establecía el derecho al sufragio, para elegir y ser elegido, a todos los
varones que sabían leer, escribir y eran vecinos de la comunidad. Se estima que
alrededor del 3 por ciento de la población del país tenía derecho al voto (para 1899 eran
105,597 y para 1902 representaban 143,766 ciudadanos). Los únicos que estaban en
condiciones de ser autoridades municipales eran los que tenían acceso al dominio del
castellano y al poder cultural, aquellos que formaban parte del sistema de autoridad que
el gamonalismo había establecido a través del mecanismo del control de la
administración pública; el clientelismo burocrático. El alcalde y los concejales eran
nombrados por el gobierno central por recomendación del Prefecto y de los "notables"
de las provincias de la nación, que al ser elegidos garantizaban su apoyo al régimen
ii
imperante ”
Sin embargo, hasta pasada la primera mitad de la década de los setenta, también gran parte de
los derechos de las mujeres se encontraban seriamente limitados, entre ellos los derechos
electorales, que se logró corregir con ocasión de la Constitución de 1979. La misma carta
reconoció los mismos derechos a los ciudadanos analfabetos, impedidos hasta entonces de
participar en las elecciones, al señalar en su artículo 64 que “es nulo y punible todo acto por el
cual se prohíbe o limita al ciudadano o partido intervenir en la vida política de la Nación”.
Para tener una idea, hasta bien entrado el siglo XX seguía rigiendo la Ley de Municipalidades
de 1892, que aún hablaba de concejales y no de regidores como se haría posteriormente. Esta
ley planteaba entre los requisitos para acceder al sufragio directo en las elecciones
municipales, el criterio de edad (ser mayores de veintiún años), saber leer y escribir, además
de ejercer alguna profesión o industria o, en su defecto, posee alguna propiedad inmobiliaria.
Esta norma se orientaba claramente a gobernar los asentamientos urbanos de su época, en
donde, si bien es cierto resultaba común compartir algunas funciones con el campo, resultaba
ser el objetivo final servir principalmente a las ciudades.
En cambio, la posterior ley de municipalidades, el Decreto Legislativo 051 de 1981, al tomar
en cuenta que las municipalidades ejercen jurisdicción sobre todo el territorio asignado,
reconoce funciones obligatorias sobre el ámbito rural. A partir de entonces, se dice que las
15
municipalidades pueden intervenir explícitamente en el desarrollo de la infraestructura
agrícola como la construcción de los canales de riego, en las pequeñas irrigaciones, puede
velar por la conservación de la flora y fauna, promover la recuperación y desarrollo adecuado
de los recursos naturales, aprovechar las capacidades energéticas empleando los recursos
naturales que no contaminen, etc. Disposiciones que se intercalan con las tradicionales
funciones administrativas propias de los núcleos urbanos.
(electricidad, agua potable, desagüe, caminos, etc.) y equipamientos diversos (mercados,
colegios, áreas de recreación, etc.), pero fundamentalmente, colaborar con las
organizaciones de sobrevivencia como los comités de vaso de leche, comedores
autogestionados, comités de salud, clubes de madres, etc., para combatir el hambre y la
enfermedad, luchar contra las contaminaciones, prevenir desastres naturales, combatir la
violencia familiar y delincuencial, entre otros.
Esta ley de municipalidades también reconoce a un tipo especial de municipalidades rurales,
cuando dice que existen además de en las capitales de las provincias y los distritos, en “los
pueblos, núcleos rurales, comunidades campesinas y nativas”, aunque con la categoría de
Municipalidades de Centros Poblados Menores.
Sin embargo, el trabajo edil en nuestro país se ha basado, principalmente, en el juicio y
sensibilidad del alcalde y de un grupo de personas que lo acompañan, más no en lineamientos
de política nacional o regional. Aunque algo se ha señalado por momentos - especialmente en
los textos constitucionales y algunas normas dispersas-, sus orientaciones han desaparecido
sin haber impactado mayormente en la realidad municipal. Tampoco han existido
instituciones consolidadas de apoyo, con capacidad para atender las demandas de
reestructuración institucional y capacitación del personal, que sirva como apoyo a la misión
municipal, siendo la situación patética en el caso de las municipalidades rurales, que se han
encontrado totalmente abandonadas.
Bajo el Decreto Legislativo 051 existía la posibilidad de contar con municipalidades
provinciales y distritales que comparten funciones, indistintamente, para administrar el
campo y la ciudad. Otra posibilidad, aunque bastante disminuida, era crear municipalidades
específicamente orientadas a atender necesidades del campo.
De todos modos, constituía un avance en el tratamiento legislativo de la problemática local
rural, desde el punto de vista del derecho municipal. Sin embargo, los años ochenta, que
sirven de escenario para la reinstauración del sistema democrático en todos sus niveles, que
permitió la generación de un nuevo marco normativo para la gestión local, resultó ser un
período de gran convulsión política y social, motivada por la crisis económica y la violencia
política que afrontaba el Perú. Es por ello, que se puede decir que las municipalidades
volvieron a la escena política, en un medio caracterizado por una pobreza extrema
generalizada y una absoluta desestructuración política.
El retorno de la institución municipal, en efecto, no podía tener peor contexto. Por doquier
existía la corrupción, la falta de autoridad de las instituciones públicas, el desprestigio de los
legisladores y juzgadores, el deterioro de la calidad de vida de la población, el hambre, la
violencia y el terror. Todo era producto de un largo proceso de injusticias sociales y tradiciones
políticas de dudosa calidad ética, que se mantuvieron en el país por muchas décadas.
Las municipalidades, reinstauradas bajo parámetros democráticos, recibieron atribuciones
que no se encontraron respaldadas por adecuados recursos económicos y financieros,
tampoco contaban con organismos capaces de proporcionar una adecuada asesoría y apoyo
profesional. De este modo, las autoridades locales elegidas debieron aprender rápidamente a
sortear todo tipo de dificultades, aunque muchas veces repitieron los errores que provenían
de la cultura política tradicional.
16
Estas municipalidades debieron afrontar nuevos retos, como administrar la pobreza
extendida en el campo y trasladada a las ciudades bajo la forma de asentamientos humanos
marginales, comercio informal, industrias clandestinas, degradación de ambientes públicos y
zonas de vivienda, elevación de actividades delincuenciales y violencia, etc. Por otra parte, las
municipalidades que albergaban fundamentalmente población popular, han debido añadir a
todo lo anterior, el apoyo a la instalación de infraestructura básica en los asentamientos
Capitulo 1
Capitulo 1
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de Municipalidades Rurales
El tránsito seguido por las municipalidades en los ochenta pareció darse -más allá de las
voluntades expresadas en leyes y documentos políticos diversos -, con muy poca claridad
conceptual. Como hemos visto, la municipalidad atravesó una etapa de tutelaje por parte del
gobierno central - como se orientaba la ley de 1981 -, a otra en donde se brindaba un apoyo
formal al proceso de descentralización regional, para ser finalmente presentado por la
Constitución de 1993, como la base de la descentralización política.
La Constitución de 1979 es clave para asignar un nuevo rol a los gobiernos municipales. En su
propuesta política, la carta articulaba los municipios a un proceso de regionalización que el
país esperaba. Modelo que ciertamente se alteró al promulgarse la Constitución de 1993.
En el capítulo sobre descentralización que aparecía en el primer anteproyecto de la actual
Constitución, las regiones como estructura política habían desaparecido, debido a una
consigna dictada por el entonces presidente de la república, Alberto Fujimori. En este
documento se decía, literalmente, que "la descentralización se desarrolla sobre la base de
los gobiernos municipales", indicándose a continuación que "las municipalidades tienen
competencia (...) sobre todos los asuntos administrativos del Estado, con excepción de los
correspondientes a los sectores defensa, orden interno, relaciones exteriores, economía,
finanzas y trabajo, que competen al gobierno nacional".
En el segundo anteproyecto, pese a las fuertes presiones internas y externas, la figura se
repitió. Pero casi dos meses después, se publicó el texto definitivo, donde sorpresivamente
reaparecieron las regiones, aunque esta vez, notablemente disminuidas respecto a lo que
señalaba la Constitución de 1979, a la vez que desaparecían los dos artículos que
mencionamos anteriormente, en su reemplazo se dice que "las regiones apoyan a los
gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su acción ni su competencia", y a continuación
hace un listado de estas.
17
La nueva etapa del proceso de descentralización se inició, de este modo, no sólo con un
trabajo poco serio del Congreso Constituyente, sino también con una débil consistencia
normativa e institucional. El aparente apoyo otorgado a las municipalidades, en realidad
escondía el propósito del presidente de la república de oponerse a la reinstauración de los
gobiernos regionales que años atrás había liquidado. Posteriormente, los gobiernos locales
fueron también parte del objetivo de captación y dominación que ejerció, sin pudor, el
régimen totalitario del ingeniero Fujimori.
Pero no será, sino, nueve años después, en junio del 2002, a partir de la promulgación de la
ley de bases de la regionalización, en que se altere sustancialmente las incoherencias
mostradas por la norma constitucional. Aunque el daño que supuso la desactivación de
instituciones públicas vinculadas al tema, como el Instituto Nacional de Planificación o el
Instituto de Fomento Municipal, aun dejan sentir sus consecuencias.
Sin embargo, una cuota importante del éxito logrado por las municipalidades, pese a las
condiciones adversas que atravesaron, provino de una de las principales innovaciones que
introdujo, paradójicamente, la Constitución de 1993, al otorgarles autonomía política en
los asuntos de su competencia. Autonomía que sirvió para respaldar jurídicamente, actos
de gobierno que ya venían ejerciendo en la práctica, que facilitaba la creación de un marco
propicio para promover un nuevo orden, más democrático y consensuado, que
consolidaba su rol político y como fuente de derecho.
Pero otra forma de descentralización también se produjo, se trata de aquella que se realiza
desde las municipalidades hacia otras instancias. Se trata de la creación de unidades de
gestión, que reciben del gobierno local una cuota específica de poder para que lo administre,
nos referimos a las municipalidades de centros poblados.
Vinculado, aunque distinto, es reconocer la existencia de una cuota importante de poder en
manos de la propia sociedad civil. Las municipalidades tienen aquí una fuente importante de
ampliación y canalización de las iniciativas y energías de los propios actores locales. Esta
perspectiva tiene una alta vocación democratizadora, ya que supone convocar a la población
para evitar la concentración de funciones en las burocracias, también permite redistribuir los
recursos locales, rompiendo los desequilibrios espaciales, que concentran actividades y
funciones en ciertos territorios en desmedro de otros. Esta perspectiva es la del desarrollo
local, proceso de esencia social que, sin embargo, se complementa bien con el proceso
político-estatal de la descentralización, generándose puntos de encuentro conocidos
también como espacios de concertación social.
Esta forma de descentralización del gobierno local, de amplia aceptación y desarrollo a nivel
internacional, requiere un sistema de reglas y metodologías apropiadas para desarrollar la
propuesta. Implica contar con un mínimo de condiciones para el control del proceso, y una
clara determinación de los objetivos, recursos y sujetos.
18
El proceso de descentralización desde las municipalidades, cuando va unido a una
propuesta de desarrollo, se lleva adelante mediante una convocatoria general a la
población y se busca el compromiso de ella, como ocurre con la planificación participativa
local.
Las relaciones entre los actores, sus discusiones y acuerdos finales suponen la creación de
reglas y convenios que, al amparo de la autoridad local que las promueve y ratifica, así como en
razón al marco jurídico en el que actúan, cuentan con un respaldo legal. Tal es la base teórica y
jurídica de una planificación participativa.
Anotaciones
Capitulo 1
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de Municipalidades Rurales
El Devenir de la Institución Municipal
Enrique Quedena
La tradición de gobierno local más cercana a las instituciones actuales provienen de las
iii
ciudades nacidas durante el medioevo . Se trató de Burgos que asumieron el liderazgo
del desarrollo económico y cultural, a costa de grandes enfrentamientos con los
poderes feudales entonces dominantes. Surgieron en esta etapa dos formas distintas de
administraciones locales; por una parte la organización de las comunas contestatarias al
régimen y por otra parte, las municipalidades o ayuntamientos dependientes del poder
central, generándose de esta manera dos concepciones jurídico-políticas diferentes.
La comuna, nació en el seno de la sociedad feudal y convivió con ella durante muchos
añosiv, se trató de una forma de organización social de carácter urbano que unificaba
jurídicamente a una población de artesanos, productores y comerciantes por entonces
constituidas en las nuevas fuerzas citadinas-, frente al poder señorial que dominaba el
ámbito rural. Y será justamente, como producto de enfrentamientos con el poder
feudal, así como por la acumulación progresiva de conocimientos y riquezas que,
finalmente, la comuna logró institucionalizarse como un poder local legítimo.
En algunos lugares el poder de la comuna pudo ejercer un dominio sobre parte del área
rural, el cual "debió servir a la ciudad como área de abastecimiento de bienes y de mano
de obra a bajo costo y al mismo tiempo como mercado para todas las mercancías
cotidianas que no estaban destinadas al consumo urbano o a la exportación"v.
Aunque lo que se generalizó fue el carácter eminentemente urbano que adquirió la
comuna, al punto tal que nunca se admitió la participación en el gobierno de ella de los
hombres del campo.
Es importante resaltar que la comuna descansaba en las relaciones de igualdad que se
establecían entre ciudadanos libres. El habitante de la ciudad había logrado una nueva
19
condición social basada en su pertenencia a una comunidad libre de personas, mientras
que en el campo las poblaciones mantenían relaciones serviles frente al poder feudal. La
ciudadanía nacía de esta manera como una nueva categoría política de oposición al
régimen anterior, en donde la naciente burguesía contaba con gran capacidad de gestión
e iniciativa, asumiendo la conducción de la comuna.
Inicialmente existía una gran homogeneidad en el tratamiento de los habitantes de los
nacientes Burgos o ciudades, sin embargo, posteriormente las reglas se alteraron al
imponerse el criterio de riqueza económica como fundamento del poder. No obstante,
la autoridad pasaba de todas maneras por nombramientos, en cuyo proceso los
vi
ciudadanos participaban de alguna manera .
La ciudad se convirtió paulatinamente en un espacio de lucha política muy intensa frente
a los poderes feudales, que terminó beneficiándola de manera paulatina.
“El grado de libertad variaba considerablemente y por ello mismo es difícil presentar un
cuadro completo de derechos y libertades y de la organización de la ciudad medieval,
tan compleja como el del feudo. Hubo ciudades totalmente independientes, como las
ciudades - repúblicas de Italia y Flandes, hubo comunas libres con diversos grados de
independencia; y hubo poblaciones que pudieron arrebatar algunos privilegios a sus
señores feudales, pero que en alguna medida quedaron bajo su control. Más cualquiera
que fuesen los derechos de las ciudades, sus habitantes tenían en su poder la carta que
los confirmaba, lo cual ayudaría a impedir disputas si, el señor o sus agentes olvidaban
esos derechos”vii
De esta manera, el habitante de la ciudad lograba un estatus social que se basaba en su
pertenencia a una comunidad libre de personas, que se asociaban para defender sus
derechos. Este grupo era dirigido por un representante orgánico, denominado
burgomaestreviii.
“En las ciudades del centro y del norte de Europa surgió así el conocido lema 'El aire de
la ciudad hace libre', es decir, que después de un plazo más o menos grande, pero que
fue haciéndose cada vez menor, el señor de un esclavo o de un siervo perdía el derecho a
reclamarlo como sometido a su poder. Este principio se ha impuesto en grados diversos.
A menudo las ciudades tuvieron que prometer no acoger gente no libre y, con la
reducción de las posibilidades económicas, esta limitación les ha sido en ocasiones
agradable. Pero, de todos modos, aquel principio se impuso como regla. Las diferencias
estamentales desaparecieron, por lo tanto, en la ciudad, al menos en la medida en que
significaban una diferencia entre la libertad y la falta de ella. Por otra parte, se
desarrolló dentro de los centros urbanos del norte de Europa, originalmente fundados
en la igualdad política de los asentados y en la elección libre de los funcionarios urbanos,
una capa de notables: diferenciación estamental de las familias que monopolizaban los
cargos municipales en virtud de su independencia económica y de su poder”ix
20
La ruptura con los poderes feudales, significó la consolidación de las ciudades como
espacios de intensa actividad industrial y mercantil. Comenzó a generarse en su
interior un nuevo sistema de producción con capacidad de autosostenimiento y con
capacidad de desplazamiento del hasta entonces sistema vigente. La ciudad se
convirtió de esta manera en una condición imprescindible para la nueva forma de
desarrollo económico.
En su posterior evolución, y rotos ya los lazos con la feudalidad, la comuna se convirtió
también en expresión de otras fuerzas y grupos citadinos. La comuna actuó como un
colegio o colectivo de intereses, opuesto al control personal y vertical de una sola
autoridad. En ese sentido se convirtió en el espacio en donde se moldearon las nuevas
relaciones económicas y sociales.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La concreción de la autonomía política en cartas jurídicas de la ciudad, dio lugar a la
generación de un derecho propio, con sus propias vías procedimentales y aparatos de
justicia locales, de esta manera los individuos y sus organizaciones (las corporaciones) se
pudieron regir a partir de un derecho exclusivo.
Sin embargo, no será esta institución cargada de corrientes liberadoras la que llegue a la
América Latina, sino la que corresponde a la segunda tradición mencionada líneas
arriba, se trata de la municipalidad o ayuntamiento dependiente del poder central; esta
institución denominada también como cabildo, se introdujo a partir de la conquista
española.
Una primera gran diferencia consiste en el hecho de que la ciudad colonial no fue el
espacio de individuos y corporaciones libres. Aquí el gobierno de la ciudad no se hacía en
nombre de una sociedad local urbana, sino en nombre de la corona.
"Jurídicamente, el nuevo territorio forma parte del patrimonio de la corona en
donde radica su soberanía; por ello su ocupación se hace a nombre de los reyes de
España y a las nuevas autoridades sólo le compete administrar en forma delegada y
otorgar posesiones en calidad de concesiones. Esta es la esencia del pacto
colonial” x.
Es por ese motivo que las autoridades locales como el alcalde, los regidores y los
secretarios eran nombrados por el rey o por sus delegados en América: el Virrey o la
audienciaxi.
Es así como el órgano de gobierno local responde a una ciudad muy diferente, que en
términos de gobierno se caracterizaba por su falta de independencia y en términos de
gestión por su falta de autonomía. Una diferencia sustancial con las comunas.
La segunda diferencia tiene que ver con las razones económicas, ya que la municipalidad
debió adecuarse al patrón económico establecido por la metrópoli española y no a
21
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
xvi
■
■
■
■
La ciudad respondió a una lógica de conquista primero y de colonización después.
Las relaciones económicas se encontraron seriamente controladas: no existió el
libre comercio y se crearon en cambio una serie de controles a las relaciones
mercantiles y artesanales.
Las relaciones intermunicipales fueron prohibidas, concentrándose éstas al vínculo
municipio - corona.
El carácter dependiente y subordinado de la ciudad llegó al extremo de manifestarse
en su propia forma física. El damero se encontraba determinado legalmente,
codificado bajo el reinado de Felipe II, en la ley de 1573xii.
A este listado hay que agregar el carácter estamental de la ciudad colonial, en donde
habitaban los españoles, los criollos descendientes de los anteriores nacidos en
América, los indígenas (diferenciados a su vez en razón de su linaje y poder, como el caso
de los caciques) y los esclavos negros, además de una gama amplia de mestizos (cada
uno con denominación propia).
La situación del cabildo implantado en América resultaba por todo ello muy distante de
la sociedad de ciudadanos nominalmente libres e iguales que se vivió en Europa en la
misma época.
1.3 Las municipalidades peruanas en cifras
De acuerdo a cifras oficiales del INEI, al 2002, existían en el país 194 municipalidades
provinciales, 1635 distritalesxiii y 1871xiv municipalidades de centros pobladosxv
.
No se puede afirmar, a priori, que este número resulte alto o bajo, pues ello depende de la
consideración de un conjunto de factores, como la proporción existente entre municipalidad
y área territorial, el número de población, las atribuciones otorgadas, el número de
habitantes por trabajador municipal, etc.
22
Las municipalidades constituyen la institución estatal mas extendida sobre el territorio
nacional y, al mismo tiempo, la que cuenta con mayor reconocimiento por parte de la
población, pese a las dificultades económicas y materiales en las que se desenvuelve.
En Francia, con una superficie de 549,000 km2 (Perú cuenta con 1' 285,215 km2), el
municipio (commune) es una institución ampliamente difundida. Implantadas desde 1789, las
comunas suman en la actualidad cerca de 37,000, número que es muy superior al de cualquier
otro de la Unión Europea y resulta superior a todas las municipalidades juntas de América
Latina. Se estima que el 80% poseen menos de mil habitantes, razón por lo cual se han
incentivado las mancomunidades, como un mecanismo voluntario de concentración
municipal. Por su parte, Argentina posee 1930 municipios, Brasil 5507, Colombia 1098 y
México 2430.
La mayor parte de municipalidades peruanas son rurales . Ellas administran el territorio que
alberga no solo poblaciones sino también recursos naturales de diverso tipo y, por lo tanto,
representan posibilidades de movilizar recursos sociales considerables. El Consejo Nacional
de Descentralización estima que el número de municipalidades rurales en el país es de 1354,
mientras que Castro Pozo considera que sólo las municipalidades con menos de cinco mil
xvii
habitantes serían 961 . Sin embargo, el país ha seguido un claro patrón de crecimiento
poblacional urbano, pues, de acuerdo a las cifras del INEI del 2002, se demuestra que pese a la
enorme extensión de los municipios rurales, alberga a sólo el 27.8% de la población nacional.
Capitulo 1
Capitulo 1
procesos autónomos de desarrollo económico local. A decir de Portillo, "en la ciudad
latinoamericana la estructura política precedió a la económica", creándose ciertas
situaciones importantes:
El artículo 139 de la LOM ha definido a las municipalidades rurales como aquellas que
funcionan en capitales de provincia o distrito cuya población urbana no es mayor al cincuenta
por ciento de su población total. Sin embargo, si la ley hubiera considerado otras categorías,
como la población económicamente activa vinculada a las labores rurales, es probable que el
mapa rural se hubiera modificado sustancialmente, siendo probable entonces, conocer
realmente la magnitud de la ruralidad en el país.
Por otra parte, si se considera el personal que se encuentra al servicio de los Gobiernos
xviii
Locales, tenemos más de 62,000 trabajadores, siendo el 23% mujeres . Esta fuerza laboral
se distribuye en las siguientes categorías:
■
■
■
Empleados: 30,355 que representa el 48,7% del total. A su interior se pueden distinguir a
los técnicos que constituyen el 53%, los auxiliares que representan el 28,3% y los
profesionales con el 18,7%.
Obreros: alrededor de 24,000 en total, lo que representan el 43%, correspondiendo al
personal de limpieza el 38,7% del total anterior y 4,3% al personal de vigilancia.
Funcionarios y directivos: se identificaron 5,165 funcionarios y directivos, que
representaban el 8,3% del total de trabajadores de las municipalidades.
Atendiendo su condición laboral, el INEI pudo comprobar que el 60% de los trabajadores
municipales se encuentran en situación de contratados. Las cifras sobre la condición de los
trabajadores indican lo siguiente: 25,071 son nombrados, 29,581 contratados y 7,636
contratados a través de services.
Estas cifras muestran tres aspectos aparentemente paradójicos. En primer lugar, pocas veces
en un país pobre se puede encontrar una fuerza laboral especializada tan numerosa; este
contingente laboral, de actuar coordinadamente, bajo un plan estratégico que integre sus
diferentes acciones podría constituir un motor muy efectivo en la lucha por el desarrollo.
Pero, en segundo lugar, este grupo ha sido visto siempre de manera disgregada y sin objetivos
ni proyecciones comunes, desperdiciándose oportunidades y energías. En tercer lugar, pese
a tratarse de trabajadores especializados, no han recibido, por décadas, formación,
23
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
No se trata, sin embargo de un problema que afecte a los trabajadores ediles únicamente,
sino que la falta de interés de los gobiernos centrales de desarrollar la propia institución -pese
a los importantes resultados que han obtenido-, ha afectado seriamente su capacidad de
respuesta, contrastando con la atención que reciben en otros países vecinos.
En general, la asignación de recursos económicos es mayor en el resto de América Latina que
en el Perú. La canalización del gasto público a través de los gobiernos locales en 1998
alcanzaba el 45.6% en Brasil, 43.3% en Argentina, 39% en Colombia, 26.7 en Bolivia, 25.4%
xix
en México, 19.6 en Venezuela , mientras que sólo el Perú se atrevía a destinar alrededor del
3.6%.
Informes más recientes, consideran que la asignación de recursos a las municipalidades en
nuestro país se ha elevado al 5%, pero igual nos sigue dejando en último lugar entre los
países de la región. Al respecto se señala que “el gobierno central peruano concentraba, en
el año 2000, el 87% de los ingresos públicos después de las transferencias de ley, frente al
65% en promedio de gobiernos de países medianos y grandes de la Región y 54% en países
desarrollados. A nivel del gasto público se daba el mismo comportamiento, para el mismo
año, los gobiernos locales, fueron responsables del 12% del gasto total, frente al 34% en
xx
América Latina y al 43% en los países desarrollados” .
Otros informes estarían demostrando que las transferencias durante el 2004 hacia los
municipios en otros países se habría reducido sustancialmente, debido a los efectos de la
crisis económica en algunos de ellos, tal sería el caso de la Argentina que se habría reducido el
porcentaje de las transferencias del gobierno central a sólo el 7.90%, en cambio, el Perú,
según esta fuente, habría mejorado su situación, llegando al 8%, cifra que no obstante, nos
colocaría al mismo nivel de República Dominicana, que entrega estos recursos a tan sólo 138
municipios.
1.4 Las municipalidades rurales peruanas
Como se ha visto, por su origen, las municipalidades son una forma de autogobierno,
contestatario a un modelo que limitaba las libertades. La evolución de esta institución ha
permitido que de ser originalmente creada para dirigir una urbe, posteriormente se haya
aplicado con éxito para gobernar localidades rurales. Aunque tal paso suponga, siempre, un
conjunto de adaptaciones explicitas y detalladas que normalmente le corresponde hacer a la
ley orgánica encargada del tema.
La legislación peruana, empero, ha evitado sistemáticamente desarrollar estos aspectos,
creando de esta manera confusión y debilitando el accionar de estas estructuras políticas.
Esta situación se puede visualizar en diversos aspectos: desde la adopción de una estructura
orgánica citadina (existen municipalidades rurales que tienen oficinas, áreas y comisiones
urbanas y no oficinas de desarrollo agropecuario, por ejemplo), hasta la forma como
formulan sus instrumentos de gestión internas, como el Reglamento de Organización y
Funciones, o el Reglamento Interno de Concejo, entre otros.
MUNICIPALIDADES RURALES Y URBANA EN EL PERÚ
Población
Urbano
Rural
%
10 a 50 mil
135
227
19.8
5 a 10 mil
68
291
19.6
2 a 5 mil
129
372
27.4
1
464
25.4
Menos de 2 mil
Como se aprecia, la situación peruana resulta atípica con respecto al resto de países, pues en
los últimos veinte años, estos vienen reforzando las capacidades y aumentando las funciones
de sus gobiernos locales. Incluso con oportunidad de aplicarse las medidas de ajuste
estructural y plantearse las políticas conocidas como de “primera generación” en América
Latina, los propios organismos promotores de estas reformas, han insistido en la necesidad
de profundizar en los procesos de descentralización, que toman en cuenta el fortalecimiento
de las administraciones locales.
24
En los casos en donde la municipalización ha sido más reciente el impulso del gobierno
central ha sido más decidido, como ha sido el caso en Bolivia, donde se han promulgado
normas legales acertadas, que han considerado la asignación de recursos económicos
importantes, así como un apoyo institucional manifiesto, superando incluso el nivel de lo
político partidario en la implementación de las medidas destinadas a fortalecer el proceso de
descentralización.
Capitulo 1
Capitulo 1
actualización, entrenamiento, ni mejoras económicas, que posibiliten su mantenimiento
como fuerza calificada y promotora del cambio.
Menos
de 2 mil
2 a 5 mil
Rural
5 a 10mil
10 a 50 mil
Urbana
REMURPE. Fuente CND
0
500
De manera sintética, se puede afirmar que las municipalidades peruanas deben afrontar
exigencias y limitaciones internas, debido a la falta de apoyo efectivo y sincero por parte del
gobierno central. Algunos de los aspectos más importantes tienen que ver con lo siguiente:
- El aumento de la pobreza en el campo ha sido una constante. Pese a los intentos por
aplacar esta situación, el campo se ha convertido en un ámbito que es sinónimo de
pobreza y abandono.
25
- La presencia de factores exógenos, como los denominados programas de lucha
contra la pobreza o los de corte simplemente asistenciales, han atentado contra la
posibilidad de generar o reforzar los procesos productivos endógenos. Se puede
afirmar que la ayuda, en muchos casos, ha afectado seriamente la cultura social y
política y ha impedido el progreso de propuestas productivas orientadas al
desarrollo.
- Las imágenes entre el campo y la ciudad han creado un fuerte contraste, que invita a la
migración a los jóvenes. Por un lado, la falta de inversiones y de apoyo efectivo en el
campo, contrasta con la situación en la que se encuentran los servicios y otras condiciones
de vida en la ciudad, que aunque no siendo las mejores resultan muchas veces superiores a
lo que existe en el ámbito rural.
- Las políticas estatales y los propios proyectos de desarrollo están diferenciando dos
áreas rurales: las que son susceptibles de integrarse rápida o fácilmente a los
mercados, y las que ofrecen serias dificultades para ello (denominadas incluso como
“inviables”, en muchos casos). Esta desigualdad no ha servido para crear políticas de
promoción diferenciada, sino sólo para canalizar recursos hacia unos y dejar sin ellos a
los otros, generando una nueva categoría de pobres entre los pobres. Sin embargo, los
sectores en extrema pobreza, abandonados por muchas entidades estatales y de
promoción, son atendidas, siempre por los gobiernos locales a partir de sus limitados
recursos.
- Sólo recientemente, a partir de la introducción de atribuciones municipales en materia de
desarrollo económico, se vienen generando propuestas y políticas orientadas a integrar
las economías urbano-rurales. El manejo de ambas dimensiones, como parte de un solo
sistema, constituye uno de los aportes que viene impulsándose especialmente desde el
marco conceptual de la Nueva Ruralidad.
- Las realidades rurales muestran un nivel de atraso muy grande en términos de educación
primaria, secundaria y técnica. Igualmente, los problemas de salud y saneamiento
ambiental, así como en el estado de desarrollo de la infraestructura. Se trata de factores
que inciden decididamente en las posibilidades de desarrollo local, los programas y
acciones al respecto son de reciente data y cuentan con muy poco respaldo financiero e
institucional.
- El sistema de transferencias premian a los espacios urbanos, ya que bajo el principio de
apoyo a los lugares que concentran mayor población se dejan, permanentemente
abandonados a los rurales que son, por definición, lugares de baja densidad poblacional.
En cambio, la actuación de los gobiernos locales rurales en el desarrollo de sus
localidades, durante los últimos veinticinco años nos plantea un escenario de nuevas
posibilidades:
26
- En muchas localidades rurales, las capacidades han crecido más aprisa que las atribuciones
legales. Muchos sistemas de planificación en municipios rurales son un ejemplo de
perdurabilidad y efectividad, frente a experiencias urbanas, sin embargo, muchas de ellas
se han generado en épocas en las cuales no existían atribuciones legales expresas que
garantizaran su continuidad.
- Pese a las peculiaridades que muestran los distintos gobiernos locales en el ámbito
rural, muchos de ellos han logrado afirmar los valores culturales de la zona y, a partir
del reconocimiento de la acción ciudadana, generar gobiernos altamente
participativos que suplen la escasez de recursos económicos y el abandono
institucional.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
- La renovación, prácticamente ininterrumpida del sistema eleccionario a nivel municipal,
aunque a nivel nacional existieran serias perturbaciones, constituye una muestra de lo
cercana que siente la ciudadanía a las municipalidades y lo interesada que está en
participar de sus acciones. Esta situación se ha visto reforzada con el apoyo recibido, en la
generalidad de casos, la puesta en marcha de distintas propuestas como los Presupuestos
Participativos, las audiencias de rendición de cuentas y las consultas ciudadanas, entre
otros tantos recursos empleados. No obstante, resta aún otorgar a las municipalidades
mayores oportunidades de intervención, por ejemplo, promoviendo mancomunidades, o
permitiendo el ensayo en el tratamiento de nuevas problemáticas cuando se crea que
existan capacidades para ello (como, por cierto, existe en el sistema francés, que faculta a
las municipalidades a solicitar la intervención en temas para los cuales no tienen
atribuciones expresas o exclusivas, de modo que si demuestra haber desarrollado
capacidades, adquiere tales facultades).
Anotaciones
Nuevos Espacios para Promover el Desarrollo
de los Municipios Rurales del Perú.
El Caso de la Remurpe
Eduardo Barzolaxxi
EL CONTEXTO POLÍTICO NACIONAL
El proceso de municipalización en el Perú tiene larga data. Sus raíces se encuentran en
xxii
las instituciones españolas que importaron los conquistadores , éstas encontraron
dificultades en su inserción dentro de las prácticas y costumbres ancestrales existentes
en nuestro país, aún hoy las dificultades con las comunidades campesinas no se han
tratado convenientemente, a pesar de ello, es la forma de organización política del
Estado más cercana a los ciudadanos.
27
Nuestro proceso actual tiene su precedente, afincados en los últimos veinticinco años,
cuando en 1980, luego de la larga dictadura militar (1968 - 1980), se inició un nuevo
proceso de transición democrática. Pero los cambios que se dieron en los ochenta
desencadenaron procesos no solo por las vías institucionales de la democracia
representativa, que se expresaba en la competencia política de los partidos en los
espacios locales, sino a la vez, en la configuración de nuevos liderazgos populares en las
ciudades, mientras que el campo destacaba la reivindicación de los campesinos
planteando sus derechos ciudadanos.
Estos cambios marcaron fuertemente la composición de las organizaciones gremiales y
políticas, así como definió la extracción popular de las nuevas autoridades, en ese
terreno se puede observar a lo largo y ancho del país que ya no son los honorables o
familias notables (taita llaqtas) como monopolizadoras de las funciones públicas, era ese
torrente de lideres campesinos y populares los que habían ganado su terreno a punta de
xxiii
esfuerzo y reinvindicación de su derechos políticos . Es ese nuestro escenario y la
tradición popular en la que se inserta la aparición de la Red de Municipalidades rurales
del Perú.
El desarrollo del proceso de municipalización continuó a pesar de las acciones del
emergente gobierno autoritario de la década de los noventa. Un proceso que le
permite al gobernante de turno, el ingeniero Fujimori, cerrar el Congreso, copar el
poder judicial y recentralizar el país, cancelando la existencia de los gobiernos
regionales. Todo ello, empleando un discurso de aproximación directa con la
población, el mismo que, desde su punto de vista, no requería de canales
institucionales, diálogo amplio ni empleo de las reglas democráticas. Esto ocurre a
xxiv
mediados de la década de los noventa , sin embargo, es con el movimiento Vamos
Vecinos, en 1998, que logra una importante cantidad de municipalidades y copa la
Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE).
NUEVAS MUNICIPALIDADES PARA UN NUEVO PAÍS
El nacimiento de una red de municipalidades alternativas a las tradicionales, poco
productivas y deslegitimadas, tienen una explicación histórica, ligada al accionar de una
nueva generación de líderes campesinos.
28
Ante el escenario de copamiento del gobierno autoritario, los líderes campesinos,
provenientes de ricas experiencias de organización y lucha campesina, implementaron
acciones para lograr dirigir los gobiernos locales bajo nuevos planteamientos, dando
lugar a experiencias en zonas olvidadas, destacando nítidamente Limatambo, que se
convirtió en un referente importante y signo de resistencia democrática frente a la
practica autoritaria y de cooptación arrolladora gobierno central. A esta experiencia se
sumaron luego Haquira, Santo Domingo, San Marcos, Azángaro y muchas otras más,
constituyendo un movimiento importante en el espacio municipal.
Diversas organizaciones y gremios campesinos deciden, a finales de los noventa, evaluar
lo avanzado en democracia en los espacios rurales y realizan dos eventos importantesxxv.
Se trató de momentos aleccionadores, por encontrar experiencias importantes en
diversas partes del país y, como conclusión, se dio inicio a una discusión de cómo darle
continuidad a estos eventos.
El primer intercambio no fue fácil, ante el planteamiento de constituirse como
organización de las municipalidades alternativasxxvi, la salida que se planteó fue la de
constituirse en una red como una forma novedosa de organización que, en primer lugar,
no expresa jerarquía sino relaciones horizontales entre los socios y que cada uno en el
lugar donde estuviera, de nuestro vasto país, se constituye en un nodo. La otra idea es
que la organización como red, permitiría el flujo y el compartir información, que sirva a
las municipalidades que se encontraban lideradas por campesinos convertidos en
autoridades ediles. Eso explica por qué REMURPE no tiene un cuadro directivo clásico
como cualquier asociación, sino que está basado en coordinaciones regionales y un
coordinador nacional.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Si este proceso se inicia con la nueva transición democrática en los noventa, a inicios
del nuevo siglo coloca sobre la mesa un conjunto de alternativas para democratizar y
descentralizar adecuadamente el país. La experiencia democratizadora de estos
gobiernos locales rurales y los implementados en diversas ciudades del país han
servido de base a la nueva normatividad, para ello, se han establecido alianzas con
diversas instituciones de la sociedad civil, generándose un rico aprendizaje para los
nuevos líderes. Tal ha sido el inicio de acciones que buscan influenciar en las políticas
públicas, desde el cotidiano accionar de la Red de Municipalidades Rurales del Perú,
REMURPE.
UNA AGENDA PARA EL DESARROLLO DE LAS LOCALIDADES RURALES
DEL PERÚ
Este recorrido ha permitido a los miembros de REMURPE acumular una serie de
elementos que, desde su práctica diaria, le ha permitido la construcción de una
propuesta de gestión municipal particular que se resumen en los principios de
participación, concertación y transparencia. Estos elementos son centrales y están
íntimamente ligados a su historia, por abrir a los sectores populares la actividad
pública, hasta hace muy pocos años, coto cerrado y apropiado por las élites de poder
tradicional.
A estos principios de gestión, se le ha articulado la necesidad que las municipalidades
rompan el rol tradicional que se les asignó - como mera prestadora de servicios -, y que
se conviertan en instituciones que faciliten o promuevan el desarrollo de las economías
locales, permitiendo la sostenibilidad de los procesos democráticos echados a andar.
29
La historia de las municipalidades que integran REMURPE, también tiene que ver con la
lucha por reclamar y lograr un espacio reconocido dentro de la agenda pública. Una de
las características en nuestro país es la homogeneidad normativa, donde las leyes no
distinguen las especificidades de una realidad municipal altamente heterogénea como el
Perú. Paradójicamente, la realidad predominante en el terreno municipal es la rural,
pues la mayoría de municipalidades en el país son rurales, no obstante, se legisla para las
realidades urbanas.
En esa dirección, REMURPE, con el apoyo de diversas instituciones, ha sabido colocar
diversos temas fundamentales en la agenda pública, relacionados con la profundización
del proceso de descentralización. Básicamente, se ha hecho un aporte sustancial en el
tema de las municipalidades rurales, las transferencias de proyectos especiales y
programas sociales y, actualmente, está el reto de trabajar diversos temas como el de
desarrollo rural, como propuesta integral, para permitir los cambios fundamentales de
estos territorios, por la vía del asociativismo municipal en su forma mancomunada y el de
asociación. Otro tema es el del mejoramiento de los sistemas administrativos y de control
adecuado a estas realidades municipales, Se tiene que emprender con seriedad como
otro tema de la agenda -, el mejoramiento de las finanzas municipales que no sólo toque el
tema del fondo de compensación, sino el de la tributación adecuada, así como los
sistemas de inversión y las transferencias de competencias.
Ésta es una importante agenda a trabajar y forma parte de los retos importantes con lo
que REMURPE tendrá que continuar apostando, para cumplir con la finalidad que fue
creada, de luchar contra la pobreza y desarrollar a los municipios de estas zonas
históricamente excluidas en el país.
2. EL MARCO CONCEPTUAL MUNICIPAL
2.1 El Desarrollo Local
El primer artículo de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 (LOM), señala que es la
municipalidad el órgano promotor del desarrollo local, indicando posteriormente, que el
desarrollo local es de carácter permanente e integral, entendiendo por lo último, la
orientación que permite el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad
ambiental (artículo X).
30
puede y debe- tener un encuentro sinérgico con el proceso de descentralización, que
permita aprovechar un conjunto de oportunidades.
“En la medida en que se trata de dinámicas esencialmente sociales, corresponde que
el Estado se concentre sólo en apoyar la organización y gestión social orientada a
provocar el cambio y el mejoramiento de las condiciones de vida, producción y
bienestar en general. Además, el Estado puede delegar progresiva, pero
sostenidamente, una serie de funciones y responsabilidades que resulta más
conveniente que se encuentre en manos de la sociedad, en razón de mayor interés,
eficiencia y eficacia. El Estado debe tener un rol promocional y a la vez subsidiario en el
desarrollo local”xxvii.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El concepto de desarrollo local tiene una utilidad práctica manifiesta. Por una parte, sirve para
diferenciar los temas y responsabilidades que corresponden directamente al Estado, de los
que son propios de las sociedades locales. Igualmente, permite generar espacios de
concertación que resultan fundamentales para concordar las agendas de los diferentes
actores e instituciones públicas y privadas, que contribuyan a enfrentar problemas
estructurales, especialmente aquellas que mellan las capacidades internas, así como la
erradicación definitiva de la pobreza.
El desarrollo local permite el surgimiento de propuestas de atención a los principales
problemas que aquejan a una localidad, igualmente, interviene en la evaluación del
desempeño de las funciones y servicios que en principio están orientados a apoyar los
procesos concretos de mejoramiento del hábitat y de la infraestructura básica, la salud y
educación, producción y, en general, todos aquellos dirigidos a elevar la calidad de vida de la
población y posibilitar el desarrollo económico, de acuerdo a las características particulares
que presenta cada localidad o región.
Se trata, sin embargo, de un proceso prolongado, no exento de conflictos entre los actores
sociales que buscan hacer prevalecer sus particulares intereses, en tanto que el gobierno
local y otras instancias gubernamentales, buscan concretar políticas orientadas a proteger el
interés social y la utilidad pública.
De este enunciado queda bastante claro que la municipalidad es un agente promotor y no el
actor único, cuando se trata de lograr el desarrollo local, pues es producto de la acción
coordinada y explícita de los actores sociales e institucionales que participan en una localidad.
En un país tan grande y disperso como el Perú, la municipalidad ha cumplido desde comienzos
de los ochenta, una importante función de apoyo a las acciones sociales orientadas a atender
de las emergencias sociales, así como un rol promotor del desarrollo en las localidades
urbanas y rurales. Aunque, como se ha visto, no ha contado con el apoyo suficiente por parte
del gobierno central, no sólo en lo referente a la disponibilidad de recursos económicos, sino
al permitir la superposición de funciones por parte de otras instancias públicas.
Y es que, a diferencia del proceso de descentralización, que es eminentemente político y
estatal, el desarrollo local es básicamente social. En su avance, un proceso de desarrollo local
Un país que presenta realidades tan disímiles, como ciudades y localidades en costa (a nivel del
mar y ribereños), en sierra andina (con una altitud variable de 2,000 a 4,200 metros sobre el
31
nivel del mar), así como de selva amazónica; con gigantescas conurbaciones urbanas y enormes
espacios puramente rurales y una multitud de circunscripciones con funciones mixtas, urbanorurales; realidades que contrastan por sus tamaños y densidades, así como por la concentración
de población en situación de pobreza frente a otros que concentran los ingresos, etc.; requiere
la construcción no de una, sino de múltiples propuestas de desarrollo local.
Por tanto, hablar de un modelo de desarrollo local puede resultar un error, ya que resulta
muy difícil y hasta inconveniente generalizar. Es por este motivo que las respuestas más
apropiadas provienen, por lo general, de ciertos territorios que comparten posibilidades y
problemáticas comunes, además de cierta pertenencia cultural y hasta de unidad geográfica,
como muestran innumerables ejemplos, como la sierra tropicalizada de Piura o el corredor
de la cuenca del Crisnejas, entre muchos otros.
A lo anterior, habría que agregar que la nueva legislación municipal hace hincapié en que para
posibilitar el desarrollo integral, las municipalidades deben actuar en coordinación y
asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la
competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población (artículo X).
Siendo la vía para lograr el desarrollo local la planificación y la participación vecinal (artículo
73). Se trata de disposiciones legales que son, ciertamente, correctas en la medida que
claramente señalan que compete a la municipalidad actuar como ente promotor del
desarrollo local, mientras que más adelante las normas se encargarán en remarcar que los
procesos de planificación son participativos y concertados, dotándose a la municipalidades de
un amplio menú de posibilidades para poder llevar adelante esta tarea, como se verá
posteriormente en este trabajo.
2.2 Los conceptos claves para la gestión local: municipio, municipalidad y gobierno local
32
gestión política. Es por ese motivo que se atribuye al municipio la imagen de célula base del
Estado moderno, se trataría en todo caso, de “una organización política-jurídica y
xxx
administrativa que es reconocida por el Estado y no creada por este” .
En síntesis, se puede concluir que el municipio, siguiendo a Quintana Roldán, “es la institución
jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión
autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un concejo o
ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la división territorial y de la organización
política de un Estado”xxxi.
Capitulo 1
Capitulo 1
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de Municipalidades Rurales
En cambio, la municipalidad alude al órgano de gobierno local, es decir, la persona jurídica
que representa al municipio, y que lo dota de derechos y obligaciones.
La municipalidad constituye la forma mediante la cual se estructura políticamente el
municipio, de acuerdo a los lineamientos y especificaciones que señala la legislación de la
materia, y que permite su articulación con el resto de la estructura del Estado. La
municipalidad de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, tiene libertad para fijar su propia
estructura interna y ejercer acciones de gobierno.
Así entendida la municipalidad, es un ente jurídico que no sólo posee derechos y obligaciones,
sino que también constituye una fuente del derecho, pues produce normativas y actos
jurídicos que son determinantes para la vida de una localidad.
De la anterior ley de municipalidades, Ley 23853, se puede extraer la definición más exacta
de lo que se entiende por una municipalidad, indicaba esta norma que las municipalidades son
los órganos del gobierno local, que emanan de la voluntad popular y que representan a los
vecinos. Se trata de personas jurídicas de derecho público, con autonomía en los asuntos de
su competencia, encargados de velar por la prestación de los servicios públicos locales, el
bienestar de los habitantes y el desarrollo integral de su circunscripción.
El municipio es un término que es empleado muy frecuentemente, aludiendo a diferentes
situaciones, debido a la terminología empleada por la legislación de un país o a sus tradiciones
políticas. Así podría ser usado como sinónimo de municipalidad, o para aludir a la unión de
una población con su ayuntamiento, entre otras posibilidades. Sin embargo, desde un punto
de vista más doctrinario, se entiende que un municipio es la sociedad local - una comunidad
de personas-, establecida en un territorio determinado, organizada para participar en el
gobierno propio a su nivel, conjuntamente con las autoridades democráticamente elegidas
para conducir el aparato municipalxxviii.
El artículo I del Título preliminar de la nueva ley orgánica de municipalidades, precisa que la
municipalidad posee plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Se trata de un tenor
que sigue una lógica ampliamente aceptada, que la considera como una colectividad
territorial, con rango de persona moral, que apareja la capacidad de administrar un
presupuesto propio y ejercer funciones taxativamente determinadas por la ley.
En las palabras de Robles Martínez, el municipio “es la organización, la estructura, el orden
jurídico que le es dado a la población local para que pueda autogobernarse, satisfacer sus
xxix
necesidades, desarrollarse y alcanzar sus fines” .
El gobierno ejercido por la municipalidad, representa una forma de ejercicio de poder
determinado por la ley, mediante el accionar de dos niveles internos de decisión: el concejo
municipal y la alcaldía.
Diversos estudios comprueban que, al margen de las culturas y las épocas, la existencia de
un nivel de gobierno que permita un acercamiento fácil y cotidiano entre una población y
sus gobernantes, resulta imprescindible para fundamentar cualquier instancia superior de
Finalmente, la ley orgánica de municipalidades establece que los gobiernos locales son las
entidades básicas de la organización territorial del Estado, a la vez que constituyen los canales
inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos (artículo I LOM).
33
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
ESTRUCTURA
ESTATAL
MUNICIPALIDAD:
es la forma jurídica mediante
la cual se estructura políticamente
el municipio. Forma parte del Estado.
MUNICIPIO:
es la sociedad local
organizada para participar en el
gobierno propio a su nivel,
conjuntamente con las autoridades
democráticas elegidas.
ESTRUCTURA
SOCIAL
SOCIEDAD LOCAL:
comunidad de personas
establecidas en un territorio
determinado
DESARROLLO LOCAL
Siendo así, el gobierno local se refiere a la capacidad para ejercer actos de gobierno,
administrativos y de gestión, con sujeción al ordenamiento jurídico, de acuerdo a lo dispuesto
por la Constitución Política. Es en este contexto político que se afirma que los gobiernos
locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia (artículo II LOM).
De esta manera, se institucionalizan y gestionan con autonomía, los intereses propios de las
colectividades. Además de la propia institución municipal, se considera como parte de sus
elementos constitutivos, según la ley (artículo I LOM), la sociedad local o población -como lo
denomina la norma- y el territorio.
2.3 La población y el territorio como componentes del gobierno local
El artículo I de la LOM señala que son elementos esenciales del gobierno local el territorio, la
población y la organización. Se trata de un enunciado muy similar al que aparece en el artículo
11 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de España.
34
La organización alude a la forma como se estructura el poder al interior del gobierno local,
señalándose las funciones propias y las relaciones que guardan entre sí, los órganos de
gobierno local, es decir, el Concejo Municipal, la Alcaldía y demás organismos de gestión
municipal. Tema que será desarrollado en el capítulo siguiente, al tratar el Gobierno Local..
Por su parte, la población es un concepto bastante sencillo, pues se trata de “un conjunto de
personas relacionadas de manera más o menos permanente, que ocupan una zona geográfica
ya determinada y además unidos por elementos culturales, políticos y sociales”xxxii. Este
concepto evoca irremediablemente a uno de mayor capacidad explicativa, se trata de la
sociedad localxxxiii.
La sociedad local, se refiere a la existencia de un conjunto de personas que han logrado
identificarse con un ámbito geográfico específico, urbano, rural o mixto, a partir de
relaciones sociales y hechos históricos.
Capitulo 1
Capitulo 1
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
A nivel de las localidades el componente poblacional o ciudadano, asume una denominación
propia, de vecino, se habla por eso de participación vecinal o de Juntas Vecinales. La legislación
sobre demarcación y organización territorial, contiene un enunciado que define al vecino
como el ciudadano peruano o extranjero, que cuenta con no menos de dos años de
residencia continua en el ámbito territorial de una misma circunscripción, guardando de esta
manera concordancia con la legislación electoral (artículo 4, inciso q, del D.S. 019-2003PCM). Hoy, la mayoría de legislaciones municipales en el mundo occidental, otorga calidad de
vecinos no sólo a los ciudadanos nacidos en el territorio municipal, sino a los domiciliados que
se sientan motivados a participar de tal calidad, pudiendo ser nacionales nativos de otros
lugares o extranjeros.
Y es que la sociedad local no precisa de un componente poblacional homogéneo o siquiera con
intereses comunes o afines como se observa en las capitales de provincias y las grandes
ciudades -, a diferencia de lo que cabe esperarse, por ejemplo, en las pequeñas localidades
rurales. La sociedad local en el país se caracteriza por reproducir, en una escala menor, los
rasgos esenciales del sistema en su conjunto, encontrándose en ella los problemas de
diferenciaciones sociales, de clase, de género, etc. Dependiendo de la magnitud de la sociedad
local, se pueden encontrar casos de segregación espacial, concentración de pobreza,
hacinamiento, entre otros. Justamente por la existencia de estas diferencias sociales es que
podemos identificar actores que administran determinadas fracciones locales o regionales de
poder, las mismas que hacen sentir su peso, cuando deben tomarse ciertas decisiones que
afectan al conjunto de una sociedad local.
Pero la dimensión local alude también a un sistema económico particular, un micro sistema,
podemos llamarlo así, integrado a la lógica de un sistema económico más amplio, regional,
nacional o internacional. Por tanto, una buena parte de la conducta de los actores señalados
responde al patrón establecido por la economía local. José Arocena ha dicho a este respecto
que "la producción de riqueza (por mínima que sea) generada en el territorio es objeto de
negociaciones entre los grupos socio-económicos, convirtiéndose así en el estructurante
xxxiv
principal del sistema local de relaciones de poder" .
Lo local es, de esta manera, el ámbito en donde interactúan agentes sociales y políticos,
donde hacen valer su cuota de poder, donde aseguran su crecimiento y reproducción.
Es por ello que el interés por controlar el gobierno local, se hace muchas veces
35
evidente, en la transparencia con que se reflejan las disputas por conseguir el poder en
este nivel.
licencias de funcionamiento municipal, estudios de impacto ambiental regional y del
organismo sectorial del gobierno nacional.
Desde el punto de vista jurídico - político, en cambio, lo local se expresa en términos muy
diferentes: para las Constituciones de 1979 y 1993, así como para la legislación específica, el
espacio local es distrital, provincial o de nivel de centros poblados (caseríos, pueblos, villas,
comunidades campesinas o nativas). Esto quiere decir que, siguiendo la lógica legal, un
gobierno local podría llegar a comprender varias realidades locales -y hasta sociedades
locales-, como ocurre en muchas provincias y ciudades.
Finalmente, es importante valorar a las unidades territoriales menores que integran y otorgan
unidad a los distritos. Un mecanismo probado para lograr este propósito ha sido la
sectorialización o zonificación del espacio local, tomando en cuenta los procesos y condiciones de
integración social, además de las razones físicas. Para la gestión espacial resulta muy útil dividir un
territorio en un conjunto de espacios homogéneos o afines en sus problemáticas, pues, por un
lado, permite diferenciar el tratamiento de los problemas particulares y por otro, facilita la
descentralización hacia las organizaciones de la sociedad civil.
Es por eso que, a veces, las sociedades locales no logran expresarse adecuadamente en la
dimensión política más próxima, que es la municipalidad. Se trata de casos en donde la
demarcación política-territorial no se corresponde con las unidades sociales, culturales y
económicas existentes.
En cambio, el territorio es la unidad física-espacial, que alberga a una sociedad local aunque
hoy es común que contenga a más de una. La falta de correspondencia entre la unidad espacial
y el gobierno local es fuente de conflictos, porque como se ha visto, se requiere siempre una
cierta identidad de las personas con el ambiente físico donde habitan.
Es conveniente desde todo punto de vista, que la determinación de las circunscripciones
municipales tome en cuenta la realidad social, cultural, económica e histórica y no se basen
únicamente en criterios físicos o poblacionales, como el tamaño del territorio o la
demografía. Esta responsabilidad exige contar con criterios sociales y técnicos, que
acompañen la decisión política que crea una circunscripción municipal.
Si hacemos una rápida evaluación de las circunscripciones actuales, podemos concluir que se
encuentra pendiente de solución, un proceso de revisión de la demarcación política desde el
nivel distrital hasta el provincial, tema que por cierto se demandó al Congreso Constituyente
con motivo de la Constitución de 1993, pero que no obtuvo ninguna respuesta.
La actual demarcación política municipal del país es muy discutible, pues en la generalidad de
los casos no responde a tradiciones históricas, ni a razones culturales o étnicas, ni
poblacionales, como a ningún criterio técnico. Urge un trabajo de redefinición de los
espacios locales para consolidar los gobiernos municipales, tarea que sólo es posible de
lograr si se facilita una activa participación ciudadana. Necesitamos urgentemente,
reconfigurar el espacio político municipal, a partir del libre pronunciamiento de las
poblaciones involucradas.
36
El territorio que se encuentra en una localidad, de acuerdo a nuestro ordenamiento
territorial se encuentra bajo tres jurisdicciones: la nacional, regional y local, pudiendo esta
última ser también de tres tipos (provincial, distrital o de centro poblado). Por tanto, sobre
este factor se tejen una compleja red de competencias y relaciones que deben interpretarse
en cada caso. Por ejemplo, frente a una inversión puede caber varias intervenciones distintas:
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
2.4 Sobre los tipos de municipalidades y su creación
a. Municipalidades provinciales y distritales
La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) distingue dos tipos principales de municipalidades:
las provinciales y distritales (artículo 2 LOM). La municipalidad provincial, en realidad, ejerce
jurisdicción sobre el territorio propio a la provincia pero también sobre el distrito del cercado
(artículo 3 LOM) y está integrado por un conjunto de distritos. Las nuevas reglamentaciones
(D.S. 019-2003-PCM), exigen que se constituya una unidad geo-económica con recursos
humanos y naturales, que le permitan establecer una base productiva adecuada para su
desarrollo, así como para el ejercicio de la administración y el gobierno.
La municipalidad distrital, en cambio, constituye la base más descentralizada del sistema
político administrativo del Estado. Ahora se busca que su ámbito constituya una unidad
geográfica, definida por una subcuenca, un valle, piso ecológico, etc., que además de contar
con los recursos necesarios, esté compuesta por una población, caracterizada por poseer
una identidad histórica y cultural que contribuya a la integración y el desarrollo (artículo 4 del
D.S. 019-2003-PCM).
b. Las municipalidades de centros poblados
A las anteriores se agregan las municipalidades de centros poblados que ciertamente
presentan características y atribuciones limitadas (artículo 2 LOM), este tipo de
municipalidad ejerce jurisdicción sobre el ámbito determinado por el Concejo Provincial en
el que se encuentra, a propuesta hecha por el Concejo Distrital (artículo 3 LOM).
Recordemos que la ley 23853 las denominaba “Municipalidades Delegadas”, término que
caracterizaba correctamente su sentido pero que los congresistas consideraron inadecuada,
cambiándola inmediatamente por la denominación de uso actual, expidiéndose para ello la
ley 23854.
Pero, más allá de la denominación que reciban, estas municipalidades han tenido un problema
de definición desde el inicio. Surgieron a partir de la disposición del Decreto Legislativo 051
37
de 1981, cuando estableció la posibilidad de que existan municipalidades en “los pueblos,
núcleos rurales, comunidades campesinas y nativas que determine el respectivo concejo
provincial, los mismos que en la presente Ley se denominan Centros Poblados Menores”
(artículo 4, inc. d).
El Decreto Legislativo establecía una serie de requisitos para la creación de las
municipalidades de Centros Poblados Menores: probada necesidad de servicios locales; que
el territorio no se halle dentro de los límites de la capital provincial o en el núcleo poblacional
central de su distrito; que cuente con más de 500 personas mayores de edad; que posea los
medios económicos que le permita organizar y sostener los servicios municipales esenciales
que según la misma ley se trata de: saneamiento del medio ambiente; agua potable;
alcantarillado, limpieza, alumbrado público; posta sanitaria; mercado de abastos; registros
civiles; promoción cultural y turística-, (artículos 5 y 15) que sea solicitado por la mayoría de
habitantes mayores de edad de la localidad.
La actual ley 27972, si bien ha agregado nuevos requisitos y actualizado otros, mantiene
básicamente el mismo sentido de las anteriores. Señala ahora que la creación de
municipalidades de centros poblados requiere: la aprobación mayoritaria de los regidores
que integran el concejo provincial correspondiente; solicitud de un comité de gestión
suscrita por un mínimo de mil habitantes mayores de edad domiciliados en el centro
poblado, acreditando dos delegados; que el centro poblado no se halle dentro del área
urbana del distrito al cual pertenece; que exista comprobada necesidad de servicios
locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento; que exista opinión favorable del
concejo municipal distrital, sustentada en informes de las gerencias de planificación y
presupuesto, de desarrollo urbano y de asesoría jurídica, o sus equivalentes de la
municipalidad distrital; que la ordenanza de creación quede consentida y ejecutoriada
(artículo 129 LOM).
Es de resaltar que si bien todas las leyes coinciden en la necesidad de que la municipalidad a
crearse pueda participar del sostenimiento de los servicios locales, resulta común encontrar
que estas municipalidades no solo carecen de tal posibilidad sino que en la práctica, carecen
de muchos medios para realizar sus trabajos, como falta de local y mobiliario, así como de
posibilidades de contar con gastos operativos mínimos.
Por otro lado, la creación misma de estas municipalidades se encuentra fuera de exigencias
técnicas y políticas, como la discusión de criterios geográficos, ambientales, económicos,
culturales, etc., quedando en un peligroso poder discrecional de las autoridades locales que,
bajo criterios subjetivos diversos, pueden provocar una innecesaria atomización de los
territorios municipales, afectando la viabilidad de las municipalidades distritales,
principalmente.
38
Es atendiendo esta situación, que la propia ley de municipalidades 27972, ha establecido que
no se pueden crear municipalidades de centro poblado durante el último año del período de
gestión municipal (artículo 135 LOM), disposición que siendo adecuada, resulta insuficiente
para cubrir muchas otras situaciones.
Volviendo a la ley que origina esta figura, el Decreto Legislativo 51, indicaba como parte de las
funciones de las municipalidades de centros poblados menores las siguientes: administrar los
Registros Civiles; organizar y supervisar los centros de abastos de la localidad; promover
ferias artesanales; formular y ejecutar su presupuesto; organizar y administrar botiquines y
postas médicas; mantener puentes y caminos; realizar la limpieza pública; organizar y
asegurar el servicio de agua potable; cuidar y mantener los recursos hídricos.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Como puede observarse, algunas de estas funciones son realizadas por órganos
desconcentrados, como las denominadas Agencias Municipales. Se trata de un método de
desconcentración de funciones administrativas, hacia una instancia municipal que, ubicada en
territorios alejados del centro administrativo local, permiten el cumplimiento de un conjunto
de funciones ediles a favor de las poblaciones de la zona. Tal es el caso de agencias que
administran los registros civiles y contribuyen con la realización de un conjunto de
actividades, como el apoyo a la realización de ferias y la tramitación de licencias de
funcionamiento, entre otros.
Otras funciones, en cambio, escapan por completo a las posibilidades económicas de gran
parte de estas municipalidades, como ocurre con la limpieza pública o el mantenimiento de la
infraestructura básica.
La ley 27972, para salvar parte de los reales problemas que afrontan estas administraciones
locales, ha determinado que la ordenanza provincial de creación precise lo siguiente: la
delimitación territorial; el régimen de organización interior; las funciones que se le delegan;
los recursos que se le asignan; sus atribuciones administrativas y económico-tributarias
(artículo 128 LOM). Todo lo cual termina confirmando y reforzando su primigenio rol de
municipalidad delegada.
Finalmente, en cuanto a los recursos, la actual ley indica que las municipalidades provinciales y
distritales están obligadas a entregar a las municipalidades de centros poblados de su
jurisdicción, en proporción a su población y los servicios públicos delegados, un porcentaje
de sus recursos propios y los transferidos por el gobierno nacional, para el cumplimiento de la
prestación de los servicios públicos delegados. Se señala, además, que la transferencia de
recursos se debe efectuar mensualmente, pudiendo estas municipalidades, incrementar las
transferencias de recursos a favor de las municipalidades de centros poblados, con el acuerdo
previo de sus concejos municipales. En esta parte, por dos veces consecutivas, pero de
manera expresa, la ley reconoce el rol delegado de este tipo de municipalidad.
Se dice que la ordenanza de creación o de adecuación -según se trate-, puede considerar
otros ingresos. Además, la delegación de los servicios públicos locales, puede implicar la
facultad de cobrar directamente a la población los recursos por concepto de arbitrio
39
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Definitivamente, la existencia de 1871 municipalidades de centros poblados, es una
demostración de las necesidades que se cubren a partir de estas instancias de gobierno
delegado. Administraciones que permiten a comunidades contar con una primera instancia
de gestión de sus necesidades que ciertamente deben valorarse. Sin embargo, su existencia
también es una demostración de la falta de coherencia en su creación o en su articulación con
las acciones que realizan o plantean realizar los gobiernos distritales y provinciales.
En la medida que la ley ha afirmado el carácter de gobierno encargado de cumplir ciertas
tareas taxativamente asignadas, no es propiamente un gobierno local que detente las
autonomías asignadas a los distritos y provincias. El artículo 194 de la Constitución es muy
claro cuando señala que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de
gobierno local y que gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos
de su competencia. A continuación, la norma constitucional dice de las municipalidades de los
centros poblados que son creadas conforme a ley, y por lo que comentamos de la LOM,
confirma su carácter subalterno. En tal sentido, dependerán para su desarrollo, de la
existencia de una propuesta de gobierno distrital, que integre a estas instancias comisionadas
dentro de una propuesta de gestión política integral, cabiendo al respecto muchas
posibilidades.
El examen de las mejores prácticas municipales puede constituir un medio adecuado para
examinar el rol que pueden cumplir estas administraciones delegadas. Para tomar un caso
interesante que muestra su empleo inteligente y democrático, podemos observar la situación
que presenta el distrito de Santa Catalina de Mossa, de la provincia de Morropón, en el
departamento de Piura.
EQUIPO
TÉCNICO
ASAMBLEA GENERAL DE
PARTICIPACIÓN COMUNAL DE
SANTA CATALINA DE MOSSA
Incluye al
CCL
15 DELEGADOS POR CADA ZONA
COZODER
PUEBLO NUEVO
DE MARAY
COZODER
PALTASHACO
COZODER
PAMBARUMBE
Capitulo 1
Capitulo 1
estimados como contraprestación. La percepción de estos recursos, se entenderán como
transferencias efectuadas por parte de la municipalidad provincial o distrital, debiéndose en
tal caso, rendir cuentas mensuales sobre los importes recaudados por dicho concepto.
COZODER
CULEBREROS
EDUCACIÓN
MESAS DE
CONCERTACIÓN
SALUD
AGRICULTURA
CASERÍOS Y OSB
La estructura de gestión local de este distrito crea un sistema de participación de abajo
hacia arriba, que va de las organizaciones por caseríos y organizaciones sociales de base,
hasta los Comités Zonales de Desarrollo Rural o COZODER, los mismos que trabajan en
su interior a través de tres mesas de concertación (de educación, salud y agricultura).
Bajo este modelo, se ha recuperado a las instancias sociales y políticas preexistentes, pues
cada COZODER es al mismo tiempo, una comunidad campesina y una municipalidad de
centro poblado.
Esto permite que a la asamblea general del distrito - en donde participan 15 delegados por
cada zona-, exista una equilibrada representación de dirigentes comunales, autoridades
ediles delegados, así como representantes de organizaciones sociales y territoriales
integrados en las mesas de concertación.
40
En este caso, las municipalidades de centros poblados han representado una forma de
otorgar legitimación política a organizaciones sociales que venían ejerciendo autoridad real
sobre sus territorios - nos referimos a las comunidades campesinas-, a la vez que ha
permitido consolidarlas como una instancia que favorece la participación y concertación
social. Una propuesta clara, que articula a las municipalidades de centros poblados en
acciones de gestión integral del territorio distrital.
41
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Desde la independencia, los municipios en el Perú han sido creados sin que existan criterios
objetivos, lo que ha generado una enorme confusión de límites y de integración cultural, que
linda en muchos casos con problemas de gobernabilidad real; problemas que no han sido
resueltos oportunamente.
Los habitantes de algunos lugares de Castrovirreyna, por ejemplo, cuando quieren llegar a la
capital del departamento, Huancavelica, deben viajar hasta Pisco en el departamento de Ica y
desde allí volver a subir. No es más que una muestra de los problemas de integración que se
repiten por doquier y que resultan tan cotidianos, como los conflictos por límites territoriales.
-
-
No ha sido sino hasta el año 2003, que se han establecido los primeros criterios para
posibilitar la creación de las municipalidades distritales y provinciales, compilados en el D.S.
019-2003-PCM, que reglamenta la ley 27795.
-
2.6 Criterios para la creación de municipalidades distritales
Finalmente, se establece que el centro poblado propuesto como capital debe cumplir con
ciertos requisitos:
Un primer conjunto de requisitos para la creación de una municipalidad distrital está
relacionado a la población, se trata de los siguientes:
- Opinión mayoritaria de la población involucrada.
- El volumen de la población total del ámbito propuesto estará asociado a las perspectivas
de desarrollo regional, que involucren un adecuado manejo de los recursos, así como a
la tasa de crecimiento poblacional.
- Se consideran volúmenes mínimos según la región natural: para la Costa mayor a 12,000
habitantes. Sierra mayor a 3,800 habitantes. Selva mayor a 4,000 habitantes.
- El volumen poblacional del distrito o distritos de origen de la propuesta, no deberá resultar
por debajo de los mínimos establecidos para el distrito según la región natural.
- La tasa de crecimiento poblacional de los dos últimos períodos intercensales o del
último período intercensal del distrito o distritos de origen deberá ser positiva.
- Existencia de identidad cultural e histórica (identificación de grupos etnolingüísticos,
comunales, ancestrales, etc.) o de un mínimo nivel de cohesión interna entre los
pobladores del ámbito propuesto, que garantice la posibilidad de implementar
proyectos comunitarios; así como, la organización de la población para la prestación de
servicios sociales.
- La necesidad de una adecuada prestación de servicios administrativos y sociales,
considerando la demanda y la accesibilidad de los mismos.
Otros criterios tienen un fundamento geográfico:
42
-
desarrollo de los procesos productivos y coadyuvar al proceso de desarrollo
económico.
Las rentas generadas del distrito del cual se desagrega la nueva circunscripción
territorial no deberán verse mermadas en más del 50% respecto a la nueva creación
distrital.
Los límites estarán referidos a accidentes geográficos y/o elementos urbanos de fácil
identificación en el terreno y serán susceptibles de trazo sobre la cartografía respectiva,
de acuerdo a lo establecido en los requisitos técnicos.
La adecuación a los estudios de diagnóstico y zonificación para la organización del
territorio del nivel provincial.
La superficie no será mayor al 50% de la superficie de la circunscripción o
circunscripciones de las cuales se desagrega la propuesta.
La denominación del distrito propuesto corresponderá a un vocablo que conserve
topónimos aborígenes, referencias geográficas, históricas o folklóricas entre
otros.
- La unidad geográfica del ámbito propuesto, debe expresar homogeneidad o
complementariedad (cuenca, subcuenca, valles, pisos ecológicos, etc.), favorecer el
- Una población total mínima según la región natural: 2,500 habitantes para la Costa. 1,500
habitantes para la Sierra.1,800 habitantes para la Selva.
- Tasa de crecimiento poblacional de los dos últimos períodos intercensales o del último
período intercensal deberá ser positiva.
- Ubicación estratégica y equidistante respecto a los centros poblados involucrados y a las
capitales distritales. De fácil acceso para los moradores de los centros poblados
involucrados en el ámbito.
- Reunir condiciones de seguridad física respecto a fenómenos de geodinámica o
climatológicos, como
huaycos, deslizamientos, inundaciones, aluviones, fallas
geológicas, entre otros.
- Plan de Ordenamiento o Plan Director, de acuerdo al nivel que corresponda, aprobado
por la Municipalidad Provincial respectiva.
- Configuración urbana mediante el cual las viviendas deberán estar agrupadas en forma
contigua y continuada, con una disposición tal que conformen calles y plazas de acuerdo
con los Planes Urbanos respectivos.
- Servicio de Educación: infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de
primaria y de secundaria.
- Servicio de Salud: infraestructura, equipamiento y personal para un puesto de salud.
- Otros servicios de acuerdo con los requerimientos planteados en los Planes Urbanos
como: mercado de abastos, cementerios, comisaría, juzgados de paz etc.
- Servicios de correo, telefonía pública, entre otros.
- No deberá estar ubicado dentro del ámbito de influencia de otra capital distrital o
provincial ni cercana a ella.
- Saneamiento físico y legal no menor al 50 % del total de sus predios.
Capitulo 1
Capitulo 1
2.5 La creación de nuevas municipalidades
43
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
- No podrá constituirse como capital distrital, un centro poblado de carácter temporal
como campamento minero, asentamientos pesqueros u otros.
2.7 Criterios para la creación de municipalidades provinciales
- Contar con la opinión mayoritaria de la población involucrada.
- El ámbito propuesto deberá presentar continuidad territorial, evitando seccionar
arbitrariamente el espacio, buscando el respeto de la zonificación urbana contenida en los
Planes Urbanos o de Desarrollo.
- Los límites deben estar referidos a accidentes geográficos de fácil identificación.
- La necesidad de la población de recibir una adecuada prestación de servicios
administrativos y sociales, considerando la demanda y la accesibilidad a los
mismos.
- Contar con los servicios en educación, salud, así como ciertos equipamientos
específicos: centro cívico, mercado minorista, biblioteca, correos locales y áreas
recreacionales.
- Otros servicios, según requerimientos planteados en los Planes Urbanos.
- El tamaño y la población se establece sobre la base de estudios específicos a elaborarse
para cada ciudad, buscando mantener una equitativa proporcionalidad con los demás
distritos.
- El distrito o los distritos de los cuales se crea uno nuevo, deberán mantener los mismos
requisitos exigidos para buna creación.
Hasta aquí, es conveniente hacer dos apuntes sobre lo determinado por la norma. En primer
lugar, la exigencia de que el nuevo distrito no supere en superficie al 50% del territorio de la
circunscripción o circunscripciones de las cuales se desagrega resulta, a priori, una posición
arbitraria. La determinación del territorio a comprometerse en una propuesta puede, sin
mayores problemas, exceder tales límites allí donde la configuración geográfica así lo exija,
existen por ejemplo, enormes distritos asentados sobre desiertos o sobre terrenos eriazos
que no tienen mayor función económica para una localidad, aunque podrían servir para un
proyecto económico de otra municipalidad, que cuente con condiciones propicias para su
empleo.
44
En segundo lugar, las exigencias de un plan de prevención de desastres para el
asentamiento que actuará como capital es un buen criterio, aunque resulta tan bueno que
debería exigirse en general, para calificar a todo tipo de asentamiento humano. En
realidad, los planes de prevención de desastres tienen que estar presentes y ser exigibles a
todo nivel, en un país como el Perú, tan expuesto a los desastres naturales y otros de
origen antrópico.
- Debe contarse con la opinión mayoritaria de la población involucrada.
- El volumen de la población total del ámbito propuesto debe estar asociada a las
perspectivas de desarrollo regional que involucren un adecuado manejo de los recursos,
así como a la tasa de crecimiento poblacional.
- Se consideran volúmenes mínimos según la región natural: 80,000 habitantes para la
Costa. 30,000 habitantes para la Sierra y 32,000 para la Selva.
- La tasa de crecimiento poblacional de los dos últimos períodos intercensales o del
último periodo intercensal de la provincia o provincias de origen deberá ser positiva.
- La existencia de una cohesión social mínima entre los pobladores como garantía para
efectuar proyectos comunitarios de nivel provincial y base para la organización
poblacional.
- La adecuada prestación de servicios administrativos y sociales, considerando la
demanda y la accesibilidad.
Capitulo 1
Capitulo 1
Los criterios requeridos en términos de población son:
En cuanto a la creación de distritos en áreas urbanas, dice el artículo 14 del D.S. 019-2003PCM, que es procedente en ciudades con una importante dinámica de desarrollo y
crecimiento físico-poblacional y físico, como Lima y otras urbes importantes, en el caso que
requieran una modificación de su estructura administrativa y política. Para el efecto, la
demarcación territorial plantea como exigencias:
En cuanto a los criterios geográficos:
- Se requiere una unidad geo-económica con estructura y dinámica territorial que
permita su desarrollo. Implica cierta especialización y complementariedad
productiva, así como flujos de intercambio al interior de ésta y con otras unidades
geo-económicas.
- Las rentas generadas de la provincia de la cual se desagrega la nueva circunscripción
territorial no deberán verse mermadas en más del 50% respecto a la nueva creación
provincial.
- Los límites deben estar referidos a accidentes geográficos y/o elementos urbanos de fácil
identificación en el terreno y susceptibles de ser trazados sobre la cartografía respectiva
de acuerdo a lo que se establece en los requisitos técnicos.
- La adecuación a los estudios de diagnóstico y zonificación para la organización del
territorio de nivel regional.
- La propuesta deberá incluir como mínimo cuatro (4) distritos.
- La superficie no será mayor al 50% de la superficie de la circunscripción o
circunscripciones de origen.
- La denominación de la provincia propuesta corresponderá a un vocablo que conserve
topónimos aborígenes, referencias geográficas, históricas y/o folklóricas entre otros.
En cuanto a los requisitos para determinar la capital de la provincia, se consideran los
siguientes:
- Una población mínima, según la región natural: 20,000 habitantes para la Costa. 5,000
habitantes para la Sierra y 7,000 para la Selva.
45
- Una tasa de crecimiento poblacional de los dos últimos períodos intercensales o del
último período intercensal positiva.
- Ubicación estratégica y articulación territorial respecto a las principales capitales
provinciales y ciudades importantes de la Región.
- Fácil accesibilidad para los moradores de los distritos involucrados en el ámbito.
- Reunir condiciones de seguridad física, respecto a fenómenos de geodinámica o
climatológicos como huaycos, deslizamientos, inundaciones, aluviones, fallas geológicas y
otros.
- Plan de Ordenamiento o Plan Director, de acuerdo al nivel que corresponda, aprobado
por la Municipalidad Provincial respectiva.
- Área urbana estructurada mediante vías principales y secundarias, y una distribución de
viviendas y equipamiento consolidado, de conformidad con los respectivos Planes
Urbanos.
- Servicio de educación que cuente con infraestructura, equipamiento y personal para los
niveles de primaria, secundaria completa y centros de educación ocupacional o técnica.
- Servicio de salud con infraestructura, equipamiento y personal para un puesto de salud,
centro de salud u hospital.
- Otros servicios de acuerdo con los requerimientos planteados en los respectivos Planes
Urbanos.
- Servicios de correos, telefonía pública, entre otros.
- No estar ubicado dentro del ámbito de influencia de otra capital provincial.
- Saneamiento físico legal no menor al 50% del total de sus predios.
Nuevamente, consideramos que la disposición que establece la necesidad de considerar
mínimo cuatro distritos para crear una provincia resulta totalmente arbitraria. ¿Cuál es la
razón para que no se exijan cinco o tres?, resulta obvio que existen otros criterios que pueden
alterar perfectamente el criterio adoptado; consideremos que muchos de los municipios
rurales son muy extensos, que dos o tres pueden contener una subcuenca o contener una
gran parte de un corredor económico. Razones prácticas, de orden social y económico,
obligará probablemente a corregir este criterio.
En cuanto a la superficie, lo señalado para el caso de las municipalidades distritales resulta
perfectamente aplicable para las provinciales.
Pero más allá de estas críticas, que persiguen un ánimo constructivo, lo cierto es que el país ha
dado un gran paso al definir por vez primera, criterios objetivos para crear una municipalidad,
frente a un panorama de desorden total que ha caracterizado al tratamiento de este tema. Sin
embargo, debe llamarnos la atención el hecho de que estos criterios han merecido siempre
una mayor atención en los sistemas municipales de los países vecinos.
46
En el Ecuador, por ejemplo, la creación de municipios requiere una población no menor de
cincuenta mil habitantes, siendo necesario que diez mil personas, por lo menos, se
encuentren domiciliados en la ciudad que ha actuar como cabecera del Cantón. Estos
requisitos no son exigibles para la creación de cantones en las provincias fronterizas, ni en la
región Amazónica y en Galápagos.
En cambio, para la creación de parroquias rurales, la legislación ecuatoriana exige, ente otras
condiciones, una población no menor de diez mil habitantes, debiendo tener la capital o
cabecera de parroquia dos mil habitantes como mínimo. Aunque como en el caso anterior se
exime de esa obligación a los cantones de las provincias fronterizas y los de la región
xxxv
Amazónica y en Galápagos .
En el caso colombiano, para crear un municipio, se exige además de la necesaria identidad,
estudio de viabilidad y atención de factores sociales, culturales y ambientales-, que exista
una correlación entre número de habitantes e ingresos de libre disposición:
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ No menos de catorce mil habitantes (y que municipios de los cuales se separa no
disminuya su población por debajo de este límite).
■ Garantizar ingresos de libre disposición anual, equivalente a cinco mil salarios mínimos
mensuales vigentes, durante un período no inferior a cuatro años.
Sin embargo, la ley permite la creación de municipios, aun sin completar el requisito
poblacional, si se garantizan ingresos corrientes de libre disposición superiores a ocho mil
salarios mínimos mensuales vigentes.
También es interesante el sistema mexicano para crear un municipio, que demanda tener en
consideración lo siguiente:
- Número mínimo de habitantes para el nuevo municipio, además, una población mínima en
la cabecera (o capital municipal, es decir, lugar donde reside el ayuntamiento municipal,
generalmente, el lugar más poblado del municipio). Se ha establecido que quienes solicitan
la creación, deben ser los propios habitantes del territorio.
- La capital debe contar con un determinado número de habitantes y servicios adecuados
para su población.
- Contar con ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades. Debe comprobarse ante el
congreso del estado tener los elementos suficientes para proveer su existencia política.
- Debe contar con locales apropiados para instalar oficinas, hospitales, mercados, camal,
cárcel y cementerio.
- La no afectación de la economía del municipio de origen. Se exige además, conocer la
opinión de los ayuntamientos de los municipios vecinos que puedan verse afectados en su
territorio por la creación del nuevo.
- Contar con la aceptación de la población que va a integrar al municipio. Por ello se considera
necesario que dos terceras partes de los ciudadanos muestren su conformidad.
- La demarcación territorial donde se pretenda crear un municipio no debe ser menor de
cierta superficie, según lo determine el estado (recordemos que México es un Estado
47
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El congreso de un estado mexicano está facultado además de crear, de declarar la supresión de
municipios cuando dejen de concurrir los requisitos exigidos para la creación.
Finalmente, resulta útil pasar revista al sistema español que regula a los gobiernos locales. En
la medida que la ley española faculta a las comunidades autónomas a legislar sobre el régimen
local, tenemos muchos casos, en este mismo país, que plantean criterios distintos para
regular la creación de un municipio.
Un caso interesante y bastante representativo es el de Andalucía, que ha determinado dos
razones para la creación de municipios: por la fusión de dos o más municipios limítrofes; por
la segregación de parte del territorio de otro u otros términos o circunscripciones
municipales.
En el primer caso, de fusión de dos o más municipios limítrofes, se plantea como requisitos
las siguientes circunstancias:
- Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos por sí o asociados, los servicios mínimos
impuestos por la Ley.
- Confusión de sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo de sus edificaciones.
- Existencia de condiciones de orden geográfico, económico, demográfico, administrativo
o cualquier otra que pudieran hacerla necesaria o conveniente.
Para el segundo caso, por segregación, se plantea la concurrencia de las siguientes
circunstancias:
- Que el nuevo municipio cuente con una población no inferior a 4000 habitantes y que
entre aquel y el Municipio matriz, exista una franja de terreno clasificada como suelo no
urbanizable, de una anchura mínima de 7500 m entre los núcleos principales.
- Que el nuevo municipio pueda disponer de territorio, así como de recursos suficientes
para el cumplimiento de las competencias municipales.
- Que la segregación no implique una disminución en la calidad media de los servicios que
vienen siendo prestados, sino por el contrario, una mejora.
48
metros entre los núcleos más próximos a los municipios resultantes. Sin embargo, esta
comunidad autónoma coloca un requisito de orden cultural para la creación del nuevo
municipio, se trata de características de su propia identidad: razones históricas, sociales,
económicas, geográficas o urbanísticas.
La ley andaluza también ha considerado situaciones presentes en núcleos urbanos, en donde
concurren ciertas circunstancias; puede proceder la creación de un nuevo municipio, en los
lugares:
- Que cuenten con una población no inferior a 2500 habitantes.
- Que entre el nuevo municipio y el municipio matriz exista una franja de terreno
clasificado como suelo no urbanizable de una anchura mínima de 5000 m.
- Que cuenten con características tipificadoras de su propia identidad en base a razones
históricas, sociales, económicas, laborales, geográficas, urbanísticas o sociales.
- Que hayan permanecido como Entidad Local autónoma por un período mínimo de cinco
años con anterioridad al inicio del expediente de segregación.
Capitulo 1
Capitulo 1
Federal). Además, la superficie del territorio debe permitir cubrir las necesidades de su
población y atender sus posibilidades y desarrollo futuro.
2.8 Municipalidades bajo tratamiento especial
La ley distingue a un grupo de municipalidades que se encuentran sujetas a algún tipo de
tratamiento especial, se menciona expresamente a las municipalidades que funcionan en la
capital de provincia y de distritos ubicados en las zonas de frontera, así como la Municipalidad
Metropolitana de Lima (artículo 2 y 3 LOM).
Pero si atendemos un conjunto de disposiciones que contiene la ley orgánica de
municipalidades, podemos concluir que las municipalidades rurales también deben ser
consideradas como una categoría especial, toda vez que gozan de un tratamiento especial en
lo que respecta a la asignación de recursos del FONCOMUN, Canon y otras transferencias
(artículos 140 y 146 LOM). Igualmente, existe posibilidad de que puedan crear una estructura
administrativa adaptada a su realidad, que le permita cumplir sus responsabilidades (artículo
142 LOM). Otras disposiciones específicas existen en materia de control interno,
participación y seguridad ciudadana, así como publicidad de las normas, como se examinará
en su oportunidad (artículos 143, 144, 145 y 147 LOM).
Obsérvese que el criterio de población es el más determinante como factor ha invocar. Al
respecto, la comunidad autónoma de Castilla y León considera que el número mínimo de
pobladores es de sólo mil residentes, mientras que para el caso de Cataluña se exige un
número de mínimo de dos mil habitantes.
No obstante, una gran ausencia en nuestros textos legales ha sido la falta de precisión
respecto a la variedad de municipalidades que poseemos. Las leyes que regían a las
municipalidades no sólo evitaban tratar el tema, sino que además, establecían reglas que eran
propias de municipalidades urbanas consolidadas, resultando gran parte de sus disposiciones
inaplicables para las municipalidades rurales y las ubicadas en ambientes urbano populares
pobres, como es el caso de las disposiciones sobre tributación y rentas municipales o
estructura organizativa, entre otros.
Por su parte, la condición de una franja de separación por suelo no urbanizable, varía
igualmente en gran medida, en Cataluña se exige sólo de una separación mínima de 3000
La falta de una tipología de municipalidades, que represente las diferentes realidades que
existen y que ameritan un cierto tratamiento especial por parte de una ley municipal, ha
49
impedido contar con un instrumento normativo que pueda, además de pautar en forma
general su funcionamiento, introducir disposiciones promocionales que permitan la
consolidación progresiva de estas instituciones, allí donde su funcionamiento ordinario
ofrece probadas dificultades. Hemos señalado la necesidad de que la norma pueda distinguir
entre realidades locales tan disímiles como las producidas por diferencias ecológicas, así
como por otros criterios funcionales, culturales y políticos, como la de constituir un centro
de intercambios comerciales internacionales, ser una zona portuaria, contener
mayoritariamente una etnia, etc.
La única clasificación que existe sólo distingue entre municipalidades provinciales, distritales y
de centros poblados. Que, más allá de permitir distinguir los niveles de gobierno, no
contribuyen a la generación de políticas específicas de promoción, protección o desarrollo,
de acuerdo al caso, como en cambio una vez más-, si hacen los países vecinos.
La ley colombiana Nº 136, de 1994, modificada por la Ley 617 del 2000, tendiente a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, clasifica a los distritos y a
los municipios atendiendo dos criterios: población e ingresos corrientes de libre disposición.
Obteniendo una categoría especial y seis típicas.
El sistema colombiano dispone que si no existe correspondencia entre estos dos factores, los
distritos o municipios serán clasificados en la categoría correspondiente a los ingresos de libre
disposición anuales. Así mismo, agrega dos disposiciones orientadas a lograr un adecuado
orden al proceso de categorización: la primera es que ningún municipio podrá aumentar o
descender más de dos categorías entre un año; la segunda, es que cuando un distrito o
municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que le han
sido establecidos por la ley, será reclasificada a la categoría inmediatamente inferior como
sanción.
Si tomamos el ejemplo costarricense, podemos observar dos tipos de clasificaciones; una
sirve para determinar el número de regidores a asignar a un municipio, el criterio en tal caso
es poblacional. De esta manera se logran cinco grupos de municipalidades:
-
Menos de 25,000 habitantes, lo que otorga 5 regidores
De 25,000 a menos de 50,000 habitantes, otorga 7 regidores
De 50,000 a menos de 100,000 habitantes, otorga 9 regidores
De 100,000 a menos de 200,000 habitantes, otorga 11 regidores
De más de 200,000, otorga 13 regidores
La otra clasificación es la realizada por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal,
considerando los presupuestos municipales, en este caso logra seis grupos:
50
- Presupuesto menor a 50 millones, corresponde a 7 municipalidades
- Presupuesto mayor a 50 millones e igual o menor a 100 millones, corresponde a 6
municipalidades
- Presupuesto mayor a 100 millones e igual o menor a 200 millones, corresponde a 20
municipalidades
- Presupuesto mayor a 200 millones e igual o menor a 350 millones, corresponde a 16
municipalidades
- Presupuesto mayor a 350 millones e igual o menor a 600 millones, corresponde a 13
municipalidades
- Presupuesto mayor a 600 millones, corresponde a 19 municipalidades
En España, las municipalidades se rigen a través de las disposiciones generales contenidas por
la Constitución Política de 1978 y por la ley específica, 7/1985 reguladora de las bases del
régimen local, que faculta a las comunidades autónomas a legislar complementariamente
sobre el régimen local de sus circunscripciones o términos, como lo así lo denominan.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La ley española, en su exposición de motivos, señala expresamente su disconformidad con la
tendencia a tipificar desde una norma general aquello que se define siempre como distinto,
que es justamente lo local. Por tal motivo, la ley traslada a las comunidades autónomas las
posibilidades de regular, en detalle, los aspectos que resulten más pertinentes para el mejor
tratamiento de la temática municipal.
Y ciertamente los gobiernos autonómicos tampoco se preocupan por establecer una
clasificación detallada de municipios, tendiendo por el contrario a un régimen mucho más
flexible de tratamiento, incluso de temas que son siempre particularmente difíciles de manejar,
como la creación de una nueva entidad local. Es común encontrar en los países desarrollados, la
tendencia a no tipificar a las municipalidades, debido al grado de desarrollo homogéneo
alcanzado, por el contrario, la tendencia es la de facilitar la creación de entes locales incluso con
porcentajes de población muy reducidos, de mil o dos mil habitantes apenas, pues el propósito
es facilitar la creación de un ente estatal que se encuentre más cerca de la ciudadanía y asegure
mejores servicios, en cambio los problemas de atomización son resueltos por la vía de las
mancomunidades municipales, como se verá luego.
Ya hemos dicho que en el caso peruano no existe una tipificación básica desde la ley de
municipalidades, pese a las contrastantes realidades que exhibe la realidad nacional. No
obstante, las recientes normas sobre demarcación territorial parecen ir en la dirección de
corregir este problema, aunque no incluya algunas variables que pueden resultar pertinentes,
como las ecológicas.
Consideramos que para nuestro caso podría resultar muy interesante tener en cuenta, de
manera contextual, las particularidades que ofrecen las eco-regiones; sobre esa base, podría
ser posible establecer clasificaciones que atiendan criterios relevantes para nuestras
localidades, como el número de habitantes, población económicamente activa según
ocupaciones, necesidades básicas insatisfechas e ingresos municipales. Criterios con los que
juzgamos, podría establecerse una útil tipología que permita establecer, posteriormente,
normas promocionales para cada tipo de realidad. Esta clasificación podría estar en manos de
los gobiernos regionales, de tal manera que se optimice su participación en los procesos de
51
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
3. DEMARCACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LOS
TERRITORIOS MUNICIPALES
Históricamente la razón para crear una municipalidades en el país ha sido básicamente política, es
decir, que no ha primado la atención de criterios demográficos, históricos, culturales y
económicos que recomienden la creación de una municipalidad o plantear una modificación a una
demarcación territorial ya existente. Y es que como lo señala la Ley Orgánica de Municipalidades,
los gobiernos provinciales y distritales se originan en la demarcación territorial que aprueba el
Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo, mientras que las municipalidades de
centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial.
Es solamente a partir de los años 2002 y 2003, gracias a un conjunto de normas referidas a la
demarcación y reordenamiento territorial, promulgadas en el marco del proceso de
descentralización política que experimenta el Estado peruano, que podemos contar con los
primeros parámetros que permitan evaluar la pertinencia de crear una municipalidad, así como la
necesidad de reordenar los espacios de gobierno local distrital y provincial, que tanta confusión
han creado desde la época de la independencia.
Anotaciones
9494 habitantes. En cambio, el vecino distrito de El Arenal con apenas 8.19 km2 posee
una población de 1274 habitantes. Estos desequilibrios se pueden explicar por el hecho
de que La Huaca ha sido creada en la época de la independencia y el arenal data de 1874,
es decir, de épocas en donde los criterios técnicos no revestían mayor importancia.
No es un caso similar lo ocurrido con ocasión de la creación del distrito de Camanti en la
provincia de Quispicanchi, en el Departamento de Cusco. Creado en 1951, con una
superficie de 3,472.74 km2, actualmente tiene una población que apenas llega a 2,325
habitantes. En la misma provincia, Andahuaylillas creada casi un siglo antes, en 1857 posee
una población de 4,638 personas que habitan un territorio de sólo 84.60 km2.
Capitulo 1
Capitulo 1
delimitación territorial a la vez que articula los distintos planes de desarrollo que ascienden
hasta este nivel.
Existen incoherencias igualmente en la determinación de municipios en razón de su
población. Capaya en Aymaraes posee solamente una población de 530 habitantes. Caso
similar a El Oro en Antabamaba con apenas 589 pobladores, o el distrito de San Antonio en
la provincia de Grau, con tan sólo 438 personas. Todos estos casos en Apurímac.
Estas disparidades se repiten en diversas regiones y provincias, encontrándose casos
verdaderamente extremos como el de Chincho, distrito de la provincia de Angaraes en
Huancavelica, que en un territorio de 182.70 km2 sólo cuenta con 181 habitantes.
Compárese por ejemplo con el distrito de Pusi en la provincia de Huancané, Puno, que en
menos territorio (148.42 km2) alberga a una población de 7322 habitantes, es decir, 40
veces mayor.
¿Cuál es el Criterio para Crear
una Municipalidad Rural?
Enrique Quedena
La falta de criterios objetivos para crear una municipalidad ha sido, a no dudarlo, una
fuente de problemas de todo orden, desde la asignación de jerarquías, hasta la
determinación de las transferencias.
Un primer caso importante lo encontramos en localidades asentadas sobre una cuenca o
micro cuenca, que comparten muchos aspectos en común, pero que están divididas en
circunscripciones diferentes, es el caso del sur de la ciudad del Cusco, en el valle del
Huatanay, cuyo territorio compromete a tres municipalidades provinciales.
Otro caso lo representa la creación de distritos vecinos que no guardan proporción entre
sí, en términos de población comprendida y dimensión del territorio.
52
En la provincia de Paita, en el Departamento de Piura, existe un distrito extremadamente
extenso denominado La Huaca, que con sus 599.51 Km2, alberga a una población de
3.1 La demarcación territorial
A partir de la dación de la ley 27795 del 2002 y el D.S.019-2003-PCM del 2003, se establece
en el país los primeros criterios para lograr una solución a los gravísimos problemas de
demarcación territorial existentes a nivel de las municipalidades. Se dice en estas normas que
se trata del proceso técnico-geográfico, mediante el cual se organiza el territorio, a partir de
una definición y delimitación de las circunscripciones político-administrativas.
La demarcación territorial, que tiene un carácter nacional, se aprueba por el Congreso de la
República a propuesta del Poder Ejecutivo, que cuenta para el efecto con la Dirección
Nacional Técnica de Demarcación Territorial, DNTDT, que forma parte de la Presidencia del
Consejo de Ministros.
Las acciones técnicas de demarcación territorial pueden comprender la creación, fusión,
delimitación y re-delimitación territorial, así como el traslado de las capitales, las anexiones
de las circunscripciones y centros poblados. Comprende también la categorización y recategorización de los centros poblados y los cambios de nombre, entendidas como acciones
de normalización. La ley señala que todo este conjunto de acciones técnicas conforman el
Sistema Nacional de Demarcación Territorial.
53
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ Definir circunscripciones territoriales de nivel distrital, provincial y departamental, que
garanticen el ejercicio del gobierno y la administración, y faciliten la conformación de las
regiones. El objetivo de las acciones técnicas es lograr la división racional y organizada del
territorio nacional a partir de circunscripciones que garanticen el ejercicio del gobierno y
la administración, facilitando la conformación de las regiones.
■ Generar información de carácter técnico- cartográfica que contribuya en la elaboración
de los planes de desarrollo de nivel local, regional y nacional.
■ Definir circunscripciones territoriales que cuenten con poblaciones caracterizadas por su
identidad histórica y cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios básicos y
sociales, así como contar con un ámbito geográfico que sirva de soporte de sus relaciones
sociales, económicas y administrativas.
La inexistencia de normas de esta categoría han provocado una falta de control efectivo sobre
el territorio, lo que se ha expresado, históricamente, en problemas para generar
instrumentos de planificación y gestión eficientes del espacio, así como la generación de
confusión y hasta conflictos innecesarios entre poblaciones vecinas, las mismas que han
reclamado mecanismos que permitan la integración física, con centros administrativos y de
gobierno. Muchas poblaciones de Castrovirreyna, por ejemplo, han tenido serios problemas
para vincularse físicamente a la capital del departamento de Huancavelica a la que
pertenecen, estableciendo sus vínculos viales y comerciales con provincias del departamento
de Ica. En otros casos, las demarcaciones inapropiadas han dividido valles entre varias
provincias como ocurre con el Huatanay en Cusco, e incluso han separado a poblaciones y
comunidades que, pese a tener lazos culturales y familiares, debían responder a
circunscripciones políticas diferentes. El desorden en la determinación de las
circunscripciones es un problema agudo y generalizado que afecta, incluso a la capital de la
República.
Estamos frente a normas básicas pero fundamentales, que permiten establecer un
orden elemental en la determinación de municipios y regiones. Estas normas
establecen la necesidad de prestar atención a los factores históricos y culturales que
definen la identidad de las poblaciones, así como a la capacidad real para administrar
servicios básicos y sociales. Igualmente, demanda examinar detalladamente las
características del ámbito geográfico, espacio que sirve de soporte para las relaciones
sociales, económicas y administrativas. También se toma en cuenta ahora la
importancia estratégica para el desarrollo y la seguridad nacional que pueden tener las
distintas localidades del país.
54
Cuando se plantea una iniciativa de demarcación territorial, deben examinarse un conjunto
de principios que son de observación obligatoria por parte de los órganos encargados de
llevar adelante los procesos, y que sirven igualmente para justificar una propuesta, se trata de
los siguientes:
- Unidad: Quiere decir que el territorio de la República se organiza sobre la base de un
Estado unitario e indivisible. En ese sentido, el proceso de demarcación territorial y las
circunscripciones político administrativas deberán garantizar la soberanía y desarrollo
integral del territorio.
- Continuidad: Las circunscripciones político administrativas se constituyen sobre la base
de la continuidad de sus ámbitos territoriales.
- Contigüidad: Los límites territoriales son los que definen la vecindad entre las
circunscripciones.
Capitulo 1
Capitulo 1
El objetivo que persigue la demarcación territorial es:
- Integración: El territorio de la República y las circunscripciones político administrativas,
de acuerdo a su jerarquía, deben constituir espacios de integración económica, cultural,
histórica y social, que garanticen el desarrollo de la población y del territorio.
En lo procesal, tenemos que para que un petitorio de demarcación territorial proceda, se
requiere cumplir con cuatro requisitos:
- Plan de Acondicionamiento Territorial o Planes Urbanos. Se trata de una condición exigida
a las municipalidades provinciales en cuya jurisdicción se realiza la acción de demarcación
territorial.
- Voluntad expresada por la población. Se requiere tramitar un petitorio para que una
iniciativa de tal tipo cuente, desde un inicio, con un mínimo de interés por parte de la
ciudadanía. Se exige el respaldo de por lo menos veinte por ciento (20%) de los electores
del área involucrada, acreditados ante el RENIEC. Como se puede apreciar, puede
abarcar una o más circunscripciones, dependiendo del ámbito que cubra el área bajo
tratamiento.
- Estudios de Diagnóstico y Zonificación. Se trata de estudios territoriales de evaluación y
análisis de las interacciones físicas, culturales y económicas, que transforman, estructuran
y organizan la dimensión espacial y geográfica de las circunscripciones políticoadministrativas, como dice la ley 27795. Son instrumentos técnicos normativos de nivel
provincial, que deben dar cuenta sobre la situación en la que se encuentran los centros
poblados comprometidos en el petitorio.
- Mapas temáticos o documentos cartográficos. Documentos que deben guardar
correspondencia con la Carta Nacional, empleando escalas y referencias que aseguren
precisión y claridad.
La demarcación territorial se concreta a partir de tres tipos de acciones: de normalización,
regularización y formalización.
55
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Categorías de centros poblados
Sistema Nacional de Demarcación Territorial
Capitulo 1
Regularización
Delimitación o
re-delimitación territorial
Tipo
1.
Caserío
2.
Criterios
-
Pueblo
Formalización
Orientada a crear distritos y provincias,
establecer anexiones territoriales, fusiones de
circunscripciones y traslados de la capital
-
a. Las acciones de Normalización.
-
A través de la normalización se reconoce o se establecen títulos sobre la demarcación
territorial, generados por acciones de categorización y re-categorización de centros
poblados y por cambios de nombres.
-
3.
Villa
Un centro poblado es definido por la ley como un lugar del territorio nacional, rural o urbano,
identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Allí, sus habitantes
se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e
histórico.
-
Un centro poblado puede categorizarse en cinco tipos, como se presenta en el cuadro
siguiente:
-
4.
Ciudad
-
5.
-
Metrópoli
Requiere una población concentrada de entre 151 y 1000 habitantes.
Las viviendas ubicadas en forma continua o parcialmente dispersa.
Un local comunal de uso múltiple.
Un Centro Educativo en funcionamiento.
Población concentrada entre 1001 y 2500 habitantes.
Viviendas ubicadas en forma contigua y continuada, con una disposición tal
que conformen calles y una plaza céntrica.
Servicios de educación que contenga infraestructura, equipamiento y personal
para el nivel de primaria completa.
Servicios de Salud con infraestructura, equipamiento y personal de un puesto
de Salud
Local Comunal de uso múltiple y áreas recreacionales.
Población concentrada entre 2501 y 5000 habitantes.
Plan de Ordenamiento Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial
respectiva.
Viviendas agrupadas en forma contigua y continuada con una disposición tal
que se conformen calles y una plaza céntrica, de acuerdo con el Plan de
Ordenamiento Urbano.
Servicios de educación con infraestructura, equipamiento y personal para los
niveles de primaria completa y los tres primeros grados de secundaria.
Servicios de salud con infraestructura, equipamiento y personal para un
Centro de Salud.
Otros servicios de acuerdo con los requerimientos planteados en el Plan
Urbano aprobado por la Municipalidad Provincial.
Servicios de correos, telefonía pública, entre otros.
Desempeñar función de servicios de apoyo a la producción localizada en su
área de influencia y función complementaria a los centros poblados del distrito
al que pertenece.
Puede ser de tres tipos: menor, intermedia y mayor. -Requiere una población
entre 5001 y 500,000 habitantes.
Requiere tener un Plan de Acondicionamiento Territorial y Planes Urbanos
según corresponda.
Requiere una población superior a 500,001 habitantes. -Requiere contar con
el Plan de Acondicionamiento y Plan de Desarrollo Metropolitano.
Capitulo 1
Normalización
Categorización, re-categorización de
centros poblados y cambios de nombres: caserío, pueblo,
villa, ciudad, metrópoli
La normalización
también procede por cambio de nombre del centro poblado que cumple
5.
funciones
Metrópolide capital, así como de distritos y provincias, para ello se requiere:
56
- La opinión mayoritaria de la población involucrada en la propuesta.
- La denominación propuesta debe corresponder a un vocablo que conserve el topónimo
aborigen, es decir, el nombre propio del lugar, o referencias geográficas, históricas,
folklóricas que contribuyan a consolidar la integración del territorio y la nacionalidad.
57
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
b. Las acciones de Regularización.
Se refiere a las acciones de delimitación o de re-delimitación territorial, que deben realizarse
debido a la carencia, imprecisión o indeterminación de los límites territoriales. En este caso se
requiere:
a. Que los límites territoriales, de acuerdo a la región natural que se trate, estén referidos a
accidentes geográficos y/o elementos urbanos de fácil identificación en el terreno, y que
sean susceptibles de trazo sobre la cartografía respectiva. Para esto se considera el
perímetro distrital o provincial, indicando los límites colindantes, así como los
accidentes geográficos y los elementos urbanos que constituyen el límite perimétrico de
la circunscripción con sus topónimos respectivos. No pudiendo emplearse elementos
que pueden llevar a confusión o que resultan imposibles de determinar con exactitud o
que pueden variar por alguna circunstancia.
b. En el caso de las áreas urbanas, los límites se refieren a avenidas, autopistas, carreteras y
otras vías troncales, susceptibles de ser trazados sobre la cartografía respectiva.
También se consideran los topónimos, los hidrónimos (o nombre de los ríos, lagos,
arroyos, etc.), así como los accidentes geográficos y elementos urbanos más
representativos.
c. Las acciones de Formalización.
Son las acciones orientadas a crear distritos y provincias, así como a establecer las anexiones
territoriales, las fusiones de circunscripciones y los traslados de la capital.
Los requisitos que son fijados gracias a la nueva legislación sobre el tema, recién desde el 2002 y
2003, para crear municipalidades distritales y provinciales han sido ya mencionados en este
acápite, restando precisar los requisitos exigidos para proceder a confirmar las anexiones,
fusiones y traslados de capitales.
Las anexiones territoriales proceden en los casos donde existe desarticulación física,
económica y cultural de los centros poblados o de las propias circunscripciones distritales,
con relación a la capital distrital o provincial de origen, lo que produce una deficiente
prestación de servicios sociales y administrativos. En tal caso se exigen los siguientes
requisitos:
58
- La opinión mayoritaria de la población involucrada.
- El ámbito materia de la anexión debe formar parte de la unidad geográfica del distrito o de la
unidad geo-económica de la provincia a la que se está integrando.
- Debe existir una articulación territorial respecto a las capitales de las circunscripciones a las
que se anexa.
- Los límites deben referirse a accidentes geográficos o elementos urbanos de fácil
identificación en el terreno, siendo susceptibles de trazo sobre la cartografía.
- Debe demostrarse la necesidad de una adecuada prestación de servicios administrativos y
sociales, considerando la demanda y la accesibilidad.
- Se requiere la existencia de una identidad cultural e histórica, o de mayores niveles de
cohesión con la población del ámbito al que se anexa.
La fusión de circunscripciones se refiere a la integración de provincias y distritos, con la
finalidad de adecuar la demarcación política previa, a la nueva organización del territorio
regional y provincial.
Capitulo 1
Capitulo 1
- Puede tomar el nombre de alguna persona, pero en este caso debe corresponder a
personajes de reconocida trayectoria nacional o internacional, no pudiendo referirse a
personas vivas ni a países.
La fusión puede considerar dos situaciones: (1) una unión territorial, que procede cuando se
integran dos o más circunscripciones con el objetivo de generar una nueva circunscripción, y
(2) por absorción territorial, cuando lo que se busca es que una o más circunscripciones se
incluyan en otra ya existente, sin generar una nueva.
El efecto inmediato es que las circunscripciones unidas o absorbidas desaparecen
automáticamente.
Estos casos, que buscan restaurar un orden allí donde se ha producido una alteración de los
criterios técnicos establecidos, exigen que se presenten determinadas situaciones, a saber:
- Que la población sea menor a los mínimos exigidos para los distritos y provincias.
- Que exista una tendencia a un despoblamiento significativo, comprobado por una tasa de
crecimiento negativo en el último período intercensal.
- La existencia de un ámbito territorial heterogéneo, con recursos escasos y limitados, que
atentan contra su desarrollo.
- Que el ámbito resulte incompatible con la organización territorial provincial o regional.
- Que se produzca ausencia de cohesión social, o que exista un permanente estado de
conflicto interno, que no permita ejecutar proyectos comunitarios distritales o
provinciales.
- Que no se cumplan los requisitos establecidos para la creación de distritos y provincias.
- Que sobrevengan causas de fuerza mayor, como alto índice de despoblamiento, conflictos
sociales o riesgos físicos derivados de fenómenos geodinámicos o climatológicos graves,
según lo menciona la ley 27795.
No obstante, las normas plantean una excepción, para el caso de realizar una demarcación
territorial en zonas de frontera y otros que poseen un especial interés nacional (art.29), se
refiere a casos en donde entran en juego variables que tienen que ver con problemas
complejos de soberanía e integración fronteriza, en donde por lo regular existen propuestas de
desarrollo específicas y disposiciones sobre seguridad nacional, especialmente orientados a
garantizar la intangibilidad del territorio nacional.
59
Comprende a los distritos ubicados en el perímetro fronterizo, pero también a aquellos que se
encuentran bajo la zona de influencia de la frontera política. En tales casos la entidad
competente es la Presidencia del Consejo de Ministros a través de la DNTDT, pero debe
establecer una coordinación con los órganos competentes de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, de Defensa y del Interior, además de los Gobiernos Regionales.
Las normas establecen que para la creación de circunscripciones distritales y provinciales en
estas zonas de frontera se pueden obviar los requisitos que sobre población e infraestructura
de servicios básicos rigen de manera general. Tampoco se requiere en estos casos los
estudios de diagnóstico y zonificación.
Se trata de disposiciones que son normalmente empleadas por los países para establecer
tratamientos especiales en las fronteras así como en las zonas que ofrecen un interés especial,
como hemos visto en el Ecuador para el caso de las provincias fronterizas, la región
Amazónica y en Galápagos.
Las acciones que permiten llevar adelante la demarcación territorial poseen, de esta manera,
dos componentes fundamentales: las disposiciones técnicas, a las que acabamos de pasar
revista y la aquiescencia de las poblaciones.
3.2 La Opinión Vecinal en la demarcación territorial
Se ha considerado, correctamente, que el proceso de demarcación descanse en el
consentimiento de las poblaciones, es decir, que sea la opinión mayoritaria la que decida la
circunscripción a la que se integre un territorio.
En el derecho, cuando se busca solucionar algunos problemas a partir de la expresión de la
voluntad popular, se recurre a la consulta ciudadana. Se trata de una institución que permite a
una comunidad de personas, claramente identificadas y con interés cierto sobre el tema,
expresar su opinión y resolver un problema - o contribuir a la solución, si la consulta no es
vinculante -, de manera permanente.
Es pertinente distinguir, en esta situación, un asunto de género y especie. La doctrina opina
ampliamente que los procesos de consulta ciudadana - denominado en nuestro sistema
jurídico como Consulta Popular -, es el género que contiene dentro de sí un grupo de
especies, dentro de las que destacan los referéndum, los plebiscitos y las consultas vecinales,
entre otras posibilidades. Estas instituciones ofrecen alguna particularidad que distinguen una
de otra.
Sin embargo, es común a todas ellas - exceptuando al plebiscito, que se presta más a la
discrecionalidad del gobernante y que representa la figura recurrente de los gobiernos
totalitarios -, buscar el procesamiento de las diferencias de intereses, encaminando las
discusiones en torno a ciertas corrientes de interpretación, favoreciendo el diálogo entre
60
posiciones y evitando con ello la manifestación de la violencia. Como señala su propia
denominación, buscan al final, facilitar la expresión del pueblo y guiar la acción correcta de los
gobernantes.
Por tanto, una Consulta Popular debe ser entendida como una oportunidad democrática
para expresar las diferencias, en un clima de amplia información y diálogo, evitándose la
imposición y cualquier otra forma de sujeción violenta. Una consulta, por definición, elimina
cualquier posibilidad de recortar el derecho de expresión a cualquiera de las partes, y por el
contrario, crea los cauces que lo viabiliza.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La Consulta Popular en nuestro país tiene un sustento constitucional, pues el artículo 176° de
la Constitución Política habla expresamente de consultas populares. Igualmente, es
mencionada de manera expresa por la ley 26300, Ley de los derechos de participación y
control ciudadanos, y se encuentra respaldada, por la las leyes de municipalidades y de los
gobiernos regionales, así como particularmente por la Ley 27795 de demarcación y
organización territorial. Con lo que ha terminado de definirse su importancia para la gestión
pública, generando efectos jurídicos plenos.
La normatividad sobre demarcación territorial señala que las acciones encaminadas a este fin
requieren acreditar la opinión mayoritaria de la población involucrada -por ejemplo, para
determinar los límites por carencia o imprecisión de áreas urbanas-, se requiere la
aprobación del 50% más uno de los participantes en la Consulta Vecinal.
Dependiendo del nivel de complejidad técnica o de conflicto social que pueda existir, se
puede recurrir a cuatro mecanismos para tratar un problema: encuesta técnica, consulta
poblacional, referéndum, consulta vecinal.
- Encuesta Técnica: que se realiza a través de la aplicación de cuestionarios de sondeo
de opinión, por parte de los gobiernos regionales. Este procedimiento debe ser
supervisado por la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial (DNTDT).
- Consulta Poblacional: se trata de un evento que busca la participación de la población
involucrada, organizada por el gobierno regional. La constancia de la voluntad popular
se ve reflejada en un Acta y debe contar con la supervisión de la DNTDT.
Si atendemos su carácter y ubicación en las normas, estos dos mecanismos podrían no
generar mayor obligación para el que las propone, salvo que la propia autoridad le asigne
algún nivel de compromiso. La norma establece que los requisitos y procedimientos
específicos para la realización de las encuestas técnicas y de las consultas poblacionales,
deben ser aprobadas a través de directivas de la DNTDT. En cambio, las dos siguientes tienen
un evidente carácter vinculante.
La Consulta Poblacional parecería la vía más recomendada para aplicarse al cambio de
nombre en las denominaciones de centros poblados capitales, distritos y provincias (Ver
artículo 10).
61
- Referéndum: Se trata de una institución que - entre otras posibilidades, como
reformar la Constitución o aprobar normas con rango de ley -, plantea que la creación
y modificación de las regiones requiere el pronunciamiento de la ciudadanía. Se
encuentra ampliamente regulada por la ley 26300. Ley de los Derechos de
Participación y Control Ciudadanos y por la ley 27783, Ley de Bases de la
Descentralización y por las normas sobre ordenamiento territorial. Justamente, el
artículo 190 de la Constitución Política señala que las Regiones se constituyen por
iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos
colindantes. Pero se dice también que las provincias y los distritos contiguos pueden
integrarse o cambiar de circunscripción. En ambos casos procede el referéndum,
conforme a ley.
- Consulta Vecinal: Está centrada a atender los problemas derivados por la carencia e
imprecisión de límites territoriales. Los órganos del sistema electoral están
encargados de organizar la consulta vecinal respectiva, correspondiendo a la Oficina
Nacional de Procesos Electorales, ONPE, la conducción de la consulta vecinal. Por su
parte, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, RENIEC, debe elaborar la
relación de votantes para cada proceso de consulta vecinal, previo informe de la
DNTDT que precise el ámbito involucrado. Asimismo, determinará los mecanismos
que permitan la inscripción a una consulta.
Las acciones que se ajustan mejor al carácter de la Consulta Vecinal son las de formalización,
que considera: creación de distritos, creación de distritos en áreas urbanas, creación de
provincias, anexión territorial y traslado de la capital de distrito o provincia.
Igualmente, existe un caso de regularización, considerado como de tratamiento especial, que
requiere consulta vecinal, se trata de la determinación de límites por carencia o imprecisión
en áreas urbanas.
Respecto a este último punto, tenemos que para la inscripción en una consulta, exige que los
vecinos acrediten dos condiciones: mayoría de edad y residencia en el ámbito involucrado,
por lo menos dos años continuos, previos a la fecha de la convocatoria.
Finalmente, la legislación ha previsto que los plazos para el procedimiento de consulta vecinal
se rijan según los siguientes términos:
- Que los vecinos puedan inscribirse, para participar en la consulta vecinal, dentro de los
veinticinco días posteriores a la fecha de la convocatoria,
- Cinco días después de vencido el plazo anterior, el RENIEC remitirá la relación de
votantes al Jurado Nacional de Elecciones, quien dentro de los cinco días siguientes a su
remisión, y efectuada la fiscalización de la relación de votantes, aprobará su uso.
62
- Por último, dentro de los ciento veinte días posteriores a la remisión de la relación de
votantes, la ONPE procede a realizar la consulta vecinal.
Como corresponde a todo proceso donde interviene el sistema electoral, las
controversias que se generen durante el desarrollo de la consulta vecinal o como
consecuencia de este proceso, son resueltas en instancia definitiva por el Jurado Nacional
de Elecciones.
Cumplida la consulta vecinal de manera positiva, la DNTDT formaliza la propuesta
demarcatoria, elevándola al Consejo de Ministros, a través de la presidencia del Consejo de
Ministros bajo la forma de un proyecto de ley acompañado de su informe sustentatorio. Una
vez aprobado el proyecto en esta instancia, el Poder Ejecutivo en un lapso no mayor de 10
días hábiles, presenta la iniciativa ante el Congreso de la República, acompañando una copia
fedateada del expediente único y una copia del Acuerdo del Consejo de Ministros.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
En cambio, no ameritarían un pronunciamiento popular:
■ Las acciones de regularización (Art. 11ver ley). Por delimitación o re-delimitación por
carencia, imprecisión o indeterminación de límites territoriales, de manera general, sin
considerar los casos en que ocurre sobre áreas urbanas, como hemos visto, que si
ameritan consulta vecinal. (El art.25 dice que) Se trata de un procedimiento que lo realiza
de oficio el órgano técnico de demarcación territorial del Gobierno Regional, en
coordinación con la DNTDT, encargado de elaborar una propuesta técnica sobre la base
del territorio provincial.
La misma situación es aplicable para el caso de demarcación de límites en circunscripciones
colindantes entre regiones, en tal caso, asume la resolución del conflicto la DNTDT, quien
convoca a los representantes de los gobiernos regionales involucrados para encontrar una
solución concertada, caso contrario, es esta entidad la encargada de resolver el problema,
elaborando una propuesta técnica de fijación de límites.
■ Las acciones de normalización, esto es, la categorización y re-categorización de los
centros poblados.
■ En la fusión no se menciona la consulta (art. 18), debe entenderse que en tal caso el
informe técnico debe especificar el o los distritos que deberán suprimirse
automáticamente.
■ Tampoco requiere consulta la determinación de zonas de administración común. Se trata
en estos casos, de situaciones en donde existe un conflicto entre circunscripciones
distritales respecto a la pertenencia de una obra de infraestructura o de servicios, restos
arqueológicos, lagunas, etc., debido a la carencia o imprecisión de los límites territoriales.
En tal situación el órgano competente de demarcación territorial de la región y el órgano
competente de la municipalidad provincial, pueden declarar a una determinada obra de
infraestructura o de servicios, o restos arqueológicos o lagunas, entre otras posibilidades
afines, como una zona de administración común, que es aprobada mediante Resolución
Ejecutiva Regional, por parte del Presidente Regional, o Resolución de Alcaldía si se trata
de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que actúa como Gobierno Regional.
63
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Las iniciativas de demarcación son procesos de carácter institucional, que permiten iniciar
acciones de demarcación territorial encaminadas a conseguir la normalización, la
regularización y la formalización de los territorios.
Las iniciativas corren a cargo de tres instituciones: la DNTDT, el gobierno regional y el
gobierno provincial.
Forman parte de las acciones de la DNTDT, todas las relacionadas a la demarcación territorial
a nivel provincial y distrital. Igualmente las acciones en las zonas de frontera - atendiendo la
política nacional de desarrollo e integración fronteriza-, también la definición de límites
territoriales de circunscripciones políticas que se encuentran indeterminados. La fusión y
anexión de circunscripciones políticas de carácter estratégico y otros casos de interés para el
desarrollo nacional, la descentralización y regionalización.
La Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, DNTDT, de la Presidencia del
Consejo de Ministros, actúa como órgano rector del Sistema Nacional de Demarcación
Territorial.
Por su parte, el Gobierno Regional tiene iniciativa en el tema del traslado de la capital de las
circunscripciones políticas, en los casos se encuentren debidamente justificados, que
respondan a objetivos de desarrollo o que aluda a razones estratégicas, siempre que no
impliquen modificación del ámbito regional. Igualmente tiene iniciativa en: creación de
provincias y distritos, categorización de centros poblados, fusión de circunscripciones
políticas y definición de límites de circunscripciones políticas, que se encuentren
indeterminados.
En tal caso, los Gobiernos Regionales, actúan en razón de su competencia para promover de
oficio, las acciones que consideren necesarias para la organización de su territorio, además,
registran y evalúan los petitorios de la población solicitando alguna acción de demarcación
territorial
Finalmente, el Gobierno Provincial puede iniciar el trámite en el caso de definición de límites
y/o a la re-delimitación del ámbito de su jurisdicción, de conformidad con las leyes de
creaciones y la normatividad vigente.
En tal situación, los gobiernos municipales provinciales tienen un rol colaborativo, brindando
información relevante para sustentar los procesos; sin embargo, recordemos que las
municipalidades provinciales son las que tienen las atribuciones para elaborar un instrumento
básico que sustenta los procesos anteriores, pues son los encargados de elaborar el Plan de
Acondicionamiento Territorial.
64
En cambio los petitorios de demarcación tienen un carácter social, pues se realizan a
solicitud de la población organizada, residente en el ámbito sujeto a demarcación. En la
medida a que están expresamente referidos a la normalización y la formalización del
territorio nacional, descarta a las acciones de regularización.
Los petitorios sobre demarcación deben estar respaldados con la firma de no menos del 20%
de ciudadanos residentes en el ámbito que es sujeto de demarcación territorial, debidamente
acreditados por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC.
Estas acciones de carácter técnico / administrativo que buscan adecuar el territorio, de
acuerdo a los procedimientos de normalización, regulación y formalización, se tramitan a
través del procedimiento denominado de saneamiento y organización territorial, establecido
por el D.S. 019 2003 PCM.
Capitulo 1
Capitulo 1
3.3 Iniciativas y petitorios
Se ha establecido que una vez que se haya culminado el saneamiento y organización territorial
de una provincia, no se admita nuevas iniciativas ni petitorios sobre acciones de demarcación
territorial en el mismo ámbito, en tanto no se culmine el proceso de saneamiento de límites
en el territorio nacional, que optimistamente la ley 27795 plantea se deba realizar en cinco
años. Esto quiere decir que, en principio, debía terminar en el año 2007. Durante este plazo,
se suspende también la posibilidad de crear nuevos distritos y provincias, salvo los que se
deriven justamente del propio proceso de demarcación territorial y ordenamiento políticoadministrativo.
4. ASOCIATIVISMO O MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
Asociativismo o mancomunidad municipal, es un término que se usa, indistintamente en la
legislación comparada, para referirse a la unión de dos o más municipalidades, con la finalidad
de corregir problemas de delimitación municipal, para compensar problemas en la gestión de
un territorio común a varias municipalidades o para elevar las capacidades de los gobiernos
locales.
Sin embargo, Asociativismo alude a un conjunto muy amplio de organizaciones municipales,
algunos de ellos con características sindicales o reivindicativas, otros en cambio, permiten
unir a municipios que comparten una problemática o un interés en común. Se puede decir
por ello que este término parece responder al género, mientras que la Mancomunidad, en
cambio, alude a una especie.
En efecto, la Mancomunidad denota un sentido único. Alude siempre a una unión de dos o
más municipios con la finalidad de desarrollar un conjunto de acciones, que por si solas no
podrían lograr o que no alcanzarían a realizar con calidad. Se trata de un término que
adecuadamente emplea la Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, cuando habla de
“mancomunidad municipal” y evita así confusiones con otras formas asociativas; la
Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y la Red de Municipalidades Rurales del
65
Perú (REMURPE), por ejemplo, son asociaciones de municipalidades, más no
mancomunidades.
instancia de administración, de los temas bajo acuerdo de colaboración (que pueden ser de
coordinación, de cooperación o de asociación).
Se trata de un tema especialmente importante para nuestro país, toda vez que permite una
nueva dimensión del trabajo edil, destinado a enfrentar los efectos provocados por los límites
territoriales. Como es conocido, los límites municipales resultan en gran parte arbitrarios,
pues responden a los perímetros de ex haciendas o fundos, a los territorios que iban siendo
liberados durante la independencia, en otros casos siguen la forma de accidentes geográficos
menores como ríos, colinas, etc. En cambio, los territorios comunes como cuencas, reservas
ecológicas, etc., se encuentran divididos en varios municipios, lo que dificulta grandemente
su conducción, perdiéndose la oportunidad de optimizar la gestión institucional, por falta de
programas consistentes y compartidos.
En cambio, las normas chilenas sobre el mismo tema son mucho más amplias. Según el
artículo 135 de la LOM chilena, “Dos o más municipalidades, pertenezcan o no a una misma
provincia o región, podrán constituir asociaciones municipales para los efectos de facilitar la
solución de problemas que les sean comunes o lograr el mejor aprovechamiento de los
recursos disponibles”.
4.1 Definición
La mancomunidad es un instrumento orientado al fortalecimiento de la gestión municipal,
basado en el acuerdo voluntario de dos o más municipios, para elevar las capacidades
gerenciales o desarrollar integralmente un territorio afín o común.
Siendo de suma utilidad para todo tipo de municipios -urbanos, rurales y metropolitanos, es particularmente importante para las municipalidades pobres o pequeñas (lo pequeño
es aplicable al caso francés, que exhibe más de 36,700 comunas y la mancomunidad ha
permitido un reagrupamiento voluntario; su aplicación en municipios pobres es
frecuente, particularmente en América Central y en el Perú), pues permite que éstas
ideen formas de colaboración con las cuales puedan superar problemas de gestión en un
sentido amplio (planificación, dirección, organización y control de sus procesos). Son
ejemplos de lo anterior, compartir la gestión de un servicio, la planificación de un espacio
territorial afín, compartir un equipo de técnicos, gestionar proyectos de cooperación al
desarrollo, entre otros.
A este respecto, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Municipalidades, señala que las
relaciones que se establecen entre las municipalidades se refieren expresamente a la
ejecución de obras o prestación de servicios y con “respeto mutuo de sus competencias de
gobierno”. Como se observa, la norma es restrictiva toda vez que considera sólo dos
posibilidades, algo que una nueva ley puede y debe corregir, permitiendo ampliar el campo de
acción mancomunado hacia otros temas, como la gestión de proyectos de promoción del
desarrollo económico, que no requiere de obras físicas exclusivamente ni siempre, y que
tampoco forma parte de los servicios tradicionales que presta una municipalidad. Lo mismo,
cabe para otros temas como la planificación conjunta de territorios afines.
66
Igualmente, una ley que desarrolle una institución tan importante en el mundo moderno
como las mancomunidades, debe explicar lo que se entiende por “respeto mutuo de sus
competencias de gobierno”, cuando se trata de compromisos en donde se crea una nueva
Se dice luego, que estas asociaciones municipales pueden tener por objeto los seis puntos
siguientes: a) La atención de servicios comunes; b) la ejecución de obras de desarrollo local; c)
el fortalecimiento de los instrumentos de gestión; d) la realización de programas vinculados a
la protección del medio ambiente, al turismo, a la salud o a otros fines que les sean propios; e)
la capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal, y f) la coordinación con
instituciones nacionales e internacionales, a fin de perfeccionar el régimen municipal.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Esta mención a “lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles”, establece una
diferencia fundamental con nuestra ley municipal, tan restrictiva. Todo lo que se ve reflejado,
en el momento de listar, en los incisos c, d, e y f que inexplicablemente no posee la LOM
peruana.
Como si fuera poco, allí donde el artículo 124 de la LOM peruana se muestra oscura, el
artículo 136 chileno es por el contrario, bastante claro, al señalar que “los convenios que
celebren las municipalidades para crear asociaciones municipales deberán consultar, entre
otros aspectos, los siguientes: a) La especificación de las obligaciones que asuman los
respectivos asociados; b) los aportes financieros y demás recursos materiales que cada
municipio proporcionará para dar cumplimiento a las tareas concertadas; c) el personal que
se dispondrá al efecto, y d) el municipio que tendrá a su cargo la administración y dirección de
los servicios que se presten u obras que se ejecuten”. El punto d, por ejemplo, no tiene por
qué entenderse como una “falta de respeto” a las competencias de gobierno de ninguna de
las municipalidades participantes, pues responde a la naturaleza de los pactos discutidos y
firmados, que deben expresarse en fortalecimiento de las prestaciones y de las propias
capacidades municipales.
Se requiere, por tanto, que una posterior legislación municipal considere una salida adecuada
a estas limitaciones, que de manera injustificada establece la LOM, señalándose
explícitamente atribuciones para intervenir en cualquier tipo de actividades que contribuyan
a promover el desarrollo local, que se plantea en el marco del artículo 194º de la
Constitución, que establece que “Las municipalidades pueden asociarse o concertar entre
ellas convenios cooperativos para la ejecución de obras y la prestación de servicios
comunes”. Formulación laxa que puede interpretarse sin mayores inconvenientes,
afirmando su sentido finalista, pues cualquier convenio de cooperación intermunicipal tiene
como propósito final, el desarrollo de sus localidades.
67
Finalmente, es importante precisar que la ley peruana no limita la libre asociación de
municipalidades, pese a ser de diferentes regiones o departamentos. Se trata de una regla
común en la legislación comparada, en Bolivia, por ejemplo, cuando la mancomunidad
comprende municipios de distintos Departamentos, el trámite de personalidad jurídica se
realiza ante la Prefectura más próxima al territorio de la mancomunidad.
4.2 Alcances
Como señala Chantal Nicod, los alcances del asociativismo están íntimamente relacionados
con el tipo de municipalización iniciado en un país. Siendo así, señala, existen dos
posibilidades:
(1) Que a través de asociativismo se busque mejorar la eficiencia del gasto público; en ese
sentido, los municipios tienden a juntarse principalmente con una visión utilitaria, por
ejemplo: para mejorar el gasto en salud, el gasto en educación, para compartir profesionales.
(2) Que sirva para convertir a la administración municipal, un verdadero gobierno municipal:
se tiene como objetivo incorporar el territorio no como espacio físico, sino como el conjunto
de las relaciones que existen en los diferentes actores. Sin embargo, años después,
podríamos agregar que también se trata de recuperar el espacio físico, entendiéndola esta
vez como un espacio socialmente construido y como un lugar que alberga posibilidades de
desarrollo. Algo que hoy se pretende lograr especialmente desde la perspectiva del
desarrollo productivo, que muchas veces requiere superar las circunscripciones políticoadministrativas en las que normalmente se desempeñan los entes de gobierno local.
Una mancomunidad constituye una alianza municipal que debe diferenciarse de una simple
colaboración. La colaboración no requiere la creación de un equipo especial ni una
personería jurídica adicional. Por el contrario, las regulaciones jurídicas de los distintos países,
reconocen una cierta complejidad en las mancomunidades, y buscan diferenciarla claramente
de las municipalidades que le dan origen, exigiéndose una personería jurídica o moral (como
señala la terminología francesa).
Este último requisito resulta importante toda vez que aporta un mínimo de sostenibilidad al
compromiso asumido por las municipalidades participantes, pues trata no solamente de
garantizar la perdurabilidad de una mancomunidad -que le permita lograr el propósito de su
unión-, sino también, asegura los contratos y compromisos asumidos entre las partes
asociadas y frente a terceros.
68
Es conveniente aliviar la preocupación que plantean algunos políticos sobre si una
mancomunidad puede comprometer la autonomía de las municipalidades integrantes o si
absorbe, indebidamente, recursos municipales. Al respecto, la doctrina municipal francesa
puede aportar la respuesta; una mancomunidad (intercommunalité) sólo tiene competencias
limitadas, pues se basan en el principio de especialidad: a estos entes municipales se les
transfieren las atribuciones necesarias para el ejercicio de su misión. Sin embargo, una vez
precisadas sus atribuciones, estas asociaciones se encuentran investidas de poder de decisión
y ejecución exclusiva, en el marco de su personería jurídica.
Lo anterior quiere decir que la municipalidad no renuncia a sus competencias, sino que por el
contrario, en uso de ellas, crea instancias que mejoran su rendimiento y alcance, con la
finalidad de servir mejor a la comunidad. Una mancomunidad puede crearse para atender un
tema puntual o para asumir un conjunto de tareas y funciones. Esta flexibilidad le permite
actuar, en muchos casos, como una respuesta estratégica para responder debidamente a sus
proyecciones y finalidades.
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
En cuanto al uso de los recursos municipales, se entiende que el empleo de estos, se hace en
base a sus propias atribuciones y decisiones, y además, con el fin de optimizar su uso. Por
tanto, en la medida que se trata de la libre disposición de los recursos propios, con la finalidad
de ampliar el impacto de las acciones municipales, se puede decir que se encuentran
perfectamente ajustadas a la ley.
En el mismo tenor va la legislación chilena, cuando el artículo 137 de su LOM dice que los
fondos necesarios para el funcionamiento de las asociaciones, en la parte que corresponda al
aporte municipal, se consignarán en los presupuestos municipales respectivos, sin embargo,
los municipios asociados “no pueden afianzar ni garantizar los compromisos financieros que
las asociaciones contraigan y estos no darán lugar a ninguna acción de cobro contra aquellos”.
4.3 Incentivos
Dadas las considerables ventajas que muestras las mancomunidades, las legislaciones crean
incentivos para provocar su multiplicación. En algunos casos, se trata de fondos disponibles a
municipios que actúan en mancomún, otros en cambio permiten nuevas o mayores
atribuciones.
En Bolivia han ideado un incentivo para la formación de mancomunidades, especialmente en
los municipios pequeños, que tengan una población menor a cinco mil (5000) habitantes, al
permitírseles acceder a los recursos de la coparticipación tributaria, a través de una cuenta
mancomunada, según lo dispone el artículo 156 de la LOM boliviana. La coparticipación
tributaria se refiere a las transferencias de recursos efectuadas por el Tesoro General de la
Nación a las municipalidades, desde julio de 1994, por mandato de la ley 1551 que establece
que del total de los ingresos nacionales, un 20% debe ser coparticipado o transferido a las
municipalidades y un 5% a las universidades públicas.
Otros incentivos figuran en el artículo 158 de la LOM boliviana, al plantear las siguientes
medidas:
■ Que los mecanismos financieros dependientes del Poder Ejecutivo privilegien la
69
promoción y el apoyo a planes, programas y proyectos que representen intereses de dos
o más municipios mancomunados.
■ La mancomunidad municipal será apoyada por el sistema nacional de planificación y el
sistema nacional de inversión pública.
■ Para el caso de municipios con población poseedora de pueblos indígenas o pueblos
originarios, pueden crear mancomunidades con la finalidad de establecer o restituir la
unidad étnica y cultural de dichos pueblos.
■ Cuando se apruebe un plan de desarrollo mancomunitario, concertado y consensuado
entre sus municipios integrantes, se puede presentar ante el Consejo Departamental para
que este lo privilegie, en la inversión departamental. Igual tratamiento reciben las demás
propuestas de desarrollo concertada por la mancomunidad, presentadas ante esta
instancia, con el sólo requisito que tenga impacto en la jurisdicción de más de un
municipio.
CUADERNO DE TRABAJO DEL
CAPÍTULO I
4.4 Conducción de la mancomunidad
Por último, respecto a la conducción de una mancomunidad, existe en la legislación
comparada diferentes propuestas, nuestra legislación aun no precisa algo al respecto, de
modo que puede entenderse -siguiendo las atribuciones generales-, que es competencia de
los alcaldes.
En cambio, en la mancomunidad municipal boliviana se deja en manos de los concejales la
responsabilidad de conducir los rumbos de estas instancias, alejando de tal posibilidad a los
alcaldes (quienes deben concentrarse en sus propias jurisdicciones). Para el efecto, el
Directorio de la mancomunidad es elegido sólo de entre los concejales de los municipios
integrantes.
Estas disposiciones son aplicables también para los gobiernos municipales integrantes de un
Área Metropolitana, quienes deben constituir, mancomunidades de municipios
metropolitanos como un instrumento socio-político y técnico de la planificación del
desarrollo humano y económico sostenible del Área Metropolitana. Aunque se precisa que
en un área metropolitana no podrá existir más de una mancomunidad metropolitana. En este
último caso, el directorio está conformado sí por los alcaldes de los municipios integrantes.
Foto CEPICAFE
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El capítulo I, es una invitación a la
reflexión en torno a la importancia que
posee una institución que ha sido muy
poco aprovechada, históricamente,
desde el Estado central. Se puede
constatar que se han desperdiciado el
potencial transformador que provee un
considerable contingente de trabajadores
especializados, infraestructuras y
recursos institucionales, por más
limitados que ellos sean, pues suman algo considerable a nivel regional y
nacional. Tampoco ha sido aprovechada, a pesar de haberse comprobado
la masiva participación social que año tras año, han brindado
generosamente las sociedades locales a lo largo y ancho del país.
Para comenzar, señalaremos que las herramientas -aunque no lo perciban algunos-, no son
sólo metodológicas y menos aún están compuestas por guías y reglamentos únicamente, sino
que son también conceptuales, pues allí radica la base para plantear creativamente,
alternativas de solución socialmente compartidas, para atender problemas que usualmente
nos exigen una intervención.
Por tanto, abrir un espacio para el debate es en sí mismo un logro, y completar ese espacio
con metodologías que contribuyan a encontrar alternativas ajustadas a nuestras realidades, es
aún mejor. Invitamos a trabajar el siguiente material, especialmente, a través de equipos o
grupos de trabajo, si es posible en talleres especialmente dedicados a la formación en gestión
municipal.
70
71
En esta sección nos interesa:
b. EXAMINANDO LOS COMPONENTES DE LA SOCIEDAD LOCAL
- Aplicar la base conceptual en la atención de los problemas concretos de nuestra realidad
local, evitando la confusión en el uso de los términos.
- Afrontar directamente temas centrales y polémicos, pero a la vez urgentes de una
solución, como son los problemas de demarcación territorial, por ejemplo.
b.1 La población
¿Qué características presenta la población de su localidad?:
Número o porcentaje de población urbana
Número o porcentaje de población rural
Número de varones
Número de mujeres
Número o porcentaje de población infantil
Número o porcentaje de población joven
Número o porcentaje de población adulta
Número o porcentaje de población de
la tercera edad (o Adulto Mayor)
Número de población Económicamente
Activa (mayor de 15 años)
Número de población ocupada
Número de población desocupada
Número de población en situación de pobreza
a. LOS COMPONENTES DEL DESARROLLO LOCAL
¿Cuáles son los principales problemas que tiene en la actualidad?:
Su Municipalidad
Su sociedad local
Su Municipio
1.
1.
1.
2.
2.
2.
3.
3.
3.
4.
4.
4.
5.
5.
5.
¿Cuáles son las principales potencialidades que presenta en la actualidad?:
Su Municipalidad
Su sociedad local
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Su Municipio
1.
1.
1.
2.
2.
2.
3.
3.
3.
4.
4.
4.
5.
5.
5.
Este cuadro está obviamente incompleto. Pero sirve para demostrar la complejidad de lo que
significa una sociedad local. A los temas señalados habría que agregar una lista sumamente
amplia que incluyera temas como el número de organizaciones sociales y productivas,
porcentaje de población analfabeta, porcentaje de población femenina en situación de
analfabetismo, etc.
En algunas localidades tenemos además componentes sociales diversos como Comunidades
Campesinas distintas, grupos étnicos amazónicos distintos, etc., que deben ser recogidos en
todo diagnóstico.
En trabajo grupal terminen de identificar el listado de temas que son relevantes para
establecer un diagnóstico rápido de su sociedad local y con los resultados obtenidos, revise la
situación del territorio de la localidad.
72
73
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
b.2) El territorio
Establezca en trabajo de grupos, otros temas que son importantes respecto a las
características que posee el territorio local. Con las conclusiones que se obtengan respecto a
la población y el territorio de su localidad, regrese y revise lo anotado en los puntos que tratan
sobre los problemas y potencialidades de su localidad.
Obtengan conclusiones generales.
2.
3.
4.
5.
Siendo así, lo más recomendable es aplicar la siguiente medida:
Mecanismo
a aplicar

Razones que lo sustentan
Encuesta técnica
Consulta
poblacional
Referéndum
c. DEMARCACIÓN TERRITORIAL
De acuerdo a lo establecido por la ley 27795 y sus normas complementarias, sobre la
demarcación territorial, usted habita en un(a):


Caserío
Villa
Pueblo
Ciudad

Metrópoli
Acción
Para conseguir
Normalización
Categorización, recategorización, cambio de nombre, etc.
Regularización
Delimitación o re-delimitación
Formalización
Crear, anexar, fusionar circunscripciones; trasladar la capital
Consulta Vecinal
Luego, examine las condiciones que favorecerían o impedirían la realización de tales
medidas:
Favorecería la aplicación de acciones que
completen la demarcación territorial:
Siguiendo lo dispuestos por esta normatividad, su localidad requiere acciones de:
74
Las razones
para llevar
adelante esta
medida son
las siguientes:
Capitulo 1
Capitulo 1
1.
- ¿El territorio de la localidad, se encuentra adecuadamente integrado, o existen áreas o
sectores incomunicados o integrados a otras localidades?
- ¿El territorio sigue el curso de un accidente geográfico, como una sub cuenca o una
cuenca?
- ¿Se requiere una mejor integración a nivel de cuenca o subcuenca, con otras localidades?
- ¿El territorio se ha dividido en sectores (áreas, microcuencas, sectores, comunidades,
etc.), en términos administrativos, para facilitar su gobierno y mejorar la participación
ciudadana?
- ¿Existe una parte del territorio de la localidad que experimenta desarrollo y otro que se
empobrece paulatinamente?
- ¿Existen problemas de límites territoriales con sus vecinos? ¿si es así, de qué manera
perjudica la vida y la posibilidad de concertar acciones en pro del desarrollo?

Dificultaría la aplicación:
( ) 1.
( ) 1.
( ) 2.
( ) 2.
( ) 3.
( ) 3.
( ) 4.
( ) 4.
( ) 5.
( ) 5.
75
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Finalmente, usted considera que sería recomendable aplicar:
Actores
¿Quiénes se opondrían?
Razones
Actores
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )

Iniciativas de demarcación
Razones
Petitorios de demarcación
Ninguna acción, mantener todo como está
Capitulo 1
Capitulo 1
¿Quiénes apoyarían las acciones
de demarcación territorial?
(Señale actores sociales e instituciones)
d. LECTURAS Y DEBATE
El Asociativismo Municipal en el Perú
Eduardo Barzola
Con lo cual podemos obtener el siguiente balance (considere aspectos económicos,
sociales, culturales, políticos y administrativos):
¿Qué ganaríamos realizando
las acciones de demarcación territorial?
76
¿Qué perderíamos?
1( En términos económicos)
1( En términos económicos)
2( En términos económicos)
2( En términos económicos)
3( En términos sociales)
3( En términos sociales)
4( En términos sociales)
4( En términos sociales)
5( En términos culturales)
5( En términos culturales)
6( En términos culturales)
6( En términos culturales)
7( En términos políticos)
7( En términos políticos)
8( En términos políticos)
8( En términos políticos)
9( En términos administrativos)
9( En términos administrativos)
10( En términos administrativos)
10( En términos administrativos)
Texto de Reflexión y Discusión
La experiencia asociativa municipal en el Perú es resultado de un proceso histórico muy
reciente. Se ha configurado como producto del proceso político generado en los
últimos 25 años, gracias al accionar de diversos actores sociales, autoridades políticas e
impulso de los organismos de cooperación.
El conjunto de experiencias asociativas desarrollado ha generado una rica acumulación
de conocimientos y; además, diversas formas organizativas que permitirían mejorar la
tipología de asociaciones que hemos trabajado anteriormente1.
Pero en vista que en los últimos años se vienen desarrollando y formando una compleja
constitución de asocios municipales, es imprescindible definir y entender las relaciones
que existe entre asociación, mancomunidad y red.
ASOCIACIÓN
La real academia de la lengua española define por asociación a la “acción y efecto de
asociar o asociarse, que implica que las personas e instituciones públicas o privadas
se reúnen para obtener un fin común. Este conjunto constituido por los asociados se
constituyen en una persona jurídica”.
En nuestra normatividad, más precisamente el código civil, en el Artículo 80 señala que
la asociación “es una organización estable de personas naturales o jurídicas, o ambas,
que a través de una actividad común persigue un fin”2.
77
Habría que agregar que, además de una forma jurídica, constituye también una
herramienta que fortalece a las municipalidades:
fragmentación municipal que caracteriza al país; sin embargo, tal situación no impide a
las municipalidades aplicar esta norma.
1. Fortalece su capacidad de representación. La asociación de municipalidades tiene como
un punto de partida la necesidad de establecer canales de representación en los ámbitos
regionales, nacional e internacional para defender intereses y propuestas comunes de
autoridades y comunidades que, de otro modo, no tendrían la fuerza necesaria para ser
tomados en cuenta.
En resumen, la relación entre Asociación y Mancomunidad se encuentra en que la
asociación es la forma más general de agrupación de las municipalidades, mientras que
mancomunidad es una forma específica de asociación, que tiene fines más objetivos;
plantea la necesidad de gestionar un territorio y enfrenta la fragmentación que ha
impuesto los intereses particulares en el país.
2. Mejora sus capacidades de gestión. La asociación de distritos y/o provincias contiguos
permite compartir fortalezas y superar debilidades de manera cooperativa,
aprendiendo de las experiencias más avanzadas, compartiendo los conocimientos de
los trabajadores y funcionarios mejor preparados y los recursos materiales (maquinaria,
por ejemplo) con que cuentan las municipalidades.
RED
MANCOMUNIDAD
La palabra Mancomunidad significa mano y común, es decir, lleva la idea de acuerdo entre
dos o más personas, o unión de ellas, para hacer algo en común.
Para nuestro caso, el efecto de mancomunar o mancomunarse lleva a la constitución de
una Corporación o entidad legalmente constituida por agrupación de municipios o
provincias.
Por la definición podemos advertir que la mancomunidad es una forma de asociación,
pero que en su desarrollo en Europa y América Latina ha cobrado ribetes muy
particulares y característicos
1. El asociativismo en mancomunidades, tiene la particularidad de compartir un
territorio contiguo entre los participantes de la mancomunidad.
2. Desarrollan formas de gestión conjuntas, por lo que es una forma de administración
pública de un territorio.
3.
También se comparten los demás elementos de las asociaciones, como la
representación y el trabajo de fortalecer capacidades de sus miembros.
En nuestra normatividad aparece la mención a la mancomunidad. En el artículo 41 en su
numeral 6, de la Ley de Bases de la descentralización Ley 27783 -, se reconoce la
posibilidad que las municipalidades puedan ejercer funciones de manera
mancomunada. Esta mención y oportunidad no fue debidamente aprovechada por los
legisladores para desarrollar el tema en la LOM, sobre todo si tenemos en cuenta la alta
78
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
También la forma organizativa en red es una novedad en el país y no ha sido lo
suficientemente entendida ni discutida. Dentro de la polisemia de la palabra una de sus
definiciones, según la real academia de la lengua Española, es “Conjunto de elementos
organizados para determinado fin”. El origen de esta forma de organización y trabajo se
puede encontrar en las ciencias sociales, más específicamente, en la teoría de las redes.
En sentido estricto y jurídicamente en nuestro país, se le sigue entendiendo como una
forma asociativa; sin embargo, la forma organizacional es distinta a la tradicional, en
tanto, plantea una organización que necesariamente debe tener un centro directriz y
que son los nodos (los actores y/o organizaciones), los elementos constituyentes que
organizan y dinamizan su accionar. Los diversos elementos fluyen información e
interactúan con los otros en diverso grado. Esto explica por qué la red de
municipalidades no posee una presidencia, sino coordinaciones por regiones y que cada
una aporta al desarrollo de esta forma organizacional.
LAS ASOCIACIONES EN EL PERÚ
Como señalamos al inicio, las asociaciones municipales que actualmente conocemos
tienen punto de inicio en la década del ochenta, período que abre un nuevo proceso de
municipalización en el país.
A pesar de las dificultades que se vivió años después, en la década de los noventa, con la
quiebra del régimen democrático y después, con la cooptación de la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE) por parte del gobierno central, y su pérdida de fuerza
y vigencia, el crecimiento del asociacionismo ha sido mayor y ha cobrado nuevos puntos
en su agenda. A partir de allí, podemos explicitar un intento de tipología de asociaciones
de municipalidades en el Perú, como podemos observar en el cuadro siguiente:
79
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
ASOCIACIONES MUNICIPALES EN EL PERÚ; TIPO Y FINALIDAD
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14 Asociación de municipalidades rurales
del Valle los Chancas (AMRUVACH)
15
16
Temática y territorial
Desarrollo de la cuenca.
Temática y territorial
Desarrollo económico del
corredor Crisnejas
Territorial y gremial
Representación de intereses
Territorial y gremial
Fortalecimiento municipal
Territorial
Fortalecimiento municipal
Territorial
Representación de intereses
Temática y territorial
Desarrollo de la cuenca
Temática y territorial
17 REMURPIURA
Temática y territorial
18
Temática y territorial
Desarrollo de las
municipalidades rurales
Territorial
Fuente: REMURPE. Elaboración propia
Representación de intereses.
Representación de intereses
y desarrollo de la provincia.
REMURAY
(1) Las gremiales, que mantienen una finalidad características a todas las asociaciones.
(2) Las territoriales. Tienen como característica el estar ubicadas en un territorio
contiguo, al que generalmente los une objetivos de desarrollo de este espacio común.
Territorial y temática
Temática y territorial
Como se observa, en líneas generales, existen tres tipos de asociaciones:
Desarrollo de la cuenca
Fortalecimiento municipal
Temática y territorial
19 MUNIRED
20 Asociación Binacional de municipalidades
del sur de Ecuador y del nor oriente
Peruano ABIN SENOP
21 Asociación de municipalidades de la
cuenca Aija Huarmey
22 Coordinadora de desarrollo de la cuenca
del Jequetepeque CDCJ
23 Asociación de municipalidades afectadas
por la minería ANMIN
24 Asociación nacional de alcaldes distritales
ANADIS PERÚ
25 Asociación de municipalidades del Perú AMPE
26 Asociación de municipalidades del valle
sur - Cusco
FINALIDAD
Fortalecimiento municipal y
representación de intereses
Territorial. Apurimac
REMURPUNO
REMURCUSCO
80
TIPO Y UBICACIÓN
Territorial y gremial.
región San Martín
Territorial y temática.
Cusco y Apurimac
Territorial. Región
Ancash
Territorial. Regiones
Ayacucho, Cusco y Junín.
(3) Los temáticos. Unifica un tema específico como los rurales, los afectados por la
minería o un tema asociado al desarrollo, como por ejemplo el manejo de cuencas o la
conformación de corredores económicos.
Capitulo 1
Capitulo 1
1
NOMBRE
Asociación de municipalidades de la
región San Martín (AMRESAN)
Asociación de municipalidades de la
cuenca del río Santo Tomás (AMSAT)
Asociación de municipalidades del
callejón de Huaylas (AMUNI)
Asociación de municipalidades del
Valle del río Apurimac (AMUVRAE)
Asociación Provincial de
municipalidades de Abancay (APMA)
Asociación de municipalidades
distritales de la provincia de Huaral
Coordinadora distrital de la cuenca
del río Hatum Mayo (CODISCHAM)
Asociación de municipalidades del
corredor económico Crisnejas (AMCEC)
Consorcio de municipalidades del
Norte de Puno (COMUNORP)
Asociación de municipalidades de la
provincia de Moyabamba (AMPROMO)
Asociación de municipalidades de la
provincia de San Ignacio (AMPROSI)
Asociación de municipalidades andinas
de la región Piura (AMARPI)
Asociación de municipalidades del río
Bigote y Serrán
Es conveniente precisar que no existen tipos puros. En realidad, las municipalidades
asocian y concentran varias características que definen los tipos que describimos, lo que
les permite gran flexibilidad y riqueza propositiva, así como una adecuada complejidad
en cuanto su finalidad, acciones y aprendizajes.
Desarrollo de las
municipalidades rurales de la
provincia de Andahuaylas
Desarrollo de las municipalidades
rurales de la región
Desarrollo de las
municipalidades rurales
Desarrollo de las
municipalidades rurales
Desarrollo de las municipalidades
rurales
Fortalecimiento de las municipalidades
Territorial y gremial
Representación de intereses de
municipalidades de frontera
Territorial y temática
Desarrollo de la cuenca
Territorial y temática
Desarrollo de la cuenca
Nacional y gremial
Representación política
Nacional y gremial
Representación política
Nacional y gremial
Representación política
Territorial y temático
Desarrollo de los municipios del valle.
81
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Asociaciones de Municipalidades
El Rol de las Asociaciones Municipales
Texto de Reflexión y Discusión
Capitulo 1
Capitulo 1
Un Foro sobre Mejores Prácticas del rol de las asociaciones municipales, llevado
adelante por la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), con el apoyo de la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional (ACDI) y con la colaboración de la Oficina para la Promoción de la
Democracia (OPD) de la OEA, sintetizó un conjunto de observaciones sobre el tema
del Asociacionismo Municipal en la región, el mismo que presentamos a continuación
para promover una discusión sobre la importancia que el tema puede tener para el
desarrollo de nuestras localidades rurales.
“De la amplia discusión acerca de los casos presentados, lecciones aprendidas y
experiencias compartidas se obtuvieron las siguientes observaciones:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
82
Asoc. Munic. de la Región San Martín (AMRESAM)
Asoc. Munic. de Santo Tomás (AMSAT)
Asoc. Munic. del Callejón de Huaylas (AMUNI)
Asoc. Munic. del Valle del Río Apurímac (AMRUVAE)
Asoc. Prov. de Munic. de Abancay (APMA)
Asoc, Munic. Distritales de la Provincia de Huaraz
CODISCHAN
Asoc. de Munic. del Corredor Económico Crisnejas
(AMCEC)
Consorcio de Munic. del Norte de Puno
Asoc. Munic. de la Prov. de Moyabamba AMPROMO
Asoc. Munic. de la provincia de San Ignacio AMPROSI
Asoc. Munic. Andinas de la Región Piura (AMARPI)
Asoc. Munic. de la Subcuenca del Río Bigote Serran
Asoc. Munic. Rurales del Valle de los Chancas
(AMRUVACH)
REMURPE PUNO
REMURPE CUSCO
REMURAY
REMURPE PIURA
MUNI RED
Asoc. Binacional de Munic. del Sur de Ecuador y
Norte y Oriente del Perú ABIM SENOP
21. Asoc. Munic. de la Cuenca Aija - Huarmey
22. Coordinadora de la cuenca de Jequetepe
23. Asoc. Munic. afectadas por la minería (AMMIN)
24. Asoc. Nacional de Alcaldes distritales ANADIS PERÚ
25. Asoc. Munic. del Perú AMPE
26. Asoc. Munic. del valle del Sur del Cusco (Cuenca del
Río Huatanay)
27. Asoc. Municipalidades de la cuenca de Zaña (Amucza)
28. Asoc.Muncipalidades del valle la leche
15.
16.
17.
18.
19.
20.
1. Las Asociaciones Municipales tienen una clara ventaja comparativa para dar
capacitación a las municipalidades, no solamente porque tienen la flexibilidad
suficiente para satisfacer una creciente demanda de conocimientos sino que
además conocen de cerca la realidad de los gobiernos locales.
2. Las necesidades de capacitación local van mas allá de los temas tradicionales, siendo
importante el difundir temas innovadores de gestión municipal.
3. Los esfuerzos de capacitación deben tratar de alcanzar la mayor audiencia posible
de funcionarios técnicos, políticos de los gobiernos locales y la ciudadanía en
general.
4. Es de suma importancia la acción coordinada entre las Asociaciones de
Municipalidades y los entes de gobierno a fin de institucionalizar los procesos de
formación de funcionarios públicos y la capacitación a la ciudadanía.
5. Por medio de sus actividades de formación, las Asociaciones de Municipalidades
pueden aportar decisivamente a los procesos de creación de sistemas de servicio
civil.
6. Algunos procesos innovadores de capacitación, particularmente los que
aprovechan las experiencias previas o las capacidades institucionales existentes,
han tenido un alto grado de éxito y aceptación en la región. Ejemplos de estos
procesos incluyen las escuelas de verano en Chile y la capacitación de ex-alcaldes
en Colombia.
7. La vocación de servicio hacia las municipalidades es una de las virtudes esenciales
de las Asociaciones Municipales. Por medio de la provisión de estos servicios, las
Asociaciones pueden apoyar de manera efectiva a los municipios a alcanzar
excelencia en la gestión local, transparencia y ahorros significativos entre otros
aspectos.
8. Las Asociaciones de Municipios son uno de los mecanismos más efectivos para
diseminar el uso de conceptos innovadores en la gestión pública, tales como
83
estrategias de gobierno electrónico, sistemas de compras electrónicos, uso del
Internet y otros.
9. Es importante el involucrar al sector privado por medio de alianzas estratégicas a fin
de consolidar el proceso de descentralización.
10. La interacción directa de las Asociaciones con los municipios es esencial tanto para
proveer servicios, identificar necesidades y recibir información de primera mano
de los gobiernos locales, como para promover cualquier tipo de mejora en la
gestión. Algunas herramientas que están siendo utilizadas con éxito en la región
incluyen las centrales de llamadas, los sitios en Internet y programas de asistencia
permanente a los municipios.
11. El tema de compras gubernamentales es una de las principales preocupaciones de
los gobiernos locales. En este sentido diversas asociaciones pueden beneficiarse de
diferentes experiencias exitosas en la región en este tema, tales como el sistema
'Cidade de Compras' de Brasil, el cual entre otros ha permitido a municipalidades
del Brasil significativos ahorros en la adquisición de bienes y servicios, transparencia
en la gestión, agilidad en los procesos administrativos y mejora de la imagen
institucional del municipio frente a la comunidad.
12. Las Asociaciones de Municipios están incursionando con éxito en diversos campos
de la gestión local, lo que es visible por medio de experiencias exitosas como los
sistemas de manejo de personal y fondos de pensiones municipales en Estados
Unidos y Brasil, el sistema de cobro de multas de tránsito de Colombia y el sistema
de medición de desempeño (indicadores municipales) de Ecuador.
13. Las Asociaciones Municipales son una fuente de valores éticos y morales y se
encuentran en una posición privilegiada para promover principios fundamentales
de gestión entre sus asociados.
14. El asociativismo es fundamental para el trabajo institucional de defensa de los
objetivos de los municipios en general, y de provisión de soluciones técnicas y
jurídicas a un costo accesible (subsidiado) a los municipios. Esto es claramente
visible en la región por medio del creciente numero de asociaciones regionales,
locales y micro-regionales.”
CONCEPTOS IMPORTANTES
■ Comuna
■ Mancomunidad
■ Municipalidad
■ Municipio
■ Gobierno Local
■ Territorio
■ Sociedad Local
■ Población
■ Burgos
■ Burgomaestre
■ Ciudadanía
■ Nueva ruralidad
■ Vecino
■ Local
■ Desarrollo Local
■ Descentralización
■ Demarcación territorial
■ Democracia Local
■ Organización territorial
■ Opinión vecinal
■ Normalización
■ Regularización
■ Formalización
■ Consulta ciudadana
Capitulo 1
Capitulo 1
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
LEGISLACIÓN APLICADA
Constitución Política de 1979
Constitución Política de 1993
Ley Orgánica de Municipalidades
Ley 27795 Ley de Demarcación y organización territorial
D.S. 019-2003-PCM, reglamento de ley 27795
RM. 100- 2003- PCM
Directiva 001-2003-PCM/DNTDT. Diagnóstico y zonificación para fines de
demarcación territorial
■ Directiva 002-2003-PCM/DNTDT. Registro y apertura de expedientes técnicos
sobre demarcación y organización territorial
■ Ley de bases de la descentralización
■ Ley orgánica de los gobiernos regionales
■
■
■
■
■
■
■
Preguntas:
1. ¿Qué posibilidades existe de crear una mancomunidad en donde pueda integrarse su
localidad?
2. ¿Qué beneficios podrían obtenerse a partir de ello?
3. ¿Una mancomunidad podría crear mejores condiciones para solucionar los problemas
de delimitación territorial, que pudieran existir con los municipios vecinos?
4. De las 14 observaciones que aparecen en el texto anterior, ¿cuáles podrían ser aplicables
a su realidad? Expongan las posibilidades en un papel sábana y discútanlo
colectivamente.
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85
Xi
1.
xii
xiii
2.
i
ii
iii
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v
vi
vii
viii
ix
x
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“La asociatividad y la ley orgánica de municipalidades”. En La nueva ley orgánica de
municipalidades, sumillada y concordada. Barzola Eduardo y Carlos López. Lima
2003.ALTERNATIVA, CARE.
Código civil Peruano. Artículos 80 al 90.
Augusto Hernández Becerra. LAS INSTITUCIONES MUNICIPALES EN COLOMBIA. El municipio,
célula de descentralización y democracia. Tomado de: Revista Credencial Historia. (Bogotá Colombia). Edición 147 Marzo de 2002.
Mejía Navarrete, Julio Víctor. Estado y municipio en el Perú. CONCYTEC. Lima. 1990.
En realidad, el antecedente más antiguo sobre las instituciones del gobierno local lo encontramos en
la antigua Roma. Las ciudades romanas presentaron una estructura gubernamental y administrativa
que si bien no tuvo continuidad que logró en el medioevo, sirvieron como un antecedente y
aportaron incluso con la nomenclatura, al denominar algunas de sus instituciones más importantes
(Alvarez-Correa, Eduardo. Curso de derecho romano. Editorial Pluma. Bogotá, 1979).
La primera forma de gobierno fue la clásica ciudad-estado romana de la Monarquía, en la que el
poder se encontraba centralizado. Le sucedió luego el período de las ciudades subordinadas a la
República, período en el cual, debido a la gran expansión territorial, se otorgó una autonomía
importante a las ciudades para ejercer el gobierno local, aunque el poder central no dejaba de tener
una cierta injerencia; la Constitución local, por ejemplo, podía ser modificada o revocada por el
senado, las asambleas y los magistrados locales, pero todos ellos se encontraban a su vez sometidos
a la autoridad de los cónsules, pretores y censores romanos. En ese plano de gobierno, las
autoridades locales tenían sus competencias muy bien delimitadas y los casos que sobrepasaban
éstas eran derivados a los magistrados en Roma.
Durante el Imperio, Roma y sus ciudades tenían estructuras de gobierno muy similares. Los
habitantes de las ciudades del Imperio se reunían en una asamblea general y contaban con
atribuciones legislativas y electivas. Allí se nombraba a los magistrados o duoviri, quienes eran
vigilados en sus funciones por una asamblea restringida. De esta manera la estructura política de las
municipia guardaba una analogía con la de Roma; los duoviri hacían las veces de los cónsules, la
asamblea general a los comicios y la asamblea restringida al senado.
Finalmente se estableció una jerarquía de centros urbanos muy compleja. Se tenía a los municipia con
una estructura administrativa similar a la de Roma y a las colonias, estas últimas podían ser de tres
tipos: coloniae civium romanorum, coloniae latinium (con derecho a sufragio) y colonias peregrinas (a
su vez, éstas podían ser de tres clases: civitates liberal, con autonomía luego de la conquista romana;
civitates foederatae, regidas bajo un tratado con Roma; civitates stipendiariae, que tributaban a
Roma) (Alvarez-Correa, E. op.cit. p.534 y siguientes).
En Italia, desde la segunda mitad del siglo X hasta final del siglo XI (Colliva, Paolo “Comuna” en
Diccionario de Ciencias Sociales. Editorial S.XXI, México. 1988).
Colliva 1988, op. Cit.
Weber, Max. Economía y Sociedad. FCE. Bogotá, Colombia. 1977.
Bueno Vásques, Rodrigo. Fundamentos del derecho urbanístico en Bogotá. Pontificia Universidad
Javeriana, Bogotá, 1987. p. 45,46
“... este 'burgomaestre'que aparece en el siglo XIV, no es con frecuencia un representante de los
'linajes', es decir, algo parecido a los 'cónsules' italianos -a estos corresponden más bien los scabini no
jurati, los cónsules y representantes parecidos a los primeros tiempos de las grandes ciudades- sino,
más bien, un hombre de confianza de la unión de los burgueses y, pertenece, por lo tanto, a una
etapa evolutiva posterior” Weber, Max. op. cit. p. 973,974
Weber, Max. op.cit. p. 957,958.
Portillo, Álvaro. “Comuna (y municipio) en Latinoamérica” en Diccionario de Ciencias Sociales,
Editorial S. XXI. México. 1988
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xvi
xvii
xviii
xix
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xxi
xxii
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Ello hasta que se diera una situación aún peor, que consistió en la enajenación de los cargos públicos
por subasta, de manera tal que en el siglo XII los puestos concejales eran entregados al mejor postor,
es decir, a las oligarquías económicas. Cosaela Montaner, citado por Lordello de Mello (1992)
Portillo, op. cit.
Una más que las consideradas por INEI, tomando en cuenta la creación de la municipalidad de San
Pedro de Putina, en la provincia de Sandia, en el Departamento de Puno, en mayo del 2005.
Lo cierto es que en el país, a inicios del siglo XXI, no existe una información oficial que nos diga
cuántas Municipalidades de Centros Poblados existen. El Consejo Nacional de Descentralización
comparten la misma situación, aunque han estimado su número en 1861, que involucraría a una
población de 1´171,260 habitantes.
INEI. Estadísticas de la Gestión Municipal 2001-2002. Datos preliminares. Lima, abril del 2004.
Sin embargo, no existe a la fecha, una información oficial que establezca cuántas municipalidades
provinciales y distritales del país son rurales, además de información complementaria que permita
extraer conclusiones como su ubicación física y datos complementarios como la PEA. Tal
responsabilidad es del INEI y los datos del censo nacional deben proveer los insumos para tal fin.
Castro Pozo, Hildebrando. Las municipalidades rurales y los programas sociales. Care Perú. Lima.
2005. p.22.
Se toma en consideración que los que respondieron la encuesta del INEI no fue la totalidad de
municipalidad, aunque si un número elevado de ellas: 1,620. op. cit.
BIDAMERICA, Enero febrero de 1998. Boletín Informativo del BID.
Llona, Mariana; Soria, Laura. Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.
Desco. 2003.
Eduardo Barzola Farfán. Sociólogo. Secretario Ejecutivo de la Red de Municipalidades del Perú.
Ver: Ochoa Campos, Moisés. “El municipio. Su evolución institucional” Capítulo II. México DF.
1981. p. 133 a 147.
Sobre estos cambios en la dirección en los gobiernos locales tenemos varios trabajos entre ellos:
“Democracia participativa en los Andes: La experiencia de 4 municipios rurales” Quedena,
Enrique. REMURPE, DFID, OXFAM GB. Lima, 2003; “Waqamuwanku Haykumuyku, Nos llaman
y entramos. Los modos de participación en el espacio rural: Cusco y Apurimac” Landa Vasquez,
Ladislao. IEP 2004. Lima.
Es un proceso que con diversos grados se vive en América Latina. El trabajo de Zermeño “El
regreso del líder Crisis, neoliberalismo y desorden”. En revista mexicana de Sociología Nº 4
1989. para el caso Peruano ver “Una tragedia sin héroes. La derrota de los partidos y el origen
de los independientes 1980 -1990” Lynch, Nicolás Fondo Editorial UNMSM 1999. “El
Fujimorismo. Ascenso y caída” Cotler, Julio, Romero Grompone, IEP, Lima 2000
Encuentro nacional siembra democracia y taller nacional de adiestramiento campesino
Por esos años un grupo de municipalidades con estas características se reúnen para formar la
REMARPE y a la vez algunas de ellas pertenecían a REMURPE, En el año 2002 desarrollan un
evento que concluyó con la articulación de ambas, definiendo continuar con la denominación de
REMURPE admitiendo su mayor nivel de acumulación y trabajo.
Quedena, Enrique. Descentralización y Gestión Estratégica del Desarrollo Local. Bolivia, Ecuador y
Perú. Escuela para el Desarrollo y RURALTER. Lima. 2002.
El Decreto Legislativo 051 de 1981 definía correctamente al municipio como “una comunidad de
personas vinculadas por relación de vecindad, dentro de los límites de un territorio y con capacidad
para constituir un gobierno local”
Robles Martínez, Reynaldo. El Municipio. Editorial Porrúa, México. D.F. 1998
Efrén Córdova, citado por Carlos Quintana Roldán. Derecho Municipal. Editorial Porrúa, México.
D.F. 1998
Quintana Roldán, C. op. cit. p.6
Angeles R., María E. “El territorio y la población del municipio”, en Régimen jurídico Municipal en
México. Fernandez Ruiz, Jorge. Editorial Porrúa. México. 2000.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el término “local” hace referencia a unidades
Capitulo 1
Capitulo 1
NOTAS FINALES
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xxxvi
Capitulo 1
Congreso Nacional determinará en cual de ellas quedará comprendido.
Art. 9.- La cabecera del Municipio podrá ser trasladada temporalmente a otro lugar mediante
resolución del Ministerio de Gobierno, dictada a petición del respectivo Concejo Cantonal,
cuando las circunstancias lo exigieren.
La cabecera del Municipio podrá ser trasladada definitivamente a otro lugar, mediante Decreto del
Congreso Nacional, expedido a petición del Ministerio de Gobierno y siempre que se cumplieren
las condiciones señaladas en el Art. 7.
Art. 10.- Corresponde al Concejo crear, suprimir o fusionar parroquias urbanas o rurales, de
acuerdo con la ley.
Art. 11.- Para la creación de parroquias rurales se deberá cumplir las siguientes condiciones:
A) Población residente no menor de diez mil habitantes, de los cuales por lo menos dos mil
deberán estar domiciliados en la cabecera de la nueva parroquia. Por razones de interés nacional
podrá prescindirse de estos requisitos para la creación de parroquias en los cantones de las
provincias fronterizas, de la Región Amazónica Ecuatoriana y de la Provincia de Galápagos;
b) Área territorial susceptible de una demarcación natural, que no implique colisión con las
parroquias colindantes y con recursos suficientes para llenar su cometido;
c) Existencia de un centro poblado que haga de cabecera parroquial, de características
topográficas capaces de favorecer el ensanche apropiado de la población; y,
d) Solicitud firmada por la mayoría de los vecinos mayores de 18 años, informe del respectivo
Consejo Provincial, de la Comisión de Límites Internos de la República, sobre el área territorial y
sus límites y aprobación de la ordenanza de creación de la parroquia por el Ministerio de Gobierno.
En el caso del informe del Concejo Provincial, este deberá ser favorable.
El texto completo de la norma, sobre este punto dice lo siguiente:
Capitulo 1
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xxxv
territoriales muy variadas, como los distritos y provincias, pero en muchos casos esas dimensiones
resultan excesivas para hablar de experiencias que se producen en ámbitos más concentrados,
como zonas delimitadas por accidentes geográficos, comunidades, asentamientos humanos o
vecinales e, incluso, manzanas, cuadras o calles cuando se trata de ciudades.
Arocena, José. “La dimensión de lo local”, Cuadernos del CLAEH. Montevideo, 1988
El texto completo sobre el tema, de la Ley Orgánica de Municipalidades de la República del
Ecuador, señala lo siguiente: De la constitución, fusión y supresión de Municipios
Art. 4.- Corresponde al Congreso Nacional crear, suprimir o fusionar Municipios y fijar sus
límites.
Para crear Municipios, y por tanto para darles existencia legal, se requiere:
1°.- Población residente no menor de cincuenta mil habitantes en la extensión territorial, de los
cuales cuando menos diez mil deberán estar domiciliados en la ciudad que ha de ser cabecera del
cantón. De estos requisitos se podrá prescindir para la creación de cantones en las provincias
fronterizas, las de la Región Amazónica y la de Galápagos.
Para efectos de comprobar el número de habitantes del nuevo cantón y de la cabecera cantonal, se
requerirá obligatoriamente del Informe del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
2°.- Territorio proporcionado a la población, con recursos indispensables que permitan el
establecimiento de servicios públicos esenciales y, además, susceptible de ser circunscrito, en lo
posible, por linderación natural. La demarcación del territorio cantonal o las modificaciones de sus
linderos y extensiones la hará el Congreso Nacional, de acuerdo con las conveniencias nacionales y
locales;
3°.- Capacidad económica suficiente para sufragar los gastos del funcionamiento ordinario de la
administración local y, especialmente, para asegurar el establecimiento y atención de los servicios
públicos esenciales del nuevo Municipio;
4°.- Petición expresa para que se cree o establezca el nuevo cantón, presentada por la mayoría de
los moradores que tuvieren por lo menos dieciocho años de edad;
5°.- Que la creación del nuevo Municipio no prive a los existentes de ninguno de los tres primeros
requisitos de este artículo; y,
6°.- Informes favorables y obligatorios de los respectivos consejos provinciales y de la Comisión
Especial de Límites Internos de la República, que se referirán, el primero, al cumplimiento de los
requisitos señalados en los numerales 3, 4 y 5 de este artículo; y, el segundo, al área territorial y
límites del nuevo cantón, que deberá prevenir y evitar conflictos territoriales entre los cantones y
provincias involucrados.
El Congreso Nacional, por ningún motivo, dará trámite a proyectos de Ley de Creación de nuevos
cantones sin contar con los informes favorables previstos en este artículo.
Art. 5.- En el Decreto de creación del nuevo Municipio no podrá asignársele bienes del dominio
privado pertenecientes a otro u otros Municipios.
Art. 6.- En casos de duda u oposición se podrá establecer la existencia de la mayoría de que trata el
numeral 4o. del Art. 4, mediante plebiscito realizado por el Tribunal Supremo Electoral, a pedido
del Congreso Nacional.
Art. 7.- El Congreso Nacional considerará, a petición del Ministerio de Gobierno, la supresión de
un Municipio, cuando dejare de llenar cualquiera de los tres primeros requisitos del Art. 4 y si
además se cumplieren las siguientes condiciones:
1a.- Presentación de una solicitud suscrita por lo menos por el cincuenta por ciento de los vecinos
del cantón, mayores de dieciocho años; y,
2a.- Decisión plebiscitaria favorable a la supresión.
Decretada la supresión de un Municipio, el Congreso Nacional anexará sus parroquias a los
cantones vecinos, atendiendo a los intereses de ellas y a los de la Nación.
Art. 8.- Asimismo, el Congreso Nacional podrá fusionar dos o más Municipios y segregarlos
parcialmente para agregar la parte segregada a otro colindante, cumpliendo las dos condiciones
señaladas en el artículo anterior.
Si en alguno de estos casos resultare un Municipio dentro del territorio de más de una provincia, el
CAPÍTULO II.
REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS
ARTÍCULO 8o. REQUISITOS. Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 617 de 2000. El
nuevo texto es el siguiente:
Para que una porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se necesita
que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas las características naturales,
sociales, económicas y culturales.
2. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios
de los cuales se pretende segregar no disminuya su población por debajo de este límite señalado,
según certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane.
3. Que el Municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación
anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período
no inferior a cuatro (4) años.
4. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio el
órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el
Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia
económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus
posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con
base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la
viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida
para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
En ningún caso podrá crearse un municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio del
municipio o municipios de los cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la ordenanza de
creación del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control automático
previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado a la ley no podrá
sancionarse.
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Capitulo 1
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PARÁGRAFO 2o. Se podrán crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el
numeral segundo del presente artículo cuando, de conformidad con la certificación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos corrientes de
libre destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales vigentes.
PARÁGRAFO 3o. El Ministerio del Interior llevará un registro sobre los municipios que se creen.
Para tal efecto, el Gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido el trámite de
creación de un municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos a la Dirección General
Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo Institucional de los Entes Territoriales del
Ministerio del Interior.
xxxvii Angeles R., María E. “El territorio y la población del municipio”, en Régimen jurídico Municipal en
México. Fernandez Ruiz, Jorge. Editorial Porrúa. México. 2000.
xxxviii Ley 7/1993, de 27 de julio, Reguladora de la demarcación municipal de Andalucía.
xxxix Ley 13/1998, de 19 de noviembre del 15 de abril. Ley municipal y de Régimen local de Cataluña en
relación con los requisitos exigidos para constituir municipios nuevos
xl
Antonio Brack distingue, por ejemplo once eco-regiones naturales en el Perú, cada una define un
ambiente de posibilidades y complejidades propias que ameritan sólo desde este punto de vista,
acciones específicas de parte de los gobiernos locales. Se trata de: (1) Mar frío de la Corriente
Peruana; (2) El mar tropical; (3) el desierto del Pacífico; (4) el bosque seco ecuatorial; (5) el bosque
tropical del Pacífico; (6) la serranía esteparia; (7) la puna y los altos andes; (8) el páramo; (9) la selva
alta; (10) el bosque tropical amazónico o selva baja; (11) la sabana de palmeras.
xli
La categoría especial considera a los distritos o municipios con una población superior o igual a los
quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
- La primera categoría a los distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno
(100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes, y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios
mínimos legales mensuales (smlm).
- La segunda categoría a los distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil
uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y, con ingresos entre cincuenta mil (50.000) y cien mil
(100.000) smlm.
- La tercera categoría exige una población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta
mil (50.000) habitantes, e ingresos entre treinta mil (30.000) y cincuenta mil (50.000) smlm.
- Una cuarta categoría comprende una población entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil
(30.000) habitantes, e ingresos entre veinticinco mil (25.000) y treinta mil (30.000) smlm.
- La quinta categoría comprende municipios con una población entre diez mil uno (10.001) y
veinte mil (20.000) habitantes e ingresos entre quince mil (15.000) y veinticinco mil (25.000)
smlm.
- Finalmente, una sexta categoría para municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000)
habitantes, e ingresos de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) smlm.
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xlix
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. El régimen municipal en Costa Rica. Sección de
investigación y desarrollo. San José. 2003.
Según el D.S. 019-2003-PCM, estos requisitos pueden ser modificados mediante Resolución
Ministerial de la Presidencia del Consejo de Ministros
Dice el artículo 176 de la Constitución Política: “El sistema electoral tiene por finalidad asegurar
que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que
los escrutinios sean un reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas
por votación directa.
Tiene por funciones básicas el planeamiento, la organización y la ejecución de los procesos
electorales o de referéndum u otras consultas populares; de identificación de las personas; y el
registro de los actos que modifican el estado civil”.
Obsérvese que el inciso (e) del artículo 2° de la ley 26300 señala expresamente que son derechos
de participación de los ciudadanos “(e) Otros mecanismos de participación establecidos por la
presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales”, indicándose luego, en el
artículo 7° que “Los derechos de Participación y Control ciudadano a que se refieren los incisos d)
y e) del artículo 2° y d) del artículo 3° de la presente ley, así como el referéndum sobre normas
municipales y regionales serán regulados por las leyes orgánicas que reglamenten lo referente a los
Gobiernos Locales y Regionales”. La ley 26300 de esta manera reconoce la existencia de tales
derechos, pero se inhibe de desarrollarlos por considerar que constituye materia propia de leyes
orgánicas de los Gobiernos Locales y Regionales, como en efecto corresponde. Así como por
normas específicas, como la que plantea la Ley 27795 de demarcación y organización territorial.
Capitulo 1
90
PARÁGRAFO 1o. El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser presentado a iniciativa del
Gobernador, de los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de
conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador estará obligado a presentarlo cuando por
medio de consulta popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo
territorio.
Cuando no hubiere precedido la consulta popular a la ordenanza que apruebe la creación de un
nuevo municipio, una vez ésta se expida será sometida a referéndum en el que participen los
ciudadanos del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo máximo de tres
meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza.
Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una nueva iniciativa en el mismo sentido
sólo podrá presentarse tres (3) años después.
ARTÍCULO 124°.- RELACIONES ENTRE MUNICIPALIDADES: Las relaciones que
mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociaron
para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus
competencias de gobierno.
Chantal Nicod. Los Fundamentos del Asociativismo Municipal, en Asociativismo Municipal.
SUBDERE. Santiago de Chile. 1999. p. 9.
Eduardo Barzola Farfán. Sociólogo. Secretario Ejecutivo de la Red de Municipalidades del Perú.
Organización de los Estados Americanos, OEA. Secretaría Ejecutiva para El Desarrollo Integral.
El rol de las Asociaciones Municipales. Mayo 2005. Resumen Ejecutivo. P. 5, 6.
91
1. EL GOBIERNO LOCAL
Capítulo II
El Gobierno y La
Democracia
Local
Será el accionar de las Comunidades Campesinas, Juntas de Regantes, Frentes de productores,
grupos de jóvenes y mujeres, entre otras formas de organización, los que generarán la energía
necesaria para plantear y sostener propuestas de desarrollo. Se trata, de asociaciones y
cooperaciones que permiten el aglutinamiento de acciones y esfuerzos, con relación a objetivos
concretos y medibles. Sin embargo, cuando hablamos de lo local, este término debe estar
definido en cada caso, de acuerdo a sus características propias que presenta una realidad dada.
Esto quiere decir, que debe dominarse una dimensión territorial que sea relevante para provocar
cambios, desde las instancias de organización social internas y con los recursos normalmente
disponibles. La dimensión territorial es definida no sólo por la configuración físico-espacial, sino
que atiende también otros criterios como los procesos económicos y el radio de acción de la
cultura nativa.
Capitulo II
Habíamos señalado que el desarrollo local permite el empoderamiento de la sociedad. En otras
palabras, el poder -grande o pequeño, amplio, articulado, fragmentado, etc.-, dependerá en gran
medida, de la capacidad de auto-generarse la fuerza que permita el control de los procesos
fundamentales para la vida y el desarrollo de una sociedad, a partir de mecanismos de articulación
y orientación común de las organizaciones y poblaciones locales. Esto quiere decir, que las
municipalidades juegan un importante rol como promotor e institucionalizador de estas
prácticas, aunque no constituya el actor principal.
El empoderamiento permite una mejor intervención en la esfera pública, proponiendo medidas
que nutran al gobierno con temas de discusión y propuestas que faciliten la toma de decisiones.
Igualmente, supone desarrollar capacidad para ilustrar y educar permanentemente a los
asociados y a la población en general, así como ejercer funciones de control y fiscalización de las
funciones públicas.
Pero el poder local provocado debe ser responsablemente canalizado, mediante formas y
mecanismos que deben institucionalizarse, con la participación de la municipalidad. De este modo
es como se trasladan representantes sociales a esta estructura estatal, estableciéndose
mecanismos de participación, que incluyen fórmulas de información, coordinación y co-gestión.
Se conforma, así, un tipo de poder ejercido bajo mecanismos de intercambio democráticos,
conocido como Gobierno Local.
Adicionalmente, se puede comprobar que el aumento del capital social -entendiendo por ello, el
desarrollo de la organización social y al mejoramiento de los niveles de confianza y cooperación
social, aunado al conjunto de reglas y normas e instituciones que refuerzan la unión-, redunda, por
lo general, en el aumento del empoderamiento, fortaleciendo el Gobierno Local.
Por eso, se dice que los gobiernos locales administran una cuota de poder que resulta sumamente
sensible a la sociedad local. Este poder no constituye una porción fija sin mayor fundamento, por
el contrario, se nutre de un ideario social, que de no responder a las expectativas de la comunidad,
puede generar problemas de legitimidad muy rápidamente, creando las condiciones para que
proceda una revocatoria total o parcial del Concejo Municipal.
En nuestro país, los Gobiernos Locales están asignados a los municipios, administrados por las
municipalidades provinciales, distritales y de centros poblados, según lo establece la Constitución
Política (artículos 189 y 194).
93
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
1.1 La naturaleza jurídica de las municipalidades y las autonomías
a. La naturaleza jurídica de las municipalidades
Las municipalidades son consideradas por nuestro ordenamiento jurídico, como persona jurídica
de derecho público, con capacidad plena para el cumplimiento de sus fines (artículo I, LOM).
Como tal, la municipalidad debe ser entendida como un ente que se distingue claramente de
quienes la administran. Es por ese motivo, que las obligaciones que contrae una municipalidad
poseen fuerza legal plena, pese a que los representantes políticos y los responsables
administrativos puedan ser procesados por actuar de manera irregular, salvando los derechos de
terceros que actúen de buena fe. De otro lado, cada municipalidad cuenta con vida propia e
independiente de las otras, de este modo, los actos de una municipalidad distrital, por ejemplo, no
tienen porqué comprometer a otra distinta, como la municipalidad provincial a la que pertenece.
Salvo situaciones específicas, determinadas por la ley, como la materia tributaria que exige que
una municipalidad distrital obtenga de aprobación de una provincial, así como en aspectos de
planeamiento territorial, entre otros pocos casos, la personería jurídica atribuye capacidad plena
a una municipalidad para contraer derechos y obligaciones, actuando como una garantía de
seguridad jurídica.
Al mencionarse que pertenece al derecho público, la ley está reconociendo que se trata de un
órgano que pertenece al Estado y como tal, debe someterse a todas las reglamentaciones
establecidas para el sector público, en aspectos bastante amplios, como la contratación de bienes
y servicios, aspectos presupuestales, entre otros.
b. Las autonomías municipales
Las autonomías confirman y definen el tipo de poder que detentan las municipalidades. El artículo
II de la LOM, señala que la autonomía otorgada por la Constitución Política a las municipalidades,
consiste en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, de
acuerdo al ordenamiento jurídico. Siendo la autonomía asignada de tres tipos: política, económica
y administrativa.
La Ley de Bases de la Descentralización define a la autonomía como “el derecho y la capacidad
efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de
su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el
derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad
de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional
respectivas” (artículo 8 de la Ley 27783).
b.1 La autonomía política
94
La Ley de Bases de la Descentralización, define a la autonomía política como “la facultad de
adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y
expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le
son inherentes” (artículo 9; inciso 9.1).
Conceptualmente, esta autonomía es más amplia, pues permite a las municipalidades garantizar
la libre renovación democrática de sus autoridades, facilitar la participación ciudadana en el
tratamiento de los temas de importancia local, defender los intereses de su sociedad, así como
contar con la potestad para imponer el cumplimiento de sus Acuerdos y Ordenanzas.
Para tomar sus decisiones, en los temas en los que ejerce atribuciones plenas, la municipalidad no
requiere de la intervención de otros organismos estatales, mientras que en los que posee
atribuciones compartidas se ejerce actos de gobierno mediante coordinaciones previas o bajo el
cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por normas reglamentarias, sin que ello suponga
alguna forma de tutelaje, pues como hemos visto, las municipalidades gozan de capacidad plena.
Capitulo II
Capitulo II
Según los fundamentos constitucionales, las municipalidades gozan de autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia, distinguiéndose sus funciones
legislativas, ejecutivas y fiscalizadoras, en su organización interna.
Esta situación se entiende, toda vez que el sistema normativo reconoce la existencia de tres
niveles de gobierno con atribuciones, funciones y demarcaciones propias. El artículo VII de la
LOM señala por eso que los distintos niveles de gobierno se ejercen dentro de su respectiva
jurisdicción, evitando la superposición y la duplicidad de funciones, empleando el criterio de
concurrencia y preeminencia del interés público.
Se indica que las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben darse en el marco de la
coordinación y cooperación, y atendiendo el principio de subsidiariedad, el mismo que establece
que es el gobierno más cercano a la población, el más idóneo para ejercer la competencia o
función, generándose una cadena en la competencia: “el gobierno nacional no debe asumir
competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y
éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales”
(artículo V de la LOM).
La autonomía política, alude al derecho que les asiste a los gobiernos locales, para intervenir en un
conjunto significativamente grande e importante, de temas públicos que influyen sobre las
condiciones de vida, así como sobre las condiciones de desarrollo de una localidad.
Se entiende que las municipalidades cuentan con capacidad plena para ejercer actos de gobierno
en todas aquellas materias que le hayan sido asignadas de manera expresa y exclusiva por la
Constitución Política y por la legislación de descentralización y municipal. Es así como se explica
las disposiciones establecidas en el artículo 75 de la LOM, cuando afirma que “Ninguna persona o
autoridad puede ejercer las funciones específicas que son de competencia municipal exclusiva. Su
ejercicio constituye usurpación de funciones”. El mismo artículo establece que si las normas
municipales guardan concordancia con las normas técnicas de carácter nacional, entonces
resultan “de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las autoridades nacionales y
regionales respectivas”.
Pero, si bien el ejercicio de la autonomía política, no ofrece dudas cuando se trata de las funciones
de competencia exclusiva de las municipalidades, en cambio, se torna confusa cuando se trata de
funciones compartidas. En algunos casos, las autoridades sectoriales u otros niveles de gobierno
no tienen establecidos claramente los límites de sus atribuciones, cuando se trata de trabajar
conjuntamente con las municipalidades, provocando en muchas ocasiones invasión de
competencias. Por ese motivo, se requieren reglamentaciones que precisen los términos en los
95
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La autonomía política municipal permite realizar delegación de funciones, sea entre
municipalidades o a otras entidades estatales, cuando se trata justamente de competencias y
funciones específicas y exclusivas. El artículo 76 de la LOM, dice que procede cuando se justifica la
necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, pero también cuando se
busca generar economías de escala. En tal caso, se requiere que los convenios señalen la
modalidad, el tiempo que durará la delegación, así como las condiciones y causales que producen
la revocación de una delegación.
■ Para asegurar que el proceso de transferencia se realice en forma progresiva y ordenada, el
Poder Ejecutivo constituirá, dentro de los 10 (diez) primeros días hábiles contados a partir de
la vigencia de la LOM, Comisiones Sectoriales de Transferencia, presididas por los
viceministros de los sectores correspondientes. Estas comisiones sectoriales de transferencia
propondrán, hasta el último día útil del mes de febrero de cada año, los planes anuales de
transferencia, los mismos que serán presentados al Consejo Nacional de Descentralización.
Hasta el último día útil del mes de marzo del año correspondiente, el Consejo Nacional de
Descentralización evaluará y articulará los planes sectoriales y coordinará la formulación del
plan anual de transferencia de competencias sectoriales a las municipalidades, el mismo que
será presentado para su aprobación por Decreto Supremo, con el voto favorable del Consejo
de Ministros (cuarta disposición final).
Pero, si bien la delegación de competencias y funciones específicas y exclusivas es una liberalidad dada
a favor de las municipalidades, en ningún caso, libera a estas instituciones de sus obligaciones frente a
la ciudadanía, por ese motivo la ley considera que la responsabilidad política resulta indelegable.
■ El sistema de acreditación de los gobiernos locales es regulado por ley, con votación calificada,
sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el Consejo Nacional de Descentralización
(cuarta disposición final).
Sin bien la autonomía política constituye el fundamento del accionar edil en múltiples situaciones,
existen dos campos en donde se hace valer de una manera especial; una tiene que ver con los
temas de demarcación territorial y el otro, con la facultad de asociarse para obtener mayores
ventajas y elevar su capacidad de acción. En el primer caso, se trata de la posibilidad que tienen las
municipalidades distritales y provinciales de solicitar el cambio de jurisdicción regional que son
contiguas a una región, mediante referéndum, tal como lo dispone el artículo 190 de la
Constitución Política. También debe contemplarse como parte de esta facultad, la posibilidad de
generar planes de desarrollo concertado con los distintos sectores y grupos sociales, así como la
posibilidad de ampliar el sistema de participación ciudadana.
El sentido de estas disposiciones es la de producir un proceso coherente y ordenado de
transferencias, sin embargo, en la práctica, condiciona el ejercicio pleno de las funciones
municipales, contradiciendo y difiriendo las facultades que otorgan los enunciados de la propia
LOM, en la medida que, si bien establece fechas de inicio del proceso, no señala una fecha en la
que deba concluir.
b.2 La autonomía económica
Pero si bien las disposiciones que aluden a la autonomía política son bastante claras, llama la
atención la inclusión en la LOM, de un conjunto de normas que establecen limitaciones al ejercicio
de estas atribuciones, cuando se habla de una asignación gradual de competencias, en las
disposiciones finales. La LOM establece lo siguiente:
Se trata de “la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas a ingresos propios y aprobar sus
presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes
Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les
asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias” (Ley de Bases de la
Descentralización, artículo 9; 9.3).
■ Las competencias y funciones específicas, supeditadas al proceso de descentralización
establecido en la Ley de Bases de Descentralización, se cumplirán progresivamente conforme
se ejecuten las transferencias de la infraestructura, acervo, recursos humanos y
presupuestales, y cualquier otro que correspondan, dentro del marco del proceso de
descentralización (cuarta disposición final).
96
En la medida que las disposiciones comentadas limitan el ejercicio pleno de las atribuciones
municipales, urge establecer un cronograma de acciones que resulte susceptible de evaluar, así
como una imprescindible fecha de culminación del proceso.
En el caso de las asociaciones y mancomunidades, la municipalidad hace uso también de sus propias
prerrogativas, al crear instancias de gestión de mayor volumen propositivo y de administración.
■ La asignación de competencias a las municipalidades provinciales y distritales, se realizará de
manera gradual, de acuerdo a la normatividad de la materia, respetando las particularidades
de cada circunscripción (segunda disposición final).
■ El Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores, iniciará en el año
2003 el proceso de transferencia de funciones a los gobiernos locales de los fondos y
proyectos sociales, así como de los programas sociales de lucha contra la pobreza (cuarta
disposición final)
Capitulo II
Capitulo II
que se ejercen las funciones compartidas, aunque en la práctica, ante la inexistencia de éstas, es el
Tribunal Constitucional quien viene solucionado parte de estas confusiones, como ocurre, por
ejemplo, en materia ambiental y tributaria.
Uno de los aspectos más críticos para el ejercicio de las autonomías municipales tiene que ver con
su capacidad financiera. Durante décadas, las municipalidades han visto limitadas las posibilidades
de transformación de sus localidades, debido a los escasos recursos financieros que poseían. Para
salvar este problema, la LOM considera dentro de sus disposiciones finales una norma que
establece la ruta a seguir para obtener un aumento sustancial en los recursos que les son
asignados.
En concordancia con los principios y criterios de gradualidad, neutralidad y de provisión
contenidos en los artículos 4°, 5° y 14° de la Ley No 27783, Ley de Bases de Descentralización, las
transferencias de recursos económicos del gobierno nacional a los gobiernos locales, se
incrementarán en cada ejercicio fiscal, de acuerdo al avance del proceso de descentralización. Los
gobiernos locales adoptarán acciones administrativas orientadas a incrementar sus ingresos
propios en función a lo que se disponga en la Ley de Descentralización Fiscal.
97
Para el ejercicio fiscal 2004, el incremento de las transferencias permitirá a los gobiernos locales,
una participación no menor al 6% (seis por ciento) del total del Presupuesto del Sector Público. A
partir del año 2005 y por un lapso de 4 (cuatro) años, esta participación se incrementará
anualmente hasta alcanzar no menos del 12% (doce por ciento) del total del Presupuesto del
Sector Público (sexta disposición final LOM).
Esta norma es muy importante, pues está permitiendo que los gobiernos locales pasen de una
histórica asignación de 3,5% del presupuesto público, a un 6%, hasta arribar a un 12% al final de
la primera década del dos mil. Sin embargo, esta meta sigue dejando al Perú como uno de los
países que menos recursos asigna a sus gobiernos locales en la región, pues en otros países los
montos mínimos están en el orden del 15%.
La posibilidad de lograr una efectiva autonomía económica, pasa por una serie de requisitos que
pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:
■ Las municipalidades deben generar recursos propios, ampliando a la vez, la recaudación de los
tributos locales, como producto de contraprestaciones efectivas en servicios hacia la
comunidad. Una municipalidad que carece de esta capacidad, tiene en la práctica, una vida
artificial, pues depende únicamente de transferencias externas para mantener su capacidad de
acción.
■ Los recursos asignados por el Estado central deben tomar en consideración la cobertura de
programas y proyectos que permitan una efectiva transformación de la realidad local. La
vinculación de los recursos asignados con los requerimientos de los planes de desarrollo
concertados, establecen una vía válida interesante de exploración. Se trata de establecer una
relación de correspondencia entre las competencias y obligaciones municipales y la obtención
de recursos que resulten indispensables.
■ La consolidación de los presupuestos participativos establecen un nuevo marco de validación
de las prácticas de desarrollo concertado, facilitando no sólo el ejercicio de la autonomía
económica, sino también la posibilidad de ejercer control social sobre los acuerdos
concertados.
■ Deben identificarse las localidades que, por razón de pobreza extrema y falta de capacidades,
requieren un tratamiento especial.
La autonomía económica, permite a los gobiernos locales celebrar operaciones de crédito con
cargo a sus recursos y bienes propios, para lo cual requiere la aprobación de la mayoría del
número legal de miembros del concejo municipal, tomando en consideración dos aspectos
(artículo 69 LOM):
■ La concertación y contratación de los empréstitos y operaciones de endeudamiento, se
sujetan a la Ley de Endeudamiento del Sector Público.
■ Los servicios de amortización e intereses no pueden superar el 30% (treinta por ciento) de los
ingresos del año anterior.
b.3 La autonomía administrativa
98
Definida por la Ley de Bases de la Descentralización como “la facultad de organizarse
internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad” (artículo 9;
inciso 9.2).
Según lo señala el artículo II de la LOM, los aspectos administrativos consideran dos situaciones: la
facultad de ejercer actos administrativos y actos de administración.
Los actos administrativos consisten en “las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.
En cambio, los actos de administración consisten en actos internos, “destinados a organizar o
hacer funcionar sus propias actividades o servicios”, se trata de actos regulados por cada entidad
(artículo 1, Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General).
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Los actos administrativos pueden ser revisados de oficio o a pedido de los administrados. Una
posibilidad es la de plantear la rectificación de errores materiales o aritméticos, otra posibilidad es
plantear la nulidad de oficio cuando existe alguna causal de nulidad que agravia el interés público.
Igualmente, cabe formular la revocación del acto administrativo de manera excepcional, así como
recursos administrativos cuando se viola, desconoce o lesiona, un derecho o interés legítimo.
En cambio, a través de actos de administración, la municipalidad puede generarse una estructura
de organización interna así como un conjunto numeroso de instrumentos que reglamentan las
funciones a su interior.
En la medida que la autonomía es distinta al concepto de autarquía, se admite que el ejercicio del
poder sea susceptible de ser controlado o fiscalizado administrativamente, ya sea que se trate del
cumplimiento de sus atribuciones, o por el uso de los recursos económicos que se le han
asignado.
1.2 Órganos internos de gobierno y funciones normativas
a. Los órganos internos
La Constitución Política en su artículo 194 distingue dos órganos al interior de los gobiernos
locales: el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador, y la Alcaldía, como órgano
ejecutivo. En otras realidades, a la unión del Concejo con la Alcaldía se le denomina
Ayuntamiento, en nuestro medio se emplea indistintamente los términos municipalidad y
gobierno local para aludir a este conjunto de autoridades.
La existencia de dos órganos con las funciones señaladas, han llevado a algunos autores a
proponer un símil entre el gobierno local y el gobierno nacional. Se señala incluso en alguna
exposición de motivos de una LOM, sobre la existencia de un alcalde que se comportaría como un
presidente, mientras que el Concejo Municipal actuaría como un pequeño congreso al interior del
gobierno local. Sin embargo, atendiendo a la naturaleza de la institución municipal, así como a una
amplia doctrina sobre la materia, se puede afirmar que tal analogía no sólo es inválida sino que se
presta a confusión.
En efecto, a nivel nacional, no sólo existen dos poderes sino tres, pues debe considerarse el
referido a las atribuciones judiciales. Las municipalidades administraron justicia sólo en sus etapas
iniciales, siendo inexistentes estas funciones en la actualidad. Por otro lado, no existe un sistema
de contrapesos entre los supuestos poderes, pues no existen las figuras de ministros -el regidor o
concejero municipal no cumple ese papel -, no existen interpelaciones, ni cesuras. A nivel central,
99
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Lo anterior no deja de considerar la necesidad de diferenciar los roles que deben cumplir los dos
órganos del gobierno local, sin embargo, existe un conjunto de tareas que se desempeñan de común
acuerdo. No hay que olvidar que el alcalde integra el Concejo Municipal. En otros lugares, como
Bolivia o España -por mencionar sólo dos que resultan en muchos aspectos afines a nuestro sistema, es el Concejo Municipal el que elige al alcalde de entre su seno y lo remueve, si considera que el
regidor que cumple estas funciones no desempeña con eficiencia su encargo. De esta manera, el
alcalde toma el encargo de un ente colegiado y responde ante él, como un primo inter pares.
Atendiendo el proceso histórico, se comprueba que la municipalidad ha sido un ente
contestatario al Estado absolutista, así como un activo defensor de derechos ciudadanos en todas
las épocas. Como producto de ello, las municipalidades han gozado de cartas especiales que
reconocían su autonomía frente al poder centralizado, contando con instituciones propias y un
derecho específico, que la distinguen totalmente del gobierno nacional.
a.1 El Concejo Municipal
El Concejo Municipal es el órgano de gobierno que integra al alcalde y a los regidores,
representando la instancia máxima del gobierno local. Forman parte de sus funciones
características, generar la legislación municipal y fiscalizar la función ejecutiva, desempeñada por
el alcalde.
El sistema político peruano permite que el alcalde presida el Concejo Municipal, sin embargo, no
en todo sitio es así. En Bolivia, el Concejo Municipal elige su directiva de entre los concejales,
posee de esta manera, un presidente (que representa a la mayoría), un vicepresidente (que
representa a la minoría), así como un secretario.
En España, existe un sistema un tanto más parecido al nuestro, con un alcalde que preside el pleno
del Concejo, sin embargo, éste cuenta también con una Junta de Gobierno Local, que lo integra un
número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, los mismos que
asisten al alcalde en sus funciones. Figura que, por cierto, sería muy interesante de examinar en el
caso peruano, para reforzar el papel de los regidores en la gestión institucional, sobretodo,
cuando se trata de municipalidades rurales, que requieren un mayor compromiso por parte de
todas las autoridades ediles.
El sistema peruano establece una necesaria relación de cooperación entre las autoridades
municipales, aunque constituya en la práctica -contrariamente-, una fuente de tensiones y
desencuentros. Por este motivo, es importante que el Reglamento Interno del Concejo posea
normas que contribuyan a solucionar, democráticamente, los inconvenientes cuando estos se
presentan.
Esta y otras razones abonan en el sentido que resulta muy difícil comparar al Concejo Municipal
con el Poder Legislativo. La presidencia de la república y el Congreso de la República, por simple
especialidad y naturaleza de sus funciones mantienen una independencia absoluta, situación no
tiene equivalente en el ámbito local.
100
Se dice, con justa razón, que el sistema municipal peruano es “alcaldista”, debido a que esta
autoridad tiene ingerencia en la convocatoria, el quórum y la agenda de trabajo del Concejo,
mientras que resulta disminuido el rol de los regidores. Igualmente, sus atribuciones le otorgan
mayor dominio de los poderes reales y concretos del aparato gubernamental, de modo que el
colegiado queda restringido a funciones deliberativas, normativas y fiscalizadoras,
principalmente, ex post. Recientemente se ha formulado una medida que restringe la votación de
los alcaldes a la sola dirimencia, en casos de empates dentro del Concejo (Ley 28268). Sin duda,
se trata de una medida que puede contribuir a restituir valor al colegiado de regidores, aunque
resta establecer mayores mecanismos internos que permitan exigir mayores resultados a los
trabajos del colegiado, así como resolver, expeditivamente, los conflictos que se generen durante
el ejercicio del gobierno.
El Concejo Municipal, está integrado por una cantidad de regidores que lo establece el Jurado
Nacional de Elecciones, de acuerdo a la Ley de Elecciones Municipales (artículo 5 LOM), se trata de
un número que puede variar de 5 a 15, dependiendo de la población de la provincia o distrito. Salvo el
caso de Lima Metropolitana, que tiene el mayor número de regidores, 39. Los datos proporcionados
por la Oficina Nacional de Procesos Electorales en el año 2002, ejemplifica esta situación.
Número de Número de provincias
Regidores
y distritos
Localidades
15
6 provincias
1 distrito
13
5 provincias
7 distritos
11
44 provincias
21 distritos
Concejos Provinciales de Abancay, Alto Amazonas,
Cajamarca, Huamanga, Huancavelica, Huaraz, Lambayeque,
Moyobamba, Tacna y Tumbes, entre otros. Concejos
Distritales de Paucarpata (Arequipa), José Leonardo Ortiz
(Chiclayo) y Chorrillos (Lima), entre otros.
9
61 provincias
33 distritos
Concejos Provinciales de Bagua, Camaná, Caylloma,
Chachapoyas, El Collao, Hualgayoc, Paita, Yungay y Loreto,
entre otros. Concejos Distritales de Alto Selva Alegre
(Arequipa), Bellavista y La Perla (Callao), Parcona (Ica), Jesús
María, Lince y Breña (Lima), entre otros.
7
44 provincias
57 distritos
Concejos Provinciales de Acobamba, Aimaraes, Bongará,
Casma, Junin, Huarmey, Lampa, Lauricocha, Pallasca, Paruro y
Viru, entre otros. Concejos Distritales de Socabaya
(Arequipa), Casa Grande (Ascope), Imaza (Bagua), Monsefú y
Tumán (Chiclayo), La Tinguiña (Ica), entre otros.
33 provincias
1515 distritos
Concejos Provinciales de Anta, Antabamba, Antonio
Raimondi, Asunción, Bolivar, Cajatambo, Candarave, Canta,
Castrovirreyna, Condesuyos, Corongo, General Sánchez
Cerro, Huancasancos, Huaytará y La Unión, entre otros.
Además de un conjunto de Concejos Distritales no
enunciados en la resolución del JNE.
5
Capitulo II
Capitulo II
el congreso y el ejecutivo se encuentran claramente diferenciados, en cambio el Concejo y la
Alcaldía necesitan trabajar juntos de manera regular.
Concejos Provinciales de Arequipa, Callao, Chiclayo, Mayna,
Piura y Trujillo. Concejo Distrital de San Juan de Lurigancho.
Concejos provinciales de Coronel Portillo, Cusco, Huancayo,
Ica y Santa. Concejo Distritales de Ate, Comas, Los Olivos,
San Juan de Miraflores, San Martín de Porras, Villa El Salvador
y Villa María del Triunfo.
Fuente: ONPE. Semana Electoral Nº5, año 1, 22 al 28 de abril del 2002. Lima.
En cambio, para el caso de los Concejos Municipales de las municipalidades de centros poblados,
el número está determinado de antemano por la propia ley de municipalidades; lo integra un
alcalde y cinco regidores (artículo 5 LOM).
101
Los criterios para establecer un número de regidores varían mucho entre los países. En Colombia
se ha determinado que el Concejo Municipal esté integrado por no menos de siete ni más de
veintiún miembros. El número de concejales está determinado por la población total que
presenten las distintas localidades, los veintiún miembros, por ejemplo, corresponden a
municipios con una población superior al millón uno de habitantes. En cambio, en el sistema
chileno el número de concejales tiene tres rangos fijos: seis, ocho o diez. En este caso, se toma en
cuenta sólo el número de la población electoral.
a.1.1 Las atribuciones del Concejo Municipal
Pese a que las distintas normas legales indican que el Concejo Municipal ejerce funciones
normativas y fiscalizadoras, algunas de las disposiciones contenidas en el artículo 9 de la LOM
consideran disposiciones que son propias de los actos de gobierno e, incluso, algunas funciones
administrativas. El enunciado legal ha debido incluir estas situaciones que están presentes en
otros textos normativos como el boliviano, que habla del Concejo como un órgano
representativo y deliberante, además de ser normativo y fiscalizador (artículo 12 Ley de
Municipalidades de Bolivia). El texto Ecuatoriano dice que el “Gobierno y la administración
municipales se ejercen conjuntamente por el Concejo y el Alcalde o Presidente del Cabildo,
quienes, con funciones separadas, están obligados a colaborar armónicamente en la obtención de
los fines del Municipio” (artículo 26 Ley del Régimen Municipal del Ecuador), disposición que es
muy parecida a lo establecido por la ley española, cuando dice que el “Gobierno y la
administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de
Concejo Abierto, corresponde al ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales”
(artículo 19-1 de la Ley reguladora de las bases del Régimen Local).
Por otro lado, el listado de atribuciones que señala la LOM, pese a ser extensa, termina señalando
que incluye a otras más que le correspondan, de acuerdo a la ley. Ciertamente que no podría ser
de otra forma, pues la complejidad de la vida municipal supone requerimientos permanentes
hacia el Concejo, en temas muy variados y complejos que poseen gran trascendencia para las
localidades en estos tiempos, como el desarrollo del comercio exterior, o en el tratamiento de las
mancomunidades municipales, por sólo mencionar dos casos de actualidad.
Son atribuciones de los Concejo Municipales:
102
■ Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo.
■ Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de
inversiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus
Presupuestos Participativos.
■ Aprobar el régimen de organización interior y funcionamiento del gobierno local.
■ Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas
urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las
áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a ley.
■ Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de
Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás
planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial.
■ Aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
■ Aprobar el sistema de gestión ambiental local y sus instrumentos, en concordancia con el
sistema de gestión ambiental nacional y regional
■ Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos
■ Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos,
conforme a ley.
■ Declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor.
■ Autorizar los viajes al exterior del país que, en comisión de servicios o representación de la
municipalidad, realicen el alcalde, los regidores, el gerente municipal y cualquier otro
funcionario.
■ Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal.
■ Aprobar los proyectos de ley que en materia de su competencia sean propuestos al Congreso
de la República.
■ Aprobar normas que garanticen una efectiva participación vecinal
■ Constituir comisiones ordinarias y especiales, conforme a su reglamento.
■ Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos señalados por ley, bajo
responsabilidad.
■ Aprobar el balance y la memoria.
■ Aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios públicos municipales al
sector privado a través de concesiones o cualquier otra forma de participación de, la inversión
privada permitida por ley, conforme a los artículos 32° y 35° de la presente ley.
■ Aprobar la creación de centros poblados y de agencias municipales
■ Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad.
■ Solicitar la realización de exámenes especiales, auditorias económicas y otros actos de control.
■ Autorizar y atender los pedidos de información de los regidores para efectos de fiscalización.
■ Autorizar al procurador público municipal, para que, en defensa de los intereses y derechos de la
municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o impulse procesos judiciales contra los funcionarios,
servidores o terceros respecto de los cuales el órgano de control interno haya encontrado
responsabilidad civil o penal; así como en los demás procesos judiciales interpuestos contra el
gobierno local o sus representantes.
■ Aprobar endeudamientos internos y externos, exclusivamente para obras y servicios públicos,
por mayoría calificada y conforme a ley.
■ Aprobar la donación o la cesión en uso de bienes muebles e inmuebles de la municipalidad a favor
de entidades públicas o privadas sin fines de lucro y la venta de sus bienes en subasta pública.
■ Aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e internacional y convenios
interinstitucionales.
■ Aprobar las licencias solicitadas por el alcalde o los regidores, no pudiendo concederse licencias
simultáneamente a un número mayor del 40% (cuarenta por ciento) de los regidores.
■ Aprobar la remuneración del alcalde y las dietas de los regidores.
■ Aprobar el régimen de administración de sus bienes y rentas, así como el régimen de
administración de los servicios públicos locales.
■ Disponer el cese del gerente municipal cuando exista acto doloso o falta grave.
■ Plantear los conflictos de competencia.
■ Aprobar el cuadro de asignación de personal y las bases de las pruebas para la selección de
personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo.
■ Fiscalizar la gestión de los funcionarios de la municipalidad.
■ Aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así como
reglamentar su funcionamiento.
■ Las demás atribuciones que le correspondan conforme a ley.
El listado pone de relieve algunas atribuciones del Concejo. En primer lugar, resalta ampliamente su
intervención en la planificación del desarrollo local e institucional, incluyendo el sistema de gestión
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
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Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Se pone de relieve también el papel político que cumple, como ente encargado de declarar la
vacancia del alcalde y los regidores, para crear comisiones de trabajo, crear centros poblados y
agencias municipales, decidir los viajes y comisiones de servicios.
Igualmente, sus funciones fiscalizadoras, como aprobar el balance y la memoria, la realización de
auditorias económicas y otros actos de control.
Pero habíamos señalado que el listado incluye, también, ciertas actividades administrativas o de
administración, como la aprobación de la entrega de concesiones u otras formas de inversión
privada relacionadas a la prestación de servicios públicos, así como la aprobación de donaciones o la
cesión en uso de bienes, entre otros.
a.1.2 Los regidores
Los regidores -o concejales, como se les llamaba hasta la entrada en vigencia del Decreto Legislativo
051, en marzo de 1981, que reemplazó a la Ley de Municipalidades de 1892 y como se les conoce en
otros países-, constituyen un componente esencial para dotar al gobierno local de un equilibro
indispensable, en términos de representar distintas posiciones políticas y económicas, así como en
algunos casos, incluso, reflejar parte de la pluralidad social y cultural que caracteriza a una
determinada localidad.
Los regidores son elegidos por votación popular y el sistema peruano permite una representación
proporcional de las minorías en el Concejo, aunque otorga mayoría al grupo político ganador de las
elecciones, con la finalidad de proporcionarle un clima de estabilidad interna.
Contar con un conjunto de regidores, tiene como propósito crear un ente de gobierno colegiado
que establezca las pautas a la función ejecutiva, supervisando y controlando su accionar. En algunos
países se permite que colaboren con la gestión ejecutiva, a través de mecanismos creados
específicamente para tal fin, como las Juntas de Gobierno Local, que nuestro ordenamiento jurídico
no considera.
Sin embargo, de manera general, se ha establecido la posibilidad de que los regidores suplan a la
alcaldía en determinados casos. El origen de tal posibilidad radica en el hecho que, conceptualmente,
no existe sino una diferencia funcional entre un regidor y un alcalde. El artículo 24 de la LOM señala
que en caso de vacancia o ausencia del alcalde lo reemplaza el Teniente Alcalde, que es el primer
regidor hábil que sigue en su propia lista electoral. A continuación, la ley señala una cadena de
sucesiones posibles, pues en caso de producirse una vacancia del primer regidor, lo reemplaza el
regidor hábil que sigue en su propia lista electoral. En caso de reemplazarse a cualquier regidor, se
toma en cuenta los suplentes, respetando la precedencia establecida en su propia lista electoral.
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comunidades nativas y pueblos originarios en cada provincia en donde existan, según lo debe
establecer el Jurado Nacional de Elecciones.
A lo anterior, se debe agregar el criterio de edad. Según la Ley 28869, no menos de un 20% de los
ciudadanos o ciudadanas candidatos a una regiduría, deben ser jóvenes menores de 29 años de edad,
en lo que se ha dado en llamar en términos publicitarios como la cuota del “concejal joven”.
Según lo establece el artículo 10 de la LOM, los regidores tienen como atribuciones y obligaciones lo
siguiente:
Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos.
Formular pedidos y mociones de orden del día.
Desempeñar por delegación las atribuciones políticas del alcalde.
Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal.
Integrar, concurrir y participar en las sesiones de las comisiones ordinarias y especiales que
determine el reglamento interno, y en las reuniones de trabajo que determine o apruebe el
concejo municipal.
■ Mantener comunicación con las organizaciones sociales y los vecinos a fin de informar al concejo
municipal y proponer la solución de problemas.
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■
■
■
■
Capitulo II
Capitulo II
ambiental local. Seguidamente, resalta sus atribuciones normativas de manera amplia.
Las atribuciones legislativas de los regidores son las más conocidas, sin embargo, los regidores,
además de proponer normas, realizan informes que nutren la primera etapa de las sesiones del
Concejo y plantean una serie de pedidos que son luego considerados para su incorporación o no, en
la sección de Orden del Día, en la que se debaten y votan los temas que resultan seleccionados. En
esa oportunidad, los regidores sustentan sus pedidos e informes, y presentan los dictámenes
logrados en las comisiones municipales en las que han participado.
En cuanto al inciso tercero, que plantea la delegación de atribuciones políticas por parte del alcalde,
resulta una posibilidad de descargar al principal representante municipal de algunas acciones. Se
debe entender, por ubicación de la norma, que tal pedido no puede ser rehusado por el regidor, pues
forma parte de las atribuciones y obligaciones, además la ley no establece la posibilidad de desistirse
de tal encargo, sin embargo, la práctica demuestra que los alcaldes recurren generalmente a los
regidores de confianza cuando se trata de realizar tales actos.
En cuanto a la fiscalización ejercida desde el interior de los Concejos Municipales, lo cierto es que
han resultado siempre insuficientes para garantizar una debida transparencia y honestidad. Debido a
ello, la ley exige la implementación de oficinas o la contratación de personal dependiente de la
Contraloría General de la República para garantizar el cumplimiento de estas funciones. Además, en
los últimos años se han incorporado mecanismos de control ciudadana que permite profundizar en
este tipo de preocupaciones.
La ausencia de regidores activos y comprometidos con el gobierno local, resta significativamente
posibilidades a estos entes locales, especialmente en el ámbito rural, donde los recursos humanos
municipales son realmente escasos, tanto en el plano directivo como en el operativo.
Sin embargo, la fiscalización será siempre un campo de interés central para los regidores, aunque una
revisión de las mejores prácticas, nos demuestran que estas acciones funcionan mejor allí donde los
regidores, individualmente o a través de sus comisiones, trabajan conjuntamente con las
organizaciones sociales y vecinales.
Al momento de conformar la lista de candidatos a regidores, debe tomarse en cuenta lo dispuesto
por la Ley de elecciones municipales N°26864, que establece la cuota de género, es decir, la
necesidad de considerar un 30% de hombres o mujeres en la lista. Igualmente, considera la cuota de
pertenencia étnica, que señala la necesidad de considerar un mínimo de 15% de representantes de
Las acciones de control realizadas de manera compartida con la población, ha permitido lograr una
mayor especialización de los regidores en temas que siendo fundamentales para el desarrollo de las
localidades, resultaban difíciles de asumir debido a la carencia de experticia en ciertos temas, así
como debido a la incapacidad para poder desarrollar acciones de control.
105
La participación de la ciudadanía no sólo genera posibilidades de mejorar los sistemas de control,
sino que permite la incorporación de los técnicos municipales y de organismos de cooperación, para
profundizar en los diagnósticos, así como para fundamental las propuestas de solución o de
tratamiento de los problemas que puedan encontrase. Destacan en estas acciones el control de las
obras realizadas, sea por acción directa o por contratación de terceros. Igualmente, son notables los
avances obtenidos en materia de gestión sostenible de los recursos naturales, así como en el control
de los servicios básicos como educación y salud.
Por otro lado, el inciso quinto, habla de integrar, concurrir y participar en las comisiones municipales
y las reuniones de trabajo que señale el Concejo Municipal. Como se sabe, las comisiones de
regidores permiten la realización de diagnósticos, investigaciones y elaboración de propuestas, de
acuerdo a la naturaleza de los temas que le son asignadas.
Sin embargo, la naturaleza de las comisiones municipales y su número, varía sustancialmente de una
municipalidad a otra. Por lo general, se ha seguido un patrón de conformación de estos grupos de
trabajo, bajo modelos tradicionales, creándose una comisión de desarrollo urbano, de
infraestructura, de educación y cultura, etc. Sin embargo, una forma interesante de concebirlas, es
vincularlas a los procesos de planeamiento o a los de modernización institucional.
Si los grandes objetivos estratégicos indican, por ejemplo, la renovación completa del sistema
educativo local y la incorporación progresiva de mayor ciencia y tecnología, es de suponer que exista
una comisión municipal encargada de facilitar tal propósito. Lo mismo es de esperarse cuando se
trata de promover el desarrollo económico local o el desarrollo del capital humano. Las mismas
medidas habrán de esperarse si se está impulsando un proceso de reestructuración del aparato
municipal o si se buscan mejorar sustancialmente los procesos internos.
La existencia de comisiones temáticas tradicionales, podrían no provocar un efecto positivo sobre
los cambios que los planes de desarrollo territorial y de capacidades pregonan.
La forma en que desarrolla sus actividades y las metodologías de trabajo que emplea, son fijadas por
el Reglamento Interno del Concejo Municipal (RIC). Usualmente se permite a un regidor participar
hasta en dos comisiones. Igualmente, se acostumbra que cada comisión cuente con un presidente y
un accesitario o vicepresidente. Algunas municipalidades aprovechan la instancia de las comisiones
para invitar a trabajadores a integrarse ocasionalmente en sus sesiones de trabajo.
En ciertos casos, el trabajador invitado a integrar una comisión puede cumplir las veces de un
secretario, justamente aprovechando su experticia, a quien se le otorga el derecho a voz. El RIC
puede contemplar estas funciones, así como otras que corresponden al presidente de la comisión o
las metodologías que deban emplearse para asegurar un funcionamiento eficiente y democrático.
106
problemática especifica. Reciben múltiples denominaciones como comisiones mixtas, cuando se
trata de grupos de trabajo que integran a vecinos y representantes de organizaciones sociales o
productivas, o funcionarios de otras dependencias públicas. En cambio, se les conoce como
comisiones especiales cuando se constituyen para tratar un tema muy específico y temporal.
Es conveniente que el RIC establezca la manera como se elaboran los dictámenes e informes,
cuando se trata de investigaciones realizadas. Igualmente, conviene que señale las pautas que debe
seguir para fundamentar un proyecto de Ordenanza o Acuerdo que elabore respecto a un tema
tratado, así como los plazos y sanciones por incumplimiento de lo encomendado.
Este último aspecto es sumamente importante, pues las comisiones municipales también pueden
dictaminar los proyectos de Ordenanzas y Acuerdos que el Concejo le pida estudiar y que resulten
de iniciativas presentadas por las organizaciones ciudadanas.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El último inciso, el sexto, formula la necesidad de mantener la comunicación con las organizaciones
sociales y con los vecinos en general. Es de esperar que esta situación se de por una parte, a través de
la recepción de los vecinos, como se acostumbra hacer, a través de días en que los regidores reciben
a la población, por lo general, atendiendo el lugar o la organización de origen, así como las áreas
temáticas que trabaja ordinariamente a través de las comisiones municipales. Sin embargo, una de las
mejores vías es que la propia comisión municipal establezca canales de información y de contacto
directo, con la población directamente concernida en la temática que trabaja.
Por otro lado, existe un conjunto de disposiciones que regulan las atribuciones de los regidores,
especialmente establecidas en el artículo 11 de la LOM. Se señala aquí que éstos son responsables,
individualmente, por los actos violatorios de la ley practicados en el ejercicio de sus funciones y,
solidariamente, por los acuerdos adoptados contra la ley, a menos que salven expresamente su voto,
dejando constancia de ello en actas. Es coherente que la responsabilidad legal acompañe a la
responsabilidad política, salvo en los casos en donde expresamente se distancia un regidor respecto
a un acuerdo adoptado.
Una situación parecida se presenta cuando se trata de informes evacuados por una comisión
municipal. Algunos reglamentos internos de Concejo (RIC), contemplan la posibilidad de que un
regidor mantenga una posición discordante con lo que presenta o concluye el informe, en tal caso,
puede hacer una salvedad o puede plantear, si lo estima pertinente, un informe en minoría, se trata
de una manera de poner a salvo también la posición del regidor frente a un determinado tema con el
que discrepa.
Se espera que las comisiones logren productos tangibles, que sean susceptibles de evaluarse en
razón de los resultados alcanzados (informes, estudios, propuestas normativas, etc.), como por el
desempeño individual de sus integrantes (estudios realizados, tareas cumplidas, propuestas
formuladas, asistencia a las sesiones, coordinaciones con la población o grupos de interés, etc.). Por
ese motivo, los presidentes de las comisiones deben rendir cuenta detallada al Concejo, sobre los
avances obtenidos, así como de la conducta de los regidores dentro de ellas. Es una buena práctica,
que las comisiones indiquen los aportes obtenidos por parte de cada uno de los regidores que la han
integrado, con la finalidad de evaluar el rendimiento personal de estas autoridades.
Igualmente, el mismo artículo ha considerado que los regidores no pueden ejercer funciones ni
cargos ejecutivos -que es diferente a asumir delegaciones temporales y específicas de funciones que
corresponden, en principio, al alcalde-, ni administrativos, sean de carrera o de confianza -por
resultar incompatibles con las funciones de autoridad desempeñadas-, así como tampoco ocupar
cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas
municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Esta última disposición responde a que, bajo tales
encargos, el regidor prácticamente cambiaba de funciones al interior de la municipalidad y
provocaba serias confusiones internas, especialmente con los funcionarios de carrera y con quienes
asumían las gerencias. La ley es drástica al respecto, pues señala que todos los actos que
contravengan esta disposición, son considerados nulos y constituye una causal de vacancia en el
cargo de regidor.
Igualmente, es posible que el Concejo forme reuniones de trabajo para tratar algún tema o
Existe también, un conjunto de disposiciones que establecen pautas sobre la forma como debe
107
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ Para facilitar su trabajo a favor de la gestión municipal, los regidores que trabajan como
dependientes -sea en el sector público o privado-, gozan de licencia, con goce de haber, hasta
por veinte horas semanales. La norma establece que el empleador está obligado también a
preservar el nivel remunerativo, y se encuentra impedido de trasladar o reasignar al trabajador
que cumple esta función pública, sin su consentimiento expreso, durante el tiempo que ejerza la
representación.
Finalmente, existen disposiciones que regulan la dedicación entregada al Concejo, así como las
situaciones en las que puede provocarse una suspensión o vacancia en el cargo. Sobre lo primero, el
artículo 25 de la LOM dice que el cargo de regidor puede suspenderse cuando hay Acuerdo de
Concejo, esta situación produce el reemplazo del titular por los suplentes, respetando el orden de
precedencia establecido en la lista electoral (artículo 24 LOM). En este caso, la ley indica que el
Concejo actúa como instancia única.
Procede la suspensión en cuatro casos:
■ La ley de municipalidades indica que los regidores desempeñan su cargo a tiempo parcial y es por
tal concepto que deben percibir una dieta que es fijada por Acuerdo del Concejo Municipal,
dentro del primer trimestre del año. Sin embargo, esta ley establecía que el monto de las dietas
era fijado discrecionalmente, a condición de tomar en cuenta la “real y tangible capacidad
económica” de la institución, al revisarse las constataciones presupuestales. El resultado de tal
disposición fue un generalizado desorden en el manejo de las compensaciones económicas en
gran parte de los municipios del país.
■ Con la finalidad de acabar con la falta de criterios objetivos en la fijación de las compensaciones y
de las remuneraciones en el sector público en general, se promulgó en abril del 2004 la Ley
28212, que creaba la Unidad Remunerativa del Sector Público, URSP, destinada a servir de
referencia para el pago de las remuneraciones de las autoridades municipales, entre otros
funcionarios y autoridades del Estado.
La URSP es fijada por el Poder Ejecutivo antes de la presentación del proyecto de ley del
Presupuesto del Sector Público. Se ha fijado que los alcaldes provinciales y distritales, reciban una
remuneración mensual, tomando como criterio la población electoral de su circunscripción,
hasta un máximo de cuatro y un cuarto URSP, por todo concepto. Se ha establecido también que
cuando se trata de remuneraciones, se consideran 12 al año, agregándose las gratificaciones de
julio y diciembre, equivalentes a una remuneración mensual.
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no tiene derecho a percibir la dieta mientras perciba la remuneración de la autoridad suspendida.
■ Por incapacidad física o mental temporal.
■ Por licencia autorizada por el Concejo, hasta por un máximo de treinta días naturales.
■ Por el tiempo que dure el mandato de detención, cuando ocurre esta situación. Sin embargo, al
término de éste, el regidor asume automática e inmediatamente sus funciones, sin requerir el
pronunciamiento del Concejo.
■ Por sanción impuesta -debido a una falta grave-, por el Concejo Municipal, de acuerdo al RIC.
Capitulo II
Capitulo II
entenderse, remunerarse y facilitarse el trabajo desempeñado por los regidores dentro del Concejo.
Constan en los artículos 11 y 12 de la LOM y se resumen en las siguientes disposiciones:
Sobre la vacancia, el artículo 22 de la LOM establece que los regidores están obligados a concurrir a
las sesiones del Concejo, pues su inasistencia injustificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o a
seis no consecutivas, en el período de tres meses, produce la vacancia en el cargo.
Igual situación se produce en los casos de muerte, así como cuando sobreviene alguna enfermedad o
impedimento físico permanente, que impide el desempeño de sus funciones con normalidad. Se
trata de casos en la que las personas que se ven privadas de algunas funciones básicas, que le impiden
continuar con sus actividades normales, que impiden la comunicación o la posibilidad de trabajar
permanentemente; en otras palabras, no se trata de considerar como tales, situaciones transitorias,
ni afectaciones motoras o de otro tipo de impedimentos, que no impidan su superación por parte
del afectado.
En cuanto a los niveles de remuneración en función de la población electoral, la ley en mención
señala que se establecerá por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, para que el Concejo Municipal lo considere como límite.
La asunción de otro cargo que proceda de mandato popular, es decir, producto de elecciones,
establece la vacancia. Igualmente se considera causal de vacancia la ausencia de la jurisdicción
municipal por más de treinta días consecutivos, sin autorización del Concejo y el cambio de domicilio
fuera de la jurisdicción municipal.
Pero no ha sido sino hasta el 1 de agosto del 2006 que con el Decreto de Urgencia 019-2006, que
se ha fijado una URSP con criterio de moderación en el gasto, en el marco de una política general
de austeridad en el Estado. De esta manera, para los últimos meses del 2006 se ha fijado como
monto máximo a percibir por parte de los alcaldes, de s/. 11,050 nuevos soles, mientras que los
regidores no pueden superar en total el 30% de la remuneración mensual del alcalde.
Se considera también el caso que se produzca una sentencia judicial emitida en última instancia por
delito doloso, así como la presencia de nepotismo. Respecto al último caso, la ley 26771 así como el
D.S. 021-2000-PCM, prohibió el nombramiento y la contratación de personal en el sector público,
en casos de parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y por razón de
matrimonio, toda vez que se produce un conflicto entre los intereses públicos y privados.
■ No pueden otorgarse más de cuatro dietas mensuales a cada regidor y se pagan por asistencia
efectiva a las sesiones. Algunos RIC consideran que la asistencia luego de la instalación del
Concejo o iniciada la estación de Orden del Día, o que se retiren antes de la conclusión de la
sesión, da lugar a no considerar tal presencia como una asistencia efectiva y por lo tanto, no
gozan del derecho a percibir la dieta.
Finalmente, se produce la vacancia cuando se incurre en la causal que establece el artículo 63 de la
LOM, que señala que los regidores -como los alcaldes, los servidores, empleados y funcionarios
municipales-, no pueden contratar, rematar obras o servicios públicos municipales, ni adquirir
directamente o por interpósita personas, sus bienes, salvo la existencia de un contrato de trabajo
que lo permitiera, de acuerdo a la ley en la materia.
■ En los casos en los que el Teniente Alcalde u otro regidor venga asumiendo las funciones de la
alcaldía por suspensión del titular, tiene derecho a percibir la remuneración del alcalde
suspendido siempre que sus actuación se extienda por un período superior a un mes. En tal caso,
La ley considera que tales actos son nulos y producen responsabilidades administrativas, civiles y
penales, que ocasionan justamente la vacancia en el cargo municipal o la destitución de la función
pública.
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Existe al respecto, una norma que se encuentra íntimamente vinculada. Se trata de la ley 27588, del
2001, que establece la prohibición de que funcionarios y servidores públicos, así como cualquier
persona que preste servicios al estado bajo cualquier modalidad contractual, puedan prestar
servicios a estos entes públicos bajo cualquier modalidad; aceptar representaciones remuneradas;
formar parte del directorio; adquirir directa o indirectamente acciones o participaciones de éstas, de
sus subsidiarias o las que pudiera tener vinculación económica; celebrar contratos civiles o
mercantiles con éstas; intervenir como abogados, apoderados, asesores, patrocinadores, peritos o
árbitros de particulares en los procesos que tengan pendientes con la misma repartición del Estado
en la cual prestan sus servicios, mientras ejercen el cargo o cumplen el encargo conferido (salvo en
causa propia, de su cónyuge, padres o hijos menores).
Los Concejos se encuentran en plena libertad de establecer el régimen que mejor sirva a su
funcionamiento, sin embargo, generalmente se pueden identificar las siguientes secciones:
Se considera que estos impedimentos subsisten respecto de aquellas causas o asuntos específicos en
los que hubieren participado directamente, y se extienden hasta un año posterior al cese o a la
culminación de los servicios prestados bajo cualquier modalidad contractual, sea por renuncia, cese,
destitución o despido, vencimiento del plazo del contrato o resolución contractual.
■
■
■
■
En cuanto al procedimiento, la ley estipula que sea declarada en sesión extraordinaria del Concejo,
con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa notificación al
afectado para que ejerza su derecho de defensa.
Este acuerdo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de recurso de reconsideración, a
solicitud de parte, dentro del plazo de quince días hábiles perentorios ante el mismo Concejo
Municipal. Sin embargo, el acuerdo que resuelve este recurso es susceptible de apelación, a solicitud
de parte, ante el Concejo Municipal, dentro de los quince días hábiles siguientes, elevando los
actuados en el término de tres días hábiles al Jurado Nacional de Elecciones, quien finalmente
resuelve en un plazo máximo de treinta días hábiles. Con la resolución del Jurado Nacional de
Elecciones se pone fin al proceso y no cabe otra revisión.
La ley ha permitido que cualquier vecino pueda solicitar la vacancia del cargo de un miembro del
concejo, tanto ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones. Se exige que el
pedido se encuentre fundamentado y sustentado, con la prueba que corresponda de acuerdo a la
causal invocada. Se exige que el Concejo se pronuncie en sesión extraordinaria en un plazo no mayor
de treinta días hábiles, después de presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que
ejerza su derecho de defensa. Si es presentada la solicitud al Jurado Nacional de Elecciones, éste
corre traslado al Concejo Municipal para que proceda conforme al procedimiento descrito.
a.1.3 Funcionamiento del Concejo
La sesión del Concejo Municipal constituye el momento en que desarrollan las actividades de
carácter deliberativo, legislativo y fiscalizador. Se encuentran legisladas por los artículos 13 al 19 de la
LOM, aunque sus aspectos específicos deben ser desplegados por el Reglamento Interno del
Concejo (RIC).
Recordemos que el artículo 9 de la LOM, establece como competencia del Concejo Municipal,
aprobar, por ordenanza su RIC. Éste es un documento normativo que establece un conjunto de
principios, reglas, estructuras y criterios que guían el accionar del Concejo Municipal, precisando las
formas de organización interna, que básicamente distinguen las funciones ejecutivas de las legislativas
y fiscalizadoras.
110
Como todo reglamento, desarrolla particularidades que permiten una debida adecuación de las
normas generales contenidas en la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades. Siendo así,
es de esperar que existan disposiciones, que permitan adaptar las normas generales al
funcionamiento de las municipalidades, tomando en consideración aspectos particulares a las
realidades locales, como por ejemplo, la posibilidad de llevar adelante sesiones y acuerdos en el
idioma materno de los representantes. Igualmente, realizar las sesiones en horarios y fechas que
se ajusten a las condiciones de la propia localidad rural, que tomen en consideración, por ejemplo,
la distancia y accesibilidad de los poblados, los calendarios agrícolas y las festividades religiosas y
eventos turísticos, entre muchos otros.
Las atribuciones de sus integrantes
Tipo de sesiones y sus convocatorias
Las comisiones de regidores
Reglas de funcionamiento: instalación del concejo, quórum, organización de las sesiones,
aprobaciones, medidas disciplinarias, etc.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El Concejo Municipal actúa a través de sesiones públicas, excepto aquellos casos en los que se
puedan afectar los derechos fundamentales al honor, la intimidad personal o familiar y la propia
imagen. Las sesiones pueden ser de tres tipos: ordinarias, extraordinarias y solemnes.
La sesión ordinaria se realiza no menos de dos, ni más de cuatro veces al mes, para tratar los asuntos
de trámite regular.
En cambio, la sesión extraordinaria sólo trata sobre los asuntos que han sido prefijados en la agenda,
y que han sido expuestas en la convocatoria. La convoca el alcalde, aunque procede también a
solicitud de una tercera parte del número legal del Concejo. La ley ha previsto que en situaciones de
emergencia, declaradas conforme a ley, el Concejo Municipal se puede dispensar del trámite de
convocatoria a sesión extraordinaria, siempre que se encuentren presentes suficientes regidores
que permitan completar el quórum. Se aplican tales situaciones, en caso de afectación grave a la
seguridad nacional o por efecto de alguna catástrofe, recordando que para que produzca validez, la
declaración de emergencia debe hacerse conforme a ley.
Por lo general, es recomendable que la discusión y aprobación de los principales instrumentos de
gestión sean tratados en sesiones extraordinarias, tal puede ser el caso de la aprobación del Plan de
Estratégico Concertado, el Plan de Acondicionamiento Territorial y el Plan de Anual, el Presupuesto
Participativo, entre otros. Es algo que bien puede formar parte de los detalles que establece un RIC.
En cambio, se ha juzgado conveniente dejar la convocatoria a una sesión solemne a los casos que han
sido determinados por el RIC. Generalmente se reservan estas sesiones a la celebración de la
independencia de la República, el aniversario de creación del distrito o de la provincia, para
conmemorar ciertas fechas cívicas y patrióticas, realzar festividades religiosas, sucesos culturales,
para homenajear a alguna personalidad, etc.
La realización de las sesiones sigue un conjunto de reglas, algunas de las cuales han sido descritas por
la ley.
En primer lugar, el Alcalde es quien convoca y preside las sesiones del Concejo y en su ausencia - es
decir, en los casos de licencia o impedimento temporal-, lo hace el Teniente Alcalde.
111
■ En el caso de no ser convocada por el Alcalde dentro de los cinco días hábiles siguientes a la
petición, puede hacerlo el Teniente Alcalde o cualquier otro regidor, requiriéndose una
notificación previa y por escrito al alcalde. Entre la convocatoria y la sesión debe mediar, por lo
menos, un lapso de cinco días hábiles.
■ El concejo municipal puede aplazar por una sola vez la sesión, por no menos de tres ni más de
cinco días hábiles y sin necesidad de nueva convocatoria, con la finalidad de discutir y votar los
asuntos sobre los que no se consideren suficientemente informados. Para que proceda tal
pedido se requiere que sea solicitada por dos tercios del número legal de los regidores.
■ En algunas localidades, algunas las sesiones que representan especial interés en la población se
llevan a cabo en teatros o coliseos, con la finalidad de que la ciudadanía en un gran número siga
los pormenores de los debates y la forma como se adoptan los acuerdos.
■ El pedido de “cuestión de orden”, está referida a seguir las pautas establecidas por el
Reglamento Interno del Concejo, o cuestiones sustantivas contenidas en la Ley Orgánica de
Municipalidades.
■ El reglamento puede aclarar la forma de realizar las citaciones, por ejemplo, puede indicar que
sean entregadas en forma personal y escrita, que sean publicadas con suficiente anticipación, en
un lugar público de la municipalidad. También se puede apelar a mecanismos propios de la zona,
tomando en cuenta las características geográficas de las distintas zonas, como mensajes
radiofónicos o mediante la prensa escrita.
■ La “cuestión previa”, solicita al pleno considerar la necesidad de atender un requisito - que
puede consistir en una circunstancia, un trámite, una formalidad esencial, etc.-, previo a
continuar un debate o adoptar una decisión. Decidiendo el Concejo su procedencia o
rechazo.
■ Hay que agregar que los regidores gozan del derecho de información. Esto les permite acceder a
los documentos, mociones y proyectos relacionados con el objeto de la sesión, mismos que
deben estar a disposición de los regidores en las oficinas de la municipalidad o en el lugar de
celebración de la sesión, durante el horario de oficina.
■ Las estaciones o momentos que siguen las sesiones consisten, principalmente en la siguiente
cadena de acciones: lectura y aprobación del acta anterior; despacho o revisión documental;
informes y pedidos; definición del Orden del Día (precisión de temas que incluye, debate y
acuerdos).
Sin embargo, los regidores pueden solicitar la información con anterioridad a la sesión.
Igualmente, durante el curso de las sesiones pueden solicitar informes o aclaraciones que
estimen necesarios, acerca de los asuntos comprendidos en la convocatoria. El alcalde, o
quien convoque, está obligado a proporcionárselos, en el término de cinco días hábiles, bajo
responsabilidad. La ley exige que el pedido se dirija al alcalde o quien realiza la convocatoria de
la sesión (artículo 14 LOM). Normalmente, toda la información requerida se encuentra a
disposición en la secretaría general o en la oficina o persona que hace sus veces.
■ En cuanto al quórum para la instalación de las sesiones del Concejo, se requiere la mitad más
uno de los miembros hábiles. Sin embargo, cuando no sea posible sesionar por falta de
quórum, el alcalde o quien convoca a la sesión se encuentra obligado a notificar a los regidores
dejaron de asistir a la sesión convocada, dejando constancia de dicha inasistencia para efectos
de lo establecido en el artículo 22 de la LOM, que establece el cómputo de inasistencias que
provocan la vacancia en el cargo.
Tanto para el quórum como para las votaciones, la ley considera el número legal de miembros
del concejo municipal, que comprende al alcalde y los regidores. En cambio, se considera
como número hábil de regidores el número legal menos el número de regidores que se
encuentran con licencia o que están suspendidos.
■ Los acuerdos son adoptados por mayoría calificada o mayoría simple, según lo establece la
presente ley. Ya se ha dicho que el alcalde sólo tiene voto dirimente en caso de empate.
Sobre la práctica en el desarrollo de las sesiones, existen algunos principios y reglas que
forman parte, normalmente, de los RIC:
112
■ Constituye una excelente práctica invitar a trabajadores y gerentes municipales, para ilustrar o
informar mejor durante los debates.
■ Sobre la conducción de las sesiones, se sabe que corresponde al alcalde. Sin embargo, cuando
éste defiende posiciones, opina y debate, es recomendable que ceda la dirección al Teniente
Alcalde u otro regidor que resulte aceptado por el Concejo.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Anotaciones
Reglamento Interno del Concejo
Municipal del Distrito de Sayán 2005
Tomado de: ORDENANZA DISTRITAL Nº 020-MDS.
Sayán, 23 de Junio del 2005
EL ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAYÁN
POR CUANTO:
El Consejo Distrital de Sayán, en Sesión Extraordinaria de fecha 23 de Junio del 2005, aprobó por
mayoría calificada la siguiente ordenanza;
CONSIDERANDO:
Que, con fecha 27 de mayo del 2003 se publicó la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, la
misma que asigna al concejo municipal Funciones Normativas y fiscalizadoras y de igual manera
establece que el alcalde como miembro del concejo tiene derecho de voto, dejando vigente el
voto dirimente en caso de empate;
Con Ley Nº 28268 de 3 de julio del 2004 se modifica el Art. 17 de la ley orgánica de
municipalidades 27972 los acuerdos son adoptados por mayoría calificada o mayoría simple. El
Alcalde tiene solo voto dirimente en caso de empate.
Que, con Ordenanza Municipal Nº 012- MDS de fecha 21 de Febrero del 2005 se aprueba el
nuevo Reglamento de Organización y Funciones.
Con acuerdo de concejo Nº 026-2005 de fecha 10 de Marzo del 2005 se conforma las nuevas
comisiones permanentes de regidores, en función a los manuales de gestión aprobadas en
febrero del presente año.
113
Que, estando a lo expuesto sobre la base de la normatividad vigente, y que teniendo en cuenta
que el Concejo Municipal debe contar con su Reglamento Interno de Concejo acorde a las
normas vigentes, se hace necesario aprobar un nuevo reglamento.
Que, conforme lo establece el articulo 9º inciso 8) y 12) de la Ley Orgánica de Municipalidades
Nº 27972, corresponde al concejo aprobar por ordenanza el Reglamento Interno del Concejo
Municipal;
Que, estando a lo expuesto con las atribuciones conferidas por el artículo 20º Inc 5 de la Ley
Orgánica de Municipalidades Nº 27972; y contando con el voto aprobatorio se aprobó lo
siguiente ordenanza.
REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE SAYÁN
Articulo Primero.- Apruébese el Reglamento Interno de Concejo de la Municipalidad Distrital de
Sayán el mismo que consta de diez títulos (10), ochenta y seis (86) artículos y cuatro (04)
disposiciones finales; y cuyo Titulo III consta de tres (03) capítulos y Titulo V de cinco (05)
capítulos, que forman parte de la presente ordenanza.
Artículo Segundo.- Deróguese la ordenanza 011-2003-MDS de feche 26 de Setiembre del 2003
y todos los dispositivos municipales que se opongan al presente reglamento.
Artículo Tercero.- La presente ordenanza entrará en vigencia al siguiente día de su publicación en
el diario Oficial “El Peruano” u otro diario de mayor circulación local.
POR TANTO:
REGÍSTRESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE SAYÁN
INDICE
TITULO I - Disposiciones Generales
TITULO II - Ejecución de la Función Normativa y Fiscalizadora
TITULO III - De los Miembros del Concejo
Capitulo I - Del Alcalde
Capitulo II - Del Teniente Alcalde
Capitulo III - De los Regidores
TITULO IV - De la Convocatoria y Desarrollo de las Sesiones
TITULO V - De las Sesiones Ordinarias
Capitulo I - Lectura y Aprobación del Acta de la Sesión Anterior
Capitulo II - Despacho
Capitulo III - Informes y Pedidos
Capitulo IV - Orden del Día
Capitulo V - Votaciones
TITULO VI - De las Sesiones Extraordinarias
TITULO VII - De las Sesiones Solemnes
TITULO VIII - De las Reconsideraciones y Apelaciones
TITULO IX - Del Acta
TITULO X - De las Comisiones
DISPOSICIONES FINALES
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TITULO I DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1º.- El presente documento de gestión, reglamenta el ejercicio de las atribuciones y
funciones del Concejo Municipal de Sayán, la convocatoria y desarrollo de sesiones de Concejo y el
funcionamiento de las comisiones internas.
Artículo 2º.- El Concejo Municipal de Sayán, es el órgano máximo de gobierno local que ejerce
sus funciones y prerrogativas que establece la ley conforme a la constitución Política del Estado, ley
Orgánica de Municipalidades y demás disposiciones concordantes y vigentes en materia municipal.
El Concejo Municipal de Sayán está integrado por el Alcalde y cinco Regidores elegidos de acuerdo
a Ley.
Artículo 3º.- El Alcalde es miembro del Concejo y es el representante legal de la Municipalidad y
cumple las funciones que establece el artículo 20º de la Ley Orgánica de Municipalidades, de
acuerdo a Ley Nº 27972 y las demás que le corresponden.
Artículo 4º.- El Alcalde es el representante legal y la máxima autoridad administrativa de la
Municipalidad Distrital de Sayán.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
TITULO II EJERCICIO DE LA FUNCION NORMATIVA Y FISCALIZADORA
Artículo 5º.- El Concejo ejerce funciones normativas, y fiscalizadoras.
Las Funciones Normativas.Las ejerce dictando, modificando y derogando ordenanzas y acuerdos conforme a ley.
Las Funciones Fiscalizadoras.Las desempeña a través de las comisiones permanentes o especiales, o mediante acuerdos en que
dispone que la administración de la Municipalidad le informe sobre aquellos asuntos que
demanden su fiscalización.
Artículo 6º.- Son atribuciones del concejo lo que estipula el Art. 9º de la Ley Orgánica de
Municipalidades Nº 27972
TITULO III
DE LOS MIEMBROS DEL CONCEJO
Artículo 7º.- Son miembros del Concejo el Alcalde y los Regidores.
Artículo 8º.- El número Legal de miembros del Concejo Municipal es de 6; elegidos conforme a
Ley.
Artículo 9º.- Se considera miembros hábiles del Concejo al Alcalde y los Regidores que estén en
ejercicio de sus funciones para las que fueron elegidos.
Artículo 10º.- El ejercicio del cargo de alcalde ó regidor se suspende por acuerdo de concejo en
los siguientes casos:
1. Por incapacidad física ó mental temporal.
2. Por licencia autorizada por el concejo municipal, por un período máximo de 30 (treinta) días
naturales.
3. Por el tiempo que dure el mandato de detención,
4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo a reglamento interno del concejo municipal.
Acordada la suspensión se procederá de acuerdo a lo señalado en el Artículo 24º de la Ley Nº
27972 orgánica de municipalidades, según corresponda, constituyendo el concejo municipal
instancia única.
Concluido el mandato de detención a que se refiere el numeral 3, el alcalde ó regidor reasume sus
funciones en forma automática é inmediata, sin requerir pronunciamiento alguno del concejo
municipal.
Artículo 11º.- La Vacancia del cargo de alcalde o regidor son por las causales previstas en el Art.
22º de la ley orgánica de municipalidades.
Artículo 12º.- Los miembros del Concejo son responsables individualmente por los actos
violatorios de la Ley, que practiquen en el ejercicio de su cargo.
Son solidariamente responsables por acuerdos adoptados que sean violatorios de la Ley, a menos
que salven expresamente su voto, de lo que debe quedar constancia en el acta.
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El Alcalde, teniente alcalde y regidores están obligados a presentar Declaración Jurada de bienes y
rentas dentro de los quince días de su juramentación, dentro de los quince primeros días de cada
año (Quince de Enero) mientras dure su mandato y el último al concluir su mandato.
El Alcalde y los Regidores tienen la obligación de ejercer sus cargos con responsabilidad y pleno
respeto a los miembros del Concejo Municipal y al Vecindario.
Capitulo I
DEL ALCALDE
Artículo 13º.- Son atribuciones del Alcalde además de lo referido en el Art. 20º de la Ley Orgánica
de Municipalidades. Nº 27972 lo Siguiente:
a. Asistir al Izamiento del Pabellón Nacional que se realiza todos los domingos en la Plaza de
Armas del Distrito de acuerdo al rol de asistencia.
b. Asistir con carácter obligatorio en las actividades protocolares, como son:
Aniversario de la creación política del Distrito, Aniversario de la Independencia del Perú, y
otros.
c. Asistir con carácter obligatorio a todas las sesiones ordinarias, extraordinarias y solemnes.
d. Asistir a todos los talleres del presupuesto participativo.
e. Asistir a los operativos programados por la municipalidad en aplicación del cumplimiento de las
normas legales vigentes por los administrados.
Capitulo II
DEL TENIENTE ALCALDE
Artículo 14º.- El teniente alcalde es el regidor hábil que sigue al Alcalde en su propia lista electoral.
Artículo 15º.- Corresponde al Teniente Alcalde asumir la Alcaldía cuando se produce la vacancia
de ésta por las causas previstas en la Ley.
Artículo 16º.- El Teniente Alcalde reemplaza automáticamente al Alcalde en caso de suspensión
de acuerdo al Artículo 25º de la Ley orgánica de Municipalidades Nº 27972. Si el teniente alcalde
tuviese impedimento durante la encargatura, el cargo lo asumirá el Regidor que sigue en su propia
lista electoral.
Capitulo III
DE LOS REGIDORES
Artículo 17º.- Son Atribuciones, obligaciones, responsabilidades, impedimentos y derechos de
los regidores además lo que prescribe el Art. 10º y 11º de la ley orgánica de municipalidades
Nº27972, lo siguiente:
a. Asistir al Izamiento del Pabellón Nacional que se realiza todos los domingos en la Plaza de
Armas del Distrito de acuerdo al rol de asistencia.
b. Asistir con carácter obligatorio en las actividades protocolares, como son: Aniversario de la
creación política del Distrito, Aniversario de la Independencia del Perú, y otros.
c. Asistir con carácter obligatorio a todas las sesiones ordinarias, extraordinarias y solemnes.
d. Asistir con carácter obligatorio a las reuniones de sus comisiones a que pertenecen conforme
señala el Art. 71 del presente reglamento.
e. Asistir a todos los talleres del presupuesto participativo.
f. Asistir a los operativos programados por la municipalidad en aplicación del cumplimiento de las
normas legales vigentes por los administrados.
Articulo 18º.- La fiscalización de los actos de la administración municipal que desempeñan los
regidores es irrestricta y no será condicionada a ningún otro dispositivo que no sea el presente
reglamento y leyes vigentes. Al efecto, el regidor que estime necesario fiscalizar, investigar o
informarse de cualquiera de las áreas de la administración municipal, se dirigirá por escrito al
116
alcalde quien deberá dar trámite al requerimiento efectuado por el regidor dentro del plazo de
cinco días hábiles de recibido la comunicación.
El funcionario informará dentro de los cinco días hábiles a partir de la fecha que reciba la orden del
despacho de alcaldía, y podrá solicitar para informar un plazo adicional de cinco días hábiles, si la
envergadura del caso lo requiera bajo responsabilidad.
Los actos de coordinación de los regidores con los gerentes de la municipalidad están exceptuados
del trámite señalado en este artículo.
Artículo 19º.- El resultado de la fiscalización que realicen los Regidores, deberá ser remitido única
y exclusivamente al despacho del Alcalde, con las recomendaciones pertinentes, a fin de que el
Alcalde, en uso de sus facultades aplique las medidas correctivas que correspondan.
Capitulo II
Capitulo II
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TITULO IV
DE LA CONVOCATORIA Y DESARROLLO DE
LAS SESIONES
Artículo 20º.- Como miembro del Concejo son atribuciones del Alcalde:
a. Convocar y presidir las sesiones
b. Hacer cumplir lo dispuesto en el presente reglamento.
c. Poner de conocimiento al Concejo respecto al cumplimiento del Art. 13 y 17 del presente
reglamento.
Artículo 21º.- El Concejo podrá celebrar Sesiones Ordinarias, Extraordinarias y Solemnes.
Artículo 22º.- Los Regidores serán convocados a sesión por medios de citaciones cursadas por la
Secretaria General, con indicación de la agenda correspondiente con una anticipación mínima de
dos días.
Artículo 23º.- A la hora y fecha señalada en la citación, el Alcalde dispondrá se pase lista. De no
haber Quórum se pasará a una segunda lista quince minutos después.
Si tampoco se logra el Quórum, el Secretario asentará la respectiva constancia con anotación de
los inasistentes precisando las causales o motivos del permiso o suspension del ejercicio edil con
arreglo a ley, así como de quienes hubieran faltado injustificadamente. Acto seguido se procederá a
firmar el parte de asistencia. La Relación de los Regidores que hubiese faltado injustificadamente,
sera difundida.
Artículo 24º.- No se considerara asistente al regidor que concurra iniciada la Orden del Día, ni
tampoco al Regidor que se retire antes de que termine dicha estación, salvo por acuerdo del pleno,
cuando sea justificado.
Artículo 25º.- Para que haya aprobación o acuerdo se requiere el voto conforme de más de la
mitad de los concurrentes, salvo que la ley exija un número mayor. Si no se alcanzara el número de
votos exigidos por la ley, se tendrá por rechazada la propuesta. Cuando hubiera dictámenes o
informes contradictorios sobre el mismo asunto, se votará cada uno de ellos separadamente.
Artículo 26º.- El alcalde solo tiene voto dirimente en caso de empate, como miembro de
concejo.
Artículo 27º.- Si en el transcurso del debate se profirieran palabras ofensivas, inadecuadas,
inconvenientes, así como una actitud exaltada, quien presida la session llamara al orden al ofensor y
de ser el caso le solicitara el retiro de la palabra. Si no fueran retiradas las palabras ofensivas el Alcalde
suspenderá la Sesión por un breve término. Si reiniciado la Sesión, el ofensor
persiste en no retirar las palabras o no se presentara a la misma será sancionado con la multa
equivalente al monto del 10% de una dieta, sin menoscabo de una querella que el agraviado pudiera
interponer.
Artículo 28º.- Las sesiones son públicas, salvo que se refieren a asuntos que puedan afectar los
derechos fundamentales al honor, la intimidad personal o familiar y la propia imagen. Los debates y
Acuerdos constaran en Actas autorizadas por el Alcalde y el Secretario. El público asistente a las
117
sesiones guardara compostura y silencio, sin tomar parte de los debates, ni con demostración de
cualquier género. Los que perturbasen de cualquier modo el orden serán desalojados de la Sala de
Sesiones, así como cuando la naturaleza de los asuntos a tratar sea de character reservada.
Si la falta fuera mayor, se formulara la denuncia policial correspondiente por parte del Secretario
General, bajo responsabilidad.
Artículo 29º.- Los señores Regidores harán uso de la palabra dirigiéndose a la presidencia. No se
permitirá el diálogo entre los miembros del Concejo durante el desarrollo del debate.
Artículo 30º.- Con fines de ilustración, el Concejo municipal podrá autorizar exposiciones de
funcionarios o asesores a invitación de quien presida el pleno. El Concejo Municipal vota
previamente la autorización que corresponda.
Artículo 31º.- El concejo Municipal se reúne en sesión ordinaria no menos de dos, ni más de
cuatro veces al mes, para tartar los asuntos de trámite regular.
En la Sesión Extraordinaria sólo se tratarán los asuntos prefijados en la Agenda, tiene lugar cuando
la convoca el Alcalde ó a solicitud de una tercera parte del número legal de sus miembros.
En el caso de no ser convocada por el alcalde dentro de los cinco días hábiles siguientes a la
petición, puede hacerlo el primer regidor ó cualquier otro regidor, previa notificación escrita al
acalde, entre la convocatoria y la sesión mediará, cuando menos un lapso de cinco días hábiles.
Se puede convocar a sesión solemne en los casos que señale el presente reglamento de
organización interior o por acuerdo de concejo en fecha alguna tratándose de casos especiales en
conmemoración de personalidades ilustres.
En situaciones de emergencia declaradas conforme a ley, el concejo municipal podrá dispensar del
trámite de convocatoria a sesión extraordinaria, siempre que se encuentren presente suficientes
regidores como para hacer quórum, según la presente ley.
En caso de que el concejo municipal no pueda sesionar por falta de quórum, el alcalde ó quien
convoca a la sesión deberá notificar a los regidores que, aunque debidamente notificados, dejaron
de asistir a la sesión convocada, dejando constancia de dicha inasistencia para efectos de lo
establecido en el artículo 22º de la Ley Orgánica de Municipalidades. Así mismo se considerará el
Art. 13, 14 y 15 de la misma ley.
TITULO V
DE LAS SESIONES ORDINARIAS
Artículo 32º.- El Concejo Municipal de Sayán, Sesionará Ordinariamente cuando menos una vez
cada quince días.
Artículo 33º.- Las sesiones ordinaries constan de las siguientes estaciones:
a. Lectura y aprobación del Acta de la Sesión anterior
b. Despacho.
c. Informes y pedidos
d. Orden del día
CAPITULO I
LECTURA Y APROBACION DEL ACTA DE LA SESION ANTERIOR
Artículo 34º.- Iniciada la sesión se procederá a dar lectura al Acta de la sesión anterior, copia de la
cual será distribuida entre los regidores. Podrá dispensarse la lectura del acta por decisión del
Concejo.
Los miembros del Concejo pueden formular observaciones, las que no darán lugar a debate
alguno, salvo que la sesión de Concejo lo crea conveniente .Con las observaciones que se
formulen, se dará por aprobada el acta, la misma que sera refrendada por el Alcalde, Regidores y el
Secretario General.
118
CAPITULO II
DESPACHO
Artículo 35º.- Se pondrá en conocimiento del Concejo el resumen de la Legislación relativa a la
administración Municipal, asimismo se dará lectura a la documentación siguiente:
1. Oficios
2. Proyectos de Ordenanzas y Acuerdos
3. Informes y dictámenes de
Comisiones
4. Pedido escrito de los Regidores.
5. Informe de la administración.
6. Moción de Orden del Día.
7. En esta estación no se admitirá debate.
Artículo 36º.- El alcalde o quien dirija el debate ordenará el trámite que corresponda a cada uno
de los documentos. Pasarán a la Orden del Día los asuntos que requieran debate o
pronunciamiento del Pleno del Concejo.
Los proyectos de Ordenanzas de ser necesarios pasarán a dictamen de Comisión. Los proyectos
de ordenanzas presentadas por el alcalde, Acuerdos de Concejo, así como los pedidos escritos de
los Regidores pueden ser dispensados del trámite de Comisiones. Los dictámenes de Comisión
pasan a la orden del Día. Los dictámenes son pronunciamientos de la Comisiones Permanentes o
especiales sobre tareas específicas y de investigación o encargos expresos del Concejo Municipal.
Capitulo II
Capitulo II
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CAPITULO III
INFORMES Y PEDIDOS
Artículo 37º.- Los Regidores informan de los asuntos en relación a las funciones y atribuciones
que le señala la ley, que consideren que deben ser de conocimiento del Concejo y formular los
pedidos que estiman convenientes sobre asuntos que requieran el pronunciamiento del Concejo.
El secretario anotará los nombres de los Regidores que soliciten el uso de la palabra, para efectuar
informes y/o formular pedidos.
Artículo 38º.- Los informes y/o pedidos deberán ser breves y concretos y no podrán exceder de
cinco minutos cada uno. En esta estación no se admitirá debate alguno.
Aquellos que por su naturaleza merecieran mayor debate, el Alcalde previo acuerdo de Concejo,
lo pasará a la Orden del Día. En los dictámenes de comisiones, el Presidente o uno de sus
integrantes y/o asesor técnico autorizado por su comisión, fundamentará su propuesta.
Artículo 39º.- Los proyectos de Ordenanzas presentados por los Regidores y/o comisiones,
pasarán previamente a Alcaldía, para su derivación al área respectiva para el informe técnico
respectivo y posteriormente serán devueltas a los regidores y/o comisiones para su dictamen
respectivo.
Artículo 40º.- Los proyectos de ordenanza que cuenten con informes y/o dictámenes con firmas
completas en mayoría o que hayan sido dispensados para el trámite a comisiones, pasaran a la
Orden del Día para su debate y votación.
Artículo 41º.- El alcalde dispondrá los pedidos, sobre los que el Concejo deba adoptar acuerdos;
pasen a la orden del día, para su fundamentación y debate.
Los asuntos que por su naturaleza requieran conocimiento y antecedentes, informes técnicos o
traten sobre materia contenciosa pasarán a comisiones.
Artículo 42º.- Esta estación tendrá una duración no mayor de 60 minutos, vencido el tiempo se
pasara a Orden del Día , los informes y pedidos que quedasen pendiente se tratarán en la Sesión
ordinaria siguiente.
119
CAPITULO IV
ORDEN DEL DIA
Artículo 43º.- Antes de iniciar la orden del día, el Alcalde dispondrá que se pase lista.
Si hubieran el Quórum de Reglamento continuará la Sesión, si no lo hubiera el Alcalde dispondrá
que la sesión se suspenda registrándose en el libro de actas.
Artículo 44º.- En la orden del día se debatirán y votarán en primer término los temas señalados en
la Agenda, luego los que durante la sesión hubieran pasado a esta estación .El Alcalde establecerá
el orden en que se debatirán de acuerdo a su naturaleza y / o urgencia, a menos que por acuerdo
de Concejo se priorice algún pedido o informe.
Artículo 45º.- En la Orden del Día los Regidores fundamentarán y sustentarán sus informes y/o
pedidos que hubieren pasado a esta estación .Los presidentes de Comisión o sus representantes
sustentaran los dictámenes.
Artículo 46º.- Ningún miembro del concejo podrá intervenir en un mismo asunto más de dos veces,
excepto el autor del proyecto de ordenanza, dictamen o pedido, para formular claraciones o
responder preguntas. En caso de ser varios autores, designarán a uno para la sustentación respectiva.
La intervención de los miembros del concejo en esta etapa será de 03 minutos por cada vez; a
excepción del autor, presidente de comisión y/o asesor técnico encargado de fundamentar el
proyecto de ordenanza, dictamen o pedido, para cuyo caso tendrá 15 minutos; 05 minutos para
aclarar o responder la primera intervención de los miembros del concejo y de 05 minutos mas para
aclarar o responder la segunda intervención de los miembros del concejo.
Si la naturaleza del punto en debate fuese especial se podrá conceder un tiempo adicional al
Regidor o quien haga la sustentación respectiva del proyecto de ordenanza, dictamen o pedido.
Artículo 47º.- Las intervenciones deberán concretarse al punto en debate y no se admiten
diálogos entre los Regidores, quien interviene en el uso de la palabra se dirigirá siempre al Alcalde o
a quien presida la Sesión. Un Regidor podrá solicitor interrupción por intermedio de la Presidencia,
la cual se hará efectiva cuando sea concedida por quien tiene el uso de la palabra. La interrupción
concedida no podrá exceder de 02 minutos.
Artículo 48º.- El Alcalde o los presidentes de las Comisiones en asuntos de su competencia
podrán solicitar con Acuerdo de Concejo el pase a Comisiones de algún tema en debate.
Artículo 49º.- En ésta estación se podrá presentar mociones de Orden del Día las que tratarán
temas exclusivamente relacionados con los asuntos en debate. Las mociones de Orden del Día no
requieren fundamentos.
CAPITULO V
VOTACIONES
Artículo 50º.- Las votaciones se realizarán solamente en la estación de Orden del Día, salvo las
que no requieran debate previo, acordado así por el Concejo.
Artículo 51º.- Para que haya acuerdo, se requiere el voto de más de la mitad de los miembros del
concejo concurrente, salvo que la Ley Orgánica exija un número mayor.
Si no se alcanzara el número de votos exigido por la ley, se tendrá por rechazada la propuesta.
Cuando hubiera más de u asunto, se votará cada uno de ellos separadamente.
Artículo 52º.- Las votaciones pueden efectuarse de la siguiente manera:
■ Levantando la mano
■ Poniéndose de pie
■ En forma nominal
La primera y la segunda forma se usarán indistintamente en todos los casos no exceptuados.
La tercera cuando por excepción lo solicite el Alcalde o algún Regidor y lo apruebe la mayoría de
los asistentes.
Si el alcalde o un regidor solicitase rectificación de la votación lo hará poniéndose de pié. Si se
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pidiese una segunda rectificación se procederá siempre que lo apruebe la mayoría de los
concurrentes.
Artículo 53º.- Cuando un Regidor se apartara del tema en debate será llamado al orden por el
que preside la sesión.
Artículo 54º.- El que preside la sesión puede, cuando lo considere necesario dar por agotado el
tema en debate.
TITULO VI
DE LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS
Artículo 55º.- Las Sesiones Extraordinarias se realizan:
a. Para tratar sobre la aprobación del Presupuesto Anual de la Municipalidad o sus modificaciones
dentro de los plazos establecidos por ley.
b. Dentro de los tres primeros meses de cada año para pronunciarse sobre la memoria Anual y la
Cuenta General del Ejercicio anterior.
c. Para acceder al otorgamiento de condecoraciones u otros honores de acuerdo al
correspondiente reglamento.
d. Para tratar asuntos de naturaleza especial inherente a la administración municipal o las materias
de interés comunal que los vecinos así lo soliciten.
e. Para tratar la vacancia del Alcalde y Regidores de acuerdo a ley. En las sesiones extraordinarias
solamente se pueden tratar los asuntos que son ma consta en la estación de Orden del Día. Al
iniciarse la Sesión se dará lectura al acta anterior, salvo que entre una sesión y la siguiente
mediaren menos de cinco días hábiles, transfiriéndose su lectura a la siguiente sesión.
Artículo 56º.- En la sesión extraordinaria sólo se tratan los asuntos prefijados en la agenda; tiene
lugar cuando la convoca el alcalde o a solicitud de una tercera parte del número legal de sus
miembros.
TITULO VII
DE LAS SESIONES SOLEMNES
Artículo 57º.- El Concejo celebrará sesiones solemnes en las oportunidades siguientes:
a. El día 12 de Febrero en conmemoración de la Creación Política del Distrito de Sayán.
b. El día 28 de Julio en conmemoración del Aniversario de la Declaración de la Independencia del
Perú.
c. En las fechas que acuerde el Concejo o convoque el Alcalde, para rendir homenaje a las
personalidades, instituciones o conmemorarse días gloriosos y/o trascendentes. Estas
Sesiones no requieren Quórum.
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TITULO VIII
DE LAS RECONSIDERACIONES Y APELACIONES
Artículo 58º.- Las Ordenanzas y Acuerdos de Concejo podrán ser reconsiderados a petición
escrita y fundamentada de cualquiera de sus miembros debiendo presentarse el pedido en la
Sesión inmediata.
Artículo 59º.- Para admitir a debate la reconsideración se requiere mayoría del número Legal de
miembros del Concejo. Aceptada el debate la Reconsideración queda en suspenso hasta que el
Concejo resuelva en forma definitiva.
Artículo 60º.- El Recurso de Reconsideración o Apelación, según sea el caso que corresponda
contra la Resolución del Concejo, se tramita con arreglo a lo dispuesto en la Ley de
Procedimientos Administrativo General Nº 27444 (Art. 207).
TITULO IX
DEL ACTA
Artículo 61º.- El Secretario General redactará el Acta de todas las sesiones, en la que constarán
121
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los debates y el texto de los Acuerdos.
Artículo 62º.- En el Acta se registra el integro de las Resoluciones y Acuerdos que adopte el
Concejo y de las Ordenanzas que expida. Se podrá agregar las intervenciones de los miembros del
Concejo que así lo soliciten para que quede constancia del sentido de su voto o su opinión sobre
determinado asunto.
Para su validez, el acta será suscrita por el Alcalde, los Regidores y el Secretario General.
TITULO X
DE LAS COMISIONES
Artículo 63º.- Las Comisiones de Regidores son Órganos Consultivos del Concejo cuya finalidad
es realizar estudios, Formular propuestas y proyectos de reglamento de los servicios respectivos y
emitir dictámenes sobre los asuntos de su competencia o que el Concejo le encargue.
Artículo 64.- Las Comisiones estarán constituidas con Regidores que serán designadas mediante
Acuerdo de Concejo. Las Comisiones pueden ser Permanentes y Especiales.
Artículo 65º.- Las Comisiones Permanentes están constituidas por tres Regidores como mínimo,
desempeñándose uno de ellos como Presidente y otro como Vicepresidente.
Serán asesorados por el funcionario de mayor nivel en el Área de su competencia, con voz y sin
voto, el que a su vez informará y asesorará en los temas que los soliciten.
Artículo 66º.- El número de integrantes de las Comisiones Especiales están en función del tema o
estudio por tratar y será aprobado por el Concejo Municipal que designará al Presidente y el
Vicepresidente.
Artículo 67º.- El quórum para el funcionamiento de las Comisiones es por mayoría.
Artículo 68º.- Los Dictámenes, Informes o Proyectos serán firmados por los Regidores
miembros de las Comisiones que participaron en el debate correspondiente. En el caso de
discrepancia, los Regidores pueden presentar informes, estudios y Proyectos en mayoría, en
minoría y singulares.
Artículo 69º.- Las Comisiones deben presentar sus Dictámenes, Informes y Proyectos dentro de
los plazos establecidos para cada caso. Si no se señala plazo, se entiende que deben presentarse
dentro del término de 30 (treinta) días calendario.
Si la Comisión no puede cumplir su cometido dentro del plazo establecido o más tardar un día
antes del vencimiento del plazo; podrá solicitar una prórroga, hasta por un plazo igual al señalado
inicialmente, debidamente fundamentada. La prórroga se concede por la Alcaldía, dando cuenta al
Concejo en la Sesión Ordinaria inmediata siguiente.
Artículo 70º.- Las Comisiones de Regidores a través de la Alcaldía, pueden solicitar por escrito las
informaciones que requieren para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 71º.- Las Comisiones Permanentes se reúnen en Sesiones Ordinarias por lo menos una
vez cada quince días en la oportunidades que se determinen por acuerdo de las misma y en las
Sesiones Extraordinarias cuando las convoque el Presidente . Las deliberaciones de las
Comisiones y los Acuerdos que adopten constaran en Libro de Actas autorizado por el Alcalde y el
Secretario General del Concejo.
Artículo 72º.- Son funciones, acciones y procedimientos de las Comisiones Permanentes:
a. Proponer a la Alcaldía y el Concejo las disposiciones necesarias para mejorar los servicios de la
Municipalidad.
b. Establecer el Plan de trabajo de sus respectivas comisiones y proponer al
c. Concejo la adopción de las medidas convenientes para el mejor cumplimiento de sus fines.
d. Dictaminar sobre los proyectos de Ordenanzas, Acuerdos y Resoluciones de Concejo que
hubieran sido sometidos al Concejo.
e. Dictaminar sobre los pedidos y proposiciones de los Regidores y las iniciativas de los vecinos.
f. Dictaminar sobre los Recursos que se interpongan, cuya Resolución corresponde al Concejo.
g. Efectuar estudios para formular propuestas y proyectos de reglamento de los servicios
públicos, de acuerdo al Área que corresponde a la Comisión.
h. Fiscalizar el cumplimiento del plan de Acción Municipal elevando informe al Concejo.
i. Las demás del presente Reglamento o que les encargue el Concejo.
Artículo 73º.- Los Funcionarios Municipales que sean requeridos por las Comisiones de
Regidores a través de secretaria general con documentos dirigidos al alcalde, están obligados a
presentar los informes que se les solicite dentro del plazo máximo (5 días hábiles), bajo
responsabilidad.
Artículo 74º.- Las Comisiones Especiales se Constituyen por Acuerdo de Concejo para asuntos
específicos que no correspondan a ninguna de las Comisiones permanents porque su importancia
así lo requiere. El acuerdo determinará con claridad el encargo y plazo de la Comisión.
Artículo 75º.- Las comisiones Especiales se reunirán con la frecuencia que requiere el asunto que
se les ha encomendado.
Artículo 76º- Todo Regidor debe integrar como mínimo 01 (uno) Comisión permanente; pero, el
Concejo puede Aprobar excepciones a esa regla.
Artículo 77º.- El Concejo contará con las siguientes Comisiones Permanentes:
■ Comisión de Rentas y Administración
■ Comisión de Obras y Desarrollo Urbano y Transporte
■ Comisión de Servicios Públicos y Desarrollo Humano
Artículo 78º.- Corresponde a la Comisión de Rentas y Administración:
Dictaminar y fiscalizar sobre asuntos que deben ser resueltos por el Concejo relacionados con:
■ Plan de Desarrollo del Distrito.
■ La Aprobación, Ampliación, Modificación, Ejecución, Evaluación y Control del Presupuesto
Municipal.
■ Balance General y Memoria Anual.
■ Los créditos Internos y Externos de acuerdo con la normatividad vigente.
■ El Plan Anual de Adquisiciones.
■ Las inversiones y egresos de la Municipalidad.
■ Las Donaciones y Legados
■ Las propuestas de Creación, modificación, o supresión de Tributos municipales.
■ Margesí de Bienes
■ Los demás que le encomiende el Concejo
Artículo 79º.- Corresponde a la Comisión de Obras, Desarrolló Urbano y Transporte:
Dictaminar y fiscalizar sobre asuntos que deben ser resueltos por el Concejo relacionados con:
Lo que prescribe el Art. 73 numeral 1 y 2.2, Art. 79, 81, 89, 90, 91,92, 93, 94, 95 y 97 de la Ley
Orgánica de Municipalidades 27972.
Otros que le encomiende el Concejo.
Artículo 80º.- Corresponde a la Comisión de Servicios Públicos y Desarrollo Humano
Dictaminar y fiscalizar sobre los asuntos que deben ser resueltos por el Concejo relacionados con:
■ Lo que prescribe el Art.73 numerales, 2 (a excepción del numeral 2.2), 3,4,5,6,7; Art. 80, 82,
83, 84, 85 y 86 de ley Orgánica de municipalidades 27972.
■ Otros que le encomiende el Concejo.
Artículo 81º.- En la primera Sesión de cada año calendario, se propondrá el Cuadro de
Comisiones y la asignación de areas específicas para cada regidor.
Artículo 82º.- Son funciones del Presidente de la Comisión:
a. Convocar y presidir las sesiones de la Comisión.
b. Informar al Concejo sobre las actividades de la Comisión.
Artículo 83º.- El Vicepresidente ejerce la presidencia de la comisión en caso de ausencia o
enfermedad del Titular. Son funciones del vicepresidente de cada comisión:
a. Remplazar al presidente por renuncia o impedimento de este
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
123
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Capitulo II
DISPOSICIONES FINALES
Primera.- La percepción de la dieta sera conforme al Art. 12º de la Ley Orgánica de
Municipalidades. Ley Orgánica de Municipalidades.
Segundo.- El incumplimiento de lo que prescribe el Art. 13 inciso a, b, c, d y e del presente
reglamento injustificadamente por el alcalde, será sancionado en forma individual por cada
incumplimiento con el 05% del equivalente de una dieta que percibe un regidor.
Tercero.- El incumplimiento de lo que prescribe el Art. 17 Incisos, a, b, c, d, e y f del presente
reglamento injustificadamente por algún regidor, será sancionado en forma individual por cada
incumplimiento con el 05% del equivalente de una dieta que percibe
Cuarto.- La sanción que señala la presente ordenanza en la segunda y tercera disposición final será
destinada a la actividad Pro navidad del niño.
Quinto.- Para el presente año 2005 no se aplicará como sanción el Art. 13 inciso d) y Art. 17 inciso
e) del presente reglamento, esta sanción se aplicará a partir de Enero del 2006.
b. La Alcaldía
La alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local. Es desempeñado por el Alcalde quien actúa
como representante legal de la municipalidad, constituyendo su máxima autoridad administrativa
(artículo 6 LOM).
El Alcalde recibe diferentes denominaciones en otros países, en la zona del Mar del Plata, entre
Argentina, Uruguay y Paraguay se le conoce como Intendente, mientras que en México se le
denomina Presidente Municipal.
El artículo 20 de la LOM lista con minuciosidad las principales atribuciones del Alcalde, sin que llegue
a ser una enumeración taxativa, pues justamente el último inciso deja abierta la posibilidad de
considerar otras, que se determinen siempre por ley:
124
■
■
■
■
Defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los vecinos;
Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal;
Ejecutar los acuerdos del concejo municipal, bajo responsabilidad;
Proponer al concejo municipal proyectos de ordenanzas y acuerdos;
■ Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación
■ Dictar decretos y resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas;
■ Dirigir la formulación y someter a aprobación del concejo el plan integral de desarrollo sostenible
local y el programa de inversiones concertado con la sociedad civil;
■ Dirigir la ejecución de los planes de desarrollo municipal;
■ Someter a aprobación del concejo municipal, bajo responsabilidad y dentro de los plazos y
modalidades establecidos en la Ley Anual de Presupuesto de la República, el Presupuesto
Municipal Participativo, debidamente equilibrado y financiado;
■ Aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo apruebe dentro del
plazo previsto en la presente ley;
■ Someter a aprobación del concejo municipal, dentro del primer trimestre del ejercicio
presupuestal siguiente y bajo responsabilidad, el balance general y la memoria del ejercicio
económico fenecido;
■ Proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión o exoneración de
contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; y, con acuerdo del concejo municipal,
solicitar al Poder Legislativo la creación de los impuestos que considere necesarios;
■ Someter al concejo municipal la aprobación del sistema de gestión ambiental local y de sus
instrumentos, dentro del marco del sistema de gestión ambiental nacional y regional;
■ Proponer al concejo municipal los proyectos de reglamento interno del concejo municipal, los de
personal, los administrativos y todos los que sean necesarios para el gobierno y la administración
municipal;
■ Informar al concejo municipal mensualmente respecto al control de la recaudación de los
ingresos municipales y autorizar los egresos de conformidad con la ley y el presupuesto
aprobado;
■ Celebrar matrimonios civiles de los vecinos, de acuerdo con las normas del Código Civil;
■ Designar y cesar al gerente municipal y, a propuesta de éste, a los demás funcionarios de
confianza;
■ Autorizar las licencias solicitadas por los funcionarios y demás servidores de la municipalidad;
■ Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del serenazgo y la Policía
Nacional;
■ Delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente municipal;
■ Proponer al concejo municipal la realización de auditorias, exámenes especiales y otros actos de
control;
■ Implementar, bajo responsabilidad, las recomendaciones contenidas en los informes de auditoria
interna;
■ Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones;
■ Proponer la creación de empresas municipales bajo cualquier modalidad legalmente permitida,
sugerir la participación accionaria, y recomendar la concesión de obras de infraestructura y
servicios públicos municipales;
■ Supervisar la recaudación municipal, el buen funcionamiento y los resultados económicos y
financieros de las empresas municipales y de las obras y servicios públicos municipales ofrecidos
directamente o bajo delegación al sector privado;
■ Presidir las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad Informal o designar a su
representante, en aquellos lugares en que se implementen;
■ Otorgar los títulos de propiedad emitidos en el ámbito de su jurisdicción y competencia;
■ Nombrar, contratar, cesar y sancionar a los servidores municipales de carrera;
■ Proponer al concejo municipal las operaciones de crédito interno y externo, conforme a Ley;
■ Presidir el comité de defensa civil de su jurisdicción;
■ Suscribir convenios con otras municipalidades para la ejecución de obras y prestación de servicios
comunes;
Capitulo II
b. Apoyar y colaborar con las distintas actividades de la comisión
c. Las demás que le designe el presidente de la comisión.
Artículo 84º.- Se desempeñará como Secretario de la comisión, el tercer regidor que integra
dicha comisión. Son funciones del Secretario:
a. Citar a las sesiones de Comisión de conformidad con sus acuerdos e instrucciones del
Presidente.
b. Proporcionar apoyo administrativo a la Comisión.
c. Formular el despacho de conformidad con las decisiones de la Comisión y las instrucciones de
su Presidente.
d. Tramitar la documentación de la información.
e. Llevar el Archivo de la Comisión
Artículo 85º.- Los Regidores pueden asistir a cualquier Sesión de Comisión, Permanente
o Especial, con voz pero sin voto.
Articulo 86º.- Las comisiones permanentes o especiales podrán solicitar al Pleno del Concejo la
asesoría, si el caso lo amerita.
125
■ Atender y resolver los pedidos que formulen las organizaciones vecinales o, de ser el caso,
tramitarlos ante el concejo municipal;
■ Resolver en ultima instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al Texto
Único de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad;
■ Proponer al concejo municipal espacios de concertación y participación vecinal;
■ Las demás que le correspondan, de acuerdo a ley.
Gruesamente pueden agruparse las atribuciones en torno a algunos temas. En primer lugar, existen
muchas normas que detallan las funciones básicamente ejecutivas y como representante del ente de
gobierno local, tales como la defensa de los derechos e intereses locales y municipales, dar
cumplimiento a los acuerdos del Concejo, aprobar el presupuesto municipal ante incumplimiento del
Concejo, celebrar los contratos y convenios, entre otros.
Otras revelan conductas esperadas, de parte de alguien que lidera el gobierno local. Se habla, por
ejemplo, de convocar y dirigir las sesiones del Concejo, así como exigir el auxilio de la policía nacional,
tratar los temas de la situación laboral de los trabajadores y presidir el comité de defensa civil.
Otras disposiciones, en cambio, aluden a acciones que sólo pueden ser resueltas, si media
coordinación y colaboración entre la Alcaldía y el Concejo. Se refiere a ello, el tratamiento de los
temas referidos a la política tributaria municipal, así como la aprobación del sistema de gestión
ambiental local, el tratamiento de los temas de mancomunidad y asociativismo municipal, entre otros.
En cambio, otras normas ponen de relieve un rol más político y los compromisos sociales que su
investidura obliga a cumplir. Se refiere a ello, especialmente, cuando se dice que dirige la formulación
del plan de desarrollo sostenible local y el programa de inversiones que, como se sabe, resulta de un
proceso de concertación con la sociedad civil. Otro tanto, ha pasado a ser el tratamiento del
Presupuesto Municipal, desde que el sistema normativo exige que resulte de un proceso participativo
o concertado. Igualmente, la atención de los pedidos formulados por las organizaciones vecinales.
Finalmente se consideran un conjunto de normas que siendo delegables, poseen un gran valor para la
comunidad, aun cuando ciertas autoridades le resten importancia. Sucede esta situación, cuando se
espera que la celebración de los matrimonios sea realizada por la máxima autoridad edil. Resalta el
hecho de que el alcalde actúa como última instancia administrativa en los asuntos de su competencia.
Finalmente, la LOM ha previsto un conjunto de disposiciones que regulan los aspectos laborales del
alcalde, así como aquellos que producen la suspensión o la vacancia en el cargo.
En cuanto a lo laboral, la ley exige una dedicación a tiempo completo, para lo cual dispone que el
cargo sea rentado. Como en el caso de los regidores, se dispone que sea fijada la remuneración
mensual por Acuerdo del Concejo, en el primer trimestre del primer año de gestión, publicándose lo
acordado, bajo responsabilidad.
El artículo 21 de la LOM, dice que la remuneración mensual del Alcalde es fijado tomando en cuanta la
real y tangible capacidad económica del gobierno local, y que puede ser incrementada anualmente
con arreglo a ley, observándose las exigencias presupuéstales y económicas propias de su
remuneración. El resultado ha sido contar con una enorme disparidad de remuneraciones en todo el
país, incluso entre municipios vecinos.
126
En cuanto a la suspensión y a la vacancia del alcalde, se siguen las reglas ya comentadas para el caso de
los regidores, a los que habrá que agregar algunas particularidades que resultan propias del cargo
principal que se trata, mencionadas en los artículos 22, 23 y 25 de la LOM.
Sobre la suspensión, se ha dicho ya que procede en casos como la incapacidad física o mental
temporal; por licencia autorizada por el Concejo hasta por un máximo de treinta días naturales; en
caso de mandato de detención, por el período que dure el mismo, reasumiendo sus funciones de
manera automática e inmediata, sin requerir pronunciamiento del Concejo; o por falta grave de
acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.
La vacancia, en cambio, procede debido a la muerte de la autoridad edil; por renuncia al cargo para
postular a cargos en elecciones de presidente, vicepresidente de la república, congresista o
presidente regional, seis meses antes de la realización de las elecciones (según lo dispone el artículo
194 de la Constitución Política y lo detalla la Resolución 292-2005-JNE, de octubre del 2005).
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Igualmente, se produce la vacancia en caso de enfermedad o impedimento físico permanente, que
impida el desempeño normal de sus funciones; la ausencia de la jurisdicción municipal por más de
treinta días consecutivos, sin autorización del Concejo; el cambio de domicilio fuera de la respectiva
jurisdicción municipal -aunque no se considera tal el señalamiento de más de un domicilio, si uno de
ellos se conserva en la jurisdicción territorial- ; por sentencia judicial emitida en última instancia por
delito doloso; por inconcurrencia injustificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o seis no
consecutivas durante tres meses; por nepotismo; por incurrir en causal establecido en el artículo 63
de la LOM sobre contrataciones y bajo el procedimiento que hemos comentado. Finalmente, por
sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después
de la elección.
c. El ordenamiento jurídico municipal
Es atribución municipal generar su propio ordenamiento jurídico, el mismo que se encuentra
conformado por el conjunto de normas emitidas, tanto por los órganos de gobierno como por la
administración municipal (a través de actos administrativos). El artículo 38 de la LOM resalta que tales
disposiciones deben responder al ordenamiento jurídico nacional.
Este artículo señala también que las normas y disposiciones municipales, se rigen por cuatro
principios: exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa, lo que no impide la
vigencia de otros principios generales, propios del derecho administrativo.
Todas las autoridades políticas, administrativas y policiales, deben reconocer y respetar la
preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia, así como en todo acto o
ceremonia oficial, realizada dentro de su circunscripción. La norma señala, que las autoridades
mencionadas no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales, bajo
responsabilidad. Además, ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la
LOM asigna como competencia exclusiva a las municipalidades.
c.1 Las normas municipales
En el artículo 39 de la LOM se mencionan las distintas normas que componen el sistema jurídico
municipal. Se trata de las siguientes disposiciones:
■ Ordenanzas municipales
■ Acuerdos de concejo
■ Resoluciones de concejo
127
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
las publicaciones judiciales, en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las
ciudades que cuenten con tales publicaciones, pudiéndose recurrir a otro medio que asegure de
manera indubitable su publicidad. En carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en
locales municipales, los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos. En los
portales electrónicos, en los lugares en que existan.
c.1 Las ordenanzas municipales
Se trata de las normas municipales de carácter general y de mayor jerarquía, que poseen rango de
ley. La emiten los Gobiernos Locales por intermedio de sus concejos municipales, como parte del
ejercicio de sus funciones de gobierno. Como señala el artículo 40 de la LOM, sirven para aprobar
la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las
materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
A través de las ordenanzas se crean, modifican, suprimen exoneran, los arbitrios, tasas,
licencias, derechos y contribuciones, según lo determinado por la ley. La LOM precisa que las
ordenanzas en materia tributaria que son expedidas por las municipalidades distritales deben ser
ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para que puedan entrar en
vigencia.
Las normas municipales que guardan la debida concordancia con las normas técnicas de carácter
nacional, son de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las autoridades nacionales y
regionales implicadas, según lo dispone el artículo 75 de la LOM.
Las normas municipales entran en vigencia al día siguiente de su publicación, salvo que la propia
norma postergue su vigencia. En cambio, no surten ningún efecto las normas del gobierno local
que no cumplan con el requisito de la publicidad.
Capitulo II
Capitulo II
■ Decretos de Alcaldía
■ Resoluciones de Alcaldía
■ Resoluciones y directivas de las gerencias en los temas administrativos que se encuentran a su
cargo.
A diferencia de las normas generales, las disposiciones municipales de interés particular
requieren una notificación personal, o mediante una modalidad que acredite su efectiva
recepción por parte de los interesados (artículo 45 LOM).
c.2 Las sanciones municipales
c.2 Los acuerdos del concejo municipal
Son disposiciones de carácter específico, sobre asuntos que son de interés público, vecinal o
institucional. Expresan la decisión del concejo, como órgano de gobierno, para practicar un
determinado acto o para sujetarse a una conducta o norma institucional. Se encuentra normada
en el artículo 41 de la LOM.
c.3 Las resoluciones de concejo
Se trata de las normas emitidas por el concejo municipal, pero que resuelven asuntos
administrativos concernientes a su organización interna.
c.4 Los decretos de alcaldía
Son las normas que emanan del alcalde, como parte de sus funciones ejecutivas de gobierno.
Atiende asuntos de alcance e interés general. El artículo 42 de la LOM dice que los decretos de
alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, sancionan los
procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o
regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del
concejo municipal.
En la medida que las normas municipales correctamente formuladas, poseen un carácter
obligatorio, su incumplimiento provoca la imposición de sanciones por parte de la entidad edil, sin
perjuicio de poder promover acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a
que hubiere lugar.
Los artículos 46 al 49 de la LOM precisan la capacidad sancionadora que poseen las
municipalidades. Por una parte, se indica que es a través de ordenanzas como se determinan el
régimen de sanciones administrativas por la infracción de las disposiciones municipales.
Se establece una escala de multas aprobado por el concejo municipal, en función de la gravedad
de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias. Las sanciones pueden ser multa,
suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y
mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición,
internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras disposiciones orientadas a
imponer el principio de autoridad.
Las multas que tienen un carácter tributario se deben sujetar a las disposiciones del Código
Tributario. Por otra parte, la municipalidad no puede aplicar multas sucesivas por la misma
infracción ni por falta de pago de una multa. Tampoco puede hacerlo por sumas mayores o
menores que las previstas en la escala aprobada.
c.5 Las resoluciones de alcaldía
Se trata de la facultad del alcalde para resolver asuntos administrativos que se encuentran a su
cargo. Atiende asuntos específicos.
128
Las normas municipales deben ser públicas. La LOM ha establecido que para el caso de las
ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos que traten sobre la remuneración del alcalde y
dietas de los regidores, se garantice la publicidad de las decisiones, el artículo 44 exige que sean
publicadas en el Diario Oficial El Peruano, cuando se trate de municipalidades distritales y
provinciales del departamento de Lima y del Callao. La publicación será en el diario encargado de
La LOM obliga a la autoridad municipal, con participación del Ministerio Público, a disponer el
decomiso de:
■ Artículos de consumo humano adulterado, falsificado o en estado de descomposición.
■ Productos que constituyen peligro contra la vida o la salud.
■ Artículos de circulación o consumo prohibidos por la ley.
Para que proceda, se requiere realizar previamente, actos de inspección que consten en acta. Las
medidas deben realizarse en coordinación con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura,
129
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Anotaciones
Reglamento De Aplicación De Sanciones
Municipalidad Distrital De Quilmana.
Cuadro Único De Infracciones Y Sanciones
La LOM indica que cuando se trata de especies en estado de descomposición, o de productos de
circulación o consumo prohibidos, estos deben destruirse o eliminar inmediatamente, bajo
responsabilidad de los órganos municipales respectivos.
En cambio, otro tipo de productos son retenidos ante la verificación de infracciones municipales,
extendiéndose copia del acta y constancia de los bienes retenidos al infractor, bajo
responsabilidad. Cabe la devolución inmediata de los productos cuando el sancionado cumple
con el pago de las multas o demás sanciones y subsana la infracción cometida.
En cuanto a la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios, la
municipalidad puede tomar tal medida cuando su funcionamiento esta prohibido legalmente o
cuando constituye un riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la segundad
pública, o se infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil.
Igualmente, cuando se produzcan olores, humos, ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud
o la tranquilidad del vecindario.
Anexo N° I
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE QUILMANA
REGLAMENTO DE APLICACIÓN DE SANCIONES - RAS
CUADRO UNICO DE INFRACCIONES Y SANCIONES
Infracción en General
Detalle de la Infracción
Cód.
Otras Sanciones
Porcentaje
La autoridad municipal puede ordenar el retiro de materiales o la demolición de obras e
instalaciones que ocupen las vías públicas. También puede mandar a ejecutar la orden por cuenta
del infractor, con el auxilio de la fuerza pública o a través del ejecutor coactivo, cuando
corresponda. La municipalidad puede demandar la autorización judicial en la vía sumarísima, para
lograr la demolición de obras inmobiliarias que contravengan las normas legales, reglamentos y
ordenanzas municipales.
La municipalidad puede solicitar el apoyo de ejecutores coactivos o de la Policía Nacional, en
apoyo para el cumplimiento de las sanciones que imponga, bajo responsabilidad de los
encargados de prestarla.
1
1100
1101
EDIFICACIONES, CONSTRUCCIONES Y AFINES
OBRAS PRIVADAS
Por ejecutar obras de edificación en general (ampliación,
remodelación, cercado, demolición, etc.,) sin contar con
la licencia de obras correspondiente. Paralización
inmediata de
a. Al propietario
10%
b.
10%
Al profesional responsable
Descripción
Paralización
inmediata de la
Obra / Demolición
Del valor de obra
ejecutada
Del valor de obra
ejecutada
Del valor total de la
edificación
Informe al Colegio
Profesional
1102
Regularización pedida por el propietario por
construcciones sin la licencia respectiva
10%
1103
Por ejecutar obras con proyectos de edificación que
hayan recibido dictamen desaprobatorio de la obra la
obra bajo apercibimiento de demolición
10%
Del valor declarado
Paralización inmediata
de la Obra Regularizar
1104
Por ejecutar obras de edificación efectuando cambios en
el proyecto aprobado que implique: cambio de uso,
incremento de área techada o densidad, modificación de
estructura, sin contar con la aprobación previa de la
comisión técnica calificadora de
10%
Del valor declarado
Regularizar
1105
El que contando con Licencia Automática o Provisional,
no atiende los requerimientos del Area de Obras, para
culminar el trámite de Licencia de Obra dentro del plazo
establecido por ley
10%
Del valor de avance
Paralización inmediata
de la Obra Regularizar
1106
Por no subsanar las observaciones formuladas por el
Area de Obras dentro del plazo legal.
a. Al propietario hasta subsanar la
b. Al profesional responsable
Demolición detectada sin autorización municipal
1107
130
Capitulo II
Capitulo II
el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Propiedad Intelectual (INDECOPI) u otro,
que se encuentre vinculado al tema.
Paralización inmediata
de la Obra Regularizar
0,5%
1%
5%
Del valor declarado
Del valor declarado
Del valor del
inmueble demolido
Del valor del
inmueble demolido
1108
Regularización de demolición ejecutada sin autorización
municipal
2,5%
1109
1110
Por no acatar la orden de paralización de la obra
Por ejecutar obras de edificación que transgreden las
normas urbanísticas y/o de edificación vigentes
10%
10%
Del valor de avance
Del valor de avance
1111
Por cercar y/o efectuar construcciones sin autorización
municipal sobre retiro, jardín de aislamiento o fuera del
límite de su propiedad
1,5%
5%
U.I.T.
Del valor de obra
Demolición
Demolición
131
1112
Por no cercar terrenos sin construir o cercarlos con
materiales no estipulados en el Reglamento Nacional de
Construcciones
2%
U.I.T.
Demolición y/o cercado
1113
Por negarse y/u obstaculizar la labor de fiscalización,
control o verificación de información de la obra
5%
Del valor de avance
Paralización inmediata de
la Obra
1114
Por instalación de antenas aéreas de comunicación
(radio, telefonía, etc.,) sin autorización municipal
2%
U.I.T.
Demolición o retiro
según corresponda
1115
Por construir habitaciones precarias en el inmueble o
terreno sin construir
2%
U.I.T.
Demolición
1116
Por no respetar el horario para la ejecución de obras
de construcción
2%
U.I.T.
Paralización inmediata de
la Obra
1117
Por abrir puertas y ventanas sin autorización municipal
(en terrenos sin construir o casas)
2%
U.I.T.
3%
U.I.T.
Paralización de la obra
hasta subsanar la infracción
Por construcción de cisternas, reservorios, tanques
elevados ductos, chimeneas, etc. sin autorización
municipal
2,5%
U.I.T.
Regualarizar
Por no comunicar al municipio el inicio de obras de
acondicionamiento y/o refacción
2,5%
U.I.T.
1118
Por depositar materiales de construcción y/o desmonte
en áreas verdes, pistas y/o veredas, entorpeciendo la
circulación peatonal
1119
1120
Infracción en General
Cód.
1200
1201
1202
1203
1204
1205
1206
1207
1208
1209
1210
1211
132
Detalle de la Infracción
OBRAS EN LA VÍA PÚBLICA
Instalación o reubicación de postes de servicios públicos
(telefonía, electricidad o luz pública), sin contar con la
autorización municipal respectiva.
Tendido de cables electricos, de telefonía o fibra óptica,
subterráneo o aéreo, sin autorización municipal
Tendido de redes de agua y desague sin autorización
municipal
Por omitir colocar o colocar deficientemente las señales
y/o dispositivos de seguridad sobre la vía pública, o por
no retirarlos una vez concluida la obra
Abandonar en la vía pública por más de 24 horas el
material proveniente de la limpieza de redes públicas de
agua o desagüe (Emapa - contratista)
Por reparar, con autorización municipal, sin adecuarse a
las consnormas, especificaciones técnicas y
procedimientos de Ejecución de obra:
a. En canalizaciones (x metro lineal)
b. En veredas, bermas u otros (x metro cuadrado)
Por no acatar las especificaciones técnicas establecidas
en la autorización de trabajos en vía pública
Por reponer deficientemente las pistas o veredas que
hayan sido rotas
Por falsear la información en el proyecto presentado
para trabajos en vía publica.
Por prolongar el plazo de ejecución de obra en vía
publica sin contar con la debida autorización de prórroga
de licencia
Por no solicitar conformidad de obra en el plazo de 50
días calendario una vez culminada esta y carecer de
pruebas de compactación de terreno o de resistencia de
los materiales empleados
Otras Sanciones
Porcentaje
Descripción
50% por
cada poste
U.I.T.
Regularización
4% por
metro lineal
4% por
metro lineal
U.I.T.
Regularización
U.I.T.
Regularización
1,5%
U.I.T.
1%
U.I.T.
U.I.T.
U.I.T.
U.I.T.
3%
0.5% por día
de retraso
U.I.T.
U.I.T.
2%
U.I.T.
1213
1214
Por construir y/o colocar hitos, rompemuelles, jibas u
otros obstáculos en la vía pública , sin autorización
municipal
Por demorar injustificadamente la labor de reposición
de pistas veredas al haber concluido los trabajos en vía
publica
Por no presentar en obra copia de la autorización para
efectuar trabajos en vía publica
1%
U.I.T.
0.5% por día
de retraso
U.I.T.
0.5%
U.I.T.
Reposición inmediata
2. SOBRE EL GOBIERNO Y LA DEMOCRACIA LOCAL
Considerados como verdaderas escuelas de la democracia, los municipios constituyen la célula
política básica del Estado. En el caso peruano, aun cuando no exista en alguna localidad puestos
policiales, servicios de salud o maestros para las escuelas, siempre habrá que esperar que las
autoridades locales respondan ante innumerables requerimientos. Y es que, en efecto, la
institución más extendida en el territorio nacional es la municipalidad, siendo el municipio la
construcción política de mayor presencia, de allí su amplia legitimidad.
El concepto de democracia local se nutre de elementos que son sustanciales al sistema político
general, que incluye además de la libertad, la igualdad, el pueblo, sistema de partidos y
representación política, así como el derecho al voto, es decir, los componentes tradicionales,
otros que resultan imprescindibles para una democracia moderna, tal como las representaciones
funcionales, la opinión pública, el acuerdo o compromiso democrático y la participación política
(véase la sección apuntes: los elementos de la democracia local).
Definitivamente, la evolución que ha experimentado la institución municipal ha permitido,
incluso, que algunos de los nuevos componentes resulten fundamentales, para imprimirle un
nuevo sentido a la democracia local. Tal vez, el caso más saltante proviene de la crisis provocada
por las representaciones políticas, las mismas que acompañadas de gestiones sin ningún tipo de
control o que han alentado una cultura política, además de irresponsable, muy vinculada a la
corrupción.
por metro lineal
por metro cuadrado
La participación política ha permitido poner muchas restricciones a este tipo de conductas,
también ha facilitado la intervención directa de la población en la discusión y en la toma de
decisiones sobre asuntos públicos, que años atrás resultaban irremediablemente intermediada
por los políticos. En la medida que los cambios incorporados por la participación política, en la
democracia local, son básicamente de carácter cualitativo y han logrado amplia aceptación, habría
que pensar que pueden llegar a convertirse en irreversibles.
Reposición inmediata
2.1 La Participación Ciudadana
Restitución al estado
constitutivo original
1%
1%
3%
1212
Denuncia
Regularización
Retiro o demolición
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La LOM, al tratar el tema de la participación, dice que los vecinos intervienen en forma individual o
colectiva, en la gestión administrativa y de gobierno de la municipalidad, a través de mecanismos
de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución
y la respectiva ley de la materia. Es por eso que el artículo 111 de la LOM y los siguientes deben
interpretarse a la luz de lo establecido por la Constitución y por normas específicas, como la ley
26300.
133
El artículo 112 la LOM trata de enfatizar la importancia de promover la participación vecinal en
determinados campos de acción municipal. Se trata de la formulación, debate y concertación de
los planes de desarrollo, del presupuesto y de la propia gestión, garantizándose el acceso a la
información. Sin embargo, como se verá a continuación, la participación es un concepto mucho
más amplio, así lo ha reconocido la Constitución Política y las leyes específicas, razón por lo cual, el
enunciado de la norma municipal es un tanto lírico.
Otra disposición que merece comentarse es la contenida en el artículo 144 de la LOM, la misma
que al referirse a la participación vecinal en las zonas rurales, establece que se debe promover a las
organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, así como a las comunidades nativas y
afroperuanas, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus
decisiones, en el marco del respeto a los derechos humanos.
Lo anterior se extiende a los vecinos, a las organizaciones sociales y a las comunidades
campesinas, en los asuntos de interés público, incluyendo la educación y el ejercicio de los
derechos humanos. A continuación, indica que las municipalidades deben garantizar la
convocatoria a las comunidades nativas y afroperuanas para las sesiones del concejo municipal,
bajo responsabilidad. No se entiende bien la razón para establecer este acento, pues como hemos
indicado, las sesiones del Concejo son públicas. No obstante, en la medida que forma parte de una
disposición genérica, los Concejos Municipales pueden tomarla en cuenta para establecer
precisiones que permitan un fin útil, dentro de los Reglamentos Internos del Concejo,
permitiendo, por ejemplo, la realización de sesiones informativas en el idioma propio de las
comunidades nativas o para tratar en sesiones extraordinarias, temas referidos exclusivamente a
sus problemáticas específicas.
El artículo 31 de la Constitución reconoce el derecho y el deber de los vecinos de participar en el
gobierno local, pero delega en la ley la tarea de reglamentar y promocionar los mecanismos
específicos de participación, los cuales podrán ser directos e indirectos.
Este derecho tiene dos objetivos; el primero busca profundizar la democracia, ofreciendo los
instrumentos políticos que permita a la ciudadanía tomar decisiones directas en el gobierno local.
El segundo, por una interpretación de ubicación de la norma -sedes materia-, busca apoyar los
procesos de descentralización en el país.
En cuanto a los aspectos instrumentales, la Constitución de 1993 presenta una serie de
innovaciones respecto a su antecesora. Permite que ordenanzas municipales y las materias relativas
al proceso de descentralización puedan ser sometidas a referéndum; los alcaldes y regidores
pueden ser removidos de sus cargos; los vecinos pueden interponer la demanda de rendición de
cuentas, una acción de cumplimiento, cuentan con iniciativa legislativa, acción popular y acción de
inconstitucionalidad contra las ordenanzas municipales que contravengan la Constitución.
134
Uno de los campos en los que la participación local realiza una importante contribución al proceso de
descentralización, es en la planificación participativa, la misma que puede entenderse como una
propuesta política, que supone la existencia de un poder que permite concretar sus objetivos,
trascendiendo posiciones puramente partidarias. Se trata de un proceso explícito y concertado, que se
diferencia de la planificación tradicional y del urbanismo convencional, en la medida que se apoya en el
debate y posterior acuerdo ente distintos actores sociales, y no sólo en las opiniones y conocimientos
de los técnicos o especialistas.
La planificación participativa utiliza una metodología que combina formas democráticas directas y
representativas, mediante las cuales la población selecciona los mecanismos que mejor se
adecuan a su realidad y a sus posibilidades. Resulta sumamente útil, toda vez que neutraliza el
excesivo poder de las tecno-burocracias, y frena las nefastas consecuencias que producen el
clientelismo y el paternalismo político.
La planificación participativa y concertada, posee un conjunto de ventajas evidentes sobre otros
sistemas, que se pueden sintetizar en tres aspectos principales:
■ Incluye, en la toma de decisiones, a sectores sociales que antes no eran escuchados ni tomados
en cuenta.
■ Incorpora nuevos elementos de juicio en la toma de decisiones, como los factores culturales,
los conocimientos o saberes locales, así como las distintas visiones de mundo presentes en una
colectividad.
■ Transfiere un conjunto de decisiones políticas a favor de la ciudadanía, lo cual supone nuevas
formas de integración de las organizaciones sociales, y permite salvaguardar intereses nativos
frente a otras racionalidades externas, poco interesadas en solucionar los principales
problemas de una localidad.
Capitulo II
Capitulo II
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de Municipalidades Rurales
Entre los principales éxitos obtenidos por el planeamiento concertado y participativo, destacan
dos: la mejor gestión del territorio y la atención de las emergencias sociales.
En cuanto a la gestión de desarrollo territorial, sobresalen las medidas orientadas a lograr un
adecuado acondicionamiento territorial, el mejoramiento del hábitat y la protección de los
recursos naturales, que sustentan las actividades económicas de la colectividad local. De esta
manera, se pueden trabajar mejor los procesos económicos, políticos, culturales y sociales, que
se ponen en juego en la determinación de la forma de la localidad, así como sus implicancias en la
calidad de vida de los habitantes.
En relación a las emergencias sociales, cabe señalar que, pese a que la legislación otorga a las
municipalidades la potestad de dirigir el desarrollo local, lo cierto es que para gran parte de
municipalidades rurales, la propia realidad las ha convertido muchas veces, en un ente
concentrado en la atención de las permanente crisis económica y social, aplicando políticas de
emergencia, ya sea por propia iniciativa, por convocatoria del gobierno regional o central, o por
compromisos generados con Organismos No Gubernamentales de Desarrollo, ONGs, o con la
propia población. Los casos son múltiples, pues van desde la administración de programas como
el Vaso de Leche, hasta el apoyo a los comedores populares autogestionarios, pasando por el
mejoramiento de la calidad de la educación, o la atención de desastres naturales como heladas,
sequías o terremotos.
Con la finalidad de proveer un orden a los sistemas de participación que pueden construirse en las
diferentes localidades, el artículo 13 de la LOM menciona algunos mecanismos que pueden
aplicarse en municipalidades distritales y provinciales. La lista, sin ser exhaustiva, menciona los
siguientes:
■ Derecho de elección a cargos municipales.
■ Iniciativa en la formación de dispositivos municipales.
■ Derecho de referéndum.
135
■ Derecho de denunciar infracciones y de ser informado.
■ Cabildo Abierto, conforme a la ordenanza que lo regula.
■ Participación a través de Juntas Vecinales, comités de vecinos, asociaciones vecinales,
organizaciones comunales, sociales u otras similares de naturaleza vecinal.
■ Comités de gestión.
A esta lista se debe agregar tres mecanismos incorporados como órganos de coordinación con el
gobierno local, se trata de los Consejos de Coordinación Local provincial y distrital, así como la
Junta de Delegados Vecinales, que son mencionados por el artículo 7 de la LOM, como medios
mínimos de comunicación entre la población y las autoridades ediles, aunque se deja abierta la
posibilidad de incorporar otras formas participativas.
Estas nuevas instituciones, han sido tratadas con particular detalle en los artículos 98 hasta el 110
de la LOM, aunque lo más correcto hubiera sido incorporarlas dentro del Título VIII, que trata
justamente sobre los derechos de participación y control vecinal, de manera más amplia.
Empezaremos el análisis por estas últimas.
a. El Concejo de Coordinación Local Provincial
Es definido como un órgano de las Municipalidades Provinciales, encargado de coordinar y
concertar el Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado, así como el Presupuesto
Participativo Provincial. Además, se le encomienda proponer las prioridades en las inversiones de
infraestructura de envergadura regional, los proyectos de co-financiación de obras de
infraestructura y de servicios públicos locales, así como promover la formación de Fondos de
Inversión, como estímulo a la inversión privada, en apoyo del desarrollo económico local
sostenible.
La ley permite que se le encargue al Concejo de Coordinación Local Provincial (CCLP), otros
asuntos que le solicite el Concejo Municipal Provincial. La norma explicita -aunque se desprende
claramente de sus ocupaciones-, que el CCLP no ejerce funciones ni actos de gobierno.
El CCLP está presidido por el Alcalde Provincial, aunque cabe que delegue esta función en el
Teniente Alcalde. Está integrado, además de los regidores provinciales, por los alcaldes distritales
y los representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas,
asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales,
universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel provincial.
El CCLP es, en realidad, un mecanismo de coordinación incorporada por la ley sin que existieran
experiencias precedentes que validaran o justificaran su inclusión. Por el contrario, lo que ha
existido han sido formas mucho más complejas y ambiciosas que han mostrado mucho éxito,
especialmente en el ámbito rural, sin embargo, ha sido una constante, que cada vez que se
promulgaba una ley de municipalidades, el legislador se ha visto tentado a inventar alguna fórmula
que pudiera constituir un nuevo modelo de organización social, perdiendo la oportunidad de
sistematizar las mejores prácticas.
El CCLP requiere, para la instalación de sus sesiones de trabajo, de la asistencia de la mitad más
uno de sus miembros. La ley considera, además, que la asistencia de los alcaldes es obligatoria e
indelegable. Los mecanismos particulares de funcionamiento deben constar en un reglamento
que debe ser aprobado por Ordenanza Provincial, durante el primer semestre de su
funcionamiento, a propuesta del propio CCLP.
Capitulo II
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de Municipalidades Rurales
Pero donde parece existir mayores dificultades, es en lo referido a la forma de funcionamiento
ordinario y sus atribuciones. Sobre esto último, tenemos que en la medida que CCLP no produce
acuerdos con carácter vinculante, la falta de acuerdos entre sus miembros no constituye un
problema, pues es el Concejo Municipal Provincial quien finalmente decide lo que juzga
pertinente.
Otro problema es su forma de funcionamiento. El CCLP se reúne ordinariamente, tan sólo dos veces
al año y en forma extraordinaria, cuando lo convoque el Alcalde Provincial. Además, una de las
sesiones ordinarias, se emplea para integrar los planes distritales y coordinar, concertar y proponer el
Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concertado, así como el Presupuesto Participativo
Provincial. En otras palabras, esta instancia carece de ritmo y recursos que le permitan ejercer
funciones mucho más trascendentes, como dirigir o promocionar el sistema de planeamiento, así
como el Presupuesto Participativo, cuya ejecución demanda meses de trabajo y se realizan en fases
que comprometen casi todo el año.
En la práctica, estas acciones requieren una presencia constante, por parte de un órgano
encargado de tales tareas. Además, en los procesos de los Comités de Desarrollo, los Consejos
Vecinales y Comunales y otras formas similares de participación, la población interviene en
procesos que se saben son de larga duración, en instancias que se encuentran legitimadas para
validar sus decisiones, a diferencia del modelo CCLP, donde las condiciones operativas del ente
son bastante precarias y cuyos acuerdos además no poseen un carácter vinculante.
b. El Concejo de Coordinación Local Distrital
Se ha establecido que la proporción de los representantes de la sociedad civil, sea el 40% del
número que resulta de la sumatoria del total de miembros del respectivo Concejo Municipal
Provincial y la totalidad de los alcaldes distritales de la jurisdicción provincial que corresponda. Los
representantes de la sociedad civil son elegidos democráticamente, por un período de dos años,
de entre los delegados legalmente acreditados por las organizaciones de nivel provincial, que se
hayan inscrito en el registro que abrirá para tal efecto la Municipalidad Provincial, siempre y
cuando acrediten personería jurídica y un mínimo de tres años de actividad institucional
comprobada. La elección de representantes debe ser supervisada por el organismo electoral
encargado de estos asuntos. La norma precisa que una misma organización o componente de ella,
no puede acreditarse simultáneamente a nivel provincial y distrital.
136
El Consejo de Coordinación Local Distrital (CCLD), prácticamente sigue lo señalado para la
instancia provincial, aunque con pequeños cambios que podemos detallar.
Uno de los cambios más importantes radica en su composición. Está integrado por el Alcalde
Distrital -que lo preside-, y como en el caso provincial, también puede delegar esta función en el
Teniente Alcalde, participan igualmente los regidores distritales. Sin embargo, se permite la
participación de los alcaldes de los centros poblados de la jurisdicción, así como los
representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas,
asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier
otra forma de organización de nivel distrital.
137
Como en el caso del CCLP, la proporción es también del cuarenta por ciento del número que
resulte de la sumatoria del total de miembros del respectivo Concejo Municipal Distrital y la
totalidad de los alcaldes de centros poblados de la jurisdicción distrital que corresponda. Sin
embargo, se hace la salvedad de que si no se cuentan con municipalidades de centros poblados, o
si su número es inferior al cuarenta por ciento del número legal de miembros del respectivo
concejo municipal distrital, en tal caso, la representación de la sociedad civil sube al cuarenta por
ciento de dicho número legal.
El período de los cargos de los delegados es igualmente de dos años, y a las organizaciones se les
exige acreditar personería jurídica, además de un mínimo de tres años de actividad institucional
comprobada. Como en el caso anterior, el proceso es supervisado por el organismo electoral
correspondiente.
Tanto en el caso del CCLP como en el CCLD, la ley exige que una misma organización o
componente de ella no pueda acreditarse, simultáneamente, a nivel provincial y distrital,
desconociendo por completo las distintas formas de complejidad que puede asumir una
organización social o de productores y los diferentes intereses que representan. Una
organización de base, por ejemplo, puede discutir a nivel distrital temas como los que
corresponden al uso del agua, el estado de conservación de los canales de regadío o los turnos, así
como problemas de contaminación por empleo de pesticidas. En cambio, a nivel provincial, un
frente o una asociación que los agrupa puede estar preocupada por otro orden de temas, como
los aspectos de infraestructura vial regional, mercados y defensa de precios, entre otros. La
prohibición que aparece en la ley es, a todas luces, inadecuada y alejada de las prácticas sociales y
económicas reales.
En cuanto a las sesiones de trabajo y sus atribuciones, son exactamente las mismas que se plantean
para el CCLP, ajustadas a la dimensión distrital, precisándose sólo dos funciones; una establece la
posibilidad de proponer la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales,
mientras que otra, le permite proponer convenios de cooperación distrital para la prestación de
servicios públicos.
A lo dicho sobre los CCLP anteriormente, habría que agregar los siguientes comentarios. Un
primer asunto, tiene que ver con lo que la ley establece como proporción de los representantes
de la sociedad civil. Se trata sólo de un cuarenta por ciento del número que resulta de la suma del
total de miembros del Concejo Municipal y la totalidad de los alcaldes que la integran. El resultado,
como es de esperarse, ha sido generar representaciones bastante reducidas, sobretodo si lo
comparamos con el número de participantes que acostumbran generar los procesos
participativos rurales desde hace décadas.
La norma exige, además, que las organizaciones acrediten personería jurídica y un mínimo de tres
años de actividad institucional comprobada. Al llevarse estos requisitos a la práctica se han
comprobado muchos desencuentros. Por una parte, los municipios en donde se venían
realizando procesos participativos exitosos y que han servido de modelo para otros gobiernos
locales, por lo general han creado sistemas de participación mucho más democráticos y
representativos que los planteados por el Concejo de Coordinación Local (CCL). En muchos
casos se han debido crear luego mecanismos adicionales que permitieran adaptar el CCL a las
formas participativas preexistentes.
138
En cambio, el CCL ha resultado útil en aquellos lugares en donde no existían prácticas de gestión
participativa avanzada, en los lugares en donde se estaban iniciando los procesos de concertación
distrital, o donde sencillamente no existía ninguna forma de participación.
Exigencias como la personaría jurídica o la actividad previa de tres años, así como el número tan
reducido de representantes de la sociedad civil en los CCL, indican la distancia que ha tenido el
legislador respecto a la realidad que vive gran parte de los municipios rurales del país.
Es comprensible que organizaciones sociales rurales, ampliamente legitimadas, que actúan en
condiciones de pobreza y extrema pobreza no hayan destinado recursos económicos en legalizar
su organización social, debido a los pocos beneficios prácticos que pueden obtener de esto y a las
necesidades de subsistencia que afrontan. Un simple cálculo de costo-beneficio, permite saber
por qué el tema no cobra mucho interés.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Consideramos que si el sentido buscado por el legislador era proporcionar estabilidad jurídica a
los procesos, bastaba con otorgar un reconocimiento municipal por la vía de las inscripciones en
padrones. Por otro lado, la exigencia de vigencia de organizaciones por más de tres años, ha
representado una forma de excluir justamente a organizaciones de sobrevivencia, que son las más
proclives a fundarse para atender las emergencias sociales en diferentes campos, conducidas
principalmente por mujeres. Un plazo de uno o dos años de vida institucional resultaba más que
suficiente para el sentido que tiene el CCL.
“Sobre el CCL, si es que nos atenemos a las normas, ahí sería solamente 2 o 3 organizaciones
las que estarían en capacidad de participar, el resto no porque no tiene personería jurídica,
no inscrita en Registros Públicos. Justamente para el Presupuesto Participativo estamos
considerando a las organizaciones con un reconocimiento de la municipalidad porque hay
instituciones que tienen años de vigencia, pero que no están inscritas”i.
Que el CCL haya servido en algunos lugares para excluir a algunas personas y sectores sociales, ha
sido un resultado paradójico -siempre será incongruente que un proceso participativo sirva para
excluir a alguien-, pues organizaciones absolutamente legitimada se han visto impedidas de
intervenir, mientras que otras más recientes y vinculadas a sectores que requieren de mayor
formalidad, como son las entidades gremiales, sindicales y productivas, tenían mayores
posibilidades de cumplir con los requisitos exigidos. En muchos CCL se observan ciertos
desequilibrios, pues algunos sectores se encuentran más representados que otros e incluso,
algunos han quedado simplemente afuera.
Un caso contrario se da cuando la normatividad, o la propuesta política, profundiza la democracia
local a partir de modelos más participativos que, conjugados con propuestas de subdivisión
administrativa territorial -teniendo en cuenta unidades homogéneas-, han servido para mejorar
los términos de relación entre el gobernante y el ciudadano.
Existen localidades que han preferido que el CCL esté integrado por delegados elegidos
democráticamente en asambleas, en cada una de las unidades territoriales, creando una mayor
representatividad, así como mejorando el control sobre el delegado elegido. En casos como el
139
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
“El Comité de Desarrollo Distrital, (CDD)… últimamente no se ha mencionado este
nombre, sino la convocatoria está saliendo directamente del municipio a todas las
autoridades del pueblo, comunidades campesinas, clubes de madres y organizaciones
sociales, como son estudiantiles, deportivos. Para el Presupuesto Participativo
participaron más o menos 60 organizaciones, no menos de 30 personas. En el Cabildo
entre 380 a 400 personas.
El CCL todavía no hemos formado, pero a partir del CDD vamos a formar el CCL que
sería darle una formalidad legal, porque en sí no es suficiente la participación en el CCL, es
muy reducida. ¿Cuántos participaríamos? Cuatro, lo que ahora participan sobre 30
personas, que es mucho más democrático, pero para cuestiones de formalidad vamos a
tener el CCL.”ii.
Todo esto ha ocurrido cuando experiencias modélicas, como Limatambo y Anta en Cusco, han
acabado con prejuicios, que establecían una supuesta minusvalía de una sociedad rural andina para
participar responsablemente en el gobierno local. Hoy tenemos una enorme cantidad de
procesos, en donde la realidad es mucho más rica que el formato establecido por la legislación del
CCL , por lo que tal vez sea más sensato realizar algunos ajustes, que eviten que se separen las
poblaciones de sus procesos políticos de desarrollo más cercanos.
Finalmente, el modelo CCL no ha considerado experiencias que han sido muy importantes para la
vida política y social del país como las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza, que
según su propia normatividad (el D.S. 014-PROMUDEH-2001, artículo 3 inc. d), tiene como
propósito, justamente, "servir de instancia de consulta para la formulación de planes nacionales,
departamentales y locales referidos a políticas de desarrollo y promoción social, así como en la
definición de las prioridades presupuestales", las mismas que por cierto han sido recogidas por el
Gobierno Provincial de San Marcos y por el Gobierno Regional de Lambayeque, entre otros.
Hemos indicado, que existen otros casos en donde las instancias de concertación y de coordinación
de los planes preexistentes, han sido adaptadas a la figura del CCL, con la finalidad de mantener la
fortaleza de sus procesos, como ocurrió en la provincia de Azángaro.
“Con el objeto de promover la mayor participación posible de las organizaciones de la
sociedad civil y de entidades del Estado que ejecutan inversiones sociales, políticas de
desarrollo y atención de necesidades básicas, el Consejo de Coordinación Local Provincial
coordinará con la Mesa de Concertación Interinstitucional, MCI, la participación de sus
miembros y los comités de gestión para que participen como invitados en el CCL en calidad
de supernumerarios. Los miembros de la MCI invitados tendrán voz pero no voto en el CCL.
Las organizaciones sociales miembros de la MCI deberán estar inscritas en el Libro de
Registro de Organizaciones de la Sociedad Civil”iii
140
Situaciones similares se encuentran en localidades como Montero, en Piura:
“Hemos hecho la publicación de las ordenanzas, hemos abierto el libro para la inscripción de
los participantes para la conformación del CCL. Soy de la opinión de que con el CCL
prácticamente se está limitando la participación de la sociedad civil, porque si con la mesa de
concertación se tenía la participación de las comunidades y rondas campesinas de las
diferentes micro regiones, del Estado mismo. Hablando de 50 delegados que actualmente
están acreditados ante la mesa de concertación, creo que es un trabajo muy bueno, porque
todos los sectores están representados y tienen voz y voto en la formulación y decisión de
los proyectos. Pero si vamos a ir a trabajar estrictamente con el CCL, prácticamente en
proporción al porcentaje que nos dan, por el número de miembros del concejo municipal,
solamente estarían participando 2 representantes de la sociedad civil en la conformación del
CCL. Creo que dos personas, por mucha voluntad que tenga para hacer un trabajo
concertado y concurrir a las diversas micro regiones, a las organizaciones de base, a las
comunidades campesinas, va a ser imposible, salvo que se les asigne un presupuesto para
que se dediquen a tiempo completo, y así hacer un trabajo de coordinación con todas las
organizaciones de base.
Capitulo II
Capitulo II
distrito de La Huaca, en la provincia de Paita en Piura, la designación así establecida dejó conforme a
la población, aunque esta decisión superaba ampliamente el número de delegados permitidos por la
ley, Se trata de una situación que se repite por todo el país.
El otro inconveniente, es que la mayoría de las organizaciones no están legalmente
constituidas, no están inscritas en registros públicos y esa es una condicionante para que no
puedan participar la mayoría de las organizaciones de base. Tienen trabajo comprobado, sí;
pero no están inscritas en Registros Públicos. Son pocas las organizaciones que cuentan con
los requisitos. A través de la REMURPE se está viendo un mecanismo, mediante una
ordenanza municipal, para ampliar la participación de la sociedad civil. Como coordinador
distrital, no puedo abandonar al grupo de 44 delegados del trabajo hecho con la mesa de
concertación, para solo quedarme con 2 personas, eso para mí sería un retroceso”iv.
La legislación del CCL ha debido contener disposiciones más abiertas, para permitir la riqueza que
proporcionan las distintas respuestas sociales, pues no todos podemos ni queremos participar de la
misma manera. No todos están acostumbrados a que la participación sea tan restrictiva, cuando se
ha avanzado hacia mecanismos más integradores, y es muy probable que en muchos lugares no
terminen por aceptarlo nunca. Por otro lado, tampoco ha existido un período de familiarización
con la nueva disposición, encontrándose en el camino soluciones de todo tipo.
“En el primer taller del presupuesto participativo se ha elegido al CCL porque yo he estado
llamando. La gente no entiende, tampoco en qué consiste el CCL. No querían inscribir a sus
organizaciones a pesar de que nosotros mismos hacíamos los trámites. Eso me llevó a que
en el primer taller se aprovechara a elegir al CCL.
Lo que pasa es que hay dos tipos de asambleas en donde se participa; las sectoriales y como
casi toda la población es comunera y pertenecen a la comunidad campesina y vecinal;
también el presidente de la comunidad campesina de Cachimayo va a una Asamblea General
de los comuneros de Cachimayo. En la asamblea comunal el número de participantes es algo
de 150, más no hay”v.
141
Una amplia participación, supone formas de reorganización administrativa de la realidad
distrital, se trata a todas luces, de un recurso estratégico que permite a los Gobiernos Locales,
contar con mecanismos de dominio espacial, así como una mejor relación con los actores
sociales directos.
c. La Junta de Delegados Vecinales Comunales
Otra figura incorporada en la LOM es La Junta de Delegados Vecinales Comunales,
considerado como un órgano de coordinación, integrado por los representantes de las
agrupaciones urbanas y rurales que integran el distrito dentro de la provincia y que están
organizadas, principalmente, como juntas vecinales.
Está integrada también por las organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, las
comunidades nativas -se dice, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que
pudiera influir en sus decisiones-, y por los vecinos que representan a las organizaciones
sociales que promueven el desarrollo local y la participación vecinal. Las municipalidades
están encargadas de regular su participación, de conformidad con el artículo 197 de la
Constitución Política.
En primer lugar, la ley establece que la Junta de Delegados Vecinales Comunales se reúne, en
forma ordinaria, tan sólo cuatro veces al año. Pudiendo ser convocada en forma
extraordinaria por el Teniente Alcalde o por no menos del veinticinco por ciento de los
delegados vecinales. Basta comparar esta disposición con el funcionamiento diario o semanal
que tienen organizaciones como los Comités de Salud, los Comités pro obras, y otras, como
Comités de Desarrollo de distinta denominación, para poder concluir, que lo dispuesto por la
ley no corresponde con muchas de las prácticas sociales, ni con el nivel de las necesidades que
se experimentan.
Finalmente, en lo que es una mera declaración lírica, la ley menciona condiciones que no
ameritaban formar parte de una LOM. Se dice que el delegado vecinal comunal es elegido, en
forma directa, por los vecinos del área urbana o rural a la que representan. Tiene como
función, representar a su comunidad ante la Junta de Delegados Vecinales por el periodo de
un año, así como velar por el cumplimiento de los acuerdos que se adopten en ella. Para ser
elegido delegado vecinal comunal, se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener su residencia
en el área urbana o rural a la que representa. Su ejercicio no constituye función pública, ni
genera incompatibilidad alguna. La constitución y delimitación de las Juntas Vecinales
Comunales, el número de sus delegados, así como la forma de su elección y revocatoria, serán
establecidos mediante ordenanza de la respectiva municipal distrital.
Capitulo II
Capitulo II
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de Municipalidades Rurales
Las funciones previstas para las Juntas de Delegados Vecinales Comunales son:
2.2 Otras formas de participación en el desarrollo territorial
■ Concertar y proponer las prioridades de gasto de inversión dentro del distrito y los
centros poblados. Debe interpretarse que cualquier posición se hace en el marco de los
procesos establecidos para aprobar y ejecutar los Presupuestos Participativos.
■ Proponer las políticas de salubridad. Se debe entender que deben ser coordinadas tanto
con las organizaciones sociales interesadas, así como con las entidades del Ministerio de
Salud.
■ Apoyar la seguridad ciudadana por ejecutarse en el distrito.
■ Apoyar el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de
obras municipales. De la misma manera, se requiere precisar las relaciones con comités
pro obras y otras organizaciones preexistentes, que persiguen los mismos fines.
■ Organizar los torneos y competencias vecinales y escolares del distrito en el ámbito
deportivo y en el cultural.
■ Fiscalizar la ejecución de los planes de desarrollo municipal. Igualmente existen siempre
otras organizaciones que están muy interesadas en este tema.
■ Las demás que le delegue la municipalidad distrital.
La ley considera que el Teniente Alcalde de la municipalidad distrital, sea el responsable de
convocar y presidir sus sesiones. Pero en caso que el alcalde asista a ellas, se encarga de
presidirlas.
142
Si tomamos en cuenta las funciones asignadas y el funcionamiento previsto por la LOM,
encontraremos un conjunto de incongruencias que demuestran, una vez más, que el
legislador se ha extraído de los procesos que se viven en la realidad, especialmente, cuando se
trata de los municipios rurales.
Si bien la LOM ha resaltado a los CCL y las Juntas Vecinales Comunales, como mecanismos
privilegiados para promover el desarrollo territorial a nivel local. Es conveniente señalar
algunos casos, en donde se han aplicado o adaptado creativamente estos mecanismos, con la
finalidad de preservar o desarrollar sistemas participativos que venían ejecutándose con
éxito.
Hay que tomar en cuenta que, por lo general, los mecanismos de participación que buscan
promover el desarrollo distrital y provincial, consideran de manera especial los factores
geográficos y territoriales para formular sus propuestas. En este camino, se ha encontrado
que la zonificación actúa como una estrategia de segmentación geográfica, que facilita la
realización de diagnósticos precisos de la realidad. Igualmente, permite crear unidades de
gestión pública-privada, que facilitan la participación en proyectos de desarrollo bastante
cercanos a las necesidades de poblacionesvi.
Veamos a continuación algunos de los más interesantes procesos de gestión territorial
participativa puestos en marcha, en donde se integran las propuestas de planificación y
gestión participativa de los presupuestos. En primer lugar, el modelo de Micro regiones en
Montero, en la sierra de Piuravii.
143
“Para ser un trabajo más directo en contacto con la población, se ha dividido
territorialmente al distrito en seis micro-regiones. Cada micro región está conformado
por un grupo de caseríos contiguos, ubicando un centro base. Por ejemplo, la primera
micro región está conformada por los caseríos de Nogal, Charan Alto, Charan Bajo,
Quebrada de Agua, Casablanca, Nueva Esperanza, Los Holcones, Saconday y Pampas.
Ésta micro región tiene como centro base al caserío Quebrada de Agua, ahí se organiza a
la población de toda la micro región. Al interior de cada micro región existe un
coordinador y un secretario. El coordinador es quien convoca las reuniones y dirige el
desarrollo micro regional. Y al interior de cada caserío se ha organizado un comité de
desarrollo comunal (CODECO), que está conformado por las autoridades y líderes
locales. A nivel de cada caserío, el CODECO es el responsable de convocar a las
reuniones, para que haga un análisis de la problemática de su caserío y plantee propuestas
de proyectos posibles de ejecutar, luego se lleva a las asambleas que convoca el
coordinador micro regional, para que tengan una visión integral de la problemática a nivel
de micro región. Por último, los representantes de cada micro región participan en la
asamblea general de delegados.
El CODECO se elige democráticamente y también a los responsables de la micro región.
Lo que se ha acordado en este año y se está trabajando, es la asignación presupuestal. La
problemática es amplia y el presupuesto no es suficiente como para satisfacer las
demandas de la población, especialmente la población rural, pero para ello ya hemos
hecho público el posible presupuesto del 2005, que es igual al del 2004. De eso se ha
creído conveniente, por acuerdo de los presidentes de los CODECO, de los
coordinadores de la micro región, asignar un presupuesto a proyectos estrictamente de
manejo presupuestal de la municipalidad. Quiere decir que son proyectos integrales, por
ejemplo, un proyecto de asistencia técnica a los productores agropecuarios organizados.
Esto significa sacar un concurso a profesionales técnicos agropecuarios y luego
contratarlos, para que brinden asistencia técnica a las diferentes organizaciones de
productores. Igual otros proyectos similares, por ejemplo el mantenimiento de la
carretera Paraje-Montero-Pit. Eso prácticamente atraviesa todas las micro regiones. Las
micro regiones no pueden asumir ese proyecto. Viendo ese tipo de proyectos integrales y
que son indispensables asignarles un presupuesto, el gobierno local se ha reservado el
21% del presupuesto. Para todo lo que es el casco urbano, se ha asignado el 10% y para
las seis micro-regiones se les ha asignado el 69% del presupuesto. Para distribuir este
69%, se ha tomado como criterio el número de caseríos por micro región y el número de
caseríos por atender, esto último significa asignar un mayor presupuesto a aquellos
caseríos que se han atendido menos. A la fecha, cada micro región sabe qué porcentaje y
monto le corresponde.
144
El coordinador de cada micro región se convierte en un alcalde de una municipalidad
delegada, porque bajo él está prácticamente la responsabilidad de visualizar y priorizar los
proyectos que van a satisfacer las necesidades de la población, tomando en cuenta el
techo presupuestal. Se ha planteado, y ellos son conscientes, de que en cada proyecto
que se va a planificar la población que va a ser beneficiada tiene que aportar con la mano
de obra no calificada, y también la vigilancia permanente en la ejecución del proyecto,
para tener una responsabilidad compartida en caso de que las cosas no se manejen bien.
Lo que se ha hecho, es asignarles responsabilidades para que ellos aprendan o se
comprometan a cuidar los recursos que prácticamente son de ellos.
Hay un CODECO en cada caserío, dirigido por un presidente. El comité lo integran las
autoridades principales del caserío y algunos líderes locales. A nivel de micro región, se
elige democráticamente un coordinador y un secretario, quienes se encargan de
coordinar y dirigir el trabajo.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El día once tengo una reunión con la micro región número uno, y luego hasta el 26 que
culmino con las reuniones descentralizadas. A esas reuniones voy a asistir con mi equipo
de regidores, con los directivos de la mesa de concertación y con el equipo técnico
municipal. Es una asamblea que se realiza en cada micro región.
Como instancia de concertación, está la asamblea de delegados. En esta asamblea
participan los coordinadores de las seis micro regiones, los presidentes de las
comunidades campesinas, los representantes del Vaso de Leche, Clubes de Madres,
organizaciones de productores agropecuarios, asociación de técnicos agropecuarios,
líderes de instituciones estatales, el concejo municipal y representantes de ONGs. Esta
asamblea es convocada por el alcalde, como coordinador distrital de la Mesa de
Concertación y Lucha contra la Pobreza. A la fecha existe un promedio de 50 delegados,
cada uno de ellos es elegido democráticamente por su organización o su institución a la
que representa, incluso está también el presidente del Frente de Defensa de los Intereses
de Montero. La asamblea es la máxima instancia donde se toman los acuerdos. La
directiva de la mesa de concertación está conformada por mi persona como coordinador
distrital, como vice coordinador don Eliseo Tocto, el presidente de CEPICAFE, como
tesorero el presidente del Frente de Defensa, un representante de las rondas campesinas
como secretario y es el coordinador de la micro región número cinco. Esta es la directiva
principal de la Mesa de Concertación de Montero.
En la asamblea de delegados están las organizaciones de base, están los delegados del
Estado, las instituciones, los jueces, un representante de los directores, la Policía
Nacional, un representante de los presidentes de los padres de familia, un representante
de los tenientes gobernadores, de los clubes deportivos, ONGs, coordinadores de cada
micro región. Esta estructura es la base para el Presupuesto Participativo.
Las mesas temáticas son casi un soporte técnico que ayuda a cada micro región, se
conforman por ejes de desarrollo estratégico, son las que ayudan a dar luz verde a los
proyectos. En el 2003 se hace un trabajo perfecto, la última asamblea fue el 26 de junio
del 2003 en que se aprueba el presupuesto participativo para el 2004 y que ahora se está
145
ejecutando. Otra cosa importante, es que de acuerdo a los proyectos que se programan
en cada micro región, los CODECO asumen una función principal en lo que corresponde
a vigilancia y control. Por ejemplo, en el caso del agua potable que se está ejecutando en
El Salvador Israel, para el control del los carguillos del almacén y organizar a la gente para
que aporte con la mano de obra no calificada, se ha responsabilizado al presidente del
CODECO y al presidente del JAS (Junta de Administración de Agua), ellos son los que
hacen el reporte permanente del almacén, de los carguillos y utilización de los materiales,
y de la organización de la gente. Pero también la municipalidad, a través del área de
infraestructura, tiene gente que hace la ejecución del proyecto, pero es necesario que
ellos tengan una participación directa para un mejor control y una eficiente utilización de
los recursos económicos.
La Micro región es la que está planificando el desarrollo de su zona. Ellos son conscientes y
conocen mejor su realidad. Hay proyectos que pueden ser aislados, estrictamente para
beneficio de un cierto sector de la población, de un caserío, pero también a nivel de micro
región puede ser el caso que ellos tengan una visión de ejecutar un proyecto que beneficie
a toda la micro región, bajo la consigna del techo del presupuesto. Ellos, en la medida de
sus posibilidades, tienen que pensar en un proyecto integral que beneficie a la mayoría y
con una menor inversión de recursos económicos, con el compromiso de la población
beneficiada aporte con la mano de obra no calificada, y se está obteniendo buenos
resultados en este año. La gente ya tomó conciencia.
Ejecuta la Municipalidad, pero con la participación de los CODECO y los coordinadores
de las micro regiones, es un trabajo compartido. Si la población beneficiaria pone la mano
de obra no calificada, también tiene una participación directa en la ejecución y control. Es
una ejecución mixta. Se ha percibido la posibilidad de hacer alianzas entre micro
regiones. Por ejemplo, se piensa hacer una trocha carrozable de integración. Esta
iniciativa nuestra ha sido aceptada por los productores agropecuarios organizados. Se
pretende sacar el producto y comercializar al extranjero, las Apagrop, que pertenecen a
la CEPICAFE, a través de la trocha carrozable de Montero - Cuñala - Santa Cruz - Tailí Los Paltos - Pichanul - Nogal, son zonas altamente productivas, pero territorialmente
todos estos caseríos pertenecen a tres micro regiones, pero los dirigentes están
concertando ejecutar este proyecto. Entonces se ve la voluntad de que conforme hay
una articulación de trabajo a nivel de cada micro región, también se unen pensando en
proyectos integrales, beneficiando y articulando a las micro regiones.
Contando con el Fondo Contravalor Perú - Alemania, hemos ganado el concurso de un
proyecto para el desarrollo de las capacidades, para alimentar el plan de desarrollo
estratégico y también pensamos en hacer proyectos integrales, que no sólo beneficien al
distrito de Montero, sino a todo este corredor económico. Con este fondo Contravalor
Perú - Alemania se está desarrollado un diplomado de gestión municipal, en el que
participan grupos de cada distrito, esto nos va a permitir desarrollar capacidades y poder
orientar mejor el trabajo municipal”.
146
MICRO REGIÓN 6
ASAMBLEA GENERAL
DE DELEGADOS DE MONTERO
MICRO REGIÓN 5
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
MICRO REGIÓN
1
Coordinador
MESAS TEMÁTICAS
MICRO REGIÓN 4
CENTRO BASE
MICRO REGIÓN 2
MICRO REGIÓN 3
Cada Caserío
con un CODECO
Muy próximo a Montero, el distrito de Frías ha generado un sistema territorial basado en Sub
cuencasviii.
“Hemos hecho toda la fase de diagnóstico, hemos divido a Frías en cinco zonas, en cinco
Sub cuencas. Todas las fases las hemos desarrollado en cada sub cuenca. Hemos llegado a
tener plan de desarrollo comunal o sectorial, luego hemos juntado en ese documento
distrital. Se hizo así, por zonas, porque se quiere plantear el desarrollo en base al manejo de
las cuencas. Son: Yapatera (la más grande, donde se encuentra la ciudad de Frías), San Jorge
(que colinda con Santo Domingo), San Pedro (que es la meseta andina, la parte más alta:
3000 a 3500 msnm), Guanábano y de Sanco. Cuatro sub cuencas son afluentes del río
Piura, y todas se comunican con Chulucanas. Entonces nuestra relación económica, vial
principales es con Chulucanas, a pesar de que pertenecemos a la provincia de Ayabaca, y
esta sub cuenca de San Pedro discurre sus aguas a la cuenca del Chira. Somos uno de los
distritos que tiene más sub cuencas. Estamos de establecer relaciones con las
municipalidades vecinas. Para San Jorge queremos hacer el plan de desarrollo económico,
pero interviniendo Santo Domingo, Frías y Chulucanas. Estamos en la fase final de todo el
proceso, de todos los talleres de diagnóstico, objetivos.
147
Estamos en pleno proceso de organización de la población. En cada una de las sub cuencas
hay caseríos. En cada caserío queremos formar una Junta de Desarrollo, pero no una
institución nueva, sino que ella permite juntar a las instituciones que ya existen: las rondas, las
comunidades, las Apafas, el teniente gobernador y la población; o sea formar una junta con lo
que ya existe. Estos caseríos plantean un representante para la sub cuenca, y esta también va
a tener también su junta de desarrollo, que a la vez va a tener su comité, que va a tener su
representante en cada uno. Cada sub cuenca debe tener una directiva de diez
representantes. Una vez que se tenga esto, estos representantes forman la Junta de
Desarrollo Distrital, cuya finalidad es plantear el tema del desarrollo, de participación y
fiscalización. Esto está en pleno proceso.
Lo que hemos hecho en el primer año: se juntaron todos los caseríos en cada sub cuenca, y
cuando hicimos algo central, vinieron todos. Ahora queremos afinarla, queremos tener
representantes con previo trabajo en las bases. Se tendría entonces 3 niveles: Junta de
Desarrollo del Caserío, Junta de Desarrollo de la Sub Cuenca y Junta de Desarrollo
Distrital; porque lo del CCL lo queremos hacer como algo formal. Todo este proceso de
planificación y participación a través de las juntas, tendríamos todos los documentos:
presupuestos, plan de desarrollo, de evaluación; pero el CCL sería una instancia de
formalización de estos acuerdos que han sido más democráticos.
El Presupuesto Participativo lo tenemos por sub cuencas. Primero se organizó e informó a
la gente, se capacitó. Ese fue el primer taller. En este taller se establecieron compromisos
para que en cada caserío la población se reúna, forme su junta y determinen la prioridad de
sus necesidades, para plantearlas a la propuesta de la sub cuenca, que fue en el segundo
taller de presentación de propuestas. Nosotros tenemos en esta documentación, las
propuestas de proyectos y la prioridad de los mismos. En una ubicación de los ejes de
desarrollo vemos dónde se ubica ese listado, dónde se concentra en unas zonas más que
otras, lo que nos permite hacer una evaluación con respecto al plan de desarrollo, cuánto
contribuye al plan de desarrollo. Este es producto del segundo taller, porque el primero
fue de capacitación, de información sobre las normas, sobre los ingresos del municipio,
cómo se distribuye, le damos información por escrito.
En este segundo año, estamos encontrando respuesta de las zonas rural que son las que
más responden al sistema participativo que en la misma ciudad. Yapateras se divide en dos
grupos: la parte urbana y la parte rural. En el documento se ve que la parte urbana es más
pobre que la zona rural. Además de informar sobre todos los requisitos para levantar un
proyecto, se ha sacado los compromisos de la población. Un tema importante en la
prioridad son los criterios. Hay un criterio que es el aporte comunal, el compromiso
comunal. Estos talleres también han servido para despejar un problema de entendimiento
sobre dos palabras: proyectos y obras. “Si es obra hay que participar, si es proyecto tienen
que darnos todo”.
La región andina central, que en algún tiempo se denominó a Pacaypampa, Chalaco, Santo
Domingo, Frías, son distritos muy hermanados, con mucha historia común. Antes de que
148
la relación sea muy fuerte con la costa (comercial, cultural) había una relación horizontal
entre estos pueblos. También ha habido prácticas de ayni, intercambio, todo eso; pero se
está perdiendo por la relación con la costa. Sin embargo, se mantiene muchas relaciones
de familiaridad. Usted va a Santo Domingo y encuentra gente que es familia con
pobladores de Frías. Se va a Chalaco, igual. Se va a Pacaypampa, igual; porque la
comunicación natural de todas estas sub cuencas es esta meseta andina o sub cuenca de
San Pedro que pertenece a Frías. Si subimos desde San Jorge a la meseta andina, podemos
llegar a zonas de Pacaypampa, a zonas de Chalaco y a zonas de Santo Domingo. Pero
también tenemos vías carrozables horizontales. Podemos ir a Santo Domingo, Chalaco.
La vía que conecta a Santo Domingo está en plena rehabilitación por efectos de la lluvia.
Para Ayabaca nos dirigimos por la meseta andina, o por la sub cuenca de Tulumán.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Estamos planteando la triangulación Chulucanas, Ayabaca y Huancabamba. Tenemos
Chulucanas - Frías - Meseta Andina. De la Meseta Andina llegamos a Chalaco,
Pacaypampa y las Lagunas de las Huaringas. Chalaco está haciendo una carretera para
llegar en dos horas a las lagunas. Por esta ruta es más cerca ir a Lagunas que irse por
Huancabamba. De Frías a Pacaypampa empleamos tres horas y de ahí a la Laguna Negra
hay dos horas más. Pero también en la meseta andina se hace otro ramal, que va por
Lagunas y llegamos a lo que se llama el puente y subimos a Ayabaca, y por Ayabaca vamos
hasta Espíndola y llegamos a los hermanos ecuatorianos en Amaluza. Lo que le estamos
planteando a Chulucanas, Ayabaca y Huancabamba es que esta es una zona de
triangulación para las provincias que tienen sierra. Por eso que nuestro interés es mejorar
la carretera Platanal - Meseta Andina. Estas trochas están hechas, no hay nada que abrir,
sino mejorar”.
JUNTAS DE DESARROLLO
DEL SECTOR URBANO
JUNTA DE
DESARROLLO
DISTRITAL DE FRÍAS
FRÍAS
CIUDAD
JUNTAS DE DESARROLLO A NIVEL DE SUB CUENCAS
YAPATERA
SANCOR
GUANÁBANO
SAN PEDRO
SAN JORGE
JUNTAS DE DESARROLLO A NIVEL DE CASERÍOS
149
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El territorio está dividido en áreas que responden al nombre de micro cuencas, que se
integran luego en sub cuencas. El presupuesto participativo anterior se ha hecho de manera
sectorial. Para éste se piensa realizar considerando los espacios territoriales. Sin embargo,
están en una fase inicial”. subimos desde San Jorge a la meseta andina, podemos llegar a
zonas de Pacaypampa, a zonas de Chalaco y a zonas de Santo Domingo. Pero también
tenemos vías carrozables horizontales. Podemos ir a Santo Domingo, Chalaco. La vía que
conecta a Santo Domingo está en plena rehabilitación por efectos de la lluvia. Para Ayabaca
nos dirigimos por la meseta andina, o por la sub cuenca de Tulumán.
Por su parte, en el distrito de Chalaco se creó la Oficina Técnica de Desarrollo Rural, ODER,
concebida como un equipo técnico municipal, integrado por profesionales y técnicos
especializados en ciencias agrarias. Su objetivo consiste en promocionar las actividades
económicas que resulten viables y ambientalmente sostenibles, esto es, que protejan los
ecosistemas naturales de las subcuencas de los ríos Chalaco y La Gallega. Para ello, incorpora de
manera explícita, el enfoque de desarrollo humano y hace hincapié en la importancia de la equidad
de género, la gestión de cuencas, la promoción económica local y la sostenibilidad ambiental.
Con esta orientación general, la ODER ha planteado tres grandes ejes o líneas de trabajo: medio
ambiente y recursos naturales; producción agropecuaria y desarrollo económico; infraestructura
rural productiva.
Durante el planeamiento y la ejecución del Presupuesto Participativo, este equipo cumple cuatro
funciones principales: sirve como equipo técnico municipal; es el ente encargado de la promoción
económica; planifica el desarrollo productivo; se encarga de implantar las propuestas técnicas.
150
En cuanto a la zonificación y el sistema de participación ciudadana, encontramos que en este
distrito no ha existido mayores inconvenientes para incorporar el CCL, debido en parte que el
sistema se encontraba en plena maduración y faltaba por consolidar una instancia de gestión de
nivel distrital.
CHALACO: CONCERTACIÓN SECTORIAL
ESPACIO DE
CONCERTACIÓN
DISTRTITAL
MESA DE CONCERTACIÓN PARA LA
LUCHA CONTRA LA POBREZA
ÁREAS DE
CONCERTACIÓN
MUNICIPAL
Comisión
de Planificación
y Presupuesto
COOPOP
CIPCA
PAEN
Comisión
de Educación
y Cultura
Comisión
de Salud y
Saneamiento
Básico
Comisión de
Ordenamiento
Territorial
Comisión
de Producción
ADE
MIRHAS
UDEP
IST
PRORURAL
PARROQUIA
MINSA
UDEP
MIRHAS
CIPCA
COOPOP
PAEN
UDEP
MIRHAS
PAEN
MINAG
UDEP - MIRHAS
PRONAMACHCS
CEPRODA
ORG. DE BASE
As
eso
ría
El Comité de sub cuencas está integrado por todas las micro cuencas que son cuatro y que
pertenecen a la sub cuenca del río Chalaco y una micro cuenca que pertenece a varios distritos,
pero que en nuestro caso se considera sólo los caseríos que pertenecen a esta sub cuenca.
Finalmente, los representantes de las cuencas se integran en el Consejo de Coordinación Local,
integrando todos los productos obtenidos en el Plan Estratégico Distrital.
Co
acc ordi
ion na
es y ej
co ecu
nju
nta ta
s
“Se hace en varios niveles. A través de los comités de conservacionistas, cuencas y distrito,
en el cual la participación, las instituciones, convocamos a talleres para decidir con el
Concejo Municipal. En el comité de conservacionistas se ubica la población de los caseríos.
En el comité de gestión por micro cuencas, se ubican todos los caseríos unidos por una
misma cuenca de agua, ahí están todas las autoridades más los representantes de los
comités. Eso nos sirve de tamiz porque a veces de un mismo caserío nos traen solicitudes de
varios proyectos. Es mejor que ellos primero tamicen sus ideas, sus propuestas, y luego
decidan su prioridad, así es más fácil trabajar y convocarlos.
La zonificación y la estructura participativa que la acompaña nacen con los 43 Caseríos, en torno a
los cuales se organizan los Comités de Gestión de Caserío. El siguiente nivel espacial lo
constituyen las 5 Microcuencas, que da lugar a los Comités de Gestión por Microcuencas, en
donde participan los representantes de los Comités de Gestión de Caseríos, elaborándose en
cada caso un plan estratégico por cuenca.
Capitulo II
Capitulo II
Por su parte, el sistema desarrollado en el distrito de Chalaco propone igualmente una
organización territorial por Microcuencas, articuladas a un sistema de concertación sectorialix.
OFICINA DE DESARROLLO RURAL
Órgano Técnico Operativo de la MDCH
CHALACO: CONCERTACIÓN TERRITORIAL
CONSEJO DE COORDINACIÓN LOCAL
PLAN CONCERTADO DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DISTRITAL
Comité de Gestión
Microcuenca
1
Comité de Gestión
Microcuenca
2
Comité de Gestión
Microcuenca
3
Comité de Gestión
Microcuenca
4
Comité de Gestión
Microcuenca
5
PLANIFICACIÓN Y CONCERTACIÓN POR MICROCUENCAS
COMITÉ
COMITÉ
DE GESTIÓN
COMITÉ
GESTIÓN
PORDE
CASERÍO
43
COMITÉ
GESTIÓN
PORDE
CASERÍO
43
COMITÉ
GESTIÓN
POR DE
CASERÍO
43
COMITÉ
DE
GESTIÓN
POR CASERÍO
43
COMITÉ
GESTIÓN
PORDE
CASERÍO
43
GESTIÓN
COMITÉ
POR DE
CASERÍO
43
POR CASERÍO
43
DE GESTIÓN
POR CASERÍO 43
PLANIFICACIÓN Y
CONCERTACIÓN POR CASERÍOS
151
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
“En este proceso participativo, que viene desde el año 1996, cuando se constituye un Comité
Interdistrital de Desarrollo, donde los alcaldes en ese entonces, se comprometen a organizar
en sus localidades los Comités de Distritales de Desarrollo. Inclusive antes de la nueva Ley de
Municipalidades, que habla de los conceptos de coordinación local, quién debe presidir y
cómo debe conformarse. Nosotros, desde el año 93, ya veníamos con esta experiencia a
nuestra manera, sin normas, sin otras experiencias, o sí, con la experiencia del caso de
Limatambo, desde ese entonces hay ya la constitución del Comité Distrital de Desarrollo,
pero yo entiendo que este es un proceso del año 96 al 99 en el que estuve de regidor.
El año 1999 empezamos a convocar a representantes de diferentes sectores: empresarial,
estudiantes, campesinos, urbanizaciones, la iglesia, autoridades, representantes de
instituciones públicas, y constituimos una asamblea de casi 40 líderes, pero ya
representantes de sectores. Por ejemplo, tenemos en el piso alto alrededor de 8
comunidades campesinas. No podíamos traer a los 5 dirigentes para la asamblea del
Comité Distrital de Desarrollo. A esa fecha teníamos 42 urbanizaciones ya constituidos en
la margen derecha e izquierda del río. Traer 42! Entonces se decidió que la margen derecha
elija dos líderes representantes de sus urbanizaciones, de la otra margen igual. Las
urbanizaciones que están en la margen izquierda del río Huatanay tienen facilidades frente a
los que están en la margen derecha, por ejemplo, estar cerca de la vía principal que conecta
con la ciudad del Cusco. Así se constituyó esta asamblea y entre los casi 40 líderes se
elaboró el Reglamento del Comité, se ha identificado cargos de la Junta Directiva. Hubo el
problema de quien presidía. Algunos decían que tenía que ser el alcalde, otros decían que
no, porque no podía ser juez y parte, y al final analizamos y se decidió que fuera el alcalde por
cuanto fue elegido por voto popular y representa a la ciudadanía, y porque se trataba de una
instancia por el desarrollo, no un paralelismo ni un frente, pero que debía haber fiscalización.
La directiva se constituyó por ejes temáticos.
El Comité Distrital de Desarrollo ha sido propicio para zonificar al distrito; la participación es
por comunidades, barrios. Lo que se ha hecho es sectorizar para ver la problemática del distrito
con los representantes de cada sector. Nos ha facilitado no hacer una asamblea numerosa que
a veces no es ejecutiva, sino con representantes, y dentro de ellos, directivas que puedan
facilitar. Una asamblea con 42 personas. Pero esa asamblea estaba dirigida por una junta
directiva presidida por el alcalde. Había dos representantes de las comunidades de Collana, Pata
Pata, Picoll, del piso de valle, que representaban a ese conjunto, pero no de cada uno.
Cuando hay asambleas donde hay que tomar decisiones de interés colectivo, se llama a
todos los dirigentes, no solamente a los representantes, en una asamblea multisectorial se
llama a todos. Por ejemplo, donar un terreno para la construcción de un centro de salud lo
podía determinar simplemente el Concejo Municipal, porque es un terreno del propiedad
municipal, pero para dar sostenibilidad, para que las gestiones siguientes no desconozcan
esto, es que se llama a una asamblea multisectorial de todos los líderes de San Jerónimo,
donde el director del centro de salud propone las razones y toda la población determina la
necesidad de donar ese terrero.
152
Pero también ha habido otras instancias superiores que buscaron para aspectos muchos más
generales, por ejemplo la instalación de los medidores, un tema muy delicado, que los
líderes no quieren comprometerse, no toman decisiones, hay miedo a sus integrantes,
entonces ahí se va a Cabildo Abierto, una expresión masiva que ahí se toma la decisión. En
una Asamblea multisectorial, participan aproximadamente 120. En cambio en un Cabildo
Abierto vienen con todos sus integrantes, entre 300 a 400 personas. En el último Cabildo
Abierto de Rendición de Cuentas, se tuvo casi 500 participantes y 40 líderes inscritos para
intervenir directamente en el Cabildo. El CCL es un proceso que recién estamos armando.
Recién hemos hecho la convocatoria de agentes participantes. Ya tenemos una ordenanza
del reglamento de cómo debe constituirse el CCL, lo que nos falta es la elección de los
representantes y se ponga a funcionar, aún cuando el Comité de Desarrollo Distrital sea un
espacio que, incluso, tiene muchísima más participación y muchísima más validez que el
CCL, pero para formalizar de acuerdo a ley...”
Capitulo II
Capitulo II
Otro caso interesante es el de En San Jerónimo, distrito Cusqueño, que ha optado por un sistema
conformado por sectores que nutren al Comité Distrital de Desarrollox.
Existe en curso otras iniciativas encaminadas a mejorar la relación ciudadano-gobernante gracias
a la segmentación geográfica, los procesos de planificación y presupuestación participativas,
siendo una de las más interesantes, la que se desarrolla a nivel de la provincia de San Marcos en
Cajamarcaxi.
En esta provincia, se ha empezado a adaptar las disposiciones que contienen la Ley Orgánica de
Municipalidades, con la finalidad de reforzar el sistema de participación ciudadana en su ámbito.
Para ello, se ha ampliado los componentes del CCL provincial, tomándose la iniciativa de
implementar la figura de las Juntas Vecinales y Comunales.
En esta provincia, las Juntas Vecinales y Comunales están constituyéndose en el centro de
coordinación y concertación a nivel de cada uno de los caseríos, de los seis distritos más el
cercado. Se trata de fortalecer esta instancia como una unidad de gestión que perfecciona y
actualiza los diagnósticos, que centraliza la participación de todos los actores sociales,
productivos e institucionales que están presentes en estas localidades rurales; se busca consolidar
a estos pequeños núcleos, como el punto donde nace la planificación y la gestión local distrital y
provincial.
Luego de las Juntas Vecinales y Comunales, adaptadas a nivel de caseríos, vendrían las asambleas
distritales y la asamblea provincial. Simultáneamente, se fortalece la Asociación de
Municipalidades del Corredor Económico CRISNEJAS - Cajabamba - San Marcos - Cajamarca,
AMCEC, como un espacio de mancomunidad municipal, que permite integrar las distintas
gestiones locales, en torno a objetivos de desarrollo microregional común, que agrupa a 16
municipalidades.
153
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La municipalidad distrital de Chilcas, en la provincia de La Marxiii, ha creado cuatro zonas a las que ha
denominado “sedes”, las mismas que se subdividen en subsedes. Las subsedes sirve para que las
poblaciones discutan y tomen acuerdos, debiendo los delegados elegidos en esta instancia llevar sus
propuestas a la ADOSCI, que es la Asamblea general distrital integrada por los delegados de las
cuatro sedes, estamos hablando de unos 45 participantes. Debido a su amplia legitimidad, la
ADOSCI promueve la realización de Asambleas Públicas en las que participan los representantes de
todo el sector público, en ella se realiza la Rendición de Cuentas, en este caso la participación
asciende a unas 100 personas.
ASAMBLEA PROVINCIAL
ASAMBLEAS DISTRITALES
SABOGAL
PITA
GALVEZ
QUIROZ
ICHOCAN
CHANCAY
VILLANUEVA
Juntas Vecinales y Comunales por Caseríos
Por su parte, el espacio de concertación que ha venido trabajando durante tanto tiempo en esta
zona, el CINDESAM, animando los procesos de concertación, no ha perdido este carácter, por el
contrario, ha pasado a reforzar a los CCL, al constituirse en la base del equipo técnico provincial.
En cuanto a la composición de los CCL, el Reglamento del Concejo Provincial distingue dos
componentes: los miembros natos, señalados por la Ley Orgánica de Municipalidades, y los invitados
plenos, integrados por los representantes del sector público que actúan en la provincia y los
representantes de los espacios de concertación. Estos últimos son aquellos están compuestos por las
Mesas de concertación, de lucha contra la pobreza, mesas por el desarrollo local, redes y formas
afines. Se resalta al respecto que es el CINDESAM el espacio de concertación de mayor amplitud y
representatividad, espacios donde se toman decisiones, se acuerdan compromisos que pueden
formar parte de la agenda del CCL provincial.
154
La importancia de las zonificaciones para el reforzamiento de las formas de gestión comunal, así
como para el mejoramiento de la gestión municipal en su conjunto, es notoria no sólo en los lugares
reseñados anteriormente, sino en todo el país. Para finalizar este acápite nos parece interesante
pasar una rápida revisión a algunos procesos en marcha en Ayacucho.
Finalmente, el reglamento comentado aclara una sección oscura de la ley, en torno a las
representaciones de las organizaciones de la sociedad civil. Se dice que si bien una misma
organización o componente de ella no puede acreditarse simultáneamente a nivel provincial y
distrital, ello está referido “a las organizaciones e instituciones que tengan dependencias en dos o
más distritos de la provincia. Para el caso de las Asociaciones, Federaciones u otras de carácter
provincial que tengan asociados distritales; estos como instituciones autónomas independientes si
pueden participar en sus distritos, sin dejar de pertenecer a su central provincial”xii. Se trata de una
aclaración pertinente, pues una interpretación a contrario, como a simple vista parecería ser el
tenor de la ley, atentaría contra el derecho constitucional de libre asociación.
Capitulo II
Capitulo II
Asociación de Municipalidades del Corredor Económico CRISNEJAS
Esta estructura de participación se ha empleado para realizar la planificación distrital y ha servido
también para atender el Presupuesto Participativo. Sin embargo, con la aparición de los CCL se ha
visto conveniente crear una instancia de coordinación adicional e intermedia entre la estructura
de las sedes y la ADOSCI con la Asamblea Pública, sin que por ello se altere el sistema que, según
se evalúa, viene dando buenos resultados.
En el distrito de Paras, provincia de Cangalloxiv, el sistema de participación pasa por una cadena de
instancias, partiendo de las asambleas comunales, sigue a las asambleas zonales, luego llega a las
mesas de concertación, el CCL y finalmente termina en el Concejo Municipal y las asambleas
distritales. A las asambleas comunales concurren un promedio de 250 personas, al Cabildo
Abierto unos 380 participantes, mientras que la asamblea distrital se lleva adelante con más de
500 personas. En Paras estiman que el número de los representantes sociales al CCL debió ser
equivalente al número de autoridades, para mantener una cierta proporción con los otros
procesos participativos.
Finalmente en el distrito de Chuschi, también en la provincia de Cangalloxv, se ha zonificado la
localidad en cuatro secciones, sirviendo como criterio las referencias hidrográficas y productivas,
principalmente:
■ La zona I, de la Cuenca de Pampas. Se trata de una zona agrícola, principalmente maicera
acompañada de cultivos de haba, trigo y cebada.
■ La zona II, de la Microcuenca de Ronccuyllo. Destaca por su producción especializada de ajo y
en menor medida, la producción de quesos.
■ La zona III, de la Microcuenca Cachi. Se caracteriza por concentrar sus actividades
económicas en la producción pecuaria, principalmente ovina y vacuna.
■ La zona IV, de la Microcuenca Chikllarazo. Esta zona, en cambio, centra su actividad en la
crianza de alpacas y, secundariamente, en ovinos y llamas.
En cada una de las zonas que se encuentran en proceso de consolidación los Comités de
Desarrollo Comunal, CODECO, que favorece la participación a nivel de las comunidades. El
proceso se ha complementado con la realización de un Cabildo que convocó a 180 personas y
cuatro consultas ciudadanas en donde participaron 220 personas. A propósito de las exigencias
legales se ha creado un CCL en donde los representantes de la sociedad civil sólo llegan a 4, razón
por lo cual, no ha concitado mucho interés y aún no se ha articulado con el sistema de
participación existente.
155
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Se puede concluir, entonces, que la segmentación geográfica mediante zonas es un recurso que se
realiza para mejorar el sistema de planificación de gestión local. En los casos paradigmáticos no se
ha hecho a partir de la reciente legislación sobre Presupuestos Participativos, sino que han venido
de algunos años atrás, y forman parte de complejos sistemas participativos que, no obstante,
resultan siendo muy funcionales y adaptados a las culturas locales.
Los criterios para zonificar son variados, pero todos ellos guardan una correspondencia con su
medio geográfico natural, cultural, social y económico. Muchos de los casos examinados
muestran facilidades para determinar las zonas, en otros se deben elaborar algunos criterios para
facilitar este trabajo, como ocurre en el distrito de Lalaquiz, Piura, en donde se determinaron
factores como la integración vial, producción, relaciones sociales (factores familiares, religiosos,
etc), servicios, infraestructura y población.
De esta manera se determinaron cuatro zonas: Mayland, San Lorenzo, Tunal y La Laguna. Sobre
esta base se crearon los Comités por Caseríos, los Comités Zonales, el Comité de Desarrollo
Distrital y las Comisiones Municipales de Concertación. Estas últimas destinadas a integrar
criterios territoriales y sectoriales.
Las zonificaciones han servido notoriamente para perfeccionar los diagnósticos y procesar la
toma de decisiones, por parte de un variado y amplio número de actores sociales e institucionales.
Se trata de un aporte de la planificación concertada, a una gestión municipal que pretende ser
transparente, moderna y estratégica.
Se puede concluir, respecto a los legisladores, que no han tomado en cuenta la enorme riqueza
que ofrecen las experiencias en distintas partes del país, terminando por exigir a los gobiernos
locales, muchas veces, sistemas participativos menores a los preexistentes.
2.3 Las otras formas de participación establecidas por la Ley Orgánica de
Municipalidades
a. Las Elecciones Municipales
En la democracia la designación de autoridades se realiza a través de procesos electorales, el
sustento filosófico-político está basado en el derecho que tiene cada persona de elegir a sus
representantes para el gobierno. El derecho al voto es, por eso, un primer elemento que permite
designar a los representantes, aunque este derecho ha servido en el pasado también para
discriminar, marginar o explotar a importantes sectores de la población.
En el Perú los analfabetos sólo accedieron al derecho al voto en 1979 con ocasión de la
Constitución política de ese año. Esta situación tenía en realidad una base prejuiciosa y una
connotación racista, por eso el derecho al voto constituía una apertura democrática básica para
un desarrollo de las capacidades futuras de estas personas. La población analfabeta comprendía
mayoritariamente a poblaciones nativas de la selva y a los comuneros de la sierra; en 1978 el
campesinado constituía el 76% de la población analfabeta del país.
156
Por otra parte, hasta 1955 recién las mujeres accedieron a una condición ciudadana equivalente a
la de los hombres, pues la Constitución de 1933 otorgaba a las mujeres una condición ciudadana
de segunda clase, ya que su artículo 86 permitía el voto a la mujer mayor de edad, casadas y a las
que eran madres de familia, aunque no hayan llegado a su mayoría de edad, pero sólo para las
elecciones municipales. Luego, en septiembre de 1955, la ley 12931 permitió una participación
plena, al declarar ciudadanos a los mayores de edad y a las casadas mayores de 18 años, así como a
los emancipadosxvi.
La incorporación de mujeres y analfabetos aumentó notablemente el número de ciudadanos. Lo
mismo sucedió cuando se dio el D.L. 21995 en noviembre de 1977, que rebajó la edad de los
electores de 21 a 18 años, con lo que la población electoral pasó de 2`911,000 electores en el año
1976 a 4`966,000 en 1978, con la inscripción masiva de jóvenes.
Capitulo II
Capitulo II
Para la realización del Presupuesto Participativo, cada zona eligió a un representante, que integra
la Directiva del Comité de Planificación y Gestión del Presupuesto Participativo del 2004.
En la actualidad se acepta que el sufragio tenga cinco propiedades: que sea universal, igual,
secreto, directo y libre. Algunos países como el nuestro le agregan el carácter obligatorio.
Que el sufragio sea universal significa que tiene derecho a participar de él todas las personas que
poseen su condición ciudadana en ejercicio. Este carácter elimina diferencias en razón de raza o
etnia, sexo o riqueza, como ocurría años atrás en el Perú. En nuestro caso, se exige tener 18 años de
edad, contar con capacidad civil y estar inscritos en el Registro Electoral.
Que sea igual asegura que exista una correspondencia entre el valor numérico del voto y la
persona que lo realiza. El carácter secreto, en cambio, permite que el voto de los ciudadanos no
pueda ser coactado por amenazas o represalias, garantizándose de esa manera la manifestación
de la voluntad de las personas.
Directo significa que el ciudadano actúa sin intermediarios en el momento de votar. La persona, de
esta manera, elige a sus representantes o manifiesta su voluntad sin interferencia de ninguna otra
persona o institución. La Constitución en su artículo 31 no menciona el carácter directo del
sufragio, con lo que deja abierta la posibilidad de incluir procesos indirectos. La anterior
legislación sobre regionalización, elaborada bajo las pautas de la Constitución de 1979,
consideraba procedimientos indirectos en la elección de los representantes a la Asamblea
Regional y en la elección del presidente de la región, asunto este último que ha sido suprimido por
el artículo 198 de la actual Constitución que ordena que sea elegido por sufragio directo, lo mismo
se señala para el Presidente de la República en el artículo 111, así como para alcaldes y regidores,
en el artículo 191.
El carácter libre quiere garantizar la falta de coacción hacia el elector para que ejerza el sufragio sin
presiones externas. El ciudadano debe contar con la posibilidad de elegir libremente el candidato o
la opción que considere más conveniente, siendo necesario un contexto de libertad y pluralidad, en
donde puedan manifestarse diferentes ofertas políticas.
El carácter obligatorio coloca a este derecho también como un deber. En realidad, se trata de un medio
de protección del sistema frente al problema de ausentismo electoral, que en algunos casos convierte
en algo relativo la expresión de la voluntad popular, debido justamente a la escasa participación.
De acuerdo al artículo 34 de la Constitución, ya reformado, los miembros de las fuerzas armadas y
policiales en actividad tienen derecho a votar y a participar de los mecanismos de participación
ciudadana, aunque no pueden ser elegidos en procesos electorales ni en actividades partidarias o
de proselitismo político, hasta que no hayan pasado a la situación de retiro.
157
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ Sistemas directos e indirectos. Los sistemas directos se basan en la atribución que gozan los
electores para designar sin intermediarios a sus representantes, se trata del sistema
democrático por excelencia, aunque no por ello descalifica al otro procedimiento.
La lista abierta, en cambio, faculta a los electores a votar por candidatos de su preferencia, sin
atender su pertenencia política; este sistema permite que los electores puedan votar por
miembros de diferentes listas. No se emplea en nuestro país.
El sistema indirecto, llamado también de segundo grado, se da cuando el cuerpo electoral en su
totalidad elige a un grupo de representantes o compromisarios, para que éstos en una segunda
votación elijan a las autoridades. Se trata de un sistema que generalmente se realiza en dos
etapas. Lo tiene Estados Unidos para elegir a su presidente y vicepresidente.
Finalmente, el voto preferencial permite que el elector, además de votar por una agrupación
política, señale el o los candidatos de su preferencia, con lo cual expresa mucho mejor su
voluntad y altera el orden de la lista inicialmente confeccionada por la agrupación política.
En el caso peruano, la Constitución de 1979 consideraba expresamente ambos sistemas, el
indirecto referido al proceso de regionalización. Sin embargo, la actual Constitución no
prohíbe la posibilidad de emplearse en alguna oportunidad donde no se exija expresamente
una votación directa.
El sistema peruano establece la posibilidad de que los vecinos elijan directamente al alcalde, a
diferencia de otros modelos, en donde los regidores eligen, entre ellos, a esta autoridad. Y resulta
evidentemente mejor que otros sistemas de democracia restrictiva, en los cuales es el Presidente
de la República u otra autoridad la que designa al alcalde.
■ Sistemas de mayoría. Son aquellos que sobredimensionan al ganador con la finalidad de
entregarle una mayoría absoluta. "De sus características puede desprenderse que su
aplicación sólo procede en los sistemas políticos bipartidarios o, a lo sumo, tripartidarios. En
sistema de más partidos, resulta arbitrario al privar de representación a fuerzas políticas que,
sumadas, pueden ser parte sustantiva de la votación nacionalxvii. Sin embargo, este sistema es el
que se aplica a los procesos municipales, pues la ley otorga mayoría a la lista ganadora, pese a
que haya alcanzado un porcentaje muy bajo de votos a su favor, con la finalidad de otorgarle
estabilidad al nuevo gobierno local.
■ Sistema de representación de minorías. Buscan que los derrotados en una justa electoral no
queden eliminados del escenario político, en ese sentido, buscan que la oposición se exprese
en las instancias correspondientes como un medio de control y fiscalización de las acciones de
gobierno de la mayoría. También es considerado en el sistema electoral municipal peruano,
pues permite que los grupos minoritarios puedan alcanzar representaciones, aplicándose una
técnica conocida como cifra repartidora.
El medio más eficiente dentro de este sistema es el de cifra repartidora, se trata de un
mecanismo técnico de representación muy aceptado en nuestro medio político. Consiste en
dividir el número de votos obtenidos por cada lista entre la cifra repartidora, el resultado
indica el número de representantes que ha logrado conseguir cada lista.El Decreto Legislativo
051, ley orgánica de municipalidades de 1981, indicaba que cuando el número de regidores a
elegir fuera de cinco o más, se debía dar representación a las minorías mediante lista
incompleta, esta disposición ha sido reemplazada posteriormente por el mencionado sistema
de cifra repartidora.
■ Sistema de representación proporcional. Con este sistema el número de representantes que
corresponde a cada lista electoral, es proporcional al porcentaje de sus votos en relación al
total de votos válidos emitidos. Se supone que el sistema de representación proporcional hace
una radiografía casi exacta de las opciones elegidas por los electores.
158
bloque, permite que el partido o agrupación política realice una preselección de los
candidatos, señalando en los primeros lugares a aquellos que juzgan tienen la primera
prioridad; en ese sentido, expresa mejor los intereses de la agrupación política que los de la
población electoral.
■ Sistema por lista cerrada, por lista abierta y por voto preferencial. La lista cerrada o voto en
Capitulo II
Capitulo II
Finalmente, existe un tema muy complejo, referido a la relación que puede existir entre el diseño de
un sistema de elecciones y la estructura política que puede tomar un Estado. Un conjunto de
criterios que se toman en cuenta en tal caso, siendo los principales los siguientes:
b. Las Juntas Vecinales Comunales
Otro canal de participación lo constituyen las Juntas Vecinos Comunales, que siguen en gran
medida, lo dispuesto en la anterior ley de municipalidades para las denominadas Juntas de
Vecinos. Según la LOM, en su artículo 116, estas juntas son creadas por el concejo municipal, a
propuesta del alcalde, de los regidores o de los vecinos; siendo parte de su responsabilidad la
supervisión de la prestación de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las normas
municipales, la ejecución de obras comunales y otros servicios que se mencionen en la Ordenanza
de su creación.
La ordenanza 020 del Concejo Metropolitano de Lima, definía adecuadamente a las Juntas de
Vecinos, indicando que "son organizaciones sociales autónomas conformadas por personas
naturales y representantes de las personas jurídicas que se constituyen con el propósito de
participar, en el ámbito de su jurisdicción, en la supervisión de la prestación de los servicios
públicos locales, en el cumplimiento de las normas legales municipales y de carácter general, y en
el planeamiento, organización y ejecución de los planes de acción y obras de la Municipalidad."
Comparado con el nuevo texto de la LOM la disposición limeña parece mucho más clara.
La actual LOM determina que los representantes a las juntas son elegidos a partir de
convocatorias públicas. Además, cuentan con derecho a voz en las sesiones de Concejo, el mismo
que se encarga de aprobar el reglamento de organización y funciones de las Juntas Vecinales
Comunales.
c. Los Comités de Gestión
El artículo 117 habla de los Comités de Gestión, y los define como formas de participación
establecido por resolución municipal, para atender la ejecución de obras y gestiones de desarrollo
económico. La norma indica que la resolución municipal fija los aportes que realizan la
municipalidad, los vecinos y otras instituciones. La norma no señala si son dependientes de la
autoridad municipal, si poseen un carácter mixto o si cabe la posibilidad de Comités
independientes, como ocurre en muchas ocasiones.
159
Esto recuerda a los comités comunales que mencionaba la anterior ley de municipalidades, que
fueron concebidas como órganos consultivos y de apoyo, pues dependían del alcalde, aunque
eran creados por el Concejo Municipal, la ley tampoco lo reglamentaba ni habla más sobre sus
funciones específicas.
d. El Cabildo Abierto
El cabildo abierto es una instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con
un fin específico. El concejo provincial o el distrital, mediante ordenanza reglamentarán la
convocatoria a cabildo abierto.
Se trata de un texto escueto (consignado en el artículo 119 de la LOM), aunque muy positivo, toda vez
que supera requisitos que lo convertían en un instrumento inaplicable para gran parte de los espacios
que resultaban socialmente relevantes, pues la ley anterior pretendía que se aplique solamente en
aquellos lugares en donde la población electoral no sea mayor de 3,000 votantes y, además, cuando
existiera un acuerdo de dos terceras partes de los miembros del concejo para convocarlo.
■ En caso que los votos nulos o en blanco, sumados o separadamente, superen los dos tercios
del número de votos emitidos, el Jurado Nacional de Elecciones declara la nulidad del proceso.
Mediante el referéndum, el pueblo tiene un mecanismo de participación directa en la toma de
decisiones políticas, que le permite pronunciarse respecto a normas legales o para emitir su
opinión política respecto a temas de interés nacional, regional o local.
En el Perú, se incorporó la consulta popular en el sistema constitucional de 1979,
proponiéndosele en esa oportunidad, como un medio para canalizar las demandas de la población
afectada por la demarcación regional. Posteriormente la ley 24650, Texto Único Concordado de
la Ley de Bases de la Regionalización, llamaba a estas consultas populares referéndum.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Es posible distinguir tres pares de referéndum: los facultativos y los obligatorios; los
constitucionales y los legales; los ante legem y los post legem. Veremos a continuación los dos
primeros grupos.
El referéndum facultativo es aquel que se realiza por decisión de la autoridad:
e. La Consulta Vecinal y el Referéndum
La consulta popular tiene como referente histórico las antiguas asambleas populares
practicadas en la antigüedad, en Grecia y Roma, aunque en cada caso con características propias.
Actualmente son dos las instituciones más conocidas como consulta popular; el referéndum y el
plebiscito. Sin embargo, son múltiples las manifestaciones de consultas populares que se emplean
en el mundo contemporáneo.
El plebiscito es una institución muy cuestionada, ya que de la tradición romana ha quedado en
verdad muy poco. Muy utilizada por regímenes autoritarios -como ocurrió en Francia con
Bonaparte, en Alemanía con Hitler, en Chile con Pinochet-, se trata de un mecanismo al cual
recurrieron gobernantes para adquirir poderes excepcionales, así como para consolidar la
alteración del orden constitucional. Se diferencia fundamentalmente del referéndum en el sentido
que este último se ejerce siempre dentro de los marcos legales y constitucionales. De este modo,
aunque un proceso sea llamado referéndum, consulta popular u otra cualquiera denominación, si
es hecho al margen de las reglas constitucionales, se trata claramente de un plebiscito y no está
mencionado en nuestro ordenamiento jurídico por estas razones.
La Constitución peruana, en diferentes partes de su texto habla de "otras consultas populares"
(artículos 176, 178, 181, 182, 184, 185) sin señalar a cuales se refiere. Aunque tratándose de
mecanismos de democracia directa, debemos esperar diversas formas, las cuales se acomodan
mejor a espacios locales y regionales; de hecho la ley 26300 que tiene un alcance más nacional no
las menciona, a diferencia de la ley de municipalidades y otras normas de los gobiernos locales.
Las consultas populares, en todos los casos, deberán ceñirse a las instrucciones que señala la
Constitución:
160
■ Deberán realizarse mediante sufragio, con escrutinio público.
■ El Jurado Nacional de Elecciones proclama los resultados, los cuales son definitivos. Lo que
quiere decir que no son revisables.
■ El Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales es el encargado de organizar todas las
consultas populares.
-
Ante la presión de la opinión pública.
Ante la presión de las organizaciones funcionales de una sociedad.
Debido a la iniciativa de la propia sociedad que reacciona ante una ley.
Ante una situación prevista por la normatividad.
En nuestro ordenamiento constitucional existe como base de este tipo de referéndum los
artículos 2 inciso 17 y 190 de la Constitución de 1993, el primero reglamentado parcialmente por
la ley 26300. Este referéndum, de acuerdo a la ley en mención, puede ser solicitado por un
número de ciudadanos no menor al 10% del electorado nacional, que es un número bastante
elevado. El porcentaje sigue siendo alto cuando se trata de municipios.
La Constitución en su artículo 32 señala algunas situaciones en las que procede el referéndum
facultativo, sin llegar a establecer una lista taxativa, como se aprecia de la lectura de su texto, se
trata de:
■
■
■
■
La reforma total o parcial de la Constitución.
La aprobación de normas con rango de ley.
Las ordenanzas municipales.
Las materias relativas al proceso de descentralización.
En el artículo 150 de la LOM, se desarrolla el derecho de referéndum aplicado al ámbito
municipal. Se le define como un instrumento de participación directa del pueblo sobre asuntos de
competencia municipal, mediante el cual se pronuncia con carácter decisorio, respecto a la
aprobación o desaprobación de las ordenanzas municipales, excepto aquellas de naturaleza
tributaria que estén de acuerdo a ley. Se entiende por ello que los resultados del referéndum
tienen fuerza vinculante, es por ese motivo, que la ley indica que el referéndum municipal obliga al
concejo municipal a someterse a sus resultados y, en consecuencia, a dictar las normas necesarias
para su cumplimiento.
Este artículo nos habla acerca del referéndum facultativo, pues señala que es convocado por el
Jurado Nacional de Elecciones, a través de su instancia local o regional, justamente a pedido del
161
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Al tratar los aspectos procesales, la ley se indica que el referéndum municipal se debe realizar
dentro de los ciento veinte días siguientes al pedido formulado por el Concejo o los vecinos. Para
ello, el Jurado Electoral fija la fecha, debiendo contar con la colaboración de las autoridades
políticas, militares, policiales.
Los resultados del referéndum municipal surten efectos legales, cuando han votado válidamente,
por lo menos el treinta y cinco por ciento del total de electores de la circunscripción consultada.
Un mismo tema puede someterse a referéndum municipal por segunda vez, sólo luego de
transcurridos tres años.
Otro referéndum facultativo lo consigna la Constitución peruana en el artículo 190 cuando trata
sobre la regionalización, pues señala que las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de
las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes. Y -lo que está más
directamente vinculado a nuestro tema-, las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo
integrarse o cambiar de circunscripción. Siendo requisito que en ambos casos proceda un
referéndum, descansando la iniciativa en la voluntad de las autoridades y de la propia población.
En cambio, el referéndum obligatorio, es el que se exige expresamente por la Constitución o por la
ley. Al respecto, el artículo 206 de la Constitución establece que toda reforma constitucional
aprobada por el Congreso debe ser ratificada mediante referéndum, salvo que el acuerdo de
reforma haya sido aprobado en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable,
en ambos casos, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. De la misma manera,
el artículo 57 dice que en caso que un tratado celebrado por el Estado afecte disposiciones
constitucionales, debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la
Constitución antes de ser ratificado por el Presidente de la República. El referéndum, en este
caso, resulta la formula obligatoria a seguir para aceptar una reforma de la carta magna, al no
conseguir una mayoría calificada.
La distinción entre referéndum constitucional y legal obedece a la naturaleza de la consulta, que
en el primer caso, se busca afirmar un pacto, mientras que el segundo constituye un
pronunciamiento sobre alguna materia legislativa.
El referéndum constitucional se emplea para sancionar una Constitución o sus reformas. La
primera consulta mediante referéndum, para aprobar una nueva Carta constitucional se realizó el
31 de octubre de 1993, lamentablemente con un resultado muy discutido. Se trató de una
consulta, convocada luego de un trabajo realizado por un Congreso Constituyente, dominado
por la mayoría de un gobierno que venía de provocar un Golpe de Estado contra el Poder
Legislativo y el Judicial. La nueva Constitución entró en vigencia a pesar de existir serias dudas
respecto a la legitimidad que podían ofrecer los resultados: sobre un total de 11`518,669
electores, los votantes efectivos fueron 8`178,742 lo que significó un ausentismo de 3`339,927
electores.
162
Además, sobre los votantes efectivos, el resultado a favor del nuevo texto constitucional fue de
3`895,763, mientras que la oposición sumó 3`548,334 votos. Los votos nulos fueron 518,557 y
los blancos 216,088, lo que significa que la suma de los votos de oposición, nulos y blancos
representa una cantidad muy superior a la votación a favor del proyecto gubernamental. Además,
de acuerdo a los resultados oficiales, la mayoría de la población de las provincias rechazó el
proyecto de Constitución, mientras que la zona de Lima y su entorno la respaldó, con lo que se
acentuaron los problemas de legitimidad a nivel nacional.
De esta manera, estamos ante una Constitución jurídicamente válida pero social y políticamente
cuestionada en su origen, pues no contó con el respaldo popular mayoritario en cantidad ni en
términos geográficos. En la base de su legalidad, sólo existe el seguimiento de los debidos
procedimientos y la falta de cuidado en la legislación, al no establecer el requisito de mayoría
calificada para aprobar el proyecto de Constitución.
Volviendo a la clasificación, tenemos al referéndum legal. Se trata de un recurso que actúa como un
acompañamiento a la acción gubernamental. Es conocido también como "veto popular", pues
puede cumplir ese rol, debido a que actúa como un dispositivo que permite rechazar leyes y
normas regionales de carácter general, así como ordenanzas municipales.
Capitulo II
Capitulo II
concejo municipal o de vecinos que representen no menos del veinte por ciento del número total
de electores de la provincia o del distrito, según corresponda.
De acuerdo a la ley 26300 -que para fines municipales, actúa sólo de manera supletoria, pues la
LOM fija los términos específicos-, el resultado del referéndum determina la entrada en vigencia o
la derogación de las normas, según fueren aprobadas o desaprobadas, respectivamente. Se
requiere para la aprobación, que hayan votado en sentido favorable la mitad más uno de los
votantes, sin tener en cuenta los votos nulos o en blanco.
Esta disposición de la ley rige también para el caso de la reforma de la Constitución.
Consideramos que a raíz de la experiencia comentada líneas arriba, se debería fijar una mayoría
calificada que asegure una indiscutible legitimidad del resultado.
Conviene recordar, para terminar, que la Constitución en su artículo 32 establece prohibición
expresa de realizar referéndum en torno a tres temas: suspensión o disminución de los derechos
fundamentales de la persona, normas de carácter tributario y presupuestal; tratados
internacionales en vigor. Materias sobre las cuales no basta un pronunciamiento a favor o en
contra, debido a las complejidades que presentan los temas así como sus posibles consecuencias.
f. La iniciativa legislativa municipal y el derecho de iniciativa legislativa de las
autoridades municipales
La iniciativa legislativa faculta a la ciudadanía a intervenir en la función legislativa, sea para modificar
la Constitución como para proponer nuevas normas jurídicas con rango de ley. Se trata de una
institución de democracia directa que por extensión se atribuye también a determinados
órganos del Estado y a los Gobiernos Locales.
En el Perú, desde hace mucho tiempo, se viene planteando la necesidad de considerar la
ampliación de este derecho al pueblo. Con el paso de los años, el planteamiento de la iniciativa
popular se ha convertido en una de las propuestas más importantes para vincular a la población
con la normatividad que debe regirla, ya que, como evidente parte interesada, encuentra una
forma de plantear directamente sus demandas, cuando las autoridades y representantes no
escuchan sus pedidos, actuando como un mecanismo de reforzamiento del sistema democrático.
La iniciativa legislativa puede ser constitucional o legalxviii.
La iniciativa constitucional es el derecho reconocido al pueblo para formular modificaciones al
texto constitucional. Iniciativa legal, en cambio, permite al pueblo presentar una propuesta de ley
163
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
En la Constitución se ha previsto en el artículo 206 el derecho de iniciativa de reforma
constitucional a un número de ciudadanos equivalente a cero punto tres por ciento (0.3%) de la
población electoral nacional, en cambio, respecto a la iniciativa legislativa ni el artículo 31 ni el 107
que reconocen este derecho señalan el número de ciudadanos que se requeriría, indicando que se
ejercerá conforme a ley.
El artículo 114 de la LOM al tratar la iniciativa legislativa aplicada al ámbito municipal, la define
como “el derecho mediante el cual los vecinos plantean al gobierno local la adopción de una
norma legal municipal de cumplimiento obligatorio por todos o una parte de los vecinos de la
circunscripción o del propio concejo municipal”.
Esta vez, la LOM si define un número preciso para solicitarla, nos habla del respaldo, mediante
firmas certificadas por el RENIEC, de más del uno por ciento del total de electores del distrito o
de la provincia que se trate.
El artículo finaliza, expresando que el Concejo Municipal, a propuesta del alcalde, debe aprobar
las normas que permitan el ejercicio de la iniciativa legislativa municipal. La ordenanza 065 de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, legisló hace años sobre la materia, pudiendo constituir un
referente a estudiar, para fines de la reglamentación respectiva.
La ordenanza 065 dice que la iniciativa popular vecinal es el derecho que tienen los vecinos de
presentar proyectos de ordenanza, éstos se presentan a la autoridad electoral, la que verificará las
firmas en relación a la jurisdicción municipal, emitiendo luego una resolución admitiendo la iniciativa,
la que será enviada al concejo municipal, para que en el plazo de 60 días calendarios se pronuncie.
En concordancia con la ley 26300, la ordenanza 065 establece que si un proyecto de ordenanza es
rechazado, quienes lo presentaron tienen el derecho a solicitar a la autoridad electoral se someta
a referéndum municipal, con lo cual el veredicto popular actúa como una segunda instancia.
Finalmente, en lo que se refiere al derecho de iniciativa legislativa, el artículo 107 de la
Constitución dispone que el Presidente de la República y los congresistas tienen derecho de
iniciativa en la formación de las leyes de manera general. Sin embargo, tienen el mismo derecho
aunque referido a las materias que les son propias, los otros poderes del Estado, las instituciones
públicas autónomas, los municipios y los colegios profesionales. En algunos pasajes del texto
constitucional, se mencionan expresamente algunos casos, como ocurre con el Ministerio Público
(artículo 159, inciso 7), el Jurado Nacional de Elecciones (artículo 178, inciso 6), la Defensoría del
Pueblo (artículo 162).
Por otra parte, es importante también observar la forma de presentar la iniciativa, ya que como es
fácil de observar, ello otorga mayor o menor margen de participación a la ciudadanía. Así, la
autorización para presentar iniciativas puede consistir en la presentación de un pedido para que
un órgano estatal, por ejemplo el Concejo Municipal, elabore la propuesta de ordenanza
definitiva, se trata en ese caso de una iniciativa simple.
164
En cambio, una iniciativa formulada exige que la propuesta que se entregue esté redactada
íntegramente y guardando la formalidad mínima, es decir, que esté articulado, dejándose libertad
al órgano legislativo para adecuar el texto a la sistemática legal, sin alterar el contenido. Se trata de
una exigencia que se plantea a los pedidos presentados al Congreso de la República, pero que
juzgamos no debe aplicarse a los gobiernos locales, por dos motivos: primero, por una razón
formal, pues la ley no lo exige de manera expresa y, segundo, porque de esta manera se facilita el
acceso a poblaciones que no cuentan con asistencia profesional para ello, justamente muchos de
los grupos nativos, comunidades campesinas y poblaciones afroperuanas, de las que habla la
LOM.
En términos sintéticos, se puede decir que la iniciativa legislativa municipal es un acierto, pues
gracias a ella se pueden obtener, por lo menos cinco resultados importantes:
Capitulo II
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o de norma con ese rango ante el órgano legislativo que corresponda, la que deberá ser atendida
con carácter prioritario.
■ Se trata de una institución que es consecuente con la teoría de la soberanía popular, permite
elevar los niveles de información y conciencia en la población.
■ Permite controlar constantemente al gobernante, corrigiendo abusos y desaciertos.
■ Evita la dictadura de los caudillos y de los partidos. Podemos decir que se opone, en realidad, a
todo tipo de dictadura.
■ Mejora la educación cívica del pueblo, en la medida que exige prestar mayor atención sobre
ciertos problemas que deben ser de interés público.
■ Evita cambios demasiado avanzados, sin debida justificación, según demuestra la experiencia.
g. Derecho a la información y a la denuncia
Los artículos 112 y 118 de la LOM tratan lo referido al derecho a la información a favor de los
vecinos. Se dice que éstos tienen el derecho a ser informados, respecto a la gestión municipal, así
como solicitar la información que consideren necesaria, sin expresión de causa. La información
debe ser proporcionada, bajo responsabilidad, de conformidad con la ley en la materia.
Recordemos que al respecto existe una ley que versa sobre la trasparencia y el derecho de
información, se trata de la ley 27806, de agosto del 2002, que entre sus principales disposiciones
menciona el interés por promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho
fundamental del acceso a la información, que está consagrado en el artículo segundo de la
Constitución Política.
Tomando en cuenta lo anterior, la ley que analizamos numera cinco aspectos a considerar de
manera especial, cuando se trata de la información:
■ En primer lugar, se trata de un derecho constitucional y legal expreso.
■ Toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones
expresamente previstas por el artículo 15º de la ley 27806.
■ Las instituciones estatales, como las municipalidades, deben adoptar las medidas que
garanticen y promuevan la transparencia.
■ La entidad pública tiene la obligación de entregar la información que demanden las personas,
en aplicación del principio de publicidad.
■ La entidad pública designará al funcionario responsable de entregar la información solicitada.
Esta norma indica, claramente, que los funcionarios o servidores públicos que incumplan con estas
disposiciones, serán sancionados por la comisión de una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados
penalmente por la comisión de delito de abuso de autoridad, de acuerdo al Código Penal.
165
La anterior LOM consideraba el derecho a solicitar información y hacer consultas, planteándose la
realización de una sesión del Consejo Municipal cada 60 días, en donde debían tratarse
públicamente las materias de interés comunal que los vecinos soliciten. Así mismo, disponía que la
municipalidad informara, cada noventa días, sobre la marcha de los asuntos comunales y del estado
de la economía municipal, aunque aquella ley no señala la forma en que se efectuaba esa
información -si se realiza por medio de carteles, bandos, boletines, sesiones públicas, etc.-,
tampoco señalaba las sanciones que acarrearía su incumplimiento. La nueva LOM, en lugar de
perfeccionar estas disposiciones, sencillamente no las tomó en cuenta, aunque consideramos que
podrían incorporarse en las legislaciones municipales, pues justamente el artículo 7 de la actual
LOM reconoce que las municipalidades pueden crear “otros mecanismos de participación que
aseguren una permanente comunicación entre la población y las autoridades municipales”, y podría
ser una oportunidad para rescatar algunas instituciones que pudieron tener una mejor valoración.
El artículo 118 de la LOM también reconoce el derecho de formular denuncias que poseen los
vecinos de una localidad. Se dice que éstos pueden formular denuncias -individual o
colectivamente-, por escrito, sobre infracciones, debiendo la autoridad municipal dar respuesta
en la misma forma, en un plazo no mayor de treinta días hábiles, bajo responsabilidad directa del
funcionario, regidor o alcalde, según sea el caso.
El funcionario o la autoridad se encuentra obligado a imponer las sanciones correspondientes o, si
es pertinente, declarar de manera fundamentada la improcedencia de la denuncia formulada. La
ley indica que la municipalidad establecerá mecanismos de sanción en el caso de denuncias
maliciosas, dejando abierta una peligrosa ventana que puede prestarse para colocar disposiciones
que busquen amedrentar a los posibles denunciantes, hubiera sido conveniente que, en todo
caso, sea la LOM la que haya establecido alguna medida concreta.
La anterior LOM hablaba del derecho de los vecinos de denunciar las vacancias en los cargos de
alcalde y regidores ante el Concejo Municipal, la nueva ley considera a esta acción como una
solicitud, aunque se trataría propiamente de una denuncia, que, en la medida que debe ser
fundamentada, según lo estipula el artículo 23 de la LOM, entendemos no debiera ser pasible de
ninguna sanción, pues resultaría difícil sostener su malicia.
h. La participación del sector empresarial
En el artículo 120, la LOM incorpora una norma de carácter sectorial en la que indica que los
empresarios, “en forma colectiva, a través de gremios, asociaciones de empresarios, u otras
formas de organizaciones locales, participan en la formulación, discusión, concertación y control
de los planes de desarrollo económico local”.
Sólo habría que decir que se trata de una disposición lírica, pues no establece incentivos,
sanciones ni cualquier tipo de elemento que justificara su presencia. Bajo tal perspectiva, tendría
que crearse artículos que invitaran a cada uno de los sectores sociales, económicos y culturales a
participar en el planeamiento local.
i. La Revocatoria del Mandato
166
Considerada como parte de los derechos de control vecinal hacia los gobiernos locales, por la LOM,
el artículo 122, recuerda que el mandato de los alcaldes y regidores es irrenunciable, pero en cambio,
es revocable de acuerdo a las normas previstas en la Constitución Política y la ley de la materia.
En efecto, la revocación se encuentra consignada en el inciso 17 del artículo 2 y en los artículos 31,
191 y 198 de la Constitución, y ha sido reglamentada por la ley 26300 de mayo de 1994, que la
define como el derecho de la ciudadanía de destituir de sus cargos a las autoridades elegidas;
señalándose expresamente a los alcaldes y regidores, las autoridades regionales y los
magistrados.
Por la revocación, el pueblo a través de expresión de su voluntad, a través del sufragio,
interrumpe la representación que habían conferido a determinadas personas para que actúen
como autoridades. Se trata de una importante institución de democracia directa, que permite
canalizar el descontento popular ante una inadecuada representación, evitando con ello que la
mala autoridad ejercite sus funciones por todo el período. Las limitaciones que se han establecido
es que no proceda durante el primero ni durante el último año del mandato de la autoridad, salvo
para el caso de los magistrados, donde no existe este impedimento.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La ley en mención señala los requisitos y el procedimiento siguiente:
■ Se requiere una solicitud de revocatoria del mandato en donde se indique la autoridad
específica. Debe de estar fundamentada pero no requiere ser probada, sin embargo, se exige
que se acompañe del 25% de firmas de electores de la circunscripción electoral -con un
máximo de 400,000 firmas-, que respalden el pedido.
■ Con el requisito anterior, el Jurado Nacional de Elecciones convoca a consulta popular, la que
debe de efectuarse dentro de los 90 días siguientes de ser presentada la solicitud (lo que la ley
llama "solicitada formalmente"), aunque en la práctica se han creado calendarios para poder
viabilizar la realización de las consultas de manera simultánea en todo el país.
■ La revocatoria procede a partir de un resultado de mayoría simple, quiere decir que se
requiere sólo la mitad más uno de los votos a favor de la solicitud.
■ En caso no proceda la revocatoria, por falta de aceptación de la solicitud por la población, la
autoridad se mantendrá en el cargo sin posibilidad de que admita una nueva petición hasta
después de dos años de efectuada la consulta.
■ La revocatoria no supone una inhabilitación de la autoridad, pues el revocado queda apto para
ser candidato al mismo cargo del cual fue separado, en las próximas elecciones.
La ley reglamenta también lo que ocurre luego de la aceptación de la revocación. En primer lugar,
establece que el Jurado Nacional de Elecciones acredita como reemplazante de la autoridad
revocada, a quién alcanzó el siguiente lugar en el número de votos de la misma lista, quién deberá
completar el mandato.
En segundo lugar, si la revocatoria fuera sobre más de un tercio del número de miembros de un
Concejo Municipal se deberá convocar a nuevas elecciones. Se establece también que mientras
no se elijan a los reemplazantes, asumen el cargo los accesitarios. Este procedimiento rige
también para los miembros del Concejo de Coordinación Regional elegidos directamente.
Pero lo que llama la atención es el hecho que la Constitución no haya considerado la revocación
como un medio de control de los congresistas, asunto que hubiera contribuido decididamente a
mejorar la calidad de la representación política que históricamente ha sido deficiente en el país, y
que incluso sirvió como argumento para el Golpe de Estado del 5 de abril de 1992. Gracias a la
Constitución de 1993, los representantes al Congreso constituyen uno de los pocos sectores que
no cuentan con un mecanismo de control popular efectivo.
167
j. La Demanda de Rendición de Cuentas
b. Participación en el control legal y constitucional
Mencionada en el artículo 121, también como un derecho de control ciudadano, la Demanda de
Rendición de Cuentas no ha sido desarrollada por la LOM, por lo que debe interpretarse de acuerdo
a la ley de la materia. Se trata de una institución se incorporó en la Constitución de 1993, en el
artículo 31. Está definido como el derecho que tiene el ciudadano de interpelar a las autoridades
respecto a la ejecución presupuestal y el uso de los recursos propios. Es la "presentación, al
conocimiento de quién corresponda, para su examen y verificación, de la relación minuciosa y
justificada de gastos e ingresos de una administración o gestión....es así el reverso del generoso o
corrosivo: borrón y cuenta nueva"xix. De esta manera, una institución del derecho civil adquiere, por
vía de la Constitución, el rango de institución pública, aplicable a un conjunto amplio de autoridades.
Haciendo uso del conjunto de mecanismos e instrumentos que ofrece el sistema jurídico nacional,
se puede participar en el control de la vigencia del Estado de Derecho. Se trata de un ejercicio
político de la ciudadanía sumamente importante porque, de tener resultados en sus efectos y
aplicándose en los plazos adecuados, proporciona una mayor creencia de la ciudadanía en su sistema
político. Por el contrario, la inoperancia de las medidas y los magros efectos, estimulan la apuesta
por medios y recursos autoritarios que resultan más efectistas.
Como toda interpelación, debe ser hecha a través de un pliego de preguntas. Según la ley 26300,
para que proceda esta demanda la solicitud debe ser respaldada por el 20% de firmas, con un
máximo de 50,000 de la población electoral de la circunscripción territorial, luego de lo cual la
autoridad electoral comunica a la autoridad demandada, para que responda y publique el pliego
interpelatorio, dentro de los 60 días calendarios.
Están obligadas a responder a la demanda de rendición de cuentas tanto las autoridades elegidas,
como las municipales, así como las designadas por el gobierno central o regional. Se encuentran
sujetos también a esta demanda, los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logísticos de
las fuerzas armadas y policiales, comprendidas en el artículo 170 de la Constitución.
Examinados estos mecanismos y revisados algunos casos, se ha podido comprobar que no se trata
de un procedimiento fácil ni efectivo de control, pues en razón de los plazos, costos y calidad de las
respuestas resultaba muy difícil de masificar. Sin embargo, la institución ha sido felizmente recogida
en los procesos de elaboración u ejecución de los Presupuestos Participativos, encontrando allí un
terreno fértil de desarrollo y de gran aceptación, consolidándose, por tanto, fuera de los alcances de
la ley 26300, como se verá a propósito de tratar los temas de planeamiento municipal.
2.4 Otros mecanismos de carácter general, de aplicación local
a. El derecho de remoción
Aunque no ha sido mencionada por la LOM, se trata de una institución de democracia directa
considerada en los artículos 2 inciso 17 y 31 de la Constitución Política. A través de la remoción, la
ciudadanía puede apartar de sus cargos, a las autoridades designadas por el gobierno central o
regional en la jurisdicción regional, departamental, provincial y distrital.
Es, como se ve, una institución muy importante, ya que permite actuar contra las malas autoridades
no elegidas por la ciudadanía y que tienen ingerencia sobre la vida de la localidad. La ley 26300, exige
que el Jurado Nacional de Elecciones compruebe que la solicitud se encuentre respaldada por más
del 50% de los ciudadanos de una jurisdicción electoral o judicial, en cuyo caso la remoción actúa
automáticamente.
168
Según la ley, la remoción no comprende a los jefes políticos militares en las zonas declaradas en
emergencia, lo que se interpreta, contrario sensu, que si procede en aquellas zonas que no se
encuentren en esa situación. Así mismo, el funcionario removido se encuentra impedido de volver a
ocupar el mismo cargo en los siguientes cinco años. Una de las figuras directamente aludidas por la
norma puede ser el Prefecto y demás componentes de esta esfera de acción.
La democracia tiene necesidad de justificarse en los hechos, en la práctica cotidiana y no sólo en las
formulaciones teóricas o retóricas, en donde el consenso es evidente. Por tanto contar con
instituciones sólidas y confiables -que es lo que ansiosamente se espera del Poder Judicial-, así como
de instrumentos accesibles y oportunos, como los que examinaremos a continuación, permitirá
enriquecer la cultura jurídica de la población, fundamental garantía para convertir a la democracia en
una realidad, nos referimos a la acción de cumplimiento, la acción de inconstitucionalidad y la acción
popular, actualmente regulados por el Código Procesal Constitucional, ley 28237.
Capitulo II
Capitulo II
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de Municipalidades Rurales
La acción de cumplimiento, es una innovación constitucional que no contaba con precedentes en
el país hasta 1993. El artículo 200 inciso 6 de la Constitución, define a la acción de cumplimiento,
como aquella que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo. El cumplimiento de la obligación asignada por la norma legal al
funcionario, se entiende debe ser cumplida tal como lo manda la propia norma, de otro modo, daría
lugar a pedir su cumplimiento forzoso.
La ley 28237 señala que es objeto del proceso de cumplimiento, ordenar que el funcionario o
autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
firme; o que se pronuncie expresamente, cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un reglamento.
Cualquier persona podrá iniciar el proceso de cumplimiento frente a normas con rango de ley y
reglamentos. Si el proceso tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un acto
administrativo, sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien
invoque interés para el cumplimiento del deber omitido. Tratándose de la defensa de derechos con
intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a cualquier persona. Asimismo, la
Defensoría del Pueblo puede iniciar procesos de cumplimiento.
Como toda garantía, se debe recurrir al Poder Judicial para que actúe garantizando los derechos
constitucionales. Según la ley 26301 la acción de cumplimiento deberá dirigirse directamente contra
el funcionario o entidad encargada del cumplimiento que se solicita. En caso no fuera conocida o no
hubiera certeza de la misma, se podrá dirigir al superior jerárquico, sin perjuicio de lo previsto en el
xx
artículo 12 de la ley 25398, que regula la defensa del funcionario o servidor público y la intervención
del Procurador Público. La autoridad o el funcionario rebelde será sujeto de responsabilidad que
señale la ley específica.
En caso de ser denegada la acción de cumplimiento, corresponde al Tribunal Constitucional conocer
en última y definitiva instancia la resolución denegatoria. Se trata de una de las normas que los
gobiernos locales pueden aplicar de manera creativa, para exigir el cumplimiento de derechos a su
favor que no son implementados por otras autoridades, de la misma manera, puede ser exigida por
cualquier vecino para exigir el cumplimiento de la ley a favor suyo y de la comunidad.
169
La acción de inconstitucionalidad se encuentra regulada en los artículos 200, 202, 203 y 204 de la
Constitución. Se la define como la acción que procede contra las normas que tienen rango de ley
que contraviene la Constitución en la forma o en el fondo, se trata de: las leyes, los Decretos
Legislativos, Decretos de Urgencia, Tratados, Reglamentos del Congreso, normas regionales de
carácter general y Ordenanzas municipales.
Declarada la inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional, la sentencia deberá publicarse en
el diario oficial. De esta manera, la norma queda sin efecto desde el día siguiente de la publicación,
aunque la sentencia no posee un efecto retroactivo.
Se encuentran facultados para interponer una acción de inconstitucionalidad un sector bastante
amplio de la sociedad y del gobierno en sus diferentes niveles: el Presidente de la República, el Fiscal
de la Nación, el Defensor del Pueblo, el veinticinco por ciento del número legal de congresistas.
Igualmente, puede interponerlo cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones, el uno por ciento de ciudadanos de la circunscripción local, si la norma
impugnada es una Ordenanza municipal, siempre que ese porcentaje no exceda a cinco mil
ciudadanos. Finalmente, tienen capacidad para interponer la acción los presidentes de Región con
acuerdo del consejo regional, los alcaldes provinciales, con acuerdo del concejo municipal, y los
colegios profesionales, todos ellos en materia de su competencia.
Estas sentencias constituyen normas prohibitivas para que cualquier órgano del Estado, bajo
responsabilidad, emita una nueva norma total o parcialmente idéntica a la derogada por mandato
judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida.
Hay que decir que la acción popular es la única garantía Constitucional que ha quedado bajo la
jurisdicción total del Poder Judicial, lo que sin desmerecer a este importante órgano del Estado, no
guarda coherencia con la creación de un Tribunal especializado en el control constitucional.
Cuando la norma es de carácter regional o local, conoce las demandas de acción popular la Sala de
turno de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, en los demás
casos interviene la Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima.
Existen tres disposiciones importantes de tener en cuenta en relación a los efectos: admitida a
trámite la demanda, no se suspende la vigencia de la norma objeto de la misma; las sentencias tienen
el valor de cosa juzgada; la sentencia denegatoria, impide la interposición de una nueva acción
popular fundada en la misma infracción.
Anotaciones
Finalmente, la acción popular, es una garantía constitucional que permite el control jurisdiccional
de la constitucionalidad y legalidad de las normas. Permite a los ciudadanos y al Ministerio Público
actuar ante el Poder Judicial, por infracción de la Constitución o de la ley, contra reglamentos y
normas administrativas, así como contra resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen, como el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales, locales y
demás personas de derecho público.
Esta garantía se encuentra regulada por el artículo 200 inciso 5 de la Constitución de 1993. De
acuerdo a la normatividad pueden interponer demanda de acción popular: los ciudadanos
peruanos, los ciudadanos extranjeros residentes en el país, las personas jurídicas constituidas o
establecidas en el país, el Ministerio Público, de conformidad al artículo 159 inciso 1 de la
Constitución.
La inconstitucionalidad o ilegalidad puede estar referida a la totalidad o a una parte de la norma en
cuestión, y puede deberse a una infracción directa a la Constitución o a las leyes, o por haber sido
expedidas o publicadas contraviniendo la forma prescrita por la Constitución o las leyes.
La demanda de acción popular puede interponerse contra las normas formalmente aprobadas que
no han sido aún publicadas oficialmente. Esta disposición es muy importante, ya que la sentencia
que ampara la acción popular no tiene efectos retroactivos.
Según Rubio y Bernales, "es preciso distinguir cuándo la norma es de carácter general y cuándo es
un acto administrativo referente a derechos subjetivos de las personas. Si se trata de los primeros,
procede la acción popular. Si se trata de los segundo, procede la Acción de Amparo"xxi.
170
El derecho para ejercitar la acción popular prescribe a los cinco años a partir de la fecha de
publicación de la norma. La sentencia que ampara la acción popular determina la inaplicación total o
parcial, según corresponda y con efectos generales de la norma cuestionada. La sentencia tiene
valor desde el día siguiente de su publicación.
Capitulo II
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Los Elementos de la Democracia Local
Enrique Quedena
■ La libertad y la igualdad
En el desarrollo de las ideas democráticas, el concepto de la libertad prevaleció sobre la
igualdad por muchas décadas. Sin embargo, la evolución doctrinaria ha permitido descartar
planteamientos puramente especulativos. Algunos autores sostenían, por ejemplo, que la
idea democrática contenía “dos aspiraciones ampliamente contradictorias, la de la libertad y
la de la igualdad. No puede discutirse el hecho de que ambas aspiraciones forman parte, con
los mismos títulos, de la ideología democrática...(pero)...el ejercicio de la libertad conduce a
crear desigualdad. La busca de la igualdad lleva consigo inevitablemente determinadas
restricciones a la libertad"xxii. Un pensamiento que, ciertamente, desconocía las
posibilidades que ofrecía el encuentro de estos dos principios fundamentales, para la vida de
las sociedades y que llevó a reforzar inaceptables desigualdades.
Afortunadamente, se ha logrado superar esta falsa oposición. Burdeau, en cambio,
distinguió dos aspectos en la libertad. Por un lado, consideró a la libertad como expresión de
la autonomía, es decir, como una facultad por la cual una persona dispone de sí misma sin
coacción. Sin embargo, entendió que la libertad también podía comprenderse como una
expresión política, se trataba de aceptar la libertad como una posibilidad de participación.
Este tipo de libertad hace crecer a los ciudadanos y a la vez, limita la acción de los
gobernantes, ampliando la posibilidad de intervenir en el ejercicio del poder.
171
Para Burdeau, "la libertad fundamental es aquella en que figuran las prerrogativas de la
naturaleza humana: disposición de sí mismo, elección de los propios actos,
responsabilidad"xxiii.
de) decisiones colectivas, un régimen democrático se caracteriza por la atribución de este
poder (que en cuanto autorizado por la ley fundamental se vuelve un derecho) a un
número elevado de miembros del grupo"xxv
Desde esta perspectiva, resulta válida la protección del individuo y de su individualidad,
tanto como la preservación de los derechos de una comunidad, la sociedad y el Estado.
Aunque considera que las condiciones que permiten un desarrollo humano, no deben
quedar reducidas al ejercicio de un limitado número de individuos. Todas las personas no
sólo deben contar con un derecho nominal a la libertad, sino que deben existir las
condiciones materiales que permitan su realización, así como espacios que favorezcan el
desarrollo de la personalidad.
Estas reglas procesales de la democracia permitirán la afirmación de la libertad del individuo,
así como de las colectividades. Por la vía de la conciliación de la libertad y la igualdad se
llegaría, a una participación del mayor número de gobernados, lo más directamente posible,
en el ejercicio del poderxxvi.
Una visión política, que integra los aspectos individuales y colectivos que resultan
imprescindibles para conseguir un desarrollo cada vez más humano, es lo que vincula
estrechamente hoy a la libertad con la igualdad. Al considerarse la libertad como
participación, se aumenta el valor de este concepto, en tanto que agrega a su función básica,
el garantizar la autonomía de los gobernados. Bajo esta perspectiva, "la democracia no
aparece más que como un aparato técnico, un conjunto de mecanismos protectores, una
fórmula de gobierno que permite conciliar la libertad del hombre con las exigencias de un
orden político"xxiv.
Esta posición plantea nuevas exigencias a la libertad, como la lucha por la autonomía de los
nuevos sujetos colectivos -que acompañan al desenvolvimiento de diversos aspectos de la
vida del ciudadano-, y la libertad política de los mismos, garantizándose de esta manera los
derechos colectivos y de las colectividades. Esta concepción valora la existencia de nuevos
agentes sociales colectivos que acompañan al ejercicio de la ciudadanía y mejoran el
accionar del Estado. Los espacios locales están llenos de ellos; asociaciones civiles,
económicas, culturales y políticas de diverso orden, creados para velar por intereses
particulares, pero a la vez, susceptibles de integrarse en proyectos orientados al bienestar
común.
Junto a esta libertad basada en la autonomía -que se encuentra garantizada por los derechos
fundamentales de la persona-, requiere contar con un aparato instrumental que garantice su
ejercicio real, Norberto Bobbio las llama reglas procesales.
"...en tanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático (la democracia), es
considerada caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que
establecen quién está autorizado para tomar las decisiones obligatorias para todos los
miembros del grupo con el objeto de mirar por la propia sobrevivencia, tanto en el interior
como en el exterior. Pero incluso las decisiones grupales son tomadas por los individuos (el
grupo como tal no decide). Así pues, con el objeto de que una decisión tomada por
individuos (unos pocos, muchos, pocos) pueda ser aceptada como una decisión colectiva,
es necesario que sea tomada con base en reglas (no importa si son escritas o
consuetudinarias) que establecen quiénes son los individuos autorizados a tomar las
decisiones obligatorias para todos los miembros del grupo, y con que procedimientos.
Ahora bien, por lo que respecta a los sujetos llamados a tomar (o a colaborar en la toma
172
Sin embargo, usualmente se olvida una condición importantísima para la democracia, el
contexto social, político, económico y cultural que la hacen viable y que asegura su
desarrollo. Porque, efectivamente, la interrupción de los regímenes democráticos -por la
vía de gobiernos militares o la instalación de regímenes autoritarios-, ha constituido
históricamente un problema para la consagración de la vida democrática en muchas
sociedades, así como también la incoherencia de los mismos gobiernos que, elegidos por el
pueblo, gobiernan en nombre de la democracia con visibles rasgos de indiferencia hacia las
expectativas y el sentir popular.
Capitulo II
Capitulo II
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La falta de afirmación de valores de unidad, produce segregaciones que resultan
inconsistentes con la democracia. No se puede dejar de lado, el hecho de que,
insistentemente, se busca caracterizar a la democracia como un asunto puramente político,
desvinculado de los asuntos económicos. Sin embargo, los profundos problemas de
gobernabilidad que estas situaciones generan, demuestran que difícilmente una democracia
puede sostenerse allí donde se restringe el acceso al efectivo ejercicio de derechos,
resultando intolerable la pérdida de la calidad ciudadana por razones económicas en amplios
sectores de la sociedad.
Como señala Colomer, la democracia contemporánea parece haber perdido todo finalismo
moral. Asociada ya por el liberalismo decimonónico a unas reglas formales del juego
político, ajenas a una libertad e igualdad sustantivas, ha sido concebida como portadora de
valores como pluralismo, tolerancia y relativismo, es decir, el consenso sobre la posibilidad
de disenso más que la unidad en una voluntad general"xxvii. Difícilmente puede calar el
sentimiento democrático en un pueblo que sufre de discriminación, en un pueblo que cede
ante las tentaciones totalitarias a cambio de una esperanza de mejoramiento de sus
condiciones de vida. Una sociedad en donde el sesenta por ciento de la población es pobre y
más de cinco millones de habitantes sobreviven en medio de una pobreza extrema,
difícilmente posee individuos plenamente libres. En tal contexto, las políticas orientadas a
generar un clima de mayor igualdad, indudablemente aportan a consolidar la unidad y
afirman el sentimiento democrático, pues difícilmente se puede sentir la ciudadanía cuando
se vive en un ambiente de pobreza.
■ El pueblo en la democracia
Inicialmente, se consideró que el pueblo estaba formado por ciudadanos. Pero el ciudadano
era un ser abstracto e ideal: se trataba de un ser racional, receptor de las preocupaciones
políticas. Esta concepción tuvo una utilidad histórica innegable, aún cuando en la época en
173
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Se consideraba entonces, que el pueblo estaba formado por un conjunto homogéneo de
personas o ciudadanos. "En efecto, el pueblo así comprendido es una entidad global,
indiferenciada y majestuosamente unitaria. Este concepto prescinde de todo lo que en la
colectividad verdadera, distingue u opone a los individuos: el nacimiento, la condición social,
los recursos, los gustos, las posibilidades. Pueblo de ciudadanos, se trata de un pueblo
compuesto de seres idénticos, es decir, de un pueblo sin clases"xxviii.
Este pueblo actuaba como una fuente de poder y expresaba una voluntad, la voluntad popular.
Siendo conceptos sumamente importantes, se fundamentaban en un principio básico, la
igualdad formal ante la ley, que si bien constituía un avance en la lucha por establecer
derechos, paradójicamente, se basaba en la aceptación de las desigualdades sociales.
Esta concepción del pueblo, integraba a unos a condición de excluir a otros, asunto que se
manifiesta de manera notable cuando se establece la democracia censitaria, que otorgaba
categoría ciudadana a la persona que poseía una probada capacidad económica.
La evolución de la noción democrática, ha permitido que la idea de ciudadanía haya dado
cabida, dentro del ámbito del ejercicio político, a sectores que inicialmente no lo tenían, por
cierta condición social, como ser analfabeto, campesino pobre, joven o mujer. En el Perú, los
analfabetos no poseyeron condición ciudadana plena sino hasta 1979.
Reconociendo los derechos fundamentales por igual a todas las personas, al margen de su
condición social, raza o creencia, la noción contemporánea del pueblo asume como
importante comprender y diferenciar el tratamiento de los distintos sectores y segmentos
sociales, que componen sociológicamente el concepto de pueblo. Ello, justamente, para
poder atender de mejor manera sus necesidades, sentimientos y opiniones.
El pueblo en su sentido actual asume una doble condición. Por una parte, expresa una
condición universal, que iguala en derechos y responsabilidades a todos los seres humanos,
garantizando para todos mínimos derechos fundamentales de carácter político, cívico,
económico, social y cultural. Por otra parte, expresa a un conjunto de personas que además
de la condición anterior, manifiestan diferencias entre sí, producto de diversas condiciones
de vida, situación económica, pertenencia cultural, género, etc., que la ciencia política y el
derecho deben tomar en consideración. Esta segunda condición es la que explica por qué
una cantidad muy grande de personas viven una insufrible paradoja; la de gozar de igualdad
política y derechos nominales, a cambio de una terrible desigualdad económica y la
imposibilidad de ejercer plenamente sus derechos.
Por otra parte, el pueblo actúa como fundamento de un concepto aun mayor, se trata de la
soberanía popular, que es invocado por las Constituciones Políticas como fuente o principio
del poder del Estado, que se expresa a través de la voluntad popular.
En nuestras sociedades, la soberanía del pueblo se ha materializado a través de
intermediaciones, pues se requiere "que personalidades reales formen un querer y que en el
174
mismo momento, la colectividad lo reconozca por suyo. Esta mutación se realiza por la
representación"xxix, intermediación que en nuestra época se encuentra bastante
cuestionada, por cierto. Hoy, la noción de pueblo se puede comprender y estudiar mejor a
partir de conceptos como sociedad local y públicos.
■ L a representación política
Marcial Rubio recuerda que como se concibió inicialmente, la representación tenía un
contenido más amplio que el que se le da actualmente. Se trataba de una forma de poder
delegado -mediante una voluntad común representativaxxx, en palabras de Sieyés-, que
atribuía a los delegados del pueblo una voluntad que no era ilimitada ni plena, y que consistía
en "una porción de esa gran voluntad común representativa". Esto significaba que el pueblo
conservaba una cuota importante de poder, pues la representación no lo agotaba, ya que
sólo se trataba de una comisión.
Capitulo II
Capitulo II
que se originó diferían mucho de los tipos humanos reales, los que vivieron la Revolución
Francesa.
Es por eso que se señalaba que "los intérpretes de una voluntad están obligados a consultar a
sus comitentes, sea para hacer explicar su procuración, sea para darles aviso de las
circunstancias que exigiría nuevos poderes".
Resumiendo, Burdeau dice que la representación no tiene por objeto delegar en ciertos
órganos el poder de interpretar los anhelos o las aspiraciones de la colectividad. Tiende, por
el contrario, a autorizar a esos órganos a que digan lo que quiere la nación: a ser su voluntad y
su voz. Esto quiere decir que con la representación, el pueblo no enajena su poder en favor
de algunos individuos escogidos, sino que lo ejerce a través de ellos, de modo tal que sigue
conservando la titularidad de la soberanía.
Una forma distinta de concebir la representación, se ha debido a un evidente interés por
proteger beneficios a favor de una clase política y, por tanto, a la imposibilidad de incorporar
en el sistema político, mecanismos que permitan preservar el contenido que expresaba la
manifestación de la voluntad popular. Recordemos que el planteamiento inicial consideraba
la existencia de un mandato imperativo, pues el representante se encontraba obligado a
ejercer su cargo en concordancia con la voluntad expresa señalada por un conjunto de
electores.
Sintetizando esta situación, Marcial Rubio dice que: "De esta manera y por fuerza de los
hechos históricos, la democracia representativa se fue convirtiendo en un modelo en el cual,
nominalmente, el poder residía en el pueblo, pero para todos los efectos prácticos, el poder
era ejercitado con amplia libertad y sin mandato imperativo alguno por los gobernantes
elegidos”, de esta manera, la democracia basada en la representación, devino en un sistema
mediante el cual, “el pueblo tiene como derecho fundamental elegir a sus gobernantes cada
cierto tiempo para que, una vez elegidos, éstos gobiernen el Estado según sus propias
consideraciones de cosas y circunstancias. En el intermedio, entre elección y elección, no
hay consultas populares ni pulsación de la opinión pública que obligue a los
representantes"xxxi.
175
Hoy, la representación política vive una grave crisis y busca nuevas perspectivas. Los análisis
que se realizan al respecto, tienen que ver con el contenido de la representación, así como
con los poderes otorgados a los representantes.
En cuanto a los contenidos, existen dos tipos de intereses: los generales y los específicos. La
representación de los intereses generales ha sido asumida por una categoría especial de
políticos profesionales. Bobbioxxxii señala que los intereses generales se corresponden con un
ámbito territorial y nacional, su representante actúa como fiduciario y no está sujeto a
mandato imperativo. En cambio, en el caso de los intereses específicos, los representantes
tienen una vinculación orgánica, actúan como delegados y están sujetos a mandato
imperativo, lo que equivale a trasladar al derecho público, el concepto de mandato de
derecho privado.
El representante de intereses específicos, resulta siendo un delegado, un portavoz de sus
representados, por tanto, su mandato está delimitado y es revocable a voluntad de éstos.
De acuerdo a la normatividad peruana, el alcalde y los regidores se encontrarían en esta
situación, entendiéndose por intereses específicos los referidos al ámbito local. Otros casos
de representación por delegación, corresponde a la que se ejerce en los espacios locales,
por los representantes de las organizaciones sociales de base y de otras organizaciones
productivas y sociales, en los distintos mecanismos de participación promovidos por las
municipalidades, así como en los Consejos de Coordinación Local.
En cambio el fiduciario actúa libremente, en nombre y por cuenta de los representados e
interpreta, a discreción, los intereses de ellos; en este caso, actúa sin obligación de mandato,
sin mandato imperativo. Este último caso sería el privilegio del que gozan los congresistas,
pero que es a la vez, fuente de su descrédito frente a la sociedad.
La representación fiduciaria o libre, ofrece serios problemas, pues ha producido una
mutación, ya que el representante actúa de acuerdo a sus propias convicciones, sin tomar en
cuenta “los intereses particulares de sus delegantes...lo convierte así en el 'señor' investido
por sus electores y no en el servidor de los mismos"xxxiii.
Actualmente, cobra mayor fuerza una perspectiva basada en la responsabilidad, que
considera que a través de la representación, el representante asume nuevas y especiales
obligaciones otorgada por los electores que lo respaldaron, debiendo por tanto responder
por sus actos. "Esta perspectiva tiene por objeto corregir teorías o ejemplos de
representación que, como ocurre con la perspectiva de la autorización, otorgan al
representante autoridad y nuevos derechos sin establecer obligaciones o controles sobre él
(…), la representación genuina existe sólo allí donde existen tales controles"xxxiv.
Se puede decir que esta perspectiva ha influido, directa o indirectamente, en la en la
generación de nuevas normas instrumentales. En la medida que está probado que la no
reelección, no constituye una sanción suficiente ni oportuna al representante que incumple
sus compromisos, se ha tenido que considerar otros recursos, como la acción de
cumplimiento, las medidas de transparencia, la revocatoria de las autoridades electas locales
y regionales, así como la remoción de las autoridades designadas.
176
■ El sufragio como expresión política
El sufragio permite a una comunidad manifestar su voluntad política, contribuyendo
significativamente a la gobernabilidad. Se ejerce a través de votaciones, sea para elegir
representantes o para expresar una opinión, a través de las consultas ciudadanas.
A través del sufragio, una parte del pueblo, conocida como electorado activo o cuerpo
electoral, expresa su opinión o decide asuntos públicos.
La voluntad popular al expresarse a través del sufragio, da lugar a la formación de mayorías y
minorías. Esto es importante, toda vez que la contienda electoral no busca aniquilar al
derrotado, buscando, por el contrario expresar proporcionalmente sus reales dimensiones,
respetando el pluralismo político.
Capitulo II
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La legislación peruana considera, para efectos del sufragio electoral municipal, que le
ganador de las elecciones, al margen del porcentaje obtenido, obtiene una mayoría de
representantes en el Concejo. La disposición se explica en el ánimo de crear gobiernos
estables, sin embargo, se reconoce el derecho de representación de las minorías, siguiendo
una técnica conocida como la cifra repartidora o cociente electoral.
Sin embargo, el sufragio asume formas muy diversas en los distintos países. En Francia, por
ejemplo, existe un sistema a dos vueltas, que podría ser interesante en algunos casos, por
ejemplo, en el Perú se tienen autoridades elegidas con un 25% o menos de votación a su
favor, lo que quiere decir que nacen sin mayor legitimidad. Podría examinarse la posibilidad
de plantear este mecanismo para los casos en los que el porcentaje alcanzado haya resultado
ser crítico.
■ El rol de los Partidos Políticos
El pluralismo político, expresado en la existencia de partidos políticos con diferentes
tendencias, constituye una garantía para la vigencia de los valores y prácticas democráticas.
Entre las principales funciones de los partidos políticos, está la de permitir a la ciudadanía, la
elección de representantes y autoridades políticas. Asimismo, posibilitan, el control de los
gobernantes y facilitan la conformación de opiniones políticas globales y nacionales.
No obstante, aún existe muy arraigada la idea, dentro de los políticos, que los partidos son
básicamente, vehículos para intervenir en las elecciones, similar a los comités electorales
que le sirvieron de origen. Sin embargo, los partidos modernos entienden que su rol ha
aumentado considerablemente, constituyendo un recurso fundamental para el
mantenimiento de la gobernabilidad democrática.
Los partidos políticos reflejan el carácter masivo de la sociedad actual, pues están
compuestos por un número elevado de activistas con expectativas políticas. A nivel global,
existe una fuerte presión por democratizar internamente a estas fuerzas políticas, que en
gran parte pasa por renovar los cuadros dirigenciales, facilitándose medios para postular a
177
los cargos tanto de dirección del partido, como de poder representarlo en elecciones
locales o nacionales. En cambio, la persistencia de oligarquías políticas, actuaría como un
indicador de problemas en la renovación democrática al interior de los partidos políticos.
Los partidos políticos mantienen también irresuelta, la cuestión del mandato imperativo de
sus representantes, respecto al propio partido. En teoría, el representante de un partido
político debería actuar como un delegado de los intereses de su propia organización política,
sin embargo, la legislación nacional les permite que actúen libremente, tal es el caso de los
parlamentarios y de los representantes en los gobiernos locales, que no están sujetos a
mandato imperativo.
Finalmente, los partidos cumplen un rol importante en la conformación de la opinión
pública, respecto a temas que el común de ciudadanos no conoce por distintos motivos,
como la falta de información, complejidad del tema, etc.
El concepto de partidos políticos incluye a los movimientos que tienen el mismo carácter, es
decir, que están dispuestos a gobernar, accediendo al poder a través de elecciones. En
muchas localidades rurales, los movimientos políticos de la zona priman por sobre los
nacionales, incluso se dan casos en donde los partidos nacionales no tienen ninguna
presencia ni representación en los gobiernos locales.
■ Las representaciones funcionales
Normalmente, los ciudadanos participan de una serie de organizaciones en donde expresan
sus opiniones, protegen sus intereses y plantean sus necesidades. Estas organizaciones
reciben múltiples denominaciones, como sujetos colectivos, grupos de presión, estructuras
mediadoras, representaciones particulares o funcionales, etc. Se trata básicamente de
organizaciones que ponen en contacto a los individuos con estructuras más complejas de la
sociedad y del Estado. Muchas veces su rol crece, en la medida que disminuye la capacidad
de los partidos políticos, para representar los más variados intereses existentes en la
sociedad civil.
Los representantes funcionales permiten a un sector de la población, influir en las decisiones
públicas, especialmente, cuando se trata de concretar acciones orientadas al Buen Gobierno
y a afirmar la gobernabilidad.
Algunas de estas representaciones funcionales, se originan como una forma de respuesta a
las desigualdades existentes en la realidad, planteando críticas y buscando alternativas a los
principales problemas que enfrentan. Constituyen fuerzas de presión desde la sociedad civil
hacia el Estado. Son portadores de nuevos elementos para lograr una mayor equidad y
equilibrio democrático, pues permite la expresión de las diversidades sociales y contribuye a
fijar nuevas reglas de relación, entre sujetos que carecen de una igualdad real entre sí.
Algunas de estas estructuras funcionales han logrado generar un gran poder, ya sea como
producto de una incesante lucha, o debido a la unión del poder económico disperso. De esta
manera se cuenta entre ellos a las organizaciones populares como los sindicatos, las
178
asociaciones vecinales o campesinas, las femeninas, etc., pero también organizaciones que
agrupan a empresarios y productores.
Pese a generar poder, las estructuras funcionales no buscan rivalizar con los partidos
políticos, lo cual no es óbice, para el surgimiento de determinados procesos de verdadera
representación política, ya que muchas de estas organizaciones "encarnan el ascendiente,
sobre un número crecido de individuos, de una cierta representación de un orden social
deseable"xxxv.
En términos globales, estas organizaciones presentan ciertas características que relativizan
su impacto a un nivel más general. En primer lugar, debido a su diversidad, sus pretensiones
son igualmente variadas y sectoriales, resultándole muy difícil concretar un proyecto
conjunto. En segundo lugar, su ascendiente recae sobre colectividades frecuentemente
reducidasxxxvi. Finalmente, se expresan más en términos gremiales que propiamente
políticos.
Capitulo II
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Llevado al terreno de la representación, esto quiere decir que "los ciudadanos
experimentan a la vez la necesidad de una representación global que exprese sus opiniones y
sus voluntades como miembros de la comunidad nacional y de "representaciones
particulares" que aseguren frente al gobierno la defensa de sus opiniones y sus voluntades
como miembros de comunidades locales o de categorías sociales"xxxvii. En nuestro
ordenamiento legal, se consignaba la figura de la representación funcional a nivel
constitucional, cuando el artículo 264 de la Constitución de 1979 señalaba que la asamblea
regional estaba compuesta, además de los miembros elegidos para tal fin, por alcaldes
provinciales y "delegados de las instituciones representativas de las actividades económico,
sociales y culturales".
En la nueva legislación municipal, se recoge este tipo de representaciones en la
conformación de los Consejos de Coordinación Local, sin embargo, no se señala
expresamente que estos delegados funcionales se encuentran libres de un mandato
imperativo. En realidad, habría que preguntarse, sobre aquellos casos en que pueden
hacerse efectivos los mandatos imperativos en las organizaciones funcionales.
El mandato imperativo tiene vigencia en estas estructuras funcionales, aunque su
cumplimiento se limita básicamente a eventos internos o a instancias de negociación, tal es el
caso de las negociaciones colectivas de los sindicatos, los reclamos de las asociaciones
vecinales, los congresos de organizaciones funcionales, etc.
Trasladado a un espacio más amplio, como el del gobierno de un aparato estatal, las
dimensiones de los intereses que se buscan salvaguardar no podrían cubrirse a través de un
mandato, ya que éste tendría que ser muy extenso y general, para no obstaculizar las
funciones de gobierno. Siguiendo las reglas actuales resultaría inaplicable.
Pero lo dicho respecto al mandato imperativo, no constituye impedimento para pensar en
otras formas de control y de rendición de cuentas del representante, de modo que no
179
obstaculice su accionar, se trata de mecanismos de control ex post, que se realizan luego de
la actuación del delegado, pues sigue siendo un representante expresamente designado por
un grupo, para velar por sus intereses.
Existen otras formas que permiten la integración de organizaciones funcionales con otras
organizaciones, instituciones y personas individuales, en cuyo caso, el representante
participa directamente en nombre de su organización como delegado, restándosele
atribuciones individuales, con claro mandato imperativo. Es el caso de Juntas Vecinales y
comisiones mixtas o especiales que actúan a nivel de los distritos y provincias. Los
procesos de democratización plantea, entonces, la necesidad de dotar a individuos y
asociaciones de medios que permitan una mejor participación en el gobierno.
En las sociedades contemporáneas, las estructuras funcionales, como grupos de presión,
han cobrado protagonismo en la vida política. Como dice Bobbio, hoy el pueblo está
compuesto más que por individuos aislados, por grupos contrapuestos, con autonomía
relativa frente al Estado, y en permanente competencia. El modelo de una sociedad
centrípeta, con un sólo núcleo de poder, ha debido ceder ante las exigencias del Estado
democrático actual, que plantea la necesidad de contar con una estructura poliárquica y
pluralista.
Estas organizaciones sociales representan reales centros de poder que no compiten con la
naturaleza del Estado, ya que representan otros espacios de poder, generados por la
dinámica de la sociedad civil. Estas expresiones de empoderamiento deben ser protegidas y
respaldadas por el Estado democrático, puesto que facilitan la gobernabilidad, así lo
entiende el pluralismo. Sin embargo, es importante señalar que el concepto de pluralismo
no tiene la misma extensión que el concepto de democracia, puesto que “se puede dar
perfectamente una sociedad pluralista que no sea democrática y una sociedad democrática
que no sea pluralista"xxxviii.
La sociedad democrática actual, requiere de ambos elementos:
180
El pluralismo generado por la sociedad civil, va de la mano con la poliarquía, es decir, con los
centros de poder fuera del Estado.
"En verdad, la coexistencia de la poliarquía y el pluralismo organizacional no constituyen
un mero accidente histórico. Si el pluralismo organizacional puede no ser una condición
suficiente para la poliarquía, las instituciones de la poliarquía son en todos los lugares
suficientes para asegurar que las organizaciones y asociaciones de considerable
independencia, variedad y número jueguen un papel importante en la vida política de un
país. Las ventajas de la cooperación organizada hacen deseables a las organizaciones. Por
cierto, la existencia de organizaciones políticas relativamente autónomas es
indispensable para la práctica democrática a gran escala. Por último, los derechos
requeridos para la existencia de la poliarquía hacen legalmente posible la presencia de
organizaciones independientes. Y el hecho de que su presencia sea deseable y posible las
hace inevitablesxli".
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El Estado contemporáneo, requiere ser pluralista y poliárquico, si quiere garantizar el
derecho de expresión y desarrollo de las colectividades, y si desea preservar la libertad
frente al autoritarismo. Asimismo, representa un paso adelante frente a la concepción
clásica de la democracia, de tipo monista, la que adquiere en nuestra época, caracteres
autoritarios, como señala Bobbio y recalca Dahl.
"La poliarquía se diferencia asimismo de los regímenes autoritarios en otros dos aspectos:
1) Por las propias instituciones de la poliarquía, que por definición ningún régimen
autoritario posee completamente , y las cuales le dan al proceso democrático un alcance
mucho mayor de lo que cualquier régimen autoritario puede proporcionar... 2) Por la
extensión del pluralismo organizacional que en un extremo separa claramente a la
poliarquía de los regímenes monistas autoritarios -es decir, sistemas totalitarios-y en otro
extremo de los regímenes autoritarios del pluralismo limitado -tomando la expresión de
Juan Linz-donde no existe, por ejemplo, una pluralidad de partidos políticos relativamente
autónomos"xlii.
Cuestión de extraordinaria vigencia en los procesos políticos de Europa Oriental y de los
Estados latinoamericanos en época de dictadura, "sólo se requiere un asomo de libertad
para que las organizaciones independientes broten cuando se aflojan los controles de un
régimen autoritario"xliii.
"La teoría democrática y la teoría pluralista tienen en común el ser dos propuestas
diferentes, pero no incompatibles, más aún, pueden coincidir y complementarse contra
el abuso del poder; representan dos soluciones diferentes, pero no necesariamente
incompatibles contra el poder excesivo. La teoría democrática toma en consideración el
poder autocrático, es decir, el poder que parte desde arriba, y considera que la solución a
este tipo de poder no pueda ser más que el poder desde abajo. La teoría pluralista toma
en consideración el poder monocrático, es decir, el poder concentrado en una sola mano,
y considera que el remedio a este tipo de poder sea el poder distribuido"xxxix.
Finalmente, existe una cuestión relativa a las relaciones entre las organizaciones funcionales
centralizadas y el Estado, que han surgido en países europeos reconocidos por su tradición
democrática, que han venido a conocerse con el nombre de procesos "neocorporativos".
Este pluralismo, asume tres niveles importantes de expresión. Un nivel económico, que se
manifiesta en la existencia de diferentes formas empresariales en competencia, la
coexistencia del sector público y el privado, etc. El pluralismo político, que permite el libre
accionar de partidos políticos que luchan entre sí por el acceso al gobierno. Un nivel
ideológico, que respeta y promueve diferentes corrientes de pensamiento, diferentes
visiones de mundo, diferentes programas políticos. Con una opinión pública heterogéneaxl.
"Una prueba de la reivindicación, diría definitiva, de la representación de los intereses
sobre la representación política, es el tipo de relación que se ha instaurado en la mayor
parte de los Estados democráticos europeos, entre los grandes grupos de intereses
contrapuestos (representantes de los industriales y de los obreros respectivamente) y el
parlamento, una relación que ha dado lugar a un nuevo tipo de sistema social que ha sido
denominado, bien o mal, neocorporativo. Tal sistema está caracterizado por una relación
181
triangular en la que el gobierno, representante de los intereses nacionales
(teóricamente), interviene únicamente como mediador entre las partes sociales y, a lo
más, como árbitro (generalmente impotente) del respecto de los acuerdos. Aquellos que
elaboraron, hace diez años aproximadamente, este modelo, que hoy está en el centro de
la discusión, sobre las transformaciones de la democracia, definieron la sociedad
neocorporativa como una forma de solución de los conflictos sociales que utiliza un
procedimiento, el del acuerdo entre las grandes organizaciones que no tiene nada que ver
con la representación política, y que, en cambio, es una típica expresión de la
representación de intereses"xliv.
La opinión suele no responder, necesariamente, a una estratificación social, pudiendo variar
en su composición, incluso, en la misma coyuntura en la que se expresa. Esto se explica, en la
medida que los medios de información ponen al descubierto aspectos desconocidos por la
población, la que en minutos puede alterar su opinión sustancialmente.
En la democracia moderna, la opinión pública constituye una forma de presión importante
sobre los gobernantes, quienes se ven precisados a tomarla en consideración, aun cuando se
actúa en dirección contraria. Esto se explica en razón del costo político que puede implicar
una decisión contraria al sentir popular. Esta última posición es materia de evaluación, pues las
opiniones nunca son unánimes, coexisten en todo momento varios tipos de públicos a la vez.
Capitulo II
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Hecho ante el cual, Robert Dahl expresa ciertas preocupaciones:
"Me parece imposible refutar que aquellos sistemas que combinan una democracia
numérica con el pluralismo corporativo ofrecen enormes ventajas; pero resulta también
indesmentible que originan intrincados problemas para la teoría e instituciones
democráticas. Es fácil justificar el pluralismo corporativo, al menos aquel descrito por
Rokkan en el caso de Noruega, tanto en el plano pragmático como utilitario. Más, en la
medida que permite la enajenación del control de los asuntos públicos importantes,
pereciera violar los criterios democráticos. Tal vez debiéramos adaptar nuestra visión de
la democracia práctica, pero hasta ahora no se ha logrado una reformulación
satisfactoria que pudiera darle legitimidad democrática al corporativismo...Si bien la
negociación nacional que tiene lugar en los sistemas corporativos tiene consecuencias
francamente decisivas, el trabajo sostenido de los `triángulos de hierro' puede llegar a ser
no menos decisivas a largo plazo -y menos visible ante la opinión pública"xlv.
Muchas de las preocupaciones de Dahl, sin embargo, pueden ser superadas a través de un
adecuado ordenamiento del proceso por el derecho positivo, siendo el principal punto
crítico el último que señala, y que merece la apertura de otros canales de participación
complementarios y la transparencia de las negociaciones ante la opinión pública. Por otra
parte, la cuestión está abierta en nuestro país y de hecho, se han dado intentos, promovidos
desde el gobierno central, buscando la concertación de las fuerzas económicas - sin
embargo, muchas veces desde un Estado dudosamente neutral-, y además, con
planteamientos expuestos por distintos partidos políticos, especialmente cuando se
proponen congresos económicos o cuando se habla de un Acuerdo Nacional y se trata el
tema de la concertación social.
■ La función de la Opinión Pública
Los estudiosos de la opinión pública, crean categorías para precisar las diferentes
impresiones, opiniones, expectativas y hasta sentimientos existentes en la población. Para
ello, recurren a la noción de “público”.
Un público, es una categoría social compuesta por un conjunto de individuos agrupados en
razón de su opinión, por tanto, permite distinguir en un momento dado, la forma de pensar y
de sentir dentro de la sociedad.
182
La identificación de "públicos especiales", como categoría de análisis, ha constituido uno de
los aportes más valiosos, pues aborda la problemática de la unidad y diversidad de intereses
presentes en una sociedad, así como de la dinámica de formación de las opiniones en la
población.
"Se ideó la noción de públicos especiales para describir cada uno de los segmentos del
público con opiniones acerca de cuestiones, problemas u otros asuntos determinados de
interés general. Dentro de la política real un problema sólo acapara la atención de una
parte de la población, mientras que otro despierta el interés de otro grupo y una tercera
cuestión afecta a otro público especial. Esta distinción entre público general y públicos
especiales choca, desde luego, con la idea básica de que el público tiene que prevalecer, y
hasta deforma el significado mismo del término "público". Pero el uso de esta distinción
refleja la realidad de la vida política e, incidentalmente, suscita un problema para el
teórico de la opinión pública, quien a veces supera la dificultad afirmando que, cuando
prevalece la preocupación de un reducido público especial, lo hace con el consentimiento
tácito del público en general"xlvi.
La concepción de los públicos especiales, sirve para precisar las diferentes corrientes de
opinión que se dan lugar en la sociedad, para ello se consideran las diferencias de orden
estructural del sistema social, político, económico y cultural. Para lograr estas precisiones,
se deben considerar las instituciones que influyen decididamente en la creación de una
primera concepción de la sociedad, y una visión del mundo en general, resultando clave el
papel que cumplen la familia, los sistemas educativos y la religión.
También se toman en cuenta el rol que cumplen los medios de información, así como la forma
en que se transmiten diferentes contenidos y sus cargas ideológicas o valorativas. Igualmente
importante, resulta el estudio de un conjunto de factores como la distribución estructural de
la opinión; la distribución geográfica que señala necesidades y formas de vida diametralmente
opuestas como lo rural-urbano, central-marginal, metrópoli-región, etc.; la ocupación
laboral y la posición de clase; la pertenencia étnica; la estratificación social, entre otros.
Sin ignorar la enorme importancia que tienen los factores arriba señalados, para efectos de
la opinión política, resaltan dos elementos: los medios de comunicación masivos y los
activistas políticos. En el primer caso, a los ya conocidos métodos de los medios de
comunicación para resaltar o restar valor a determinados problemas que podrían merecer
183
el interés de la población, es decir, la capacidad y atribución para la selección de la
información, resulta importante la polémica respecto a su apertura democrática. En cuanto
a los segundos, también resulta evidente que la conformación de un grupo social de
activistas tiene un ascendente sobre las masas, a la vez que reciben una influencia desigual de
éstas; se trata, por lo general, de un sector con creencias firmes que tratan de influir sobre la
población o sectores específicos de ella, en términos de generar una opinión favorable a sus
intereses. Estos actores políticos constituyen en realidad una subcultura con sus peculiares
normas de conducta, motivos y patrones sancionados. “Procesos de adoctrinamiento
internalizan esas normas entre los que han nacido en posiciones de poder y de liderazgo o
han ascendido a ellas; sirven como patrones de acción, que son reforzados por una disciplina
social entre los activistas".
Estos activistas influyen, y hasta crean opiniones en determinados sectores de la población,
resultando que, por diferentes medios o por diferentes agentes, la opinión pública corre el
riesgo de convertirse en un producto de su manipulación.
El desarrollo de la democracia requiere restaurar el pensamiento y el criterio individual,
absorbido en gran parte políticos convincentes y carismáticos que emplean hábilmente los
recursos mediáticos. Para que la opinión pública goce de un valor moral requiere rescatar y
respetar al individuo y sus potencialidades, superar progresivamente categorías impropias
como "masas", y empleando técnicamente otras categorías útiles para el análisis como
“públicos”, sin pretender confundir como de hecho muchos tratan de hacerlo- con
categorías de otra naturaleza como estratificación y clases sociales.
Pese a sus valiosas contribuciones, la opinión pública requiere aún mayor muestra de
atención por parte de los gobernantes, que respete su rol auxiliar en el gobierno. "Todas
estas observaciones equivalen a afirmar que para que exista la democracia, tiene que haber
la creencia general de que la opinión pública, al menos a la larga, influye sobre el curso de la
acción pública. En un sentido técnico esa creencia tal vez sea un mito, un artículo de fe.
Pero su mantenimiento exige que posea cierto grado de validez".
■ El compromiso democrático
Las sociedades y los sistemas políticos modernos requieren de un consenso básico en torno
al cual los diferentes actores ordenen parte de sus conductas y relaciones. Este consenso
versa sobre aspectos sustantivos de la vida nacional, regional o local, y actúan como
vehículos procesales, por medio del cual se canalizan las discusiones y se arriban a
propuestas que resulten satisfactorias para todas las partes. El consenso básico requiere de
gran flexibilidad, ya que supone no sólo una forma para lograr acuerdos sino también -y
sobre todo-, mecanismos de promoción y procesamiento del disenso.
Las constituciones políticas tienen la virtud de resumir las principales líneas programáticas y
las reglas de juego democrático que forman parte del consenso mínimo. No obstante, otros
aspectos que no están presentes en ella merecen tenerse en consideración, tienen que ver,
sobretodo, con las características sociales que presenta el país o una parte de él. Por esta vía
se trata de integrar el sentir de las nacionalidades o etnías que han permanecido excluidas, al
184
igual que otras partes de la población apartadas por razones de pobreza, género, entre
otros motivos.
Se trata de un asunto trabajado principalmente por sectores especializados, y en muchos
casos ha permanecido desconocidos por el grueso de la población, debido a su poca difusión
o sencillamente porque no ha logrado concitar su interés. De allí se deriva la hipótesis que
considera que el consenso básico de un país es llevado más por los activistas políticos, que
por la población en general.
"Políticos, funcionarios, dirigentes partidarios y personajes influyentes pueden ser
vehículos de la cultura política o poseedores del consenso fundamental sobre los modos o
estilos de acción, aunque difieran profundamente en cuanto a los problemas del
momento. Entre esos individuos puede existir comprensión de los problemas de los
demás, capacidad para reconocer cuando es inútil luchar y más sensato esperar,
disposición a buscar sectores coincidentes y aprovecharlos al máximo, tendencia a
apaciguar los conflictos, inclinación a soslayar la diferencia o a llegar a una transacción, y
una visión relativamente amplia del lugar que corresponde a las acciones específicas
dentro del sistema tanto en el momento presente como en el futuro".
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Lo mismo cabría suponer para el caso de las dirigencias de las organizaciones de la
sociedad civil, lo cual, lejos de ser una solución supondría por el contrario un problema,
que estaría dado por el hecho de que el consenso básico no descanse concientemente en
el conjunto de la ciudadanía, o en todo caso, involucrando a un sector mayoritario de
éste.
No obstante, la existencia de procesos políticos municipales en el Perú, de manera continua
desde el año 1980, aun en períodos de interrupción democrática a nivel nacional, así como la
creciente incorporación de ciudadanos en mecanismos de participación vecinal, nos hacen
pensar que ha crecido el interés de la población en conocer detalles de la vida política por lo
menos a nivel local, esto es seguro-, creciendo también su sentir democrático aunque
manifiesten sus discrepancias con la clase política.
Además, los diferentes estudios de opinión, comprueban la existencia de una opinión
pública, cada vez más informada y conciente de su responsabilidad, como portadora de
parte importante de la conciencia crítica en el país. Cualquier recuento de las encuestas de
opinión pública realizada en los últimos diez años en el país, puede corroborar la atención
con que la ciudadanía sigue el momento político y lo muy interesada que está en
manifestarse al respecto.
Pensar, que el consenso básico descanse únicamente o hasta principalmente en los activistas
políticos puede resultar un grave error de interpretación. Recordemos que la población ha
expresado consistentemente su rechazo, no sólo al grueso de la clase política, sino también
a sus tradicionales métodos de hacer política. Si atendemos lo ocurrido con ocasión de la
caída del régimen fujimorista, podemos incluso afirmar que las prácticas sociales fueron más
lejos que las prácticas políticas partidarias del momento y contribuyeron a resolver un grave
problema de vacío en el poder.
185
Un aspecto esencial del ejercicio democrático y que es una manifestación de libertad-, lo
constituye la posibilidad real de manifestar la disidencia y de materializar el conflicto. El
conflicto político es una característica común en la democracia y -lejos de entenderse como
un peligro-, su adecuado procesamiento permite el desarrollo de un clima de auténtica
libertad.
El consenso básico permite -y en los mejores casos propicia-, las diferencias permanentes
entre grupos de intereses, facilitando la existencia de una sociedad poliárquica y pluralista,
que cobra su mejor expresión en la existencia de partidos políticos que difieren en sus
concepciones permanentemente, sin llegar a desestabilizar el sistema democrático. Sin
embargo, en ocasiones las diferencias se polarizan o surgen nuevos temas controversiales
que dividen a los partidos, a los distintos grupos de intereses y a la opinión pública, se trata de
situaciones de conflicto, las cuales se caracterizan por su poca duración y profunda
intensidad, que merecen soluciones o atenciones inmediatas, ya que la extensión temporal y
espacial del conflicto, es una de las situaciones más críticas para la estabilidad del sistema
democrático.
Las situaciones de extrema gravedad y extensión no resultan extrañas a la vida política,
aunque lo normal es que los conflictos aparezcan permanentemente pero sectorizados, de
modo que compromete a algunas partes de la población, resultando el resto, un público más
bien expectante. Dependiendo del tipo de problemática y de las condiciones culturales y
materiales del país, el público puede ser efectivamente atento, lo que otorga cierto respaldo
a las partes en pugna; o un público indiferente, que crea una aparente falta de opinión pública
respecto a algunos temas.
Estos temas cobran interés global, pues a nivel internacional se tiende a consolidar la idea de
un Estado que promueve la concertación, que contribuye a crear climas para el debate y el
diálogo, hasta eventualmente, cumplir un rol arbitral entre intereses en pugna; aunque este
último rol difícilmente se puede comprobar en nuestro país, especialmente en temas en
donde el rol estatal aun no cobra un carácter objetivo, como ocurre con la gestión de los
recursos naturales.
Como señalan Bobbio y Dahl, estamos asistiendo al renacimiento de un contractualismo
que busca un Estado más cercano a las necesidades y expectativas de su sociedad. Un
contractualismo que requiere un cambio moral y material desde el inicio. "La más profunda
razón del creciente interés por el contractualismo está en el hecho de que la idea de un
contrato original de fundación de una sociedad global, diferente de las sociedades parciales
que eventualmente la componen, satisface la exigencia de un inicio, o mejor dicho de un
reinicio, en una época de graves turbaciones de la sociedad existente".
Esta posición se complementa con el carácter poliárquico y pluralista de la sociedad que
hemos analizado anteriormente.
"Cuando hoy se habla de neo-contractualismo en referencia a las teorías del contrato
social, debe quedar claro... que una cosa es el problema de la refundación de la sociedad
sobre la base del modelo contractualista, y otra el tema de la disgregación del poder
186
central en muchos poderes difusos y generalmente antagonistas, con el consecuente
nacimiento de los llamados gobiernos parciales, y de las relaciones, naturalmente de tipo
contractual, entre unos y otros. Incluso estaríamos tentados a decir que el primero nace
de la necesidad de encontrar una solución al segundo"
De fondo existe un problema de difícil tratamiento; el planteamiento contractualista plantea
la cooperación y la integración entre actores sociales que a través del proceso histórico han
aparecido como antagonistas. Por tanto, la propuesta para tener viabilidad, no puede
excluir el tratamiento de temas que resulten sustanciales para las partes, como las
condiciones de vida de las sociedades locales, la contribución en la generación de riqueza y la
redistribución de los beneficios, etc. Cabe indicar que desde los espacios locales se han
alcanzado resultados importantes que permiten pensar positivamente en la viabilidad de
estas propuestas, especialmente en todo lo que respecta a la planificación y
presupuestación participativa.
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Bobbio señala también otras facetas del contractualismo, presente en todo sistema
democrático pluralista, diferentes de los acuerdos nacionales o locales. Se trata de los
pactos entre los partidos políticos, al que denomina provocativamente un "gran mercado",
distinto de otro, denominado el “pequeño mercado", que establece las relaciones entre los
partidos políticos y los electores.
En el gran mercado, los partidos, en función de su fuerza electoral, establecen pactos o
alianzas con el fin de acceder al gobierno, conformar el gobierno, afirmar la oposición o
lograr una unidad transitoria para afrontar una determinada situación. "Precisamente, a
causa de la variedad y amplitud de los temas sobre los que versa el acuerdo, éste está sujeto
a frecuentes revisiones, a actos de rescisión unilateral, a descomposiciones y
recomposiciones, a resoluciones recíprocas..."
En este contexto, la excepción de mandato imperativo de la que gozan los representantes
políticos, es puesta en suspenso debido a la sumisión voluntaria del representante respecto
a su partido, que le exige guardar una mínima disciplina partidaria.
El pequeño mercado, en cambio, establece relaciones por las cuales los electores se
convierten en "clientes" en razón de las promesas ofrecidas por los partidos políticos;
ofrecimientos que significarían, en teoría, la transformación del mandato libre en
parcialmente obligatorio, al menos en aquello a que públicamente se comprometen. No
obstante, nuestro sistema jurídico al exigir el cumplimiento de estas obligaciones
públicamente contraídas por el candidato, crea todas las condiciones para institucionalizar la
mentira como parte de las reglas de juego del pequeño mercado. De esta manera, no resulta
criticable ver en el elector a un cliente, sino que además de esto, se permite que el
representante engañe a su cliente.
Obligar al político a cumplir una promesa esto es, a cumplir una obligación contractual
contraída públicamente-, podría llevar al establecimiento de verdaderos contratos
bilaterales entre los partidos y sus electores, a diferencia de las formas que asume este
“mercado político” actual.
187
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
"La fuerza de un partido se mide por el número de votos. Mientras más grande es el
número de votos en el pequeño mercado que tiene lugar entre el partido y los electores,
más grande es la fuerza contractual del partido en el gran mercado que se efectúa entre
los partidos, aunque en el gran mercado no sólo cuenta el número de votos que un partido
puede poner en la balanza, sino también su colocación en el sistema de alianzas, de
manera que un partido pequeño, cuando es determinante para la formación de una
mayoría, tiene un peso específico mayor".
El gobierno del “gran mercado”, con una población expectante, no es más el escenario
político que la ciudadanía acepta, como tampoco lo es el mantenimiento de un sistema
cínico de compra de conciencias a través de promesas se cumplan o no.
Se requiere indudablemente de formas de gobierno que integren al ciudadano activamente
en la vida política y no sólo como un cliente pasivo. Es esta la base sobre la cual se generan
nuevos pactos sociales sobre la base de programas de acción concretos, y que tiene a nivel
local muchos mecanismos encaminados a lograr este propósito, como la elaboración de
planes concertados de desarrollo local, planes de desarrollo económico participativos,
consultas públicas, acciones de revocatoria, rendiones de cuentas, entre muchas otras
posibilidades. Debe tomarse en cuenta que el acuerdo democrático requiere de todos para
ser viable, pues como bien dice Bobbio, "en ningún país del mundo el método democrático
puede durar sin volverse una costumbre".
■ La participación política
La participación alude por lo general, a dos situaciones. Por un lado, a un intento de los
gobernantes por captar el apoyo popular o ciudadano, actuando más como una estrategia
de legitimación. Por otro lado, como una fórmula que permite ampliar, progresivamente, los
mecanismos de expresión ciudadana, más allá de los momentos electorales. Esta última
posición, que ha ganado un amplio reconocimiento internacional como institución que ha
renovado la idea democrática, permitiendo cada vez más, un mejor ejercicio de los
derechos fundamentales de la persona.
Como institución jurídica, la participación política puede variar de nombre, según la finalidad
que persiga. Es así, que se habla de participación vecinal, ciudadana, pero también de
participación en salud, en la gestión pública. También es usual que haga mención a los
objetivos específicos perseguidos, como cuando se dice que habrá participación en la toma
de decisiones, en la dirección, en las utilidades.
Como se ha señalado, los problemas de falta de participación, se produjeron con la
enajenación del poder que radicaba en el pueblo, a favor de sus representantes. Desde
entonces, se ha iniciado un largo camino de reencuentro del pueblo con el poder; por
democratizar el ejercicio del poder. Es por esta razón, que los reclamos por una mayor
participación política, ha estado presente desde los inicios de la democracia liberal. Constan
188
como ejemplo de ello las luchas libradas por tratar de imponer el sufragio universal, medio
que permitía incorporar al sistema político a ingentes cantidades de personas excluidas por
el sistema censitario. En el mismo camino se ubican las luchas libradas por las sufragistas y los
movimientos feministas por conseguir el voto de la mujer y la igualdad de los sexos en la
intervención política.
Las demandas por una mayor participación, apuntan a lograr una adecuada inclusión en el
sistema político, a sectores que han sido excluidos por algún motivo, pero a la vez,
representa una forma de introducción de cambios dentro de un sistema de reglas
democráticamente establecido y respetado. Las demandas de participación implican tanto
aspectos de carácter colectivo -expresados en demandas de sectores sociales excluidos-,
como de aspectos ubicados en el plano de los derechos individuales, como la demanda por el
voto universal y secreto.
Capitulo II
Capitulo II
Bobbio, finalmente, señala las relaciones que se establecen entre ambos "mercados", en
razón de la capacidad de negociación que poseen las fuerzas políticas.
En la medida que se creó un cisma real entre los representantes políticos y el pueblo, existen
analistas como Macpherson, que han develado la naturaleza de un sistema que desde hace
décadas a entrado en una crisis de legitimidad. Este autor ha denominado al modelo político
existente como “elitista pluralista de equilibrio", mismo que resulta pluralista, en el sentido
de que parte del supuesto de que la sociedad a la que debe adaptarse un sistema político
democrático moderno, está formada por individuos atraídos en muchas direcciones, debido
a sus diversos intereses. Es elitista, en el sentido que asigna el papel principal, en el proceso
político, a grupos de dirigentes políticos que se escogen a sí mismos. Finalmente, resulta de
equilibrio, porque presenta el proceso democrático como un sistema que mantiene el
equilibrio entre la oferta y la demanda de mercancías políticas.
De esta manera, la democracia termina siendo básicamente un mecanismo para elegir
gobernantes, entre un grupo reducido de candidatos que compiten entre sí por alcanzar el
favor de los electores, como también una forma para autorizar a los gobiernos a realizar
determinadas acciones. Como consecuencia, "la democracia es sencillamente un
mecanismo de mercado: los votantes son los consumidores; los políticos son los
empresarios".
Esta democracia no tiene en su base ningún contenido ético que lo sustente, busca
convertirse sólo en un vehículo de relaciones sociales que faciliten el gobierno de la
sociedad, con características similares a las reglas que gobiernan el mercado. Bajo este
modelo los participantes no sólo aceptan las reglas establecidas que lógicamente beneficia a
los políticos profesionales-, sino que además justifican el orden existente.
Como se sabe, se trata de un modelo que acusa una crisis de legitimidad que ha originado
una progresiva reacción de protesta y la formulación de propuestas de reestructuración del
aparato estatal, así como el cambio de las reglas de la representación. Algunas de las
principales críticas planteadas por Macpherson son las siguientes.
En primer lugar, tras la aparente "soberanía" de los consumidores, expresado en una cierta
influencia indirecta sobre los representantes -quienes tendrían que considerar las demandas
de sus electores, si se desea seguir obteniendo sus favores-, existiría una realidad muy
189
distinta, pues los consumidores son desiguales en relación a su capacidad adquisitiva y en
capacidad de organización, lo que se expresaría también en desiguales formas de influencia.
La interacción de consumidores tan desiguales no produciría, por tanto, un auténtico
sistema democrático.
Por otro lado, la desigualdad económica crea estratos sociales con problemas de acceso a
los medios más adecuados de información o educación, lo cual se expresaría en la
generalización de una apatía política, que como dato político, está presente en todas las
democracias occidentales con un porcentaje bastante elevado. A ello habría que agregar los
problemas de democracia interna que exhiben los partidos políticos.
"Las funciones que debe desempeñar un sistema de partidos en una sociedad desigual con
sufragio masivo requieren que se difuminen las cuestiones y disminuya la responsabilidad
de los gobiernos ante los electorados, y ambas cosas reducen el incentivo de los votantes
para esforzarse en formular una opción. Un motivo frecuente de abstención en las
elecciones es la sensación de que no hay entre quién escoger"
"Las Naciones Unidas lo han asumido en sus diversos organismos, y a través de su Carta y
resoluciones, las NN.UU. han invocado implícita o explícitamente una participación
popular creciente en la toma de decisiones como una meta fundamental y un instrumento
de política para el desarrollo. Hoy, el principio de la participación se ha hecho parte un
cuerpo de derechos humanos y valores sociales universales, formalmente aceptado por las
Naciones Unidas y sus Estados miembros"
El concepto empleado por estos autores se resume en tres ideas fundamentales: en primer
lugar, que la participación es una forma de influenciar en el proceso de toma de decisiones;
en segundo lugar, se puede aplicar en todos los niveles de la actividad social e institucional;
finalmente, supone mecanismos de control sobre los recursos y el accionar de las
instituciones.
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
A lo anterior habría que agregar el derecho de iniciativa como un componente del concepto
de participación, que permite la elaboración y presentación de propuestas, directamente
por las partes interesadas, asegurando un proceso efectivamente abierto, de producción y
control de la política por parte de la sociedad.
Se señala, además, que en la medida en que las demandas de las clases socioeconómicas
más altas son las más efectivas, esto produciría en las clases subordinadas una mayor
apatía.
En segundo lugar, este mercado político dista de ser plenamente competitivo, ya que un
número limitado de partidos políticos es decir, un reducido número de proveedores de
mercancía política-, determinan la gama de mercaderías que se va a ofrecer, pues "en gran
medida pueden crear ellos mismos la demanda. En un mercado oligopólico la demanda no
es autónoma, no es un dato independiente". Siendo así, serían las élites políticas las que
determinarían la dinámica del gobierno y no las demandas de los votantes, en otras palabras,
la lista de demandas políticas estaría dictada por los propios proveedores. Salvo, por
supuesto, que la sociedad logre reaccionar ante este planteamiento circular.
"Incapaz de ir más allá del mercado económico oligopólico, de la desigualdad de las clases
y de la visión misma de la gente como consumidora...el argumento en pro...del equilibrio
óptimo y de la soberanía de los consumidores se queda reducido a poco más que la mera
función de la protección -contra-la-tiranía...Lo que hace falta ahora es seguir investigando
la posibilidad de un sistema no dictatorial que no tuviera todos los defectos del modelo
(examinado)"
La participación se presenta como una respuesta ante tales problemas. El concepto tiene
actualmente una utilización bastante extendida y se le menciona en los más variados
espacios y niveles; desde lo privado hasta lo estatal, desde pequeñas unidades de habitantes
hasta la población nacional en su conjunto.
Pearse y Stiefel, del Programa de Participación Popular, del Instituto de Investigaciones para
el Desarrollo de las Naciones Unidas, tomaron en cuenta la creciente importancia que iba
tomando este tema en la conciencia mundial, como parte de los derechos fundamentales de
las personas.
190
191
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
a. BUEN GOBIERNO MUNICIPAL Y DERECHOS HUMANOS
CUADERNO DE TRABAJO DEL
CAPÍTULO II
Consideradas como las escuelas de la
democracia, los municipios constituyen sin
lugar a dudas, la célula política básica, que
articula a la sociedad con el Estado. Siendo así,
es comprensible que los países desarrollados
presten especial atención a su desarrollo, pues
ciertamente se logra de esta manera, generar
las condiciones para contar con una instancia
pública que responda con alta eficiencia a las
exigencias planteadas por las vecindades
urbanas y sobretodo rurales, muchas veces
tan distantes de los entes que puedan atender
oportunamente sus necesidades.
Pero mientras en los municipios urbanos las demandas por mejores servicios constituye el punto
central a esperar, los municipios rurales peruanos plantean un universo distinto de necesidades,
pues la desatención política de las que históricamente han sido sujetos, ha creado una gigantesca
agenda de temas por resolver, que van desde la elevación de las condiciones de vida de la
poblaciones más pobres del país, hasta la definición de políticas que los involucren con estrategias
de desarrollo regional y nacional, como ocurre con los temas productivos y de gestión de
recursos naturales.
Es importante, no obstante, examinar las condiciones en las que se desenvuelve cada día la
democracia en nuestra localidad, para apreciar de los procesos políticos que deben ser mejorados
y profundizados, pues como es patente desde hace décadas, la democracia no es un mero
ejercicio de sufragio cada tantos años, pues mientras no se ejerciten con la misma posibilidad los
derechos civiles y políticos, como los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, el
sistema político mantendrá una deuda que siempre será muy lamentable de pagar.
En esta parte nos interesa:
192
■ Establecer una reflexión en torno a la relación existente entre la democracia local y los
derechos humanos.
■ Examinar los componentes de la democracia en nuestra realidad local.
■ Identificar el sistema de participación político creado o existente en nuestra localidad, con
la finalidad de buscar su mejoramiento.
Estudio de Caso
Hace sólo diez años, una gran parte de la población campesina de Limatambo vivía en condiciones
extremadamente duras. Sumidos en la pobreza, el aislamiento físico y el trato degradante, estos
pobladores carecían de medios para alterar su patrón de existencia.
Los campesinos recuerdan aún cómo se establecían los tratos con la autoridad municipal. Sus
solicitudes podían seguir cualquier curso -ser atendidas u olvidadas-, pero no generaban obligaciones
para la alcaldía. Si se trataba
de pedidos de mejora física, éstos siempre resultaban condicionados a alguna contraprestación,
sistema que, por lo demás, dominaba el terreno de las relaciones con las autoridades locales.
En el campo no había servicios básicos. Aun así, era tal la desigualdad que sus pobladores se veían
obligados a prestar servicios en la zona urbana. Las calles, por ejemplo, eran limpiadas por las
comunidades campesinas siguiendo un sistema de turnos. Lo mismo ocurría cuando había que cavar
zanjas o servir de mano de obra en festividades que disfrutarían los detentadores del poder político y
económico.
Pese a los cambios en la tenencia de la tierra a partir de la Reforma Agraria, los antiguos hacendados
lograron mantener las relaciones feudales empleando, entre otros mecanismos, la propia institución
municipal. Hasta hace unos años era posible constatar desigualdades tan evidentes como simbólicas:
los comuneros tenían prohibido transitar por las calles en las que vivían los antiguos hacendados.
Wilbert Rozas, alcalde de Limatambo de 1993 al 2002, recuerda que en cierta zona se alzaban dos
puentes: uno para el paso de los antiguos hacendados que permanecieron en el pueblo y el otro para
los indios, término que se usaba en forma despectiva. Una de las primeras medidas de su gobierno
municipal fue, precisamente, acabar con esa diferencia: como quien dice, esos dos puentes dejaron de
existir.
Cuando se pregunta a los comuneros acerca de los principales logros obtenidos con el gobierno local
participativo que se inició en 1993, ellos enumeran una larga lista. Muchos precisan, sin embargo, en
coherencia con la preocupación expresada por Rozas, que el más importante es haber recibido un
“buen trato”.
Durante décadas, para los gobernantes locales los comuneros de Limatambo fueron sólo un medio
que les permitía reproducir sus formas de dominación. Establecían relaciones paternalistas al realizar
alguna obra a cambio de cierta contraprestación, haciendo favores o entregando dádivas, e incluso
castigando físicamente a quienes desafiaran su autoridad.
Con el ascenso del nuevo gobierno local, los campesinos pasaron a sesionar en el edificio municipal,
otrora signo irrecusable del poder de los terratenientes. El alcalde empezó a recibir a los comuneros y
a trabajar con ellos dentro de la municipalidad. Un aspecto resaltante de la experiencia vivida con el
nuevo sistema de gobierno ha sido el papel pedagógico desempeñado por el alcalde, los regidores y
los funcionarios municipales. Empezaron a informar a una población que jamás había recibido noticias
sobre el estado del municipio ni sobre sus finanzas, que no había intervenido en los procesos de
decisión sobre las obras por ejecutar ni discutido sobre las necesidades que debían atenderse
prioritariamente.
Pero además de informar y explicar, era necesario facilitar la participación de los pobladores en el
gobierno local. Para ello, se requería que todos fueran aprendiendo sobre la marcha, respetando las
vivencias y los diferentes puntos de vista frente a los problemas.
En el Limatambo de hoy ya no extraña que cualquier campesino, por humilde que sea, reciba un trato
digno, ni la notoria presencia de las mujeres en la vida política y social del distrito. Se ha puesto de
manifiesto la importancia que debe tener, para cualquier gobierno, cuidar la estima personal y
colectiva, así como respetar los derechos fundamentales de las personas. Algo que en el lenguaje de
los lugareños se resume en una sencilla frase: “el buen trato”.
Capitulo II
Capitulo II
El Respeto por los Derechos Humanos
Contribuye al Buen Gobiernoxlvii
193
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
1. En el caso examinado, ¿cómo se establecían las relaciones de libertad e igualdad?
2. El pueblo, al parecer, no empleaba adecuadamente las posibilidades que le ofrecía emplear
para sí la representación política y los actos de sufragio que regularmente se producían. ¿A qué
razones estiman se debían?
3. Salvando las distancias con el caso estudiado, ¿cómo se comportan los partidos políticos, las
representaciones orgánicas, la opinión publica, en su localidad?, ¿Cómo se construye el
compromiso político y se fijan las reglas para la participación política?
4. ¿Cuáles son las tareas que deben fijarse en su localidad (distrito o provincia), para avanzar en el
desarrollo de la democracia local?
Compromiso democrático
1
2
Identifique los principales problemas y avances obtenidos en la democratización de su localidad,
tomando en cuenta los elementos fundamentales de la democracia moderna, según aparece en el
siguiente esquema de trabajo (tome sólo como referencia, los ejemplos que presentamos):
3
Igualdad
Libertad
El pueblo
La representación política
Las representaciones funcionales
Expresión del sufragio
Partidos políticos
1
2 Ejemplo: más del 60% de la
población vive en situación de
exclusión, debido a la pobreza
3
1
2
3
1
2 Ejemplo: 17% de la población
analfabeta; especialmente toca a la
población femenina
3
1
2
3
1 Ejemplo: las organizaciones
sociales son débiles y los
productores se encuentran
dispersos
2
3
1
2 Ejemplo: participación de la
población en los procesos
electorales con muy débil
información
3
1 Ejemplo: presencia de Partidos
sólo en épocas electorales
2
3
Principales avances
obtenidos
Ejemplo: Incrementos en un 20%
de la participación en el Presupuesto
Participativo, en relación al año
anterior
Participación política
2
Principales problemas para
su desarrollo
agrario local
3
1
b. EXAMEN DE LOS ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA EN LA LOCALIDAD
Elementos de la democracia
194
1
2
3 Ejemplo: Población muy mal
informada de los asuntos públicos
de la localidad
Opinión pública local
Capitulo II
Capitulo II
Preguntas:
¿Qué propuestas concretas se pueden extraer para mejorar el sistema democrático al nivel de su
localidad?
1._____________________________________________________________________
2. _____________________________________________________________________
3. _____________________________________________________________________
c. EL MODELO DE PARTICIPACIÓN LOCAL
JUNTAS DE DESARROLLO
DEL SECTOR URBANO
JUNTA DE
DESARROLLO
DISTRITAL DE FRÍAS
Ejemplo: amplia participación en los
procesos electorales
JUNTAS DE DESARROLLO A NIVEL DE SUB CUENCAS
YAPATERA
Ejemplo: se ha firmado un acuerdo
de gobernabilidad local entre distintos
actores sociales y productivos
Ejemplo: Candidatos a la alcaldía
han firmado un compromiso para
cumplir una agenda de desarrollo
FRÍAS
CIUDAD
SANCOR
GUANÁBANO
SAN PEDRO
En trabajo grupal, elabore un esquema que
represente el sistema o modelo de participación que
existe en su localidad.
Compare con los modelos examinados en este libro.
Luego:
SAN JORGE
■ Examine de qué manera se integra el CCL en este
esquema.
JUNTAS DE DESARROLLO A NIVEL DE CASERÍOS
■ Examine de qué manera se integran otras formas
de organizaciones igualmente válidas y
representativas de la localidad, como la Mesa de Concertación y Lucha contra la Pobreza, la
organización de productores, la Junta de riego, etc.
■ La organización del sistema de participación de su localidad, considera los aspectos
geográficos o físicos como las cuencas o micro cuencas, por ejemplo?
■ ¿Qué propuestas de mejoramiento se pueden hacer, a la luz de los casos examinados en este
capítulo y otras experiencias que usted conozca?
195
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
¿Cómo enfrentar la fragmentación?
A propósito de algunos despropósitos.
Eduardo Barzolaxlviii
Texto de Reflexión y Discusión
Durante las últimas semanas el escenario municipalista se encontraba alborotado. Por un lado,
los centros poblados con su ocasional aliado el congresista Pacheco en complicidad con el
presidente de la comisión de constitución, impulsando una propuesta de modificación
constitucional para convertir a los centros poblados en órgano de gobiernos, es decir
municipalidad. Por el otro lado, organismos no gubernamentales, especialistas y alcaldes
movilizándose, pronunciándose y presionando en el congreso para evitar este propósito.
La sumatoria de problemas irresueltos y de acciones populistas.
Un tercer elemento, es que existe una cultura autoritaria muy acendrada, muchos alcaldes no
están dispuestos a compartir recursos y se niegan a implementar las obras a planificar
participativamente; a pesar de los avances de los procesos y gestiones participativas en Perú,
como lo señala el estudio de Eduardo Arroyo y Marina Irigoyenl, además de los informes de la
mesa de lucha contra la pobreza en este campo, las autoridades democráticas y participativas
siguen siendo una minoría en el país.
Un cuarto elemento a resaltar es la utilización política para crear centros poblados; así como la
actual movida de Pacheco busca beneficios políticos, el Fujimorismo y muchos alcaldes
provinciales utilizaron libremente la facultad de crear centros poblados para granjearse el favor
de los habitantes de estos asentamientos poblacionales que se traducía en votos seguros para los
procesos electorales. Esto significó el crecimiento desmesurado de los centros poblados
durante la década pasada.
Cuadro Nº 2 Creación de centros poblados periodo 80 al 2000
Al margen de estos hechos anecdóticos, es necesario reflexionar respecto a las implicancias de esta
opción, partiendo de un análisis desapasionado de las condiciones que originaron estos problemas
Un primer elemento es la contradicción comunidades municipalidad. A pesar de los años de
continuidad del ciclo municipalista (desde noviembre del '80 con las elecciones municipales),
sobre todo en la zona sur andina, la comunidad es un elemento fuerte de integración y de
expresión de autoridad en las zonas rurales, en ese contexto la presencia del Estado y las
autoridades electas son sentidas como extrañas a este trasfondo socio cultural, sobre todo, si es
que la autoridad electas es representante del pequeño centro urbano y no respeta o excluye a los
campesinos que tienen a la comunidad como su referente de organización cultural, social y de
autoridad. El caso de Ilave tiene sus raíces, en parte, en esta contradicción como lo señala el
último estudio de SER.
El segundo elemento tiene que ver con la debilidad del Estado. Es también cierto que el Estado en
el espacio local, en especial el rural, la municipalidad es muy frágil. No posee las capacidades
económicas, llámese recursos vía transferencias o de generación de ingresos tributarios propios,
para proveer servicios; ello origina el desencanto de la periferia de sus distritos (porque también en
las zonas rurales hay centros y periferias) por lo que se organizan los caseríos y comunidades para
exigir los recursos para que las obras que, generalmente no llegan, los hagan efectivo ellos mismos.
Cuadro N ° 1 distribución del presupuesto nacional (Millones de soles)
50.000
40.000
30.000
20.000
1.753
1.702
4.391
1.745
4.919
9.598
29.893
29.108
33.165
Presupuesto 2001
Presupuesto 2002
Presupuesto 2003
10.000
0
Gobierno Central
196
Fuente: SIAF. Elaboración: Participa Perú
Gobiernos Regionales
Gobiernos locales
Capitulo II
Capitulo II
d. ¿Autonomía o Ingerencia Política en las Municipalidades Rurales?
MCP
%
En los 80´s
En los 90´s
En los 2000
N.A
Total
27
61
70
25
183
15%
33%
38%
14%
100%
li
Fuente: CND
Por último, se encuentra el hecho de que muchos representantes de centro poblado quieren un
sueldo, en diversas entrevistas con los alcaldes de centro poblado han manifestado que solo
quieren tener recursos para pagar sus actividades en gestión o trámites que, nos permite
observar, no tienen aspiraciones a contribuir con el desarrollo de su comunidad.
Algo más que problemas de números.
Creo que se ha hecho énfasis en los hechos económicos y políticos - jurisdiccionales como la
existencia de más municipalidades y la multiplicación de problemas de límites. En los problemas de
índole económico no está demás recalcarlo se genera más unidades de gasto si ya hay cerca de 2
mil municipalidades, dos mil más se repartirían la misma torta de presupuesto que es ínfima si
vemos la distribución del presupuesto de la república por niveles de gobierno, esto se agrava
porque ninguna municipalidad puede tener un presupuesto menor a 8 UIT según el decreto
legislativo 952. En los políticos jurisdiccionales se ha señalado que hasta ahora existen una cantidad
indeterminada de conflictos entre centros poblados por delimitar. En ese sentido la iniciativa
abona a generar mayor conflicto y construir instituciones municipales precarias y sin viabilidad.
Pero, ahora, lo que quiero observar y hacer mayor énfasis es en el tema de la viabilidad de los
territorios, este es el tema menos trabajado, a mi parecer, en este debate. El hecho que en el país
existan muchos municipios ya es un problema, lo real es que somos un país muy fragmentado a
nivel municipal, Bolivia que es un caso cercano disminuyó la cantidad de municipios y ahora se
encuentra por los 314, en el caso Chileno tampoco existe muchas municipalidades tienen 335,
Venezuela que tiene una población similar al Perú tiene 282 municipalidades; solamente nosotros
tenemos la existencia de tres niveles de gobierno con una exacerbada municipalización con una
dualidad como característicalii y que genera problemas adicionales entre los distritos y provincias.
197
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
País
Número municipios
Población
Habitantes por
municipio
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú *
Uruguay **
Venezuela
1930
314
5 507
335
1 098
81
193
262
331
298
2 430
151
74
225
1 828
19
282
37 928 000
8 697 000
174 485 000
15 579 000
43 745 000
3 942 000
13 112 000
6 524 000
11 992 000
6 755 000
100 921 000
5 335 000
2 940 000
5 510 000
26 749 000
3 381 000
25 093 000
19 652
27 697
31 684
46 504
39 841
48 667
67 938
24 901
36 230
22 668
41 531
35 331
39 730
24 489
14 663
177 947
88 982
* Perú tiene una estructura de gobierno local a dos niveles: 194 municipalidades provinciales y 1.634 distritales.
** Uruguay tiene sólo gobiernos departamentales.
Fuente: revista democracia y derechos humanos. nº 9 Vol. 3 año 2005.
Este hecho origina que los territorios que expresan las jurisdicciones municipales son muy
pequeños, lo que dificulta que las municipalidades como órganos de gobierno puedan establecer
políticas públicas que promocionen el desarrollo económico porque están desarticuladas de los
dinamismos económicos, sociales y culturales que se configura en la cuenca hidrográfica o el
corredor económico; el no tener jurisdicción sobre el territorio configurado con las dinámicas
señaladas imposibilita las acciones de articulación de los actores, de aportar en infraestructura
productiva y de construir alianzas con entidades que están fuera del territorio por la falta de
garantía que las políticas implementadas en su jurisdicción se implementen en las otras donde no
tienen capacidad de gobernar.
198
resumir en 1. Mayor democratización, 2. Mejorar el diseño institucional que involucre a los
centros poblados en la cadena de participación, decisiones y beneficios, para ello propuestas de
modificación de la LOM en esa dirección y por último articulación de los espacios locales en
territorios política, social y económicamente viables.
La mayor democratización se explica en el hecho de que en las zonas donde se estableció una
correcta relación entre comunidades y municipalidad es donde se construyeron espacios de
participación donde se incorporaron a las comunidades y centros poblados; en los ejemplos de
Limatambo (consejos comunales y vecinales), Santo Domingo (Comités de desarrollo distrital),
Santa Rosa (Consejo de autogobierno local) e Ilave ( los consejos vecinales y comunales en el
periodo de Ticona), en la ley orgánica de municipalidades a parte de los CCls se establece la
figura de generar otros espacios de acuerdo a la realidad de la zona; pero también, en los
procesos de presupuestos participativos se le deben incorporar activamente para que las obras o
servicios (que es el argumento para promover que el centro poblado se convierta en
municipalidad) lleguen a estas zonas y; además, conozcan los esmirriados recursos que llegan a
las municipalidades.
El diseño institucional debe de prever las competencias a transferir a través de que mecanismos,
en ese sentido la solución pasa por rescatar las experiencias de los órganos desconcentrados
como las agencias municipales que tienen sus funciones y competencias, recursos y
responsabilidad delimitadas y funcionan bien en las zonas donde se les ha implementado.
Por último, algo indirectamente ligado pero que creemos que es importante señalarlo, la
integración en mayores espacios locales. Estos días se viene discutiendo la propuesta de ley
sobre las mancomunidades en la comisión de gobiernos locales que desde la REMURPE se ha
venido impulsando como propuesta y como acción en la construcción de asociaciones
territoriales como la AMCEC, AMRUVACH y, en el último año la COMUNORP. Esta iniciativa
que tiene el apoyo de diversos congresistas debe de ser apoyada por todos los que apostamos
por un proceso de integración territorial que se inicie en los espacios locales. Creo firmemente
que frente a la fragmentación impulsada electoreramente, tenemos que oponer estas iniciativas y
desde REMURPE la apoyamos porque es una forma en que la ley va aceptando una realidad que
se está construyendo en el país.
Estos son los problemas que origina la fragmentación y que pretende ser exacerbada por
intereses mezquinos que arropados de un lenguaje democratizador lo que originará es hundir en
la mayor pobreza estos territorios; pero sobre todo, esta el hecho que se está caminando en el
mundo, en la región andina y en el Perú (a través de la regionalización y ahora la constitución de
macro regiones) a procesos de integración; sin embargo, hay personalidades en nuestro país se
promueve estas iniciativas de fragmentación.
Una situación coyuntural, creó las condiciones para poner sobre la mesa un tema de importante
reflexión. Extendido por todo el ámbito rural se encuentran en efecto las denominadas
Municipalidades de Centro Poblados, que alguna vez, durante algunas horas se denominó de mejor
manera como “delegadas”. Sin embargo, esta institución amerita una seria reflexión por parte de
todos, pues al parecer no se ha tomado con debida prudencia ni su creación ni medidas demagógicas
como las denunciadas en el artículo anterior.
Diversas soluciones. La necesidad de mesura y voluntad política.
Alguna vez un dirigente comunal en Puno señaló algo realmente importante. Dijo respecto a las
municipalidades de centros poblados que, por denominarse “municipalidades”, se creían eso mismo,
pero que eso era como que los escolares, por tener un “municipio” escolar ya estaban en posibilidades
de gobernar también a una parte del pueblo.
Al margen de la oposición al despropósito de Pacheco, la solución a este complejo problema
amerita serenidad y mucha voluntad de todas las partes involucradas para darle una solución
viable. En la última reunión de asociaciones de municipalidades promovida por la Red de
Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) se plantearon varias propuestas que recogen las
diversas experiencias para darle solución a la contradicción existente en el país y se puede
Capitulo II
Capitulo II
Cuadro Nº 3: Número y tamaño promedio de los gobiernos locales
en América latina 2003
Gran parte del problema se ha debido al uso incorrecto de términos y de las propias instituciones
políticas por parte de los congresistas y políticos en general. Pues en efecto, emplear el término
“municipalidad” para una instancia delegada, que carece de autonomía política, administrativa y
199
económica, es una irresponsabilidad, por decir lo menos, y ha sido una fuente de los problemas. Lo
interesante es que muchos de los gobiernos locales innovadores no han recurrido a la creación de estas
“municipalidades” delegadas sino que han creado otras instancias que evitan confusiones inútiles,
como ocurre cuando se habla de comités zonales de desarrollo. En otros casos, simplemente se usan
las realidades existentes como los caseríos, comunidades y hasta las propias municipalidades de
centros poblados, pero llenándolas de un nuevo contenido.
Urge una mejor nomenclatura, que permita, no sólo distinguir los significados, sino que contribuyan a
afirmar mejor el sentido que tienen las instituciones. Sería bueno preguntar a muchos legisladores ¿por
qué en otros países al referirse a las “municipalidades” solo se refieren a una sola institución?, ¿por qué
en otras partes se llama simplemente “Gobiernos Provinciales” a esas instancias intermedias, que
articulan lo local y lo regional, reservando el término “municipalidad”, “cantón”, “distrito”, “comuna”,
a una instancia exclusivamente local?, ¿por qué seguimos llamando “municipalidad” a tres instancias
distintas?
CONCEPTOS IMPORTANTES
Autonomía política
Autonomía administrativa
Autonomía económica
Acreditación
Acuerdos de concejo
Alcaldía
Acción de cumplimiento
Acción de inconstitucionalidad
Acción popular
Comités de Gestión
Cabildo abierto
Consulta Vecinal y el Referéndum
Consultas populares
Compromiso democrático
Control legal y constitucional
Consejo de Coordinación Local
Concejo Municipal
Clausura
Cuencas
Decretos de Alcaldía
Decomiso
Demolición
Democracia local
Derecho a la información y a la denuncia
Derechos Humanos
Demanda de Rendición de Cuentas
Derecho de remoción
Elecciones municipales
Funciones normativa
Gobierno local
Iniciativa legislativa
Igualdad
200
Juntas Vecinos Comunales
Libertad
Multas
Micro región
Microcuencas
Normas municipales
Opinión pública
Órganos internos de gobierno
Ordenanzas municipales
Partido político
Participación política
Pueblo
Regidores
Resoluciones de Alcaldía
Resoluciones de concejo
Resoluciones y directivas
Retención
Retiro
Revocatoria del Mandato
Representación política
Representación funcional
Sanciones
Sistemas directos e indirectos
Sistemas de mayoría
Sistema de representación de minorías
Sistema de representación proporcional
Sistema por lista cerrada, por lista abierta y
por voto preferencial
Sufragio
Subcuencas
Voto universal, igual, secreto, directo,
libre, obligatorio.
LEGISLACIÓN APLICADA
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■
Constitución Política de 1993.
Ley 27783. Ley de Bases de la Descentralización.
Ley Orgánica de Municipalidades.
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Ley 28268. Votación dirimente del alcalde.
Decreto Legislativo 051. Antigua Ley Orgánica de Municipalidades.
Ley 26771 y D.S. 021-2000-PCM, contra nepotismo.
Ley 27588, prohibición de que funcionarios y servidores públicos, de contratar con la
misma repartición del Estado en la cual prestan sus servicios.
Resolución 292-2005-JNE.
26300 ley de participación política.
Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza, D.S. 014-PROMUDEH-2001
Ley 12931 participación a mujeres casadas mayores de 18 años y emancipados.
D.L. 21995 baja edad de electores de 21 a 18 años.
Constitución Política de 1979.
Ordenanza 020 del Concejo Metropolitano de Lima, Juntas de Vecinos.
Ley 24650, Texto Único Concordado de la Ley de Bases de la Regionalización.
Ordenanza 065 de la Municipalidad Metropolitana de Lima, iniciativa legislativa
municipal.
Ley 27806, sobre transparencia y derecho de información.
Ley 27806.
Código Procesal Constitucional, ley 28237.
Ley 26301, acción de cumplimiento.
Ley 25398, regula la defensa del funcionario o servidor público.
Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales
Ley 28869, Ley del Concejal Joven
Decreto de Urgencia 019-2006, Compensación mensual por el ejercicio de funciones
para autoridades, período agosto a diciembre del 2006
Capitulo II
Capitulo II
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
201
202
i
ii
iii
Entrevista a Miguel Cumpa, Administrador de la Municipalidad de San Juan de Bigote. Piura. 2004.
Entrevista al Alcalde de Andahuaylillas, Provincia de Quispicanchi, Sr. Guillermo Chillihuani. Cusco.2004.
Ordenanza Municipal 007-03/CM-MPA/P. Reglamento para el proceso de participación de las
organizaciones de la sociedad civil de la jurisdicción de la provincia de Azángaro ante el Consejo de
Coordinación Local.
iv
Entrevista a Marco Antonio Merino, Alcalde de Montero. Piura. 2004.
v
Entrevista a Cirilo Quispe La Torre, Alcalde de Cachimayo, Cusco. 2004.
vi
Para una descripción de este mecanismo véase, Quedena, Enrique. Indicadores para la Gestión del Buen
Gobierno en Municipios Rurales del Perú. APODER, REMURPE, CICDA, OXFAM. Lima. 2005.
vii
Entrevista a Marco Antonio Merino Arias, Alcalde de Montero. Piura. 2004.
viii
Entrevista a Manuel Holguín, Alcalde de Frías. 2004
ix
Entrevista al funcionario de la Municipalidad de Chalaco, Ing. Agrónomo Córdova. Piura. 2004
x
Entrevista a Policarpio Corinanya Zúñiga, Alcalde del distrito de San Jerónimo, Cusco. 2004.
xi
Véase la Ordenanza Municipal 012-2004/MPSM-A. Aprueba reglamento del Proceso de Planeamiento de
Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo en la Provincia de San Marcos, del 13 de mayo del
2004.
xii
Ordenanza Municipal 010- 2004/MPSM. Aprueba el Reglamento del Consejo de Coordinación Local
Provincial de la Provincia de San Marcos. Del 30 de marzo del 2004.
xiii
Encuesta aplicada a Pablo Loayza Rojas, Alcalde de Chilcas. REMURPE. 2004
xiv
Encuesta aplicada a Pabel Bellido Miranda, Alcalde de Paras. REMURPE. 2004
xv
Encuesta aplicada a Damián Ortiz Valencia, Gerente Municipal de Chuschi. REMURPE. 2004.
xvi
Ver Patrón Faura, Pedro. "El sistema electoral en el Perú", en Situación y derechos políticos del analfabeto
en el Perú. Lima. PUC-Fundación Ebert. 1978. p.144
xvii
Rubio, M. y Bernales, E. Constitución y Sociedad Polìtica. Mesa Redonda Editores. Lima. 1983. op.cit. p.
321, 322.
xviii Revidatti, Gustavo. "Iniciativa Popular de la formación de las leyes", en Enciclopedia Jurídica OMEBA.
Buenos Aires. Editorial Bibliográfica Argentina. T. XV.
xix
Cabanellas, Guillermo. op. cit. T. VII.
xx
Sobre la diferencia entre funcionarios y servidores públicos dice Ortecho: "Pero en términos generales,
podríamos decir que los funcionarios tienen la titularidad de representar al Estado en sus respectivas
reparticiones o cargos y tienen facultades resolutivas y de dirección, en tanto, que los empleados
simplemente son servidores que prestan apoyo al funcionario y realizan el trabajo oficinesco o en la
realización o producción del servicio público. Ahora la Constitución prefiere hablar de servidores
públicos, en vez de empleados y en términos laborales son simplemente trabajadores estatales.
El constitucionalista José Pareja Paz Soldán, señala que "El funcionario es un empleado de mayor jerarquía
y responsabilidad y con cierta autonomía de dirección. El conjunto de funcionarios y empleados públicos
constituyen la burocracia nacional, en que unos desempeñan las funciones administrativas y otras las
políticas". Ortecho Villena, Víctor Julio. Derecho y Garantías Constitucionales. Trujillo. Marsol Perú
Editores. S.A. 1990. p. 192.
xxi
ibid.p.225.
xxii
Hauriou. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Ed.Ariel. Barcelona. 1971. p.337
xxiii Burdeau, Georges. La Democracia. Ensayo Sintético. Ed.Ariel. Barcelona. 1960.p.24,25.
xxiv Burdeau, G. op. cit. p.24,25
xxv
Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. FCE. México. 1986. p.14
xxvi Que Hauriou no sabía como lograr … Hauriou, op. cit. p.331
xxvii Colomer, Josep. "Sobre la democracia y su incierto valor", Zona Abierta 41-42. Octubre 1986-Marzo.
España. 1987. p.103.
xxviii Burdeau. op. cit. p.31,32, 33.
xxix Burdeau. op. cit. p.42,43.
xxx
Sieyés, citado por Rubio.M. Los orìgenes del Estado burguès 1789 1848, en Burguesìa y Estado Liberal.
DESCO. Lima.1994.p.266.
xxxi Rubio. op. cit. p.272
xxxii
xxxiii
xxxiv
xxxv
Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. FCE. México. 1986
Weber, Max. Economía y Sociedad. FCE. Bogotá, Colombia. 1977. p.236
Pitkin, Hanna F. El concepto de representación. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1985. p.62.
Burdeau, op. cit., este autor, sin embargo, prefiere hablar de "los poderes de hecho", incluyendo en este
planteamiento, tanto a las estructuras funcionales como a los partidos políticos, al respecto señala lo
siguiente: "La democracia clásica no admitía como legítima más que una sola voluntad: la de la nación,
formulada por sus representantes. Ahora hay dos voluntades: la del grupo, imperativa al margen de
cualquier revestimiento jurídico, y la de los gobernantes. De ahí deriva que el poder legal, el poder del
estado puede no corresponder al poder del pueblo. Y en este hiato eventual se sitúa la explicación del
fenómeno político capital al que deben las democracias contemporáneas su fisonomía propia, el
advenimiento de los poderes de hecho". p.45,46
xxxvi ibid.
xxxvii Duverger, Maurice. Instituciones Polìticas y Derecho Constitucional. Ediciones Ariel. Barcelona. 1970.op.
cit. p.122,123
xxxviii Bobbio, op.cit. p.47
xxxvix Ibid.
xl
Ibid.
xli
Dahl, Robert. "Poliarquía, pluralismo y magnitud" en Opciones 14, 1988. Santiago. Chile. p.23. Para Dahl la
poliarquía, como fenómeno del Estado moderno, presenta siete instituciones que permiten la existencia
de un gran campo de acción para las organizaciones: "Derecho a voto amplio y actualmente casi universal;
sufragio coextensivo con el derecho a postular a cargos públicos; elecciones conducidas de modo
imparcial, donde la coerción es insignificante o no existe; amplia protección a la libertad de expresión,
incluyendo la crítica al gobierno, al régimen, a la sociedad, a la ideología dominante, etc.; existencia de
fuentes alternativas, y a menudo competitivas de información y persuasión, independientes del control
gubernamental; un alto grado de libertad para formar organizaciones relativamente autónomas de todo
tipo, y fundamentalmente partidos políticos de oposición; un alto grado de respuesta del gobierno hacia
los votantes y a los resultados de las elecciones." pp.14,15.
xlii
ibid. p. 27
xliii
Ibid. p.23
xliv
Bobbio. op. cit. p.19,20
xlv
Dahl. op. cit. p.25,26.
xlvi
Key, V.O. Opinión Pública y Democracia. Bibliográfica OMEBA. 1967. Buenos Aires. Argentina. p.23. T. I
xlvii Tomado de Quedena, Enrique. Democracia Participativa en los Andes: la experiencia de cuatro
municipalidades rurales en el Perú. REMURPE, DFID, OXFAM, CICDA. Lima 2003.
xlviii Eduardo Barzola Farfán. Sociólogo. Secretario Ejecutivo de la Red de Municipalidades del Perú.
xlix
“Municipalidades de centros poblados y conflicto local: Las lecciones del caso Ilave”. Ramón Pajuelo. SER
Y OXFAM, 2005.
l
“Desafíos de la democracia participativa local en la descentralización” DFID 2005. Según los cálculos de
estos autores la “franja municipal participacionista” abarca el 10% del conjunto de municipalidades del
país.
li
Avances en el estudio de la situación de las municipalidades de centro poblado en el marco de la legislación
vigente.
lii
La Constitución Política del Perú modificada en el capítulo sobre descentralización en el artículo 194 y la
ley orgánica de municipalidades Nº 27972 en los artículos 2 y 3 definen la existencia de municipalidades
provinciales y distritales.
Capitulo II
Capitulo II
NOTAS FINALES
203
1. LOS GESTORES Y LA GESTIÓN MUNICIPAL
El carácter distintivo del gestor es el lograr resultados, gracias a una debida conducción de otras
personas y procesos. Esto es posible, toda vez que el gestor domina un conjunto de disciplinas,
principios y técnicas que lo habilitan para tales funciones.
Capítulo III
Gestión
y Dirección
Municipal
Capitulo III
La gestión alude a un tipo de trabajo especializado, realizado por una persona encargada,
denominada gestor. Se trata de una labor que puede cumplir, apropiadamente, alguien que
cuenta con la debida preparación.
Cuando hablamos de un gestor municipal, nos referimos a la autoridad, gerente, funcionario u
otra persona, encargada de alcanzar determinados resultados dirigiendo a un grupo de
trabajadores. Aludimos a alguien que debe dominar adecuadamente las cuatro funciones
gerenciales: planificar, organizar, dirigir y controlar. En cambio, cuando se habla de gestión
municipal, nos referimos a un conjunto de procesos orientados a conseguir los objetivos que
persigue un gobierno local.
Uno de los desafíos más importantes que se le plantea a la gestión municipal en el Perú, es poder
lograr autoridades con estos dominios, así como un apoyo directivo capaz de lograr una debida
calificación, que le permita mejorar los procesos a su cargo.
Los gestores municipales modernos están obligados a alcanzar altos rendimientos y a lograr una
institución que oferte calidad.
Alcanzar rendimientos adecuados requiere la definición de estándares mínimos de
cumplimiento y evaluación de la capacidad del gestor para lograrlo, así como la capacidad de fijar
objetivos que respondan a posturas estratégicas.
Por su parte, el desarrollo de capacidades y conocimientos que permitan alcanzar la calidad,
precisa superar la concepción de una organización basada en el cumplimiento de actividades
repetitivas, por otra que se fundamente en la obtención de resultados estratégicos, y en avances
de los procesos ordinarios, midiendo los progresos en términos de eficiencia y eficacia.
Aunque suene extremo decirlo, significa que en muchos casos, no basta con dotar a la
municipalidad de una cierta capacidad de respuesta, sino de convertirla en una entidad apta para
transformar a sus localidades en centros realmente competitivos. Algo que reclaman a diario las
municipalidades de fronteras y las portuarias, por sólo citar dos casos.
En muchos ambientes municipales se confunde, deliberadamente, la calidad con el cumplimiento
o con el nivel de cobertura. Muchas veces un gobierno edil habla de calidad cuando eleva la
prestación de sus servicios, aun cuando éstos no satisfagan las necesidades de los vecinos, ni
cubran las expectativas técnicas planteadas en las metas de desarrollo. Mientras no se defina, de
manera precisa y previamente, lo que se entiende por calidad de un producto o servicio municipal
205
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Se podría afirmar que a un gestor municipal se le exige mucho, y es cierto. Lamentablemente,
los déficit son muy grandes en la gestión local; problemas acumulados, situaciones críticas,
poblaciones en situación de pobreza o de vulnerabilidad, etc. Por tanto, se requieren personas
que conduzcan con solvencia los procesos encaminados a promover el desarrollo local y es de
esperar que en unos pocos años, se pueda contar con un contingente de nuevos gestores que
puedan lograr este propósito. Por ahora, es necesario señalar lo que viene ocurriendo de
manera generalizada en muchas entidades ediles, justamente para buscar un cambio radical y
oportuno.
Muchos procesos políticos y administrativos puestos en marcha por las municipalidades, no
poseen la consistencia, ni la velocidad que los cambios exigen. Muchas acciones son
básicamente rutinarias y eliminan consideraciones críticas. No se evalúa la pertinencia de los
actos, sus impactos reales ni las condiciones de oportunidad para logarlos.
De la mano con lo anterior, marchan los proceso que buscan implementar cambios, sin tomar
en cuenta los costos reales, las capacidades necesarias para hacerlas posibles, así como las
condiciones ambientales que lo rodean. Muchas visiones, objetivos y proyectos, no pueden
ofrecer una resistencia elemental a un análisis de factibilidad y, no obstante, son aprobados y
rigen los destinos de millones de personas que siguen postulados altamente discutibles.
La necesidad de encontrar respuestas de corto plazo, por parte de la clase política, se ha
convertido en un serio inconveniente para viabilizar propuestas de largo plazo.
La búsqueda de soluciones rápidas, la pronta legitimación de los actos de gobierno y los
mezquinos intereses personales de muchos gobernantes, llegan a comprometer seriamente el
futuro de poblaciones enteras. El desarrollo sostenible, usado como simple discurso, se ha
convertido en un factor muy peligroso de justificación de procesos encaminados a perder
recursos e hipotecar los mismos, a cambio de ingresos económicos inmediatos.
Los procesos municipales carecen, de modo general, de instrumentos encaminados a lograr un
exhaustivo análisis conceptual y metodológico que aseguren la sostenibilidad. Esto se debe, en
parte, a que la legislación no los exige -el sistema normativo municipal no considera, por
ejemplo, la realización de estudios estratégicos de impacto ambiental, ni la realización de
auditorias de gestión-, pero también se debe a que no forman parte de los dominios
conceptuales de las autoridades y funcionarios.
206
La lista podría resultar muy larga, pero siendo el propósito señalar sólo algunas muestras de lo
que está en juego en la gestión municipal, cabe hacer una mención a los problemas que ofrecen
los procesos encaminados a atender la pobreza. Se puede afirmar que en gran medida, las
municipalidades se han convertido -al cabo de décadas de aplicación de programas diseñados
desde el gobierno nacional-, en instituciones dedicadas a administrar los efectos de la pobreza.
El tema es crítico, pues no sólo significa trabajar en medio de un sentimiento generalizado que
sostiene que el tema resulta imposible de solucionar, sino que la acción del gobierno local
termina siendo cínica. Se crean programas, se realizan acciones, se invierten recursos, se crean
mecanismos participativos, en torno a un tema frente al cual, muy pocos creen, desde el propio
ente de gobierno local, que sea posible solucionar.
Si se piensa que el tema rebasa las posibilidades de la intervención local, nadie lo explicita, en
cambio, se aceptan recursos y programas encaminados a administrar el problema. Si no se
plantea, expresamente, superar la barrera de la pobreza, se invalidan muchas propuestas y
acciones locales. Como resultado, poseemos cientos de gobiernos locales que, sin mediar
críticas, implementan programas que no tendrán mayor efecto sobre los problemas
sustanciales, exhibiendo una enorme cantidad productos mediocres, incompatibles con su
génesis, como entes sinceros, contestatarios y transformadores.
Capitulo III
Capitulo III
-señalando los componentes y requisitos básicos-, el término puede emplearse de manera
impropia.
Es imposible que un gestor sea estratégico si no conoce adecuadamente la naturaleza de los
problemas internacionales, nacionales, regionales y locales en los que actúa la municipalidad.
Igualmente, requiere manejar explícitamente un paradigma de desarrollo. Un estudio de la
consultora de Boston H. H., citado por Ivancevich, identificó las diez principales cualidades que
i
deberían estar presentes en un gestor moderno :
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Proporciona una dirección clara.
Estimula la comunicación abierta.
Prepara y apoya al personal.
Proporciona reconocimiento objetivo, es decir que motivan al personal por la calidad
de los resultados logrados, bajando el peso a las críticas.
Establece controles sobre la marcha, retroalimenta a los trabajadores.
Selecciona el personal más adecuado.
Es conciente de las implicaciones financieras de sus decisiones.
Estimula la innovación y las nuevas ideas.
Toma decisiones claras.
Mantiene un alto nivel de integridad, una base de valores, que es la fuente del respeto
que logra en los trabajadores.
Si se entiende que una capacidad es “la habilidad o pericia requerida para llevar a cabo una tarea
determinada”, se requeriría que los gestores dominen seis tipos de capacidades:
■ Capacidades técnicas
Se refiere a la habilidad para utilizar conocimientos, técnicas y recursos específicos en la
realización de un trabajo. Adquieren especial importancia en la gestión operativa o de
primera línea. En el caso de la gestión intermedia y alta, los instrumentos técnicos están más
bien referidos al control de la calidad: tablas de control, diagramas de Pareto, diagramas de
causa y efecto, etc.
207
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Permite identificar los factores clave, conocer como se interrelacionan y desempeñan sus
funciones, bajo determinadas situaciones identificadas, previstas o imaginadas. Supone una
poder diagnosticar y evaluar. Se requieren para comprender los problemas y desarrollar un
plan de acción. Requiere el manejo de enfoques y técnicas científicas, como el control de
inventarios y los sistemas de información gerencial.
■ Capacidades para la toma de decisiones
Habilidad que requiere, sobretodo, cultivar la pericia analítica y asimilar la experiencia en el
cargo o en funciones afines. Podemos decir que el desarrollo de esta capacidad es distintiva de
los grandes gestores municipales, que son capaces de obtener importantes resultados, pese a
actuar en medio de ambientes con serias limitaciones o pobreza.
■ Capacidades informáticas
Plantea la necesidad de que el gestor posea una comprensión conceptual de la informática
para potenciar y simplificar el trabajo. Conlleva al aumento de la productividad, a lo que se
puede agregar que mejora los procesos de control de calidad en la prestación de servicios y la
obtención de otros productos.
■ Capacidad para tratar con las personas
Se refiere a la capacidad para comunicarse con en la forma en que otras personas entienden,
pues dentro de la organización existen códigos diferentes (pensemos en los razonamientos
operativos y en los estratégicos, por ejemplo). Permite retroalimentar los procesos con los
trabajadores, asegurando su comprensión.
■ Capacidades conceptuales
Se trata de desarrollar habilidad para manejar globalmente a la municipalidad. Esta capacidad
exige al gestor comprender no sólo sus metas departamentales o sectoriales, sino la
contribución que las mismas hacen al logro de los objetivos institucionales. Se debe sumar a
ello, la comprensión de la municipalidad como un sistema total, tanto en su dimensión interna,
como actuando en su medio ambiente político, económico, social y cultural; local, regional,
nacional e internacional.
Al revisar las grandes funciones que acompañan al gestor local, trataremos de recordar el
contexto en el cual deben interpretarse, tomando en cuenta que lo que se busca al final es lograr la
consolidación de este ente promotor del desarrollo.
2. LA PLANIFICACIÓN
2.1 Definición y clases según la Ley Orgánica de Municipalidades
208
Una correcta definición de planificación la describe como una función de la gestión, que
determina los objetivos de la organización y establece las estrategias adecuadas para su
consecución. Resalta su importancia, toda vez que las otras funciones -organizar, dirigir y
controlar-, se derivan de ella, pues buscan llevar a la práctica lo propuesto en los planesii.
La planificación es fundamental para orientar a una municipalidad hacia el cambio. Aunque la
municipalidad es un ente promotor del desarrollo, las formas de organización interna que
normalmente reproduce, así como la manera como ordena su trabajo, lleva a que muchas veces
su práctica contradiga su misión, o que la presente como una entidad con capacidades muy
limitadas. Por tal motivo, se requiere desarrollar funciones de planeamiento que permita a la
municipalidad impulsar una serie de cambios internos que le permitan promover el cambio
efectivo de su localidad.
Capitulo III
Capitulo III
■ Capacidades analíticas
La planificación permite a las municipalidades construir una visión de desarrollo para su
localidad, así como definir su propia misión institucional. Igualmente, dota a este ente local de un
amplio instrumental metodológico que le permite monitorear y evaluar, las inversiones y los
gastos corrientes.
Gracias a la planificación, la municipalidad puede contar con un sistema que permita a las
autoridades y gerentes, coordinar sus decisiones, pues exige crear concordancias entre las
normas municipales que se aprueban desde el Concejo, con las políticas que formula la Alcaldía,
y las instrucciones administrativas que emanan de los gerentes. Es por eso, que se puede decir,
que gracias a los sistemas de planificación, la toma de decisiones en las municipalidades es cada
vez menos arbitraria y detecta señales que le permite actuar con menos incertidumbre.
A nivel de las jefaturas operativas y las gerencias intermedias también se aprecian los resultados.
La coordinación de las acciones, el logro de sinergias inter-departamentales, el mejoramiento
de las economías y la eficiencia en los procesos, así como el control de los resultados, serán
algunos rasgos propios de una gestión planificada a este nivel. De esta manera, no sólo se ordena
sino que se mejoran los procedimientos administrativos, lo mismo ocurre con las operaciones
internas, que producen bienes y servicios.
Muy vinculado al concepto de planificación se encuentra el de estrategia. Según la escuela de
Crosby, la estrategia puede entenderse como un concepto multidimensional que proporciona
dirección, sentido de unidad y propósito a las acciones. Permite dar origen a los planes que
iii
garantizan el cumplimiento de los objetivos con la calidad esperada .
Sin embargo, la actual LOM usa de manera indiscriminada el término plan y crea una enorme
lista de estos, restando fuerza y claridad al concepto en su aplicación municipal. Una lectura de la
norma nos muestra las siguientes posibilidades:
■
■
■
■
■
Plan de desarrollo municipal concertado (con dos tipos: provincial y distrital)
Plan de desarrollo institucional
Plan de acondicionamiento territorial provincial
Plan estratégico de desarrollo económico local sostenible
Plan de desarrollo urbano
209
■
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■
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■
Plan de desarrollo rural
Plan de desarrollo de asentamientos humanos
Plan de desarrollo de capacidades
Plan de desarrollo sostenible local
Plan de renovación urbana
Plan de obras de servicios públicos o privados
Plan operativo anual
Planes reguladores
Plan integral de desarrollo sostenible local (distrital, provincial y metropolitano)
Planes ambientales locales
Plan anual de obras e inversiones metropolitano
Plan de desarrollo educativo metropolitano
Plan metropolitano de contingencia
Plan anual de transferencia de competencias sectoriales a las municipalidades
Gran parte de este listado se desarrollará en los el capítulo V del presente manual. Nos interesa,
por ahora y solamente con fines analíticos, avanzar en el estudio de los planes que tienen que ver
con la gestión interna de la municipalidad. El conjunto de planes debe formar un sistema de
planificación integrado y unitario, orientado estratégicamente.
En esta sección analizaremos el Plan de Desarrollo Institucional y del Plan de Desarrollo de
Capacidades.
2.2 El Plan de Desarrollo Institucional
Al tratar lo referente al Plan de Desarrollo Institucional, la LOM es sumamente escueta, pues
apenas si en el artículo 9 señala que forma parte del Concejo Municipal, aprobar, monitorear y
controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los
Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos.
Por muchas décadas, las municipalidades han carecido de planes de desarrollo institucional
(PDI) que les permitiera tener bajo control, los diferentes factores que comprende el desarrollo
organizacional dentro de la municipalidad, considerándolo tanto como un aparato
administrativo, como un órgano de gobierno.
210
La norma está indicando que para su elaboración, es necesario tomar en cuenta los Planes de
Desarrollo Concertados, que son de mediano y largo alcance, así como los Presupuestos
Participativos que, por el contrario, son de ejecución anual. Siendo así, se entiende que el PDI
debe tener las tres dimensiones temporales: permitir las actividades municipales en el ejercicio
anual; acompañar los cambios que se ejecutan a lo largo de la gestión -lo que entenderemos
como un mediano plazo-; así como proyectar muchos de los cambios provocados, para su plena
realización en horizontes temporales mayores -entre cinco a diez años-, que sería una forma de
entender el largo plazo en los gobiernos locales. Un PDI debería comprometer a dos o tres
gobiernos municipales.
En la medida que se trata de un instrumento complejo, pues involucra a todo el aparato
institucional, en términos de estructura y organización, es comprensible que se encuentre
como parte de las atribuciones del Concejo Municipal y no sólo de la alcaldía, pues es más
amplio que una función ejecutiva.
En la práctica, es de seguro que se requieran discutir los avances y una serie de temas
específicos, durante las sesiones de Concejo, hasta lograr su aprobación. En cambio, el
monitoreo y las acciones de control puede reforzarse mediante el trabajo que realizan las
comisiones municipales.
Ciertamente el PDI es un instrumento que requiere identificar los objetivos estratégicos a
alcanzar en beneficio de la municipalidad, en dos niveles: por una parte, en la dimensión política,
tratando de consolidar su rol promotor del desarrollo local, ejercitando su poder por la vía de
medios democráticos. Por otra parte, logrando cambios en el nivel administrativo y gerencial,
que permita a la municipalidad conseguir fortalezas crecientes para atender los nuevos
requerimientos que le plantee la sociedad local.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El PDI ha sido objeto de un mayor reconocimiento por parte de la legislación. Así, el DS-0802004-PCM que reglamenta la ley 28273, que regula el sistema de acreditación de los gobiernos
regionales y locales, ha establecido que para el caso de las municipalidades que se encuentran
en un rango de percepción superior a ocho Unidades Impositivas Tributarias, UIT, por
concepto de FONCOMUN, presentarán como parte de los requisitos, el Plan de Desarrollo
Institucional.
Sin lugar a dudas, el PDI puede comportarse como uno de los principales insumos para
introducir un conjunto coherente y coordinado de cambios que permitan la modernización
municipal, orientándolo como un ente promotor del desarrollo y que alcance rendimientos de
calidad, perfectamente evaluables.
Siendo tal su naturaleza, el PDI puede suponer mejorar las formas de organización política
municipal como cambiar las Comisiones municipales o democratizar su funcionamiento-,
alterar las estructuras organizacionales -llevar adelante procesos de reorganización
administrativa o de reingeniería municipal-, cambiar los métodos operativos, la división del
trabajo interno y de cooperación -que suponga, por ejemplo, conformar una cultura basada
en equipos de trabajo, mejorar los procesos estratégicos, etc-, entre muchas otras
posibilidades.
En todo caso, las aplicaciones son aun muy recientes y existen pocos casos para mostrar. Un PDI
interesante, aplicado a un ámbito rural es el de Cascapara, en Ancash.
211
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Anotaciones
Capitulo III
Tomado de: Plan de Desarrollo Institucional de la Municipalidad
Distrital de Cascapara 2005
©Centro de Estudios para la Participación y el Desarrollo, CEDEP.
Centro Regional Ancash, Marcará
INDICE
PRESENTACIÓN.
I. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL.
1. 1 Aspectos generales.
A) Datos generales del Distrito.
B) Fiestas Patronales importantes
1.2 Caracterización del Distrito de Cascapara.
A) La agricultura.
B) La ganadería.
C) La minería.
D) El turismo.
E) Población.
F) Educación.
G) Salud.
H) Trabajo y empleo.
I) Vivienda
J) Transporte y comunicaciones.
1.3 Análisis FODA.
A) Análisis Interno: Fortalezas y Debilidades.
B) Análisis Externo: Oportunidades y Amenazas.
212
Nuestro país vive momentos de descentralización. Este proceso nos plantea retos y
oportunidades. Para este año fiscal 2005 se darán pasos importantes en la transferencia de
competencias y recursos a los Gobiernos Locales. Es un reto estar preparados para asumir
nuevas funciones y oportunidad para que nuestro Distrito obtenga mayores y mejores
recursos para hacer realidad nuestra visión de futuro.
El presente Plan de Desarrollo Institucional (PDI) 2005 es el instrumento de gestión que
nos permitirá construir día a día el puente que nos permita alcanzar nuestro sueño: ser un
gobierno local fortalecido y moderno que contribuya al desarrollo integral sostenible de
Cascapara. Allá vamos encaminados.
El presente documento contiene un diagnóstico situacional, que es la realidad en la que
actuaremos y que pretendemos cambiar en muchos de sus aspectos deficitarios,
principalmente relacionado a los sectores salud y educación para lograr construir capital
humano y combatir la pobreza extrema. Complementariamente a este diagnóstico
realizamos un análisis estratégico de la municipalidad para identificar las fortalezas y
debilidades internas, como institución municipal, Asimismo, hemos realizado una mirada
del entorno para identificar las oportunidades y amenazas que pueden contribuir o frenar
nuestro desarrollo, respectivamente. Sobre la base de este diagnóstico definimos la visión
de futuro compartida y consensuada y la misión institucional.
Sin embargo, nada será posible si es que el equipo de autoridades y trabajadores no esta
identificada con los propósitos de la actual gestión municipal. Para ello se solicito a cada
unidad orgánica defina cuales son las tareas alineadas en la perspectiva estratégica de
lograr nuestros propósitos. Es así que se tiene la programación de actividades por área
funcional.
Lo mas difícil y complejo de toda gestión es la administración de los, siempre escasos,
recursos. El PDI 2005 finaliza con el detalle presupuestal y los proyectos contenidos en el
PIA 2005.
II. VISIÓN DE FUTURO COMPARTIDA Y CONSENSUADA.
I. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL
III. MISIÓN INSTITUCIONAL.
(Esta sección no se reproduce en este ejemplo)
IV. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS.
1.3 ANALISIS ESTRATEGIGO.
V. PROGRAMACIÓN POR ÁREAS FUNCIONALES.
(Esta sección no se reproduce en este ejemplo)
VI.PROYECCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS PARA EL AÑO 2005.
II. VISIÓN DE FUTURO COMPARTIDA Y CONSENSUADA.
VII.
(Esta sección no se reproduce en este ejemplo)
MATRIZ RESUMEN DE PROYECTOS.
Capitulo III
Plan de Desarrollo Institucional de la
Municipalidad de Cascapara - Yungay 2005
PRESENTACIÓN
213
4.4. Promover el desarrollo de la educación en todos sus niveles instruyendo mayor
énfasis al estudio.
4.5. Generar el desarrollo y la integración de los pueblos del distrito de Cascapara
mediante la comunicación terrestre fluida de los mismos.
214
4.1 Lograr el mejoramiento continuo del manejo responsable de la economía
municipal acorde a las teorías modernas de administración aplicadas desde un punto de
vista local, asumiendo los compromisos adquiridos con la población a través de la
planificación estratégica.
4.2. Cumplir con la programación participativa para el ejercicio fiscal 2005, en los
proyectos de letrinización, sistema de agua potable y trochas carrozables.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Mar
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
12
13
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
Convocar y presidir las sesiones
del concejo
Promulgar las disposiciones
Municipales
Ejecutar los acuerdos del concejo
municipal
Ejecutar los planes de desarrollo
concertado
Proponer al concejo municipal los
proyectos, ordenanzas, edictos,
acuerdo, resoluciones
Dictar decretos y resoluciones
de alcaldía
Someter a aprobación del concejo
municipal los planes de acción
municipal
Participar en reuniones importantes
a nivel nacional
Realizar gestiones concertadas con
los distritos vecinos
Celebrar matrimonios
Participar en ceremonias
protocolares
Autorizar pagos y gastos
Firmar convenios de cooperación
Ene
1er. Bimestre
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Abr
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Jun
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Set
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
2do. Bimestre
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Nov
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
5
5
5
5
5
4
5
14
13
Alcalde
Alcalde
Alcalde
Alcalde
5
Alcalde
Alcalde
Responsable
Alcalde
Realización
18
8
2
Ponderación
Control
III. MISIÓN INSTITUCIONAL.
1
N°
Tarea y/o acciones
IV. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS.
Alcaldía
(Esta sección no se reproduce en este ejemplo)
Finalidad : Administrar en forma óptima, cumplir con las actividades y obras programadas por las unidades organizadas
Unidad : Acción
Cantidad : 13
Meta
Objetivo parcial: Ejecutar dentro del Marco legal de su competencia y funciones los planes de desarrollo del distrito
Objetivo específico: Ejecutar mediante disposiciones Municipales los acuerdos del Órgano
ACTIVIDAD: ALCALDIA
4.3. Planear participativa y dinámicamente la administración gubernamental del gobierno
municipal aplicando técnicas modernas para facilitar el desarrollo de la institución.
V. PROGRAMACIÓN POR ÁREAS FUNCIONALES.
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Proponer proyectos de ordenanza
y acuerdos
Asistir a sesiones ordinarias,
extraordinarias y solemnes
Presidir comisiones especializadas
de CDD.
Fiscalización de la gestión municipal
Formular pedidos y mociones
Mantener comunicación
permanente entre organizaciones
sociales y vecinos.
Desempeñar por delegación las
atribuciones políticas del alcalde
Tarea y/o acciones
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
Ene
X
X
X
X
X
X
X
Mar
1er. Bimestre
X
X
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
X
X
Jun
X
X
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
X
X
Set
X
X
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
X
X
Nov
Llevar los libros de actas del consejo
municipal
Registro de documentos internos
Control de caja chica
Redacción general de documentos.
Limpieza de secretaria
Informe de asistencia de regidos a
sesiones ordinarias y extraordinarias
Elaboración de contratos del
personal
Tarea y/o acciones
X
X
X
X
X
X
X
Ene
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
X
X
X
X
X
X
Mar
1er. Bimestre
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
7
6
2
3
4
5
1
N°
Secretaria General
X
X
X
X
X
X
X
Abr
X
X
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
X
X
Jun
2do. Bimestre
X
X
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
X
X
Set
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
Finalidad : Administrar en forma óptima y eficiente
Unidad : Acción
Cantidad : 07
X
X
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
X
X
Nov
X
X
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
Meta
X
X
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
ACTIVIDAD: SECRETARIA GENERAL
X
X
X
X
X
X
X
Abr
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
2do. Bimestre
Objetivo parcial: Contribuir con la buena marcha institucional del Gobierno Local.
Objetivo específico: Gestionar de manera óptima de la función administrativa de la secretaría General
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
7
6
4
5
3
2
1
N°
Regidores
Meta
30
15
Secretaria General
Secretaria General
10
Secretaria General
Secretaria General
Secretaria General
Secretaria General
Secretaria General
Responsable
Regidores
10
10
15
30
10
15
Ponderación
5
Realización
Regidores
Regidores
Regidores
20
Regidores
Regidores
10
10
Regidores
Responsable
10
Control
Realización
Control
Ponderación
Finalidad : Proponer, fiscalizar, formular, integrar, concurrir, mantener comunicación permanente
Unidad : Acción
Cantidad : 07
Objetivo parcial: Cumplir con las funciones normadas en la LOM.
Objetivo específico: Legislar y fiscalizar para el buen gobierno de la municipalidad.
ACTIVIDAD: REGIDORES
Conformar el comité administrativo
del Vaso de Leche.
Empadronar y seleccionar a
beneficiarios del PVL
Distribución de los productos
del PVL
Supervisión a comités PVL
Reuniones con los comités PVL
Tarea y/o acciones
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
Ene
X
X
X
X
X
Mar
1er. Bimestre
X
X
X
X
X
Abr
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
Jun
X
X
X
X
X
Jul
Asentar nacimientos, matrimonios y
defunciones.
Expedir actas de registro
Realizar informes a RENIEC
Realizar informe de los nacidos
vivo al PS
Elaborar expediente matrimonial
Mantener en buen estado los libros
de registros civiles.
Tarea y/o acciones
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
X
X
X
Ene
X
X
X
X
X
X
Mar
1er. Bimestre
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
6
5
4
2
3
1
N°
X
X
X
X
X
Set
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
Nov
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
Meta
X
X
X
X
X
X
Abr
X
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
X
Jun
2do. Bimestre
X
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
X
Set
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
X
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
X
Nov
X
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
Finalidad : Conducir registrar y gestionar de manera eficaz el registro civil de la MDC
Unidad : Acción
Cantidad : 06
Objetivo parcial: Brindar un servicio de calidad
Objetivo específico: Brindar un servicio eficiente y de calidad a la población
Registro Civil
X
X
X
X
X
Ago
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
2do. Bimestre
Meta
ACTIVIDAD: REGISTRO CIVIL (Secretaria General)
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
4
5
3
2
1
N°
Programa de Vaso de Leche
Finalidad : El mejorar el buen manejo del PVL
Unidad : Acción
Cantidad : 05
Objetivo parcial: Combatir la desnutrición infantil
Objetivo específico: llegar a los pueblos más alejados de la jurisdicción
10
Secretaria General
Secretaria General
10
10
Secretaria General
Secretaria General
Secretaria General
Secretaria General
Realización
40
10
20
Ponderación
Responsable
Secretaria General
Secretaria General
10
10
Control
Secretaria General
Secretaria General
Secretaria General
Responsable
20
40
20
Realización
Control
Ponderación
ACTIVIDAD: PROGRAMA DE VASO DE LECHE (Secretaria General)
Proyectos de ordenanzas y
resoluciones
Asesoría administrativa
Defensa judicial
DEMUNA
Consultas diversas
Tarea y/o acciones
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
Ene
X
X
X
X
X
Mar
1er. Bimestre
X
X
X
X
X
Abr
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
Jun
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
Set
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
2do. Bimestre
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
Nov
Elaboración de los estados
financieros
Elaboración de anteproyectos
Elaboración del PIA
Elaboración del flujo de caja
Elaboración del informe P.V.L.
Tarea y/o acciones
Ene
Feb
X
Mar
1er. Bimestre
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
2
3
4
5
1
N°
Administración
X
X
Abr
May
X
Jun
2do. Bimestre
X
Jul
X
Ago
X
Set
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
X
Oct
100
Nov
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
Finalidad : Elaboración de los estados financieros, PIA, flujo de cja e informe del PVL.
Unidad : Acción
Cantidad : 05
Meta
Objetivo parcial:
Apoyar en la planificación, organización, dirección y control de la gestión municipal.
Objetivo específico: Elaboración de los instrumentos de gestión económica y financiera del Gobierno Local.
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
Meta
ACTIVIDAD: ADMINISTRACIÓN (Contabilidad)
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
2
3
4
5
1
N°
Asesoría Legal
Finalidad : Asesoría legal de manera objetiva y eficaz
Unidad : Acción
Cantidad : 05
Objetivo parcial: Elaborar los planes de índole legal en cumplimiento de la LOM.
Objetivo específico: Asesoría legal en materia municipal, administrativa y judicial
ACTIVIDAD: ASESORÍA LEGAL
Realización
Realización
Administradora
Administradora
Administradora
Administradora
Administradora
Responsable
Asesor legal
Asesor legal
Asesor legal
Asesor legal
20
15
30
10
Ponderación
Asesor legal
Responsable
25
Control
Ponderación
Control
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
Ene
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Mar
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Jun
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Set
ACTIVIDAD: TESORERÍA
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
May
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
2do. Bimestre
Abr
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
Programar, dirigir, ejecutar y controlar los
procesos técnicos del sistema de contabilidad
gubernamental integrada
Ejecutar y mantener actualizado el registro
de operaciones contables en los libros
principales y auxiliares
Verificar la correcta formulación y
sustentación de la documentación fuente para
ejecución y compromiso de pago.
Controlar revisar y visar la documentación
sustentorias de cuentas y asesorar para el
otorgamiento de las rendiciones de
cuentas recibidas.
Elaborar y presentar oportunamente la
contabilidad y el balance anual de la
municipalidad.
Controlar y supervisar fondos de pagos en
efectivo
Dirigir y elaborar cuenta general del ejercicio
anual
Elaborar informes e implementar medidas
correctivas de la gestión administrativa
financiera y contable
Elaborar informes de evaluación semestral de
gestión administrativa y financiera
Efectuar el control previo de todos los pagos
Conciliar mensualmente las cuentas y
registros contables con la oficina de rentas y
las unidades de tesorería y legista
Ejecutar arqueos permanentes.
Tarea y/o acciones
1er. Bimestre
Informes de datos estadísticos al INEI
Informes a contraloría del PVL
Informes a contraloría de los EE.FF.
Manejo del SIAF – GL
Llamado del libro de planillas
Pago del PDT (SUNAT)
Elaboración y electrización de planilla
de pago del personal
Elaborar y efectivizar
Elaboración de órdenes de servicio
Elaboración de ordenes de compra.
Elaboración ordenes de giro
Elaboración de comprobantes de pago
Cuadro de distribución del PVL
Pecosas de salida
Responsable de la DEMUNA
Giro de cheques.
1
2
3
4
5
6
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Feb
X
X
X
Ene
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Mar
1er. Bimestre
DURACIÓN DE LA TAREA...........................INICIO:
Enero
TERMINO: Diciembre
8
9
10
11
12
13
14
15
16
7
Tarea y/o acciones
N°
Tesorería
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Abr
X
X
X
X
X
X
X
X
X
May
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Jun
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Jul
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Ago
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Set
3ro. Bimestre
Cronograma de Ejecución - 2005
2do. Bimestre
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Oct
100
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Nov
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Dic
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Dic
4to. Bimestre
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Nov
100
Meta
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Oct
4to. Bimestre
Finalidad : Apoyar en el manejo y administración de la economía municipal
Unidad : Acción
Cantidad : 16
Objetivo parcial: Mejorar el control presupuestal para corregir las dificultades financieras.
Objetivo específico: Contribuir al buen manejo de los fondos municipales.
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
N°
Alcaldía
02
01
05
03
03
02
02
02
01
Ponderación
Realización
Realización
Control
Ponderación
Control
Finalidad : Administrar en forma óptima, cumplir con las actividades y obras programadas por las unidades organizadas
Unidad : Acción
Cantidad : 13
Meta
Objetivo parcial: Programar, dirigir, ejecutar y controlar los procesos técnicos del sistema de contabilidad gubernamental integrada.
Objetivo específico: Asesorar a la gestión municipal para la buena marcha del sistema contable municipal.
ACTIVIDAD: CONTABILIDAD
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Tesorera
Responsable
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Contador
Responsable
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
VI. PROYECCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS PARA EL AÑO 2005.
Proyecto/
Componente
Fuente de Financiamiento
01
07
08
09
17
Canon y Sobrecanon
Fondo de Compensación Municipal
Otros Impuestos Municipales
Recursos Directamente Recaudados
Recursos Ordinarios para los Gobiernos Locales
Total Ingresos
GASTOS
Categorías del Gasto
05 Gastos Corrientes
06 Gastos de Capital
07 Recursos Ordinarios para los Gobiernos Locales
Total Ingresos
1. Formulación de proyectos
y perfiles de inversión
2005-2006/ Formulac. de py.
y perfiles de inversión.
(En Nuevos Soles)
100,523.00
307,200.00
2,000.00
24,287.00
29,083.00
463,093.00
196,683.00
266,410.00
0.00
463,093.00
VII. MATRIZ RESUMEN DE PROYECTOS.
PROYECTOS APROBADOS
1. Mejoramiento y ampliación del SAP San Damián.
2. Mejoramiento y ampliación del SAP y letrinización del
caserío de Tinco.
3. Construcción del SAP del Barrio Floreciente
4. Construcción de agua potable y letrinización Rurycayan
5. Construcción de un pabellón con 2 aulas del CE caserío
de Pucap.
6. Construcción de trocha carrozable Poncos-Tecllo – Anchin.
7. Adquisición de una unidad de transporte.
8. Formulación de expediente técnico
TOTAL GASTOS DE CAPITAL
(S/.)
%
23,000
18,000
9
7
18,000
30,000
45,000
7
11
17
40,000
87,000
5,000
266,410
15
33
2
100
PROYECTOS PRIORIZADOS EN PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2005
Orden de prioridad
Proyectos
224
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Adm. Directa 01-05
12-05
5,000
2005
FONCOMUN
Adm. Directa 01-05
04-05
87,410
2005
Canon y Sobrecanon
FONCOMUN
Adm. Directa 09-05
11-05
45,000
2005
Canon y Sobrecanon
4. Ampliar el SAP del barrio
Floreciente/Ampliac. SAP sectorial.
Adm. Directa 07-05
08-05
18,000
2005
FONCOMUN y
Recursos
Directamente
Recaudados
5. Mejoramiento y ampliación del
SAP/Mejoramiento y ampliación
del SAP San Damián.
Adm. Directa 04-05
05-05
23,000
2005
6. Mejoramiento y ampliación del
SAP y letrinización/Mejoramiento
del SAP.
Adm. Directa 01-05
04.05
18,000
2005
2. Adquisición unidad vehicular
de transporte para el uso de la
entidad/Adquisic. de vehículo
de transporte.
3. Construcción de un Pab. con
2 aulas del CE del caserío de
Pucap/Construcc. de un pabellón
con 2 aulas.
(En Nuevos Soles)
Mejoramiento de SAP y letrinización del caserío de Quishuar.
Construcción de SAP y letrinización del caserío de Anchín.
Construcción de SAP y letrinización del caserío de Cashairca.
Funcionamiento e implementación del Puesto de Salud de Anchín
Mejoramiento y ampliación de SAP San Damián.
Mejoramiento y ampliación SAP y letrinización del caserío de Tinco.
Construcción de SAP del barrio Floreciente.
Construcción de agua potable y letrinización de Ruricayan.
Construcción de un pabellón con dos aulas del CE del caserío de Pucap.
Construcción de la trocha carrozable Poncos-Tecllo-Anchin.
Fuente
Financiamiento
Capitulo III
Capitulo III
INGRESOS
Fecha
Modalidad
Costo Proyección
Ejecución Inicio Término Total De Gasto
Canon y Sobrecanon
y Recursos
Directamente
Recaudados.
Canon y Sobrecanon
y Recursos
Directamente
Recaudados.
7. Mejoramiento ampliación de
SAP y letrinización/ Construcción
de agua potable y letrinización.
Adm. Directa 09-05
10-07
30,000
2005
Canon y Sobrecanon,
FONCOMUN y
Recursos
Directamente
Recaudados.
8. Construcción de vía de acceso
entre las localidades donde se
extenderá la trocha carrozable /
construcción de trocha carrozable
Poncos.
Adm. Directa 09-05
12-05
50,000
2005
Canon y Sobrecanon.
FONCOMUN
2.3 El Plan de Desarrollo de Capacidades
Respecto al Plan de Desarrollo de Capacidades, el artículo 9, inciso 6, de la LOM sólo dice que el
Concejo Municipal está encargado de aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades (PDC). Este
instrumento es de reciente creación, sin embargo, la ley no sólo no la define sino que no da
instrucciones sobre su forma de elaboración.
La anterior situación, no fue inconveniente para que, más adelante, se le incluyera como un
requisito dentro del sistema de acreditación de los gobiernos locales, como lo establece el DS080-2004-PCM, que en su artículo 21.2 Gobiernos Locales, inciso 1-c, plantea que las
municipalidades que se encuentran en el rango de la percepción mínima de ocho UIT, por
concepto de Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN, o las que percibiendo un
monto superior a ocho UIT, sustentan documentadamente que no cuenten con la capacidad
instalada que soporte la transferencia solicitada, presenten como uno de sus requisitos, el Plan de
Desarrollo de Capacidades.
225
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■
El Plan de Desarrollo de Capacidades se encuentra vinculado al PDI, toda vez que representa
una forma de llevar a la práctica las propuestas planteadas desde los planes estratégicos. Se trata
de un recurso, que permite identificar necesidades de mejoramiento de las capacidades
internas en la municipalidad, las mismas que descansan, fundamentalmente, en un examen de
los procesos internos y en la situación en la que se encuentra el personal edil.
La posibilidad de llevar adelante con éxito un PDC requiere, como punto de partida, la
elaboración de un diagnóstico situacional y de necesidades.
En cuanto al diagnóstico, es conveniente que este se haga a partir de un proceso participativo,
en el que los trabajadores, funcionarios y autoridades municipales tengan la posibilidad de
intervenir en la determinación de las fortalezas y debilidades, así como reflexionar y debatir
respecto a las oportunidades y riesgos que envuelven a sus objetivos y actividades.
■
Actualmente, se da cabida a la introducción de metodologías que permitan conocer la opinión
de los vecinos, como usuarios de los servicios que presta la municipalidad, así como también
conocer la opinión de los líderes locales, para examinar aspectos referidos a aspectos de
naturaleza política y social, son de muy fácil aplicación, como las encuestas de opinión, las
entrevistas dirigidas o estructuradas y los denominados focus group, entre otros.
Es de esperar que el diagnóstico comprenda un estudio amplio, que examine temas sectoriales
pero que también tenga la posibilidad de integrar sus conclusiones y resultados. Debe servir
para crear una base documental completa de la municipalidad, e incluir todo tipo de estudio
previo que se haya elaborado, orientado a mejorar su funcionamiento.
Dos aspectos son de particular importancia en el diagnóstico, si pensamos en la realización de
un Plan de Desarrollo de Capacidades: (i) los procesos de generación de bienes, servicios, obras
y acciones de promoción del desarrollo local; (ii) la situación de los conocimientos, habilidades y
experiencias de los trabajadores, funcionarios y autoridades municipales.
Se trata de los dos frentes que debe encarar el PDC. En lo que tiene que ver con el
mejoramiento de los procesos, cabe distinguir a su vez, dos tipos de ellos: unos que son de
naturaleza estructurada, son por lo general de soporte administrativo y se encuentran
registradas en el Texto Único de Procedimientos Administrativos -TUPA-; otros en cambio,
tiene una naturaleza estratégica, contienen las políticas orientadas a hacer efectivas las
estrategias institucionales y por lo general, descansa en un grupo pequeño de personas.
El PDC puede identificar muchas situaciones y tareas:
226
■ Identificar la capacidad real para atender un requerimiento o cumplir una meta. Puede
emplearse para este propósito, el análisis de brechas. Este tipo de análisis es sumamente
■
■
útil. Gracias a los diagnósticos, podemos describir una curva, que indica el tiempo que
nos insumirá lograr adquirir los conocimientos o habilidades necesarias, para dominar
nuevas técnicas o asumir nuevas tareas.
Podemos prever lo que nos llevará reorganizar, fusionar o especializar áreas, así como
reprogramar sus acciones. Las brechas originadas por deficiencias en la estructura,
pueden y deben determinarse, para poder generar capacidades de respuesta a los
nuevos requerimientos que recibe el Gobierno Local. Como señala Ivancevich, “Una
estructura organizativa eficaz no es fruto de la casualidad o de la suerte. Es
responsabilidad de la alta dirección desarrollar una estructura que incorpore la estrategia
global de la organización, en un marco que tenga en cuenta factores tales como la
competencia y el medio ambiente. Al tratar de ejecutar un nuevo programa o de llevar a
la práctica una directiva, los gestores suelen tropezar con resistencias al cambio. Con el
correr del tiempo, las estructuras organizativas afianzan sus raíces y se resisten al
cambio”, es en razón de ello que “son muchas las organizaciones que están tomando la
iv
reorganización como una de sus actividades regulares” .
Identificar las rutas críticas, o caminos que deben seguir los principales procesos para
lograr resultados esperados. Puede emplearse instrumentos como el PERT CPM. No
todas las actividades tienen la misma importancia; existen unas que pueden reemplazarse
o hasta diferirse, mientras que otras, por el contrario, constituyen requisitos
indispensables par poder seguir adelante con los procesos puestos en marcha. Estas
tareas especiales o críticas - que tienen que cumplirse de todas maneras, en las
condiciones y plazos establecidos-, pueden requerir la adquisición o el desarrollo de
nuevas capacidades, que igualmente deben programarse oportunamente dentro del
PDC.
Generar acciones para provocar y estabilizar los cambios provocados en las relaciones
inter-departamentales. El desarrollo de capacidades puede implicar acciones de
reingeniería o de reestructuración administrativa, que pasa por establecer nuevos
términos en las relaciones entre las distintas áreas comprometidas de la municipalidad,
exigiéndose en algunos casos, fusiones o especialización de funciones administrativas. Se
trata de aspectos que igualmente ingresan al campo de las previsiones que contiene el
PDC.
Generar una cultura organizacional basada en el trabajo de equipos y orientados a lograr
la calidad, que en el caso municipal tiene que ver con responder a las necesidades que
plantean los vecinos al gobierno local. Los cambios en la organización interna y en el clima
laboral es mejor que puedan inducirse a partir de un PDC.
Capitulo III
Capitulo III
Si atendemos a lo que se interpreta por un PDC en el campo de la gestión pública y privada, se
puede comprender la importancia que puede tener este instrumento, para concretar acciones
estratégicas orientadas al cambio institucional.
En cuanto a la contribución que puede hacer el PDC, a la elevación de los conocimientos,
habilidades y experiencias de los trabajadores, funcionarios y autoridades municipales, destacan
especialmente los siguientes:
■ En la medida que los planes -con sus estrategias, objetivos y metas-, imponen nuevas
exigencias al personal municipal y a su plana de gestión, se hace necesario conocer la real
capacidad del potencial humano para realizar estos encargos. El PDC, requiere de un
diagnóstico específico de los requerimientos de aprendizajes, de parte de cada uno de
los trabajadores y funcionarios municipales, lo que puede suponer una actualización de
227
■
■
■
■
conocimientos o la adquisición de nuevos adiestramientos. Igualmente, los recursos,
esfuerzos y tiempo, que se requiere para conseguirlo. Es de aplicación, la realización de
estudios sobre curvas de aprendizaje.
En directa relación con lo anterior, el PDC debe generar un plan de formación y
capacitación que contemple los temas planteados, orientados a todos los trabajadores y
funcionarios.
Igualmente, se debe considerar la incorporación de metodologías que vinculen los
procesos de aprendizaje con la práctica laboral. Son de especial pertinencia, las
propuestas de investigación-acción y de mejoramiento continuo. Aunque todavía no
existe en nuestro sistema normativo, es pertinente señalar el caso francés de
experimentación, que permite que una municipalidad -o comuna-, adquiera
atribuciones no previstas por la ley, si las solicita por la vía de la experimentación, en tal
caso, si al cabo de un ejercicio ha demostrado haber desarrollado capacidades
suficientes para asumir estas tareas, queda autorizada a incorporarlas
permanentemente a sus funciones.
Se puede decir que desde el punto de vista del PDI, se planifica la calidad. Desde el punto
de vista del PDC, se generan las condiciones humanas y procesales para lograrlo.
El esfuerzo formativo no sólo debe orientarse al crecimiento individual del personal, sino
que debe contemplar también una serie de medidas orientadas a generar el desarrollo
organizacional en general, y la renovación de la cultura organizacional en particular.
3. La Organización
La organización facilita la creación de una estructura funcional en donde se determinan las
relaciones de autoridad, de cooperación y de operaciones, que permite a una municipalidad,
lograr los objetivos establecidos en la planificación. En otras palabras, la organización hace
posible la construcción de una estructura municipal que permita su funcionamiento como un
todo coherente, aspirando a lograr los objetivos propuestos.
Sin una adecuada capacidad de gestión interna, los enunciados que expresan los planes sólo
quedarán como un listado de buenas intenciones. La función organizativa requiere entrar en la
casa municipal y rediseñarla en función a los planes estratégicos que ha formulado la institución.
Es por eso, que debe recordarse siempre que la organización sigue a la estrategia.
Nunca se debe elaborar un plan estratégico municipal en función a lo que existe en términos
organizativos, sino al revés. Los planes poseen una fuerza promotora del cambio, que impulsa a
modificar las relaciones de poder y de responsabilidad administrativa, al interior de las
municipalidades. Significa también cambiar las relaciones verticales y horizontales que
fundamentan el status quo, mantenido por quienes trabajan bajo los patrones tradicionales.
planeamiento y presupuesto. Sin embargo, se pueden admitir algunas excepciones, atendiendo
a factores como la disponibilidad económica y los límites presupuéstales asignados para gasto
corriente. La misma norma aclara que tratándose de los demás órganos, éstos se establecen
conforme lo determine cada gobierno local.
De esta manera, la LOM está reconociendo que el diseño de la estructura administrativa es
libre, concordante con la autonomía administrativa de la que gozan las municipalidades. Aunque
yendo más lejos, la LOM acertadamente aclara que, respecto a las municipalidades rurales,
existen dos situaciones adicionales:
■ Las municipalidades ubicadas en zonas rurales no están obligadas a adoptar la estructura
administrativa básica que señala el artículo 28 de la LOM, lo que no quiere decir que se
dejen de ejercer las funciones previstas (artículo 142 LOM).
■ Las municipalidades ubicadas en zonas rurales, que no cuenten con órganos de control
interno, deben sujetarse a las disposiciones específicas que emita la Contraloría General
de la República (artículo 143 LOM)
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Desde el punto de vista de la gestión, el tema de la estructura organizativa alude no sólo a la
organización formal que estamos comentando, sino también a la informal.
Las estructuras informales son más bien problemáticas, pues muchas veces escapan a los
controles que ejercen los gerentes y las autoridades, razón por la cual, deben ser materia de
descubrimiento, estudio y tratamiento. Es el caso de procesos o procedimientos que, por
encontrarse mal diseñados, se prestan a acciones de corrupción o aumentan indebidamente el
poder discrecional de los funcionarios o trabajadores municipales, que inventan requisitos o se
comportan de manera abusiva frente a la población.
La estructura formal, en cambio, es una garantía para el mejor funcionamiento de la
administración local, pues descansa en un conjunto de instrumentos que racionalizan las
acciones y facilitan la transparencia de las acciones. Instrumentos como el Texto Único de
Procedimientos Administrativos, el Manual de Organización y Funciones o el Reglamento de
Organización y Funciones, crean orden, economía y beneficios directos a favor de los
trabajadores y de los vecinos.
La función de organización toma en cuenta las estructuras, y las complementa con las funciones
de dirección que se estudiarán a continuación; entre ambas deben proporcionar capacidad de
reacción a la municipalidad, salidas a los excesivos burocratismos y mayores posibilidades a la
creatividad de los trabajadores, individualmente o actuando como equipos. Es por ese motivo
que se puede decir, que la organización y la dirección municipal son dos caras de una misma
moneda.
3.1 La Estructura Administrativa Municipal
228
El artículo 28 de la LOM, establece un conjunto de órganos administrativos que siempre deben
estar presentes en toda municipalidad, se trata de la gerencia municipal, el órgano de auditoria
interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de
229
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Estructura Política
ALTA GERENCIA
Para realizar una adecuada lectura de la estructura e introducir ajustes, resulta de gran utilidad
graficar la arquitectura municipal, confeccionando un organigrama.
Lo grande, complejo y frondoso de un organigrama, dependerá directamente del tamaño de la
municipalidad que se grafique. Es de esperar que una municipalidad rural de menos de diez mil
habitantes tenga una estructura muy simple y pequeña, a diferencia de la complejidad que
ofrece una municipalidad provincial que actúa como capital de un departamento. En cambio,
muchas municipalidades provinciales, insertas sobre realidades rurales ofrecen un panorama
intermedio.
El siguiente gráfico, puede contribuir a explicar la ubicación de los distintos elementos dentro
del organigrama.
GESTIÓN INTERMEDIA
Capitulo III
Capitulo III
ESQUEMA N°1
ESTRUCTURAS Y GERENCIAS MUNICIPALES
ESQUEMA N° 2
ELEMENTOS BÁSICOS DEL ORGANIGRAMA MUNICIPAL
Línea de Mando
3.2 La estructura organizacional municipal y los organigramas
Ór
As gano
eso s d
ría e
Estructura Administrativa
Ór
Ap gan o
oy
sd
o
e
GESTIÓN DE PRIMERA LÍNEA
La estructura organizacional municipal considera en su diseño, no sólo los componentes
administrativos que acabamos de revisar, sino que toma en consideración los elementos
políticos que acompañan al gobierno local.
De esta manera, se pueden distinguir en todas las estructuras organizativas municipales, un
conjunto de componentes políticos, como el Concejo Municipal o la Alcaldía, que se acompañan
de otros que poseen igual naturaleza aunque con otras atribuciones, como los Comités de
Coordinación Local o las Juntas Vecinales Comunales, o instancias de cogestión creadas en
distintas localidades con diversas denominaciones como Comité Comunal y Vecinal, Comités
Interdistritales de Desarrollo, Comités Distritales de Desarrollo, Comités Zonales de Desarrollo,
etc.
230
También se pueden distinguir los componentes propiamente administrativos, como las
gerencias de rentas, desarrollo urbano y rural, de servicios a la comunidad, etc., los mismos que
comparten un lugar con elementos que cumplen funciones internas, como las gerencias de
asuntos legales o de planificación y presupuesto, entre otras.
Órganos de Línea
Departamentalización
■ La línea de mando
Representada por la ubicación vertical dentro del esquema, las máximas autoridades aparecen en
la parte superior, mientras que las funciones más operativas ocupan los lugares de bajo.
231
Para guiar las relaciones, los rectángulos están unidos por una línea vertical, señalándose la
jerarquía dentro de la organización municipal. En el esquema 3 se puede observar cómo la cadena
de mando, representada por líneas, se van haciendo cada vez menos gruesas a medida que
descienden, indicando que el mando permanece, pero la naturaleza de la responsabilidad varía:
más arriba, el mando y la responsabilidad es política, para pasar luego a tener un carácter más
técnico-funcional. Al final, las autoridades y un conjunto de gerentes asumen la responsabilidad de
lograr objetivos planteados por la gestión municipal.
Estas gráficas permiten identificar la unidad de mando, principio de gestión que establece que un
subordinado debe recibir ordenes solamente de un jefe, pues responder a dos o más sólo crea
desorden, conflictos de responsabilidad y pérdida del principio de autoridad.
Como es conocido dentro de los principios de la gestión, cuando ocurre una delegación se
transfiere la realización de una actividad más no la responsabilidad. La línea de mando enfatiza esa
situación al interior de un gobierno local: la autoridad nunca se delega, la responsabilidad
tampoco. Esta regla es general y sólo admite una excepción, cuando el artículo 20, inciso 20 de la
LOM, establece como una facultad del alcalde delegar sus atribuciones políticas en un regidor
hábil, caso en el que este último resulta solidario en la responsabilidad política con el alcalde.
El artículo 28 de la LOM en su parte final, indica que la estructura orgánica municipal está
integrada también por órganos de línea, apoyo y asesoría, que se establecen conforme lo
determina cada gobierno local.
■ Los órganos de asesoría
Graficados al lado derecho del organigrama, los órganos de asesoría son los encargados de asumir
principalmente, las funciones de atención de servicios especializados -como las asesorías-,
atender las consultorías -asumir encargos técnicos-, o desempeñar funciones de planificación que incluye la elaboración o conducción de diagnósticos, acciones de planeamiento, monitoreo y
control-, que sirven a otras áreas, pues pueden ubicarse en cualquier nivel de la estructura
funcional.
Un órgano de asesoría está integrado por un staff de especialistas que pueden servir, según su
ubicación, a alguna autoridad, funcionario o grupo de gerencias. El staff de asesoría responde al
principio de especialización, en el sentido que permite agrupar actividades afines por sus
propósitos, y concentra profesionales que pueden responder a sus requerimientos.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ Departamentalización
Consiste en el ordenamiento racional de las labores y propósitos dentro de la estructura
organizacional. Se trata de un procedimiento sigue una razonamiento lógico, que termina
creando departamentos en los que se agrupan los trabajadores, que comparten una determinada
misión. En el organigrama municipal recibe múltiples denominaciones, siendo las más usuales
“división”, “área” o “departamento”, aunque se emplean otras que pueden provocar confusiones
respecto a su jerarquía, como ocurre cuando se habla solamente de “gerencia”, no obstante, es
bastante habitual.
■ Los órganos de línea
Los órganos de línea de la Municipalidad tienen responsabilidad de planear, organizar, dirigir,
ejecutar, monitorear y evaluar las actividades que les son propias a su nivel.
Ejercen una cuota de autoridad, que le permite contar con un margen discrecional de maniobra,
establecido por el Manual de Organización y Funciones (MOF).
■ Los órganos de apoyo
Son aquellos órganos que sirven o alimentan, con productos específicos, a las funciones que
desempeñan determinadas gerencias. Son dependientes de una autoridad política o
administrativa -según su ubicación funcional-, señalada por la línea de conexión. Deben coordinar
sus acciones, con instancias establecidas en el MOF de la Municipalidad. Se les grafica al lado
izquierdo de los organigramas.
Los órganos de apoyo de la Municipalidad, están responsabilizados de proteger el correcto
cumplimiento de las actividades encomendadas.
232
Estos órganos permiten poner en práctica el principio de equilibrio dirección-control. Como es
posible leer en un MOF, los órganos de apoyo permite la coordinación entre el staff y los
responsables de los órganos de línea. Al hacer el seguimiento a los procesos, la gestión se
enriquece con los aportes que provienen de estas instancias, pues son las primeras que detectan
problemas de ejecución o cumplimiento, desviaciones o incorrecciones, que alertan a los
gerentes o a los responsables de procesos.
La departamentalización responde al principio de división del trabajo, pues en la práctica, divide
las tareas complejas en un conjunto de tareas más sencillas, conservando una cadena de
relaciones y, por lo general, una cadena de unidad de mando. Al final, todos los involucrados en
una tarea compleja responden a un solo responsable, pero se encuentran vinculados entre sí, en
términos funcionales.
En conclusión, los departamentos sirven para integrar propósitos, personas, acciones y recursos
bajo un mando intermedio. Crea las posibilidades de una mejor comunicación e intercambio
entre las grandes áreas internas de una municipalidad, lográndose los objetivos institucionales,
esto se conoce en la administración como el principio de coordinación. Una correcta
departamentalización permite una correcta coordinación, evitando la conformación de
compartimentos estancos o áreas incomunicadas.
3.3 Los niveles de la gestión municipal interna
Si interpretamos un organigrama funcional, será posible identificar nítidamente tres tipos de
gestores, de acuerdo al lugar que ocupan en la estructura organizativa; se trata de los gestores de
primera línea, intermedios y de alta gerencia.
a. La Gestión de primera línea u operativa
Conocida también como gestión operativa, se trata del nivel más próximo a las operaciones. Lo
desempeñan, por lo general, los que ejercen funciones de jefatura o sub-jefaturas de oficinas, subdepartamentos o sub-gerencias, según se les denomine en cada municipalidad.
233
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
b. Gestión intermedia
Conocida también como el mando intermedio o dirección intermedia, reúne a gestores
responsabilizados de un departamento, división o área, según lo denomine la municipalidad. Por
lo general, involucra al conjunto de gerencias con mando operativo, de asesoría y de apoyo.
Se trata de un puesto que requiere habilidades especiales pues:
■ Se trata del grupo de enlace entre las directivas políticas y estratégicas, emanadas de la alta
gerencia, con las programaciones y metodologías de los equipos operativos.
■ Maneja simultáneamente habilidades técnicas y estratégicas.
■ Hacia abajo, en la estructura organizacional, actúa con poder de mando, mientras que hacia
arriba actúa como subordinado, es decir, que recibe órdenes.
■ Hacia los lados, cuenta con colegas -otros gerentes-, con los que debe comunicarse y
coordinar permanentemente.
■ Constituye un grupo, por lo general, altamente calificado dentro de la estructura municipal,
por tal motivo, son los más indicados para asistir a las comisiones de regidores en sus sesiones,
según lo determine el Reglamento Interno del Concejo.
■ Normalmente, es el grupo que establece los compromisos iniciales con la población. Se
encargan de las negociaciones e integran los espacios de concertación que se crean para estos
efectos, como los comités de desarrollo zonal, distrital o provincial, las mesas temáticas, entre
otros.
La gerencia municipal, en cambio -que normalmente acompaña al Concejo Municipal como
invitado en muchos debates-, asume el máximo mando administrativo. A diferencia de las
autoridades políticas, asume la responsabilidad administrativa de toda la gestión municipal, que lo
obliga a mantener una estrecha colaboración con la alcaldía y responder ante ella.
Recordemos que el artículo 27 de la LOM señala que la administración municipal esta bajo la
dirección y responsabilidad del Gerente Municipal, a quien califica de funcionario de confianza, a
tiempo completo y dedicación exclusiva. Es designado por el alcalde, mismo que puede cesarlo
sin expresión de causa.
Como para evitar cualquier duda sobre la cercanía que ofrece el cargo de la Gerencia Municipal
con la Alcaldía, el artículo 20 de la LOM en su inciso 20, instituye que es facultad del alcalde delegar
sus atribuciones políticas en un regidor hábil -como habíamos mencionado-, mientras que las
administrativas las puede delegar en el Gerente Municipal.
Según lo dice el artículo 9 y lo recuerda el art. 27 de la LOM, el Gerente Municipal también puede
ser cesado mediante acuerdo del Concejo Municipal, adoptado por dos tercios del número hábil
de regidores, siempre que exista acto doloso o falta grave.
ESQUEMA N° 3
ORGANIGRAMA MUNICIPAL TÍPICO
Concejo
Municipal
Comisiones
Municipales
c. Alta Gerencia
Conocida también como alta dirección, está integrado por un reducido número de gestores. Se
requiere especialmente un dominio de capacidades conceptuales y analíticas, así como un
adecuado razonamiento estratégico.
En las municipalidades la alta gerencia se encuentra integrada, básicamente, por el Concejo
Municipal, la Alcaldía y la Gerencia municipal, aunque cada uno de ellos con atribuciones,
responsabilidades y desempeños bastantes diferenciados.
El Concejo Municipal es el órgano colegiado deliberante, encargado de aprobar las grandes
políticas, proponer y aprobar la normatividad municipal, ejercer las funciones de gran
responsabilidad, como la aprobación de los planes de desarrollo y el presupuesto municipal, entre
otras. Se puede decir que concentra las grandes decisiones, además de acompañarse de
mecanismos que facilitan una adecuada toma de decisiones, que es lo que se espera de las
comisiones municipales de regidores.
234
En cambio, las funciones ejecutivas y el desarrollo de las disposiciones reglamentarias, son
asumidos por la alcaldía que, sin embargo, asume el protagonismo frente al resto de la
municipalidad y ante la población, en la implementación de las políticas y acuerdos adoptados por
el colectivo. Como tal, asume la responsabilidad política del éxito o fracaso de la gestión.
Capitulo III
Capitulo III
Reciben los trabajos básicos de la organización y muchos de ellos -aunque no siempre-, requieren
el contacto directo con los vecinos.
CCL
Control Interno
JCV
Alcaldía
Procuraduría
Comité de
Desarrollo
Secretaría Gral.
Informática
Gerencia Municipal
G. Administración
Ase. Legal
G. Tributación
Plan. Presupuesto
Gerencia de Obras
e infraestructura
Gerencia Servicios
a comunidad
Sub gerencia
Est. Y proyectos
Sub Gerencia
Limpieza pública
Sub gerencia
participación
Sub gerencia
Obras
Sub Gerencia
comercio
DEMUNA
Empresa Munic
Agua Potable
Gerencia Desarrollo
Humano
Prog.
Vaso de Leche
235
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
CONCEJO
MUNICIPAL
■ Planificar, organizar, dirigir, controlar y supervisar las actividades administrativas y la
prestación de los servicios públicos locales.
■ Colaborar con el pleno del Concejo Municipal y con las Comisiones Municipales de Regidores.
■ Controlar el cumplimiento de objetivos, metas y gestionar la calidad de los servicios que
COMISIÓN DE
REGIDORES
presta una municipalidad.
■ Supervisar el cumplimiento de las normas que emanen del Concejo Municipal y de la Alcaldía,
así como de las directivas administrativas.
COMITÉ DE
DEFENSA CIVIL
ALCALDÍA
JUNTA DE DELEGADOS
VECINALES COMUNALES
CONSEJO DE
COORDINACIÓN
LOCAL DISTRITAL
COMITÉ DEL
P.V.L.
SECRETARIA
GENERAL
AREA
TÉCNICO - LEGAL
AREA DE
ADMINISTRACIÓN Y
RENTAS
■ Proponer al Alcalde los proyectos de ordenanzas y acuerdos; el Presupuesto Municipal del
ejercicio y sus Estados Financieros; la actualización de los principales instrumentos de gestión
(MOF, ROF, CAP, PAP, TUPA); propuestas sobre asuntos laborales (contrataciones, ascensos,
ceses, etc).
■ Evaluar y supervisar la recaudación de los ingresos y egresos municipales.
■ Dirigir y supervisar los procesos y procedimientos de las gerencias intermedias.
Capitulo III
Capitulo III
ESQUEMA N° 4
ORGANIGRAMA DEL GOBIERNO LOCAL DE YUNGAR - ANCASH
b. Principios de la Administración Municipal
La administración municipal se desempeña de acuerdo a principios que enumera el artículo 26 de
la LOM, la misma que dice que ésta se sustenta en los principios de programación, dirección,
ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. A su vez, se rige por los principios de
legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad
ciudadana, y por los contenidos en la Ley N° 27444, ley del Procedimiento Administrativo
General. Veamos, a continuación, el principal significado de estos principios.
■ Principio de programación. Se trata de un principio de planificación y presupuesto. Toda
DEPARTAMENTO DE
SERVICIOS A LA
COMUNIDAD
DEPARTAMENTO DE
OBRAS Y CATASTRO
acción importante debe estar prevista en un plan operativo anual. De la misma manera, el
destino de fondos para el cumplimiento de las acciones, debe apoyarse en los resultados
obtenidos de ejercicios anteriores y tomar en cuenta los ejercicios futuros.
■ Principio de dirección. Este principio puede interpretarse, en el sentido que la dirección se
ejerce buscando la obtención de los objetivos institucionales: que la función se ejerza de modo
impersonal, que se base en la comunicación y la supervisión, que respete los canales
establecidos por la estructura organizacional.
PROGRAMA DEL VASO
DE LECHE
■ Principio de ejecución. Todos los actos de ejecución de resoluciones, deben realizarse
según las reglas del procedimiento en que se estableció el criterio de ejecución. El principio
rige, desde el momento en que se solicita la ejecución de la decisión y el órgano estatal lo
acepta.
3.4 La Administración Municipal
■ Principio de supervisión. El principio de la supervisión mediante el cual todas las entidades y
a. El Gerente Municipal
El artículo 27 de la LOM dice que la administración municipal esta bajo la dirección y
responsabilidad del Gerente Municipal, que como se ha dicho, es un funcionario de confianza que
desempeña su cargo a tiempo completo y con dedicación exclusiva.
236
Normalmente, corresponde al Gerente Municipal coordinar directamente con el Alcalde, con los
distintos órganos y divisiones, así como con las Comisiones Municipales de Regidores. Entre sus
principales funciones destacan:
sus instancias internas, reportan a un órgano encargado de la supervisión.
■ Principio de control concurrente y posterior. El control recurrente, se aplica durante la
ejecución de las acciones en el proceso. En cambio, el principio de controles posteriores,
plantea que la tramitación de los procedimientos administrativos se sustentan en la aplicación
de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea
veraz (definido por la Ley 27444)
237
■ Principio de legalidad. Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
■ Principio del debido procedimiento. Los administrados gozan de todos los derechos y
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas (definido por la Ley 27444).
garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a
exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los
principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es
aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
■ Principio de Economía. Establece que debe primar en toda contratación del Estado, los
criterios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de recursos, en las
etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos,
debiéndose evitar en las bases y en los contratos, exigencias y formalidades costosas e
innecesarias.
■ Principio de transparencia. Señala que los presupuestos (y actos) de los gobiernos locales son
objeto de difusión por todos los medios posibles, a fin de que la población pueda tener
información al respecto (definido por la Ley 28056).
■ Principio de simplicidad. Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser
sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos
deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir (definido por la Ley
27444).
■ Principio de eficacia. Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya
realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no
disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En
todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre
las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable. Su validez será
una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio
(definido por la Ley 27444).
■ Principio de eficiencia. Desarrollo de estrategias y acciones necesarias para la consecución de
los objetivos con la utilización óptima de los recursos. Este principio busca que los recursos
públicos sean utilizados empleando los medios idóneos, con el fin de obtener el máximo
provecho posible.
■ Principio de participación. Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la información que está bajo su cuidado, sin expresión de causa,
salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley. Se debe extender las posibilidades de participación de
los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión (definido por la Ley 27444).
■ Principio de seguridad ciudadana. Se puede entender como la responsabilidad de las
administraciones locales, de asegurar las condiciones ambientales -sociales, políticas,
económicas y ecológicas-, adecuadas para el desarrollo de sus poblaciones.
238
Por su parte, los principios contenidos en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, aludido por la LOM, son los siguientes:
■ Principio de impulso de oficio. Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para
el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ Principio de razonabilidad. Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
■ Principio de imparcialidad. Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de
discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés
general.
■ Principio de informalismo. Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma
favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que
sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales, que puedan
ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de
terceros o el interés público.
■ Principio de presunción de veracidad. En la tramitación del procedimiento administrativo, se
presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción
admite prueba en contrario.
■ Principio de conducta procedimental. La autoridad administrativa, los administrados, sus
representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus
respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena
fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que
ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
■ Principio de celeridad. Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de
tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones
procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de
alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al
debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
■ Principio de verdad material. En el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
239
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan
acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales, la autoridad
administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles, la verdad de
los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del
deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa
estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también al interés público.
■ Principio de uniformidad. La autoridad administrativa deberá establecer requisitos
similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios
generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en
criterios objetivos debidamente sustentados.
■ Principio de predictibilidad. La autoridad administrativa deberá brindar a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante
certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
La Ley del Procedimiento Administrativo General señala, que estos principios servirán
también, de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la
aplicación de las reglas de procedimiento, como medida para la generación de otras
disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento
administrativo. Sin embargo, se encarga de aclarar que los principios enunciados no tienen un
carácter taxativo, de modo que pueden tomarse en cuenta, otros que resultan igualmente
usuales en la administración pública en general y municipal en particular, como por ejemplo:
5) Veracidad, se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos los
miembros de su institución y con la ciudadanía, y contribuye al esclarecimiento de los
hechos.
6) Lealtad y obediencia, actúa con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros de su
institución, cumpliendo las órdenes que le imparta el superior jerárquico competente,
en la medida que reúnan las formalidades del caso y tengan por objeto la realización de
actos de servicio que se vinculen con las funciones a su cargo, salvo los supuestos de
arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, las que deberá poner en conocimiento del
superior jerárquico de su institución.
7) Justicia y equidad, tiene permanente disposición para el cumplimiento de sus
funciones, otorgamiento a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en sus
relaciones con el Estado, con el administrado, con sus superiores, con sus
subordinados y con la ciudadanía en general.
8) Lealtad al Estado de Derecho, el funcionario de confianza debe lealtad a la
Constitución y al Estado de Derecho, en este sentido, ocupar cargos de confianza en
regímenes de facto, es causal de cese automático e inmediato de la función pública (Ley
27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública).
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
c. Principales instrumentos de la Gestión Interna
En la medida que la administración municipal asume un conjunto amplio de funciones como
ejecutar las órdenes emanadas de la alcaldía, ejercer la coordinación entre las distintas
gerencias, velar los servicios que presta la municipalidad, monitorear el desarrollo de los
planes, programas y proyectos, etc., es entendible que preste mucha atención a aquellos
instrumentos que pueden contribuir al ordenamiento de las políticas, así como de las
disposiciones técnicas y normativas internas.
■ Principio de publicidad. Todas las actividades y disposiciones de las entidades públicas
están sometidas al principio de publicidad, los funcionarios responsables de brindar la
información correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada
infraestructura, así como la organización, sistematización y publicación de la información
(definido por la Ley 27806)
■ Los principios de la Función Pública. Establece que el servidor público actúa siguiendo los
Se trata, principalmente, de los siguientes componentes: el Reglamento de Organización y
Funciones, ROF; el Manual de Organización y Funciones, MOF; el Cuadro de Asignación de
Personal, CAP; el Presupuesto Analítico de Personal, PAP, y el Presupuesto Institucional de
Apertura, PIA.
c.1 El Reglamento de Organización y Funciones, ROF.
siguientes principios:
240
1) Respeto, quiere decir que adecua su conducta hacia el respecto de la Constitución y las
Leyes, garantizando que en todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el
cumplimiento de los procedimientos administrativos, se respeten los derechos a la
defensa y al debido procedimiento.
2) Probidad, actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés
general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por
interpósita persona.
3) Eficiencia, brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando obtener
una capacitación sólida y permanente.
4) Idoneidad, entendida como aptitud técnica, legal y moral, condición esencial para el
acceso y ejercicio de función pública. El servidor público debe propender a una
formación sólida acorde a la realidad, capacitándose permanentemente para el debido
cumplimiento de sus funciones.
Se trata de uno de los más importantes instrumentos normativo y descriptivo de la gestión
municipal. Se encarga de precisar la naturaleza, la finalidad, las funciones generales, las
atribuciones de los Titulares de la Unidades Orgánicas y sus relaciones, de acuerdo a la norma
legal de creación y disposiciones complementarias.
Igualmente, establece la estructura funcional y orgánica de las dependencias hasta el tercer
nivel organizacional, tipificando las atribuciones de los cargos directivos, especificando la
capacidad de decisión y jerarquía del cargo, así como el ámbito de supervisión (Directiva Nº
005-82-INAP/DNR, Normas para la Formulación del Reglamento de Organización y
Funciones de los Organismos de la Administración Pública, aprobada por Decreto Supremo
Nº 002-83-PCM).
241
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
SANTA RITA DE SIGUAS
REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN
Y FUNCIONES
ROF, 2005
Capitulo I
DE LA ESTRUCTURA ORGANICA
Artículo 1º.- El presente Reglamento de Organización y Funciones (ROF) determina la
naturaleza, finalidad, objetivos, funciones, y atribuciones de la Municipalidad Distrital de
Santa Rita de Siguas en concordancia con la Ley Nº 27972- Ley Orgánica de Municipalidades
y demás disposiciones legales pertinentes.
Artículo 2º.- El ámbito de aplicación del presente reglamento alcanza a todos los órganos
de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas.
Artículo 6º.- La Estructura Orgánica de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas
está determinada por los siguientes órganos:
b) ORGANOS DE GOBIERNO
- Concejo Municipal
- Alcaldía
c) ORGANOS CONSULTIVOS Y DE COORDINACION
- Comisión de Regidores
- Consejo de Coordinación Local
- Junta de Delegados Vecinales
- Comité Distrital de Defensa Civil
- Comité Distrital de Seguridad Ciudadana
d) ORGANOS DE DIRECCION
- Gerencia Municipal
e) ORGANOS DE APOYO
- Area de Secretaria General y Trámite Documentario
- Area de Tesorería y Abastecimientos
f) ORGANOS DE LINEA
- Departamento de Rentas, Registro Civil y Vaso de Leche
- Departamento de Desarrollo Económico y Obras Públicas
TITULO SEGUNDO
DE LA NATURALEZA, FINALIDAD Y OBJETIVOS
CAPITULO II
DE LOS ORGANOS DE GOBIERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL
Artículo 3º.- La Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, es el órgano de Gobierno
Local, que emana de la voluntad popular, tiene personería jurídica de derecho público, goza
de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, con
sujeción a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la
Constitución Política del Perú, regula las actividades y funcionamiento del Sector Público; así
como a las normas de Control Interno y los sistemas administrativos del estado que por su
naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
Artículo 4º.- La Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, tiene por finalidad,
representar al vecindario, organizar la adecuada prestación de los servicios públicos locales,
fomentar el bienestar de los vecinos, y lograr el desarrollo integral y armónico de su
jurisdicción, así como apoyar la participación de los vecinos en el desarrollo comunal.
Artículo 5º.- La Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, como Gobierno Local del
Distrito de Santa Rita de Siguas, tiene como objetivo planificar, ejecutar y promover a través
de sus órganos competentes el conjunto de acciones necesarias orientadas a proporcionar
al ciudadano el ambiente adecuado socioeconómico y cultural para la atención de sus
necesidades vitales en el aspecto de vivienda, salubridad, abastecimiento, educación,
recreación, seguridad, deporte, transporte y comunicaciones.
Artículo 7º.- El Concejo Municipal, es el máximo órgano de gobierno de la
municipalidad. Está constituído por el Alcalde quién lo preside y cinco regidores, elegidos
en sufragio directo por los vecinos de la jurisdicción. Ejerce funciones normativas y
fiscalizadoras.
Artículo 8º.- El Concejo Municipal tiene las siguientes atribuciones:
a) Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo.
b) Aprobar, monitorear y controlar el Plan de Desarrollo Institucional y el programa de
inversiones, teniendo en cuenta el Plan de Desarrollo Municipal Concertado y su
Presupuesto Participativo.
c) Aprobar sul régimen de organización interior y su funcionamiento.
d) Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de
Zonificación de Áreas Urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y
demás planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial.
e) Aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
f) Aprobar el sistema de gestión ambiental local y sus instrumentos, en concordancia con el
sistema de gestión ambiental nacional y regional.
g) Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos.
ORDENANZA MUNICIPAL Nº -2005-MDSRS
REGLAMENTO DE ORGANIZACION Y FUNCIONES DE LA MUNICIPALIDAD
DISTRITAL DE SANTA RITA DE SIGUAS
TITULO PRIMERO
DEL CONTENIDO Y AMBITO DE APLICACION
242
TITULO TERCERO
DE LA ESTRUCTURA ORGANICA, FUNCIONES Y ATRIBUCIONES
Capitulo III
Capitulo III
Anotaciones
243
h) Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos, conforme a ley.
i) Declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor; así como autorizar los
viajes al exterior del país que, en comisión de servicios o representación de la municipalidad,
realicen el alcalde, los regidores, el gerente municipal y cualquier otro funcionario.
j) Aprobar por ordenanza el reglamento del Concejo Municipal; así como los proyectos de
ley que en materia de su competencia sean propuestos al Congreso de la República.
k) Aprobar normas que garanticen una efectiva participación vecinal.
l) Constituir comisiones ordinarias y especiales, conforme a su reglamento.
m) Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos señalados por
ley, así como aprobar el balance y la memoria.
n) Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad; así como solicitar la
realización de exámenes especiales, auditorías económicas y otros actos de control.
o) Autorizar y atender los pedidos de información de los regidores para efectos de
fiscalización.
p) Autorizar al procurador público municipal, para que, en defensa de los intereses y
derechos de la municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o impulse procesos judiciales
contra los funcionarios, servidores o terceros respecto de los cuales el órgano de control
interno haya encontrado responsabilidad civil o penal; así como en los demás procesos
judiciales interpuestos contra el gobierno local o sus representantes.
q) Aprobar endeudamientos internos y externos, exclusivamente para obras y servicios
públicos, por mayoría calificada y conforme a ley.
r) Aprobar la donación o la cesión en uso de bienes muebles e inmuebles de la
municipalidad a favor de entidades públicas o privadas sin fines de lucro y la venta de sus
bienes en subasta pública.
s) Aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e internacional y
convenios interinstitucionales.
t) Aprobar las licencias solicitadas por el alcalde o los regidores; así como aprobar la
remuneración del alcalde y las dietas de los regidores.
u) Aprobar el régimen de administración de sus bienes y rentas, así como el régimen de
administración de los servicios públicos locales.
v) Disponer el cese del Gerente Municipal cuando exista acto doloso o falta grave, así como
fiscalizar la gestión de los funcionarios de la Municipalidad.
w) Aprobar el Cuadro para Asignación de Personal y las bases de las pruebas para la
selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo.
x) Aprobar los espacios de concertación y participación vecinal, a propuesta del alcalde, así
como reglamentar su funcionamiento.
y) Las demás atribuciones previstas en el Art. 9º de la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de
Municipalidades.
DE LA ALCALDIA
Artículo 9º.- El Alcalde es el personero legal de la Municipalidad, le compete ejercer las
funciones ejecutivas del Gobierno Municipal, en concordancia con lo establecido en la
Constitución Política del Perú, lo señalado en la Ley Orgánica de Municipalidades y sus
modificatorias, el Reglamento Interno del Concejo y demás disposiciones legales vigentes.
244
Artículo 10º.- Son funciones del Alcalde:
a) Defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los vecinos.
b) Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal.
c) Ejecutar los acuerdos del concejo municipal, bajo responsabilidad.
d) Proponer al concejo municipal proyectos de ordenanzas y acuerdos.
e) Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación; así como dictar decretos y
resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas.
f) Dirigir la formulación y someter a aprobación del concejo el plan lntegral de desarrollo
sostenible local y el programa de inversiones concertado con la sociedad civil; así como
dirigir la ejecución de los planes de desarrollo municipal.
g) Someter a aprobación del concejo municipal, bajo responsabilidad y dentro de los plazos
y modalidades establecidos en la Ley Anual de Presupuesto de la República, el
Presupuesto Municipal Participativo, debidamente equilibrado y financiado.
h) Aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo apruebe
dentro del plazo previsto en la presente ley; así como someter a aprobación del concejo
municipal, dentro del primer trimestre del ejercicio presupuestal siguiente y bajo
responsabilidad, el balance general y la memoria del ejercicio económico fenecido.
i) Proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión o exoneración de
contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; y, con acuerdo del concejo municipal,
solicitar al Poder Legislativo la creación de los impuestos que considere necesarios.
j) Someter al concejo municipal la aprobación del sistema de gestión ambiental local y de
sus instrumentos, dentro del marco del sistema de gestión ambiental nacional y regional.
k) Proponer al concejo municipal los proyectos de reglamento interno del concejo
municipal, los de personal, los administrativos y todos los que sean necesarios para el
gobierno y la administración municipal.
l) Informar al concejo municipal mensualmente respecto al control de la recaudación de los
ingresos municipales y autorizar los egresos de conformidad con la ley y el presupuesto
aprobado.
m) Celebrar matrimonios civiles de los vecinos, de acuerdo con las normas del Código Civil.
n) Designar y cesar al gerente municipal; así como autorizar las licencias solicitadas por los
funcionarios y demás servidores de la municipalidad.
o) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio la Policía Nacional.
p) Delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente
municipal.
q) Proponer al concejo municipal la realización de auditorías, exámenes especiales y otros
actos de control; así como implementar, bajo responsabilidad, las recomendaciones
contenidas en los informes de auditoría interna.
r) Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones;
así como suscribir convenios con otras municipalidades para la ejecución de obras y
prestación de servicios comunes.
s) Proponer la creación de empresas municipales bajo cualquier modalidad legalmente
permitida, sugerir la participación accionaria, y recomendar la concesión de obras de
infraestructura y servicios públicos municipales.
t) Supervisar la recaudación municipal, el buen funcionamiento y los resultados
económicos y financieros de las empresas municipales y de las obras y servicios públicos
municipales ofrecidos directamente o bajo delegación al sector privado.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
245
u) Nombrar, contratar, cesar y sancionar a los servidores municipales de carrera.
v) Proponer al concejo municipal las operaciones de crédito interno y externo, conforme a
Ley.
w) Presidir el Comité de Defensa Civil de su jurisdicción; así como proponer al concejo
municipal espacios de concertación y participación vecinal.
x) Atender y resolver los pedidos que formulen las organizaciones vecinales o, de ser el
caso, tramitarlos ante el Concejo Municipal.
y) Resolver en última instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al
Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad -TUPA.
z) Las demás que le correspondan de acuerdo alArt. 20º de la Ley Nº 27972.
CAPITULO III
DE LOS ORGANOS CONSULTIVOS Y DE COORDINACION DE LA
COMISION DE REGIDORES
Artículo 11º.- La Comisión de Regidores, es el órgano consultivo encargado de realizar
estudios que le encomiende el Concejo Municipal; así como formular propuestas, proyectos
y emitir dictámenes en el ámbito de su competencia.
Corresponde a la Comisión de Regidores:
a) Proponer proyectos de Ordenanzas y las políticas generales del Concejo Municipal.
b) Efectuar estudios, formular propuestas y reglamentar los servicios que presta la
Municipalidad.
c) Evaluar los planes de trabajo de la comisión, proponiendo correctivos y cambios
necesarios.
d) Acoger y procesar los informes de los regidores que integranlas respectivas comisiones.
e) Dictaminar en las proposiciones y pedidos de los Regidores.
f) Dictaminar en las iniciativas de los organismos vecinales.
g) Las demás que le sean asignadas por el Concejo Municipal.
Artículo 12º.- La organización composición, funcionamiento y número de comisiones de
regidores lo determina el Reglamento Interno del Concejo Municipal.
DEL CONSEJO DE COORDINACION LOCAL
Artículo 13°.- El Consejo de Coordinación Local Distrital es un órgano de coordinación y
concertación de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas. Está integrado por el
Alcalde que lo preside, los regidores y los representantes de la sociedad civil en una
proporción del 40% del número de integrantes del Concejo municipal.
Artículo 14°.- Corresponde al Consejo de Coordinación Local:
a) Coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal Concertado y el Presupuesto
Participativo.
b) Proponer la elaboración de proyectos de inversión y de servicios públicos locales.
c) Proponer convenios de cooperación para la prestación de servicios públicos.
d) Promover la formación de fondos de inversión como estímulo a la inversión privada en
apoyo del desarrollo económico local sostenible.
e) Otras que le encomiende el Concejo Municipal.
246
Artículo 15°.- El Consejo de Coordinación Local, se reunirá dos veces al año y en forma
extraordinaria cuando lo convoque el alcalde.
DE LA JUNTA DE DELEGADOS VECINALES COMUNALES
Artículo 16º.- La Junta de Delegados Vecinales Comunales, es un órgano de coordinación
integrado por los representantes de las agrupaciones urbanas y rurales del distrito de Santa
Rita de Siguas; que están organizadas, principalmente, como juntas vecinales o comunales y
por los vecinos que representan a las organizaciones sociales de la jurisdicción que
promueven el desarrollo local y la participación vecinal.
Artículo 17º.- La constitución y delimitación de las Juntas Vecinales Comunales, el
número de delegados; así como la forma de elección y revocatoria serán aprobadas por el
concejo Municipal mediante ordenanza municipal.
Artículo 18º.- El Delegado Vecinal Comunal es elegido, en forma directa, por los vecinos
del área urbana o rural a la que representan; tiene como función representar a su
comunidad ante la Junta de Delegados Vecinales Comunales. Para ser elegido Delegado
Vecinal Comunal, se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener su residencia en el área
urbana o rural a la que representa. Su ejercicio no constituye función pública, ni genera
incompatibilidad alguna.
Artículo 19°.- La Junta de Delegados Vecinales Comunales tiene entre sus funciones:
a) Concertar y proponer las prioridades de gasto e inversión dentro del distrito y los
centros poblados.
b) Proponer las políticas de salubridad.
c) Apoyar la seguridad ciudadana por ejecutarse en el distrito.
d) Apoyar el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de
obras municipales.
e) Organizar los torneos y competencias vecinales y escolares del distrito en el ámbito
deportivo y en el cultural.
f) Fiscalizar la ejecución de los planes de desarrollo municipal.
g) Las demás que le delegue la municipalidad.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El primer regidor de la municipalidad distrital la convoca y preside. El alcalde podrá asistir a
las sesiones, en cuyo caso la presidirá.
DEL COMITÉ DISTRITAL DE DEFENSA CIVIL
Artículo 20º.- El Comité Distrital de Defensa Civil, es un órgano consultivo de
coordinación, encargado de planificar, ejecutar y controlar las actividades de Defensa Civil
en el ámbito del distrito, coordina sus acciones con el Comité Regional, Provincial y el
Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).
Artículo 21º.- El Comité Distrital de Defensa Civil, lo preside el alcalde o su
representante e integran el gobernador en el distrito, el jefe de la comisaría de la Policía
Nacional del Perú, los funcionarios del sector salud, educación y titulares de otras
dependencias públicas que actúan en la jurisdicción, los representantes de las
organizaciones no públicas, laborales, culturales o gremiales y las que realizan labores de
bienestar; y por el secretario técnico.
247
Artículo 22º.- Corresponde al Comité de Distrital de Defensa Civil:
a) Planear, conducir y controlar las actividades de Defensa Civil, de acuerdo a las normas y
directivas emitidas por el INDECI, en la prevención, preparación, emergencia y
rehabilitación.
b) Formular los planes de Defensa Civil derivados del Plan Nacional de Prevención y
Atención de Desastres, con la finalidad de presentarlo al Concejo Municipal para su
aprobación.
c) Elaborar y mantener actualizado el inventario de potencial humano y recursos
materiales para la atención de emergencias.
d) Identificar los peligros, analizar las vulnerabilidades y estimar los riesgos para la
protección de la vida y el patrimonio; así como realizar inspecciones Técnicas de
Seguridad en Defensa Civil.
e) Evaluar los daños y determinar las necesidades producidas por un desastre o
emergencia.
f) Organizar e implementar el Centro de Operaciones de Emergencia (COE) que facilite
la toma de decisiones tanto en la gestión del riesgo como en la administración de los
desastres.
g) Atender la emergencia proporcionando apoyo inmediato a la población afectada por
desastres con asistencia de techo abrigo y alimento; así como rehabilitar los servicios
básicos esenciales.
h) Supervisar la administración y uso de los recursos públicos y no públicos disponibles
para las acciones de Defensa Civil.
i) Promover la capacitación a la población para prevenir daños y hacer frente a desastres
o calamidades.
j) Las demás que le correspondan conforme con la Ley.
DEL COMITÉ DISTRITAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
Artículo 23º.- El Comité Distrital de Seguridad Ciudadana, es un órgano consultivo y de
coordinación, encargado de formular los planes, programas proyectos de seguridad
ciudadana, así como ejecutar los mismos en la jurisdicción del distrito.
Artículo 24º.- El Comité Distrital de Seguridad Ciudadana lo preside el Alcalde e integran,
el gobernador del distrito, el Jefe Policial de mayor graduación del distrito, un
representante del Poder Judicial y un representante de las Juntas Vecinales.
Artículo 25º.- Corresponde al Comité Distrital de Seguridad Ciudadana:
a) Estudiar y analizar los problemas de seguridad ciudadana en el distrito.
b) Promover la organización de las juntas vecinales de seguridad ciudadana.
c) Formular, ejecutar y controlar los planes, programas y proyectos de Seguridad
Ciudadana.
d) Ejecutar los planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana dispuestos por el
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana.
e) Supervisar la ejecución de los planes y programas de seguridad ciudadana.
f) Difundir las medidas y acciones sobre seguridad Ciudadana y evaluar el impacto de las
mismas en el distrito
g) Dictar directivas de seguridad ciudadana.
H) Las demás que le correspondan conforme a ley.
248
CAPITULO IV
DEL ORGANO DE DIRECCIÓN DE LA GERENCIA MUNICIPAL
Artículo 26º.- La Gerencia Municipal, es el órgano de más alto nivel jerárquico,
responsable de la dirección y administración genreal, su función básica es el de planear,
organizar, dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las actividades y proyectos de los
órganos de la Municipalidad; así como resolver los procedimientos administrativos en
primera instacia administrativa.
Artículo 27º.- La Gerencia Municipal está a cargo de un Gerente Municipal, quién tiene la
condición de funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación exclusiva designado
por el Alcalde y puede cesarlo sin expersión de causa o de ser cesado mediante Acuerdo de
Concejo Municipal adoptado por dos tercios del número hábil de regidores. El Gerente
Municipal es responsable de hacer cumplir las funciones y atribuciones que le delegue el
Alcalde. Tiene mando directo sobre los órganos de asesoramiento, apoyo y línea.
Artículo 28º.- Son funciones del Gerente Municipal:
a) Planear, programar, dirigir, y coordinar las actividades administrativas y los servicios
públicos locales.
b) Prestar apoyo técnico administrativo a las comisiones internas de regidores.
c) Ejecutar por delegación los acuerdos del Concejo Municipal.
d) Coordinar y supervisar la ejecución del presupuesto municipal del ejercicio,
participando en su formulación, control y evaluación.
e) Asistir a las sesiones de Concejo Municipal, cuando su presencia sea requerida.
f) Elaborar la Memoria Anual para su aprobación por el Concejo Municipal.
g) Ejecutar los procesos de registro y control de asistencia, puntualidad y permanencia del
personal, así como establecer el rol de goce vacacional, de conformidad con las normas
establecidas para tal efecto.
h) Resolver en primera instancia los asuntos de su competencia conforme al Texto Único
de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad.
i) Supervisar y controlar a las unidades orgánicas los requerimientos económicos bienes y
servicios, con criterios de racionalidad y conforme a la disponibilidad presupuestaria y
financiera.
j) Administrar y controlar los fondos y valores económicos y financieros de la
Municipalidad, así como proveer de recursos necesarios para mantener la seguridad de
los mismos.
k) Evaluar el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones de la Municipalidad de acuerdo
con las normas de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento.
l) Ejercer las funciones que le sean delgadas por la Alcaldía y las demás que le
correspondan conforme a ley.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
CAPITULO V
DE LOS ORGANOS DE APOYO DEL AREA DE SECRETARIA GENERAL
Y TRAMITE DOCUMENTARIO
Artículo 29º.- El Area de Secretaría General y Trámite Documentario, es un órgano de
apoyo a los órganos de gobierno, de dirección y de línea. Está a cargo de un servidor que
depende orgánicamente de la Gerencia Municipal y funcionalmente de la Alcaldía.
249
Artículo 30º.- Corresponde al Area de Secretaría General y Trámite Documentario las
siguientes funciones:
a) Procesar y controlar las actividades de trámite documentario y archivo, estableciendo
los procedimientos adecuados de recepción y admisión de expedientes, trámite
interno, envío y/o notificación de los documentos resueltos y el archivo de expedientes
concluidos.
b) Levantar las actas de las sesiones de concejo, responsabilizandose de su custodia.
c) Proyectar ordenanzas, acuerdos y resoluciones, decretos de alcaldía y resoluciones de
alcaldía que formalizan los actos del Concejo Municipal y de la Alcaldía,
respectivamente.
d) Llevar el registro y archivo de dispositivos, convenios y contratos emanados de los
órganos de gobierno.
e) Coordinar la atención de las personas que solicitan entrevistas con la Alcaldía, conforme
al rol correspondiente; así como brindar la información requerida por los ciudadanos
conforme con la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
f) Llevar el registro de ingreso de los documentos presentados ante la Municipalidad y la
salida de los emitidos por ésta dirigidos a otros órganos o administrados.
g) Coordinar el procesamiento de la documentación que requiera el conocimiento y/o la
decisión del Concejo Municipal o la Alcaldía.
h) Preparar, coordinar y dirigir las ceremonias oficiales y actividades protocolares.
i) Atender los casos que se presenten ante la Defensoría cumpliendo con las disposiciones
contenidas en la Guía de Procedimientos de Atención de Casos en las Defensorías del
Niño y del Adolescente.
j) Proponer actividades y programas en beneficio de los niños y adolescentes del distrito y
de sus familias.
k) Promover la formación del Comité Municipal por los Derechos del Niño y del
Adolescente COMUDENA.
l) Otros que le asignen y sean de su competencia.
DEL AREA DE TESORERIA Y ABASTECIMIENTOS
Artículo 31º.- El Area de Tesorería y Abastecimientos, es la encargada de programar,
organizar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar la administración de los recursos
económicos, financieros y materiales de la Municipalidad.
Artículo 32º.- Corresponde al Area de Tesorería y Abastecimientos las siguientes
funciones:
a) Programar, organizar y ejecutar las actividades relacionadas con el sistema de
abastecimientos y tesorería de la Municipalidad; así como facilitar a la Alcaldía la
información de su competencia para la toma de desiciones.
b) Coordinar y ejecutar las actividades de ingresos y egresos. Asimismo llevar el control,
registro y custodia de los fondos y otros valores.
c) Depositar, conciliar e informar sobre los ingresos de la Municipalidad.
d) Llenar los formularios de las declaraciones y realizar los pagos de los tributos y
contribuciones.
e) Llevar el control, registro y custodia de los valores, cartas fianza u otros documentos de
contenido monetario.
250
f) Administrar los fondos fijos para Caja Chica.
g) Elaborar el cuadro de necesidades de bienes y servicios, en coordinación con las
diferentes dependencias de la Municipalidad.
h) Realizar en coordinación con la Gerencia Municipal, los levantamientos físicos de
almacén que se desarrollen en el ejercicio fiscal.
i) Ejecutar el Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones de la Municipalidad de
acuerdo con las normas de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su
Reglamento.
j) Realizar los cobros por el servicio de agua potable y programar su mantenimiento.
k) Las demás funciones que le asignen y sean de su competencia.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
CAPITULO VI
DE LOS ORGANOS DE LINEA DEL DEPARTAMENTO DE RENTAS, REGISTRO CIVIL
Y VASO DE LECHE
Artículo 33º.- El Departamento de Rentas, Registro Civil y Vaso de Leche, es el órgano
encargado de programar, organizar, ejecutar y controlar los procesos de registro y
recaudación de los ingresos tributarios de la Municipalidad; así como llevar los registros
civiles y la ejecución del Programa del Vaso de Leche.
Artículo 34º.- Corresponde al Departamento de Rentas, Registro Civil y Vaso de Leche las
siguientes funciones:
a) Programar, organizar, coordinar y ejecutar las actividades relacionadas con la
administración y recaudación de los ingresos tributarios, conforme a la legislación
vigente.
b) Efectuar la determinación y liquidación la deuda tributaria de cada contribuyente.
c) Resolver en primera instancia, los reclamos que los contribuyentes presenten contra
actos de la administración tributaria.
d) Expedir copias y constancias de declaraciones juradas, pagos y otros documentos
tributarios.
e) Expedir licencias y autorizaciones de funcionamiento de actividades comerciales,
industriales y de servicios en general.
f) Resolver los procedimientos de servicios administrativos que corresponden, conforme
al Texto Unico de Procedimientos Administrativos -TUPA.
g) Sancionar por incumplimiento de obligaciones tributarias a los contribuyentes,
conforme a las disposiciones legales vigentes.
h) Programar, organizar y ejecutar las actividades de Registro Civil: Nacimientos,
defunciones y matrimonios, conforme a ley y las disposiciones que emita el RENIEC.
i) Efectuar las inscripciones judiciales, adopciones, reconocimiento, legitimación,
divorcio, etc, conforme a las disposiciones legales vigentes.
j) Programar, organizar, coordinar y ejecutar la implementación del Programa del Vaso de
Leche, en sus fases de selección de beneficiarios, programación, distribución,
supervisión y evaluación; así como la preparación de la información para ser remitida a
las instancias pertinentes.
k) Implementar las acciones dispuestas por el Comités de Administración del Programa
del Vaso de Leche, para el cumplimiento de los objetivos propuestos.
l) Otras que se le asignen y sean de su competencia.
251
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
252
Artículo 35º.- El Departamento de Desarrollo Económico y Obras Públicas, es el órgano
encargado de programar, organizar, supervisar y ejecutar las acciones y tareas
relacionados con la ejecución de proyectos de inversión social y obras públicas,
transporte, ornato y apoyo al sector agropecuario.
Artículo 36º.- Corresponde al Departamento de Desarrollo Económico y Obras
Públicas las siguientes funciones:
a) Programar, organizar, ejecutar y supervisar los proyectos de inversión social y obras
públicas de electrificación, saneamiento, vialidad y otros realizando los requerimientos
de personal, materiales y equipo para la ejecución de los mismos.
b) Asesorar en los procesos de identificación y priorización de los proyectos de inversión
social en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, Plan de Desarrollo Institucional,
Presupuesto Participativo y las líneas de inversión social para la lucha contra la pobreza;
así como para la aplicación de los enfoques de desarrollo territorial, equidad de género,
interculturalidad y medio ambiente.
c) Coordinar la elaboración del programa de inversiones a ser incluido en el Plan
Operativo Institucional y Presupuesto Institucional Municipal en concordancia con los
ejes y objetivos estratégicos del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza.
d) Conducir y coordinar los procesos para la elaboración de los estudios de preinversión a
nivel de perfil u otros niveles de los proyectos a cargo del municipio, según
corresponda las normas del Sistema Nacional de Preinversión -SNIP; así como del
expediente técnico respectivo.
e) Conducir y coordinar la elaboración del Informe técnico aprobando o rechazando la
viabilidad de los perfiles de los proyectos; así como llevar y mantener actualizado el
Banco de Proyectos del ámbito municipal.
f) Coordinar con la Oficina Zonal de FONCODES del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social -MINDES y otras entidades desconcentradas de otros Ministerios y del
Gobierno Regional el monitoreo de los proyectos de inversión social de lucha contra la
pobreza.
g) Asesorar a la Municipalidad en la aplicación de las normas del régimen presupuestal del
sector público y de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
h) Asesorar a la Municipalidad y coordinar con los órganos correspondientes para llevar a
cabo los procesos para la selección de la entidad encargada de la ejecución del proyecto
y la suscripción de los contratos respectivos.
i) Supervisar la ejecución de los proyectos de inversión social, así como elaborar los
informes de ejecución física y financiera de los mismos.
j) Coordinar y recibir asistencia técnica de parte de los órganos técnicos normativos del
estado a nivel regional y central.
k) Normar, regular y otorgar autorizaciones y licencias para las habilitaciones urbanas;
construcción, remodelación y demolición de inmuebles, y declaratorias de fábrica;
ubicación de avisos de anuncios y propaganda; zonificación y compatibilidad de uso
para la apertura de establecimientos comerciales, industriales, y servicios en general.
l) Fomentar el desarrollo del sector agropecuario para la exportación, así como brindar
una adecuada infraestructura de servicios.
m) Promover la elaboración del Catastro Urbano - Rural del distrito.
n) Ejecutar las disposiciones municipales sobre la nomenclatura de calles, avenidas, pasajes,
parques y numeración predial.
o) Resolver en primera instancia los procedimientos de servicios administrativos que
corresponden al Texto Unico de Procedimientos Administrativos -TUPA.
p) Programar, organizar y ejecutar el mantenimiento de la infraestructura vial, parques y
jardines y demás áreas verdes del distrito.
q) Planear, coodinar y conducir las actividades de Defensa Civil de la Municipalidad.
m) Otras que se le asignen y sean de su competencia.
TITULO CUARTO
DE LAS RELACIONES INTERINSTITUCIONALES
Capitulo III
Capitulo III
DEL DEPARTAMENTO DE DESARROLLO ECONOMICO Y OBRAS PUBLICAS
Artículo 37º.- El Alcalde como representante de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de
Siguas, es el responsable de dirigir y conducir las relaciones con los diferentes órganos y
niveles de la administración pública.
Artículo 38º.- La Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, mantiene relaciones
técnico-normativas con el Ministerio de Economía y Finanzas; en lo que se refiere al sistema
de control con la Contraloría General de la República; asimismo, mantiene relaciones de
coordinación y cooperación con los diferentes órganos de Gobierno Nacional y Regional,
con la Municipalidad Provincial de Arequipa y con las municipalidades distritales de la
provincia.
Artículo 39º.- El Alcalde mantiene relaciones de coordinación con personas naturales o
jurídicas, tanto nacionales como extranjeras, en acciones que coadyuven al desarrollo local.
TITULO QUINTO
DEL REGIMEN LABORAL
Artículo 40º.- Los funcionarios y empleados de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de
Siguas, son servidores públicos, sujetos al régimen laboral de la actividad pública y tienen los
mismos deberes y derechos establecidos para los del Gobierno Central en el nivel
correspondiente.
Los obreros que prestan sus servicios a la Municiplidad, son servidores públicos sujetos al
régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoles los derechos y beneficios
inherentes a dicho régimen.
TITULO SEXTO
DEL REGIMEN ECONOMICO
Artículo 41º.- El patrimonio de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, está
constituído por los bienes y rentas que la ley señala.
Artículo 42º.- Son rentas de la Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas:
a) Los tributos creados por ley a su favor.
b) Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos creados por el concejo
municipal, los que constituyen sus ingresos propios.
c) Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).
d) Las asignaciones y transferencias presupuestales del Gobierno Nacional.
253
e) Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana, conforme a ley.
f) Las asignaciones y transferencias específicas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto, para atender los servicios descentralizados de su jurisdicción.
g) Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento, concertadas con
cargo a su patrimonio propio.
h) Los recursos derivados de la concesión de sus bienes inmuebles y los nuevos proyectos,
obras o servicios entregados en concesión.
i) Los derechos por la extracción de materiales de construcción ubicados en los álveos y
cauces de los ríos, y canteras localizadas en su jurisdicción, conforme a ley.
j) El peaje que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su competencia.
k) Las demás que determine la ley.
TITULO SETIMO
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Primera.- La Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, adecuará su organzación actual
a su estructura y funciones establecidas en el presente reglamento; para lo cual se formulará
y se aprobará complementariamente el Manual de Organización y Funciones (MOF).
Segunda.- La previsión de los cargos necesarios para el cumplimiento de las funciones
asignadas en el presente reglamento, serán establecidas y aprobadas en el Cuadro Para
Asignación de Personal (CAP) en concordancia con las disposiciones legales vigentes.
Tercera.- El personal que desempeña funciones de asesoramiento deberá cumplir su labor
asumiendo los siguientes criterios y principios:
a) Asesorar, apoyar e informar por los canales correspondientes a la Alcaldía y a la Gerencia
Municipal sobre aspectos técnico -normativos.
b) Informar periódicamente a la Alcaldía sobre el cumplimiento de los fines, objetivos y
metas trazadas.
c) Demostrar una conducta ética y moral acorde con el cargo y comparta o aplique con el
ejemplo.
Cuarta.- El presente Reglamento de Organización y Funciones entrará en vigencia a partir
del día siguiente de su promulgación y será actualizado de acuerdo a la dinámica institucional
y a los lineamientos sobre racionalización.
c.2 El Manual de Organización y Funciones, MOF.
Es el documento normativo que describe las funciones específicas a nivel de cargo o puesto
de trabajo, a partir de la estructura orgánica y de las funciones generales establecidas en el
Reglamento de Organización y Funciones (ROF), así como en base a los requerimientos de
cargos considerados en el Cuadro de Asignación de Personal (CAP). (Resolución Jefatural
Nº 095-95-INAP/DNR, Normas para la Formulación de los Manuales de Organización y
Funciones en la Administración Pública, Directiva Nº001-95-INAP/DNR).
El MOF establece la descripción de las funciones específicas de los cargos comprendidos en
las unidades orgánicas de la municipalidad, asigna las competencias funcionales a cada uno de
los puestos de trabajo, definiendo las líneas de autoridad, relaciones de coordinación y grado
de responsabilidad. El MOF, alcanza a todos los trabajadores de la municipalidad y se
aprueba mediante Resolución de Alcaldía.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Anotaciones
Manual de Organización y Funciones ROF - de
la Municipalidad Distrital de Yungar
Tomado de: Manual de Organización y Funciones
del Gobierno Local de Yungar.
Segunda Edición: Noviembre del 2005
Centro de Estudios para el Desarrollo y la
Participación, CEDEP
CARHUAZ ANCASH 2005
TITULO OCTAVO
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- La Municipalidad Distrital de Santa Rita de Siguas, adecuará su organización actual
a la estructura orgánica contenida en el presente reglamento.
Segunda.- Facúltese a la Alcaldía para adoptar las acciones pertinentes que conlleve a la
implementación progresiva de lo dispuesto en el presente reglamento a partir de su entrada
en vigencia.
ÓRGANO DE GOBIERNO
CONCEJO
MUNICIPAL
TITULO NOVENO
DISPOSICION FINAL
Unica.- Deróguese y déjese sin efecto todas las disposiciones municipales que se opongan al
presente Reglamento de Organización y Funciones.
254
ALCALDÍA
255
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Entidad: Gobierno Local de Yungar
I
Denominación del Órgano: Órgano de Gobierno
I.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Alcaldía
N°
Cargo Estructural
Orden
01
Código
Alcalde
Clasificación
Total
FP
1
Total Unidad Orgánica
Situación del
Cargo
O
P
1
1
1
Cargo de
Confianza
-
1
1
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
ALCALDIA
Denominación del cargo: ALCALDE
Código: S/C
Categ. F-2
FUNCIONES ESPECÍFICAS:
1. Defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los vecinos;
2. Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal;
3. Ejecutar los acuerdos del concejo municipal, bajo responsabilidad;
4. Proponer al concejo municipal proyectos de ordenanzas y acuerdos;
5. Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación;
6. Dictar decretos y resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas;
7. Dirigir la formulación y someter a aprobación del concejo el plan integral de desarrollo
sostenible local y el programa de inversiones concertado con la sociedad civil;
8. Dirigir la ejecución de los planes de desarrollo municipal;
9. Someter a aprobación del concejo municipal, bajo responsabilidad y dentro de los plazos y
modalidades establecidos en la Ley Anual de Presupuesto de la República, el Presupuesto
Municipal Participativo, debidamente equilibrado y financiado;
10.Aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo apruebe
dentro del plazo previsto en la presente ley;
11.Someter a aprobación del concejo municipal, dentro del primer trimestre del ejercicio
presupuestal siguiente y bajo responsabilidad, el balance general y la memoria del
ejercicio económico fenecido;
12.Proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión o exoneración de
contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; y, con acuerdo del concejo
municipal, solicitar al Poder Legislativo la creación de los impuestos que considere
necesarios;
13.Someter al concejo municipal la aprobación del sistema de gestión ambiental local y de sus
instrumentos, dentro del marco del sistema de gestión ambiental nacional y regional;
14.Proponer al concejo municipal los proyectos de reglamento interno del concejo
municipal, los de personal, los administrativos y todos los que sean necesarios para el
gobierno y la administración municipal;
256
15.Informar al concejo municipal mensualmente respecto al control de la recaudación de
los ingresos municipales y autorizar los egresos de conformidad con la ley y el
presupuesto aprobado;
16.Celebrar matrimonios civiles de los vecinos, de acuerdo con las normas del Código Civil;
17.Designar y cesar al gerente municipal y, a propuesta de éste, a los demás funcionarios de
confianza;
18.Autorizar las licencias solicitadas por los funcionarios y demás servidores de la
municipalidad;
19.Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del serenazgo y la
Policía Nacional;
20.Delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente
municipal;
21.Proponer al concejo municipal la realización de auditorias, exámenes especiales y otros
actos de control;
22.Implementar, bajo responsabilidad, las recomendaciones contenidas en los informes de
auditoria interna;
23.Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones;
24.Proponer la creación de empresas municipales bajo cualquier modalidad legalmente
permitida, sugerir la participación accionaria, y recomendar la concesión de obras de
infraestructura y servicios públicos municipales;
25.Supervisar la recaudación municipal, el buen funcionamiento y los resultados
económicos y financieros de las empresas municipales y de las obras y servicios públicos
municipales ofrecidos directamente o bajo delegación al sector privado;
26.Presidir las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad Informal o
designar a su representante, en aquellos lugares en que se implementen;
27.Otorgar los títulos de propiedad emitidos en el ámbito de su jurisdicción y competencia;
28.Nombrar, contratar, cesar y sancionar a los servidores municipales de carrera;
29.Proponer al concejo municipal las operaciones de crédito interno y externo, conforme a
Ley;
30.Presidir el comité de defensa civil de su jurisdicción;
31.Suscribir convenios con otras municipalidades para la ejecución de obras y prestación de
servicios comunes;
32.Atender y resolver los pedidos que formulen las organizaciones vecinales o, de ser el
caso, tramitarlos ante el concejo municipal;
33.Resolver en ultima instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al
Texto Único de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad;
34.Proponer al concejo municipal espacios de concertación y participación vecinal;
35.Las demás que le correspondan de acuerdo a ley.
Capitulo III
Capitulo III
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
■ Presidir las reuniones de Defensa Civil, del Comité del Programa del Vaso de Leche,
etc.
■ Concurrir a las reuniones del Consejo de Coordinación Local y de las Juntas Vecinales
Comunales
■ Concurrir a los cabildos, Sesiones de Concejo, Reuniones de Alcaldes., Etc,.
257
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Ejercida.- Sobre funcionarios, empleados, Obreros y personal eventual.
Recibida.- Del Consejo Municipal
REQUISITOS MINIMOS
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
AREA DE ASESORIA TECNICA-LEGAL
Denominación del Cargo: Abogado I Cargo: P3-40-005-1
Categ: SPD
FUNCIONES ESPECÍFICAS:
■ Gozar de derecho de sufragio.
■ Ser vecino de la respectiva circunscripción Municipal, con no menos de dos años de
residencia continua antes de la s elecciones.
■ Hallarse inscrito en los Registros Electorales o en le Régimen Electoral para Extranjeros.
ÓRGANO DE ASESORAMIENTO
CONCEJO
MUNICIPAL
■ Programar, ejecutar, coordinar y supervisar los asuntos de carácter jurídico en lo
concerniente al ámbito administrativo, laboral, civil, penal, tributario, etc.
■ Asesorar a la Alcaldía y demás órganos en asuntos de carácter legal, emitiendo
dictámenes, opiniones ó informes.
■ Clasificar e informar sobre las disposiciones legales en materia municipal.
■ Llevar los procesos judiciales en los que intervenga la municipalidad y ejercer su
defensa.
■ Proyectar contratos, convenios, resoluciones, ordenanzas, etc, que el Alcalde
encomiende.
■ Visar, resoluciones, contratos, convenios previas a la firma del Alcalde.
■ Coordinar, ejecutar el saneamiento físico legal de los muebles o inmuebles de la
Municipalidad.
■ Emitir informes legales de los asuntos de su competencia y hacer el seguimiento.
■ Otras funciones que el Alcalde o el Concejo Municipal le asigne.
Capitulo III
Capitulo III
LINEAS DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
ALCALDÍA
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
AREA DE ASESORIA
TÉCNICO-LEGAL
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
Entidad: Gobierno Local de Yungar
2
Denominación del Órgano: Órgano de Asesoramiento
2.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Área de Asesoría Técnico - Legal
Situación del
Cargo de
Clasifica- Total
N°
Cargo
Cargo Estructural
Código
Confianza
ción
Orden
O
P
02 Abogado I
P3-40-005-1 SP-ES
1
1
03 Espec. Administrativo1 P3-40-338-1 SP-ES
1
258
■ Asistir a las sesiones de concejos cuando el alcalde lo requiere.
■ Concurrir a actividades protocolares, asambleas comunales, cabildos, reuniones de
los diferentes organismos públicos y privados de la región con autorización previa
del alcalde.
LINEAS DE AUTORIDAD
Ejercida .- Sobre los profesionales, técnicos y personal eventual a su cargo.
Recibida.- Del Alcalde y del Consejo Municipal
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Titulo profesional de abogado con colegiatura.
Experiencia
2 años de experiencia profesional
259
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Experiencia
2 años de experiencia profesional
AREA DE ASESORIA TECNICA-LEGAL
Denominaciones del Cargo: Esp. Administrativo I Código: P3-05-338-1 Categ : SPD
FUNCIONES ESPECÍFICAS:
ALTERNATIVAS
■ Bachiller Universitario en Economía, Administrativa o Contabilidad.
■ Especialización o capacitación en presupuesto, planificación, Racionalización, etc.
■ Programar, y proponer a la Alta Dirección lineamientos de políticas para un
eficiente desarrollo institucional e integral a corto, mediano y largo plazo.
■ Asesorar a los diferentes órganos de la municipalidad en aspecto técnico y
metodológico de los sistemas de planificación, presupuesto y racionalización.
■ Formular, el Plan Operatorio Institucional, Plan Estratégico de Desarrollo Distrital
Concertado (PEDDC), Plan Estratégico Institucional PEI, otros.
■ Programar, ejecutar y evaluar el presupuesto participativo en todas sus etapas y el
Presupuesto Institucional en sus diferentes fases.(Programación, formulación,
aprobación, ejecución y evaluación)
■ Conducir los procesos de reorganización, reestructuración y elaboración de
Instrumentos de gestión.
■ Velar por el cumplimiento en su aplicación de dispositivos, normas y directivas de
los sistemas de Presupuesto, Planificación, Racionalización, Cooperación Técnica
Internacional.
■ Visar las resoluciones de Alcaldía y documentos en que ha tenido intervención.
■ Representar a la Institución y al Área en reuniones de trabajo.
■ Otras funciones que el alcalde le asigne.
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
■ Asistir a la Sesiones de Concejo cuando el Alcalde lo requiera.
■ Concurrir a las actividades protocolares, asambleas comunales, Consejo de
Coordinación Local, cabildos, Reuniones en los organismos de la Región, con
autorización previa del Alcalde.
LINEAS DE AUTORIDAD
Ejercida .- Sobre el personal a su cargo.
Recibida.- Del alcalde y del jefe del área de asesoramiento Técnica-Legal.
REQUISTOS MINIMOS
Capitulo III
Capitulo III
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
ÓRGANO DE APOYO
CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDÍA
SECRETARÍA
GENERAL
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
Entidad: Gobierno Local de Yungar
III
Denominación del Órgano: Órgano de Apoyo
3.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Secretaría General
Situación del
Clasifica- Total
N°
Cargo
Cargo Estructural
Código
ción
Orden
O
P
Tec. Administrativo1 T4-05-707-2
04
FP
1
1
Total Unidad Orgánica
1
1
-
Cargo de
Confianza
-
Educación
Titulo profesional de Economista, Administración o CPC.
260
261
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
SECRETARIA GENERAL
Denominación del Cargo: Técnico Administrativo II Código: T4-05-707-2 Categ : STB
FUNCIONES ESPECÍFICAS
■ Citar a los regidores, jefes de área y asesores a las sesiones de concejo ordinaria ò
extraordinaria que disponga el Alcalde.
■ Llevar el Libro de Actas, transcribir las disposiciones legales a que han acordado en
las sesiones de concejo y la correspondencia del Consejo y el Alcalde.
■ Proyectar Ordenanzas, Decretos, Resoluciones adoptado en las sesiones de
concejo y suscribir conjuntamente con el Alcalde.
■ Llevar los libros de registro de: Expedientes, Ordenanzas, Acuerdos, Resoluciones
de Concejo, Resoluciones de Alcaldía, Decretos, Informes, Oficios, Memos, Cartas,
etc. debidamente actualizados.
■ Llevar y administrar la documentación y el archivo centralizado de la Municipalidad
en general y de la Alcalde en particular.
■ Ejecutar el Plan de sobre imagen institucional, protocolo, actividades oficiales e
inauguración de obras.
■ Difundir por medios de comunicación escrito, radial, TV y Portal Electrónico la
Memoria Anual y los logros del Gobierno Local.
■ Velar por la seguridad y conservación del acervo documentario y la custodia de
muebles, equipos y enseres de la unidad orgánica, Alcaldía y Concejo Municipal.
■ Mantener actualizado el directorio del Despacho de Alcaldía
■ Otras funciones que el alcalde o concejo le asigne.
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
■ Asistir a los actos protocolares
■ Elaborar boletines informativos mensuales, trimestrales y el de la Memoria Anual.
■ Concurrir a las asambleas comunales, cabildos, reuniones de trabajo que inviten las
diferentes instituciones públicas y privadas con conocimiento y autorización del
Alcalde.
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
Ejercida .- Sobre el personal a su cargo.
Recibida.- Del alcalde y del Consejo Municipal.
262
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Superior no universitaria en Administración o carrera a fin.
Experiencia
2 años de experiencia técnico-profesional
ALTERNATIVAS
Bachiller universitario en Administración o Derecho.
Capitulo III
Capitulo III
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
ÓRGANO DE APOYO
CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDÍA
AREA DE
ADMINISTRACIÓN Y
RENTAS
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
Entidad: Gobierno Local de Yungar
IV
Denominación del Órgano: Órgano de Apoyo
4.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Departamento de Obras y Catastro
Situación del
Cargo de
Clasifica- Total
N°
Cargo
Cargo Estructural
Código
Confianza
ción
Orden
O
P
05 Espec. Administrativo1 P3-40-338-1 SP-EJ
1
1
06 Tec. Administrativo1 T4-05-707-2 SP-ES
1
1
Total Unidad Orgánica
2
2
263
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
264
AREA DE ADMINISTRACION Y RENTAS
Denominación del Cargo: Espec. Administrativo II Código: P4-05-338-2Categ : SPD
FUNCIONES ESPECÍFICAS
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Titulo profesional en Administración, Contador, Abogado o profesión, a fin.
Experiencia
2 años de experiencia profesional
Capitulo III
Capitulo III
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
ALTERNATIVA
■ Formular y proponer a la Alta Dirección alternativas de política para la administración de
personal, de los recursos económicos, financieros, materiales y tributarios, así como el
registro contable de los mismos.
■ Administrar, dirigir y controlar la correcta y oportuna presentación de la información que
corresponde a los sistemas de personal, contabilidad, tesorería, abastecimientos y
tributación.
■ Supervisar y controlar la integridad de los documentos, dinero, valores, etc, (Seguridad),
atender los requerimientos y reparaciones de las maquinas, vehículos, herramientas,
equipos, etc.
■ Llevar los legajos de personal, registro y control de personal, elaboración del
Presupuesto Analítico de Personal (PAP), planillas de pagos de sueldos y salarios,
liquidación de beneficios sociales. etc.
■ Mantener actualizada la contabilidad, confeccionando la información contable y
presupuestal.
■ Programar, ejecutar y controlar las acciones de Tesorería: caja, recaudación, registro de
los ingresos y egresos, registros de cheques, comprobantes de pago, estados de las
cuentas bancarias.
■ Programación, ejecución, adquisición, almacenamiento, distribución y control de bienes
y servicios.
■ Programar, ejecutar y supervisar el proceso de toma de inventarios físico valorado de
almacén e Inventario Fisco Valorado del Activo Fijo”. De acuerdo a las Normas Técnicos
de Abastecimientos.
■ Administra los procesos de registro, acotación, recaudación, fiscalización y la cobranza
coactiva, de las rentas de la Municipalidad, conforme a la legislación tributaria vigente.
■ Clasificar, actualizar y administrar el archivo maestro de los contribuyentes, las
declaraciones juradas, expedir copias y constancias certificadas de los documentos
solicitados.
■ Visar las Resoluciones de Alcaldía en las que halla intervenido con opinión.
■ Otras funciones que el alcalde le designe.
■ Apoyar en las acciones de los sistemas de personal, contabilidad, tesorería, abastecimiento y
tributación en armonía con la normatividad y dispositivos legales vigentes.
■ Elaborar, información administrativa, contable y financiera en los plazos previstos.
■ Velar, por la seguridad e integridad de los documentos, dinero, valores, maquinarias,
vehículos, herramientas, equipos, etc.
■ Llevar los legajos de persona, registro, control, planillas, presupuesto y beneficios sociales
del trabajador.
■ Formular el Plan anual de capacitación de personal, cuadro de necesidades y el plan de
adquisiciones.
■ Ejecutar los ingresos y custodia de fondos, otros de acuerdo a las Normas Técnicas de
Tesorería.
■ Realizar el almacenamiento de bienes, inventarios y distribución de bienes predio
requerimiento.
■ Recepcionar las declaraciones juradas de autoevalúo, codificar, apertura y actualizar los
padrones por rubros, utilizando los procedimientos mas adecuados posibles.
■ Elaborar infames técnicos de su competencia.
■ Otras funciones que le asigne su jefe inmediato.
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
■ Asistir a las Sesiones de Concejo.
■ Concurrir a la Contaduría de la Nación, MEF, Contraloría, Región Ancash, etc.
■ Preparar informes técnicos de evaluación de los ingresos y Gastos.
■ Asistir a las Sesiones de concejo cuando el Alcalde lo requiera.
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
Ejercida .-Sobre el técnico administrativo II
Recibida.- Del alcalde
Ejercida .- Personal operativo a su cargo.
Recibida.- Del jefe de área.
■ Bachiller Universitario en Administración, Contabilidad o Derecho.
■ Especialización y/o capacitación en los Sistemas Administración.
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
AREA DE ADMINISTRACION Y RENTAS
Denominación del Cargo: Técn. Administrativo II Código: T4-05-707-2
Categ : STB
FUNCIONES ESPECÍFICAS
265
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
Educación
Titulo de técnico no universitario en Administración, Contabilidad, o carrera afín.
Experiencia
2 años de experiencia profesional
DEPARTAMENTO DE OBRAS Y CATASTRO
Denominación del Cargo: Ingeniero II
Categ : SPD
FUNCIONES ESPECÍFICAS
ALTERNATIVA
■ Identificar, priorizar,
■ Secundaria completa
■ Capacitación en los sistemas administrativos
■
ÓRGANO DE LÍNEA
■
■
■
■
CONCEJO
MUNICIPAL
■
■
ALCALDÍA
■
■
■
■
DEPARTAMENTO
DE OBRAS Y
CATASTRO
■
■
1
-
Preparar documentación técnicas requeridas.
Asistir a las Sesiones de Concejo cuando el Alcalde lo requiera.
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
Entidad: Gobierno Local de Yungar
V
Denominación del Órgano: Órgano de Línea
5.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Departamento de Obras y Catastro
Situación del
Cargo de
Clasifica- Total
N°
Cargo
Cargo Estructural
Código
Confianza
ción
Orden
O
P
Ingeniero I
07
SP-EJ
1
1
Total Unidad Orgánica
ejecutar y liquidar Proyectos de Inversión Pública,
Proyectos Productivos sociales, Proyectos de Infraestructura Social y
Programas Productivos.
Coordinar con las diferentes instituciones públicas sobre la transferencia de
Proyectos Productivos Social, Infraestructura Social y Proyectos de Inversión
Pública a favor del Gobierno Local.
Mantener, actualizar el Plan de Desarrollo Urbano y Rural del Distrito.
Formular los detalles técnicos para los concursos, licitaciones y contratos de las obras.
Controlar y hacer cumplir el reglamento de construcciones.
Realizar inspecciones oculares, emitir informes técnicos de acuerdo a los casos
presentados.
Elaborar proyectos de embellecimiento de parques, calles y zonas contiguas y
estratégicas con plantaciones árboles ornamentales y macizos florales.
Llevar el registro toponímico del distrito, las guías, nomenclatura de calles, incluyendo
plazas y numeración de los predios urbanos, emitir los correspondientes certificados.
Administrar los servicios de transporte y señalización vial en el distrito en concordancia
con la Dirección de Transporte de la Municipalidad Provincial.
Elaboración de informes técnicos básicos y de detalle para el Sistema Nacional de
Defensa Civil
Visar las Resoluciones de Alcaldía.
Desarrollar otras funciones inherentes al campo de su competencia.
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
266
Código: P4-35-435-2
Capitulo III
Capitulo III
REQUISTOS MINIMOS
1
-
Ejercida .- Personal técnico y operativo a su cargo
Recibida.- Del alcalde
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Titulo Universitario de Ingeniero Civil o Arquitecto, Colegiado
Experiencia
2 años de experiencia profesional
267
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■
■
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
Bachiller en ingeniería civil o arquitectura
Capacitación en el campo de la Construcción
DEPARTAMENTO DE SERVICIO A LA COMUNIDAD
Denominación del Cargo: Espec. Promoción Social I Código: P4-55-375-1 Categ : SPD
FUNCIONES ESPECÍFICAS
ÓRGANO DE LÍNEA
CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDÍA
DEPARTAMENTO DE
SERVICIOS A LA
COMUNIDAD
1. Identificar, priorizar, ejecutar Programas sociales, de desarrollo económico local,
PYMES.
2. Coordinar con las diferentes instituciones públicas sobre la transferencia de
Programas Sociales,
■ Planear, dirigir y evaluar las acciones de limpieza publica, mantenimiento y mejoramiento de
áreas verdes, forestación y reforestación, protección del medio ambiente, seguridad urbanarural y control de la salud.
■ Diagnostico de los servicios a su cargo y proponer alternativas de solución y estrategia que
permitan el mejoramiento de dichos servicios.
■ Proponer, coordinar, dirigir y evaluar operativos y/o campañas de servicios de: Consultas
medicas, dental, detección y diagnóstico de enfermedades.
■ Ejecutar programas de control sanitario mediante visitas periódicas a establecimientos
comerciales, restaurantes.
■ Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar las actividades sociales, culturales, deportivas,
recreativas, educativas, folklórica, etc.
■ Planificar, organizar, dirigir y controlar las actividades orientadas a la atención y protección del
niño, del adolescente, del discapacitado del adulto mayor.
■ Promover, coordinar y formar el Consejo Distrital de la Juventud, capacitación juvenil, perfil
educativo, empleos de menores, talleres y otros.
■ Dirigir, coordinar y ejecutar acciones y actividades de Registros Civiles.
■ Visar las Resoluciones de Alcaldía.
■ Otras funciones que le asigne su jefe inmediato.
Capitulo III
Capitulo III
ALTERNATIVAS
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
Entidad: Gobierno Local de Yungar
VI
Denominación del Órgano: Órgano de Línea
6.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Departamento de Servicio a la Comunidad
Situación del
Cargo de
Clasifica- Total
N°
Cargo
Cargo Estructural
Código
Confianza
ción
Orden
O
P
08 Espec. Prom. Social 1 P3-55-375-1
SP-EJ
1
1
09 Tec. Administrativo1I T4-05-707-2 SP-ES
1
1
10 Oficinista II
A3-05-550-2 SP-AP
1
1
Total Unidad Orgánica
3
1
2
■ Preparar informes técnicos para la RENIEC.
■ Asistir a las sesiones de concejo cuando el Alcalde lo requiera.
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
Ejercida .- Técnico Administrativo II y Operario.
Recibida .- Del alcalde
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Titulo universitario en Sociología, administración, Abogado.
Experiencia
2 años de experiencia
ALTENATIVAS
■ Bachiller en sociología o carrera a fin.
■ Capacitación en gerencia de proyectos sociales
268
269
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
ANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS A LA COMUNIDAD
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS A LA COMUNIDAD
Denominaciones del Cargo: Técnico Administrativo II Código: T4-05-707-2 Categ :STC
Denominaciones del Cargo: Oficinista II Código: A3-05-550-2 Categ :SAC
FUNCIONES ESPECÍFICAS
■ Ejecutar Programas sociales transferidos a la Municipalidad por el MIMDES y de otras
Instituciones del Estado.
■ Ejecutar los trabajos de: Limpieza pública, mantenimiento de áreas verdes, protección
del medio ambiente, seguridad ciudadana urbana y rural, policía municipal y control de la
salud.
■ Ejecutar la habilitación, rehabilitación de áreas verdes, forestación y reforestación,
motivando la participación activa de la comunidad.
■ Apoyar en la ejecución de programas de control sanitario mediante visitas periódicas a
establecimientos comerciales.
■ Ejecutar las actividades sociales, culturales, deportivas, recreativas, educativas,
folklórica.
■ Ejecutar las actividades de atención y protección del niño, adolescente y del minusválido.
■ Expedición de partidas de: nacimiento, defunciones, matrimonios (hechos vitales),
expedir copia certificada de las inscripciones y constancias según el caso.
■ Velar por el correcto uso de los libros e indicadores estadísticos de los Registros Civiles
del Distrito, remitiendo la información a las instancias publicas pertinentes.
■ Elaborar informes técnicos de su competencia.
■ Propiciar el desarrollo económico local, social y humano.
■ Otras funciones que le asigne su jefe inmediato.
1. Supervisar las acciones de: Limpieza pública, mantenimiento de áreas verdes, protección
del medio ambiente, seguridad ciudadana urbana y rural, policía municipal y control de
salud.
2. Registrar los nacimientos, matrimonios, divorcios y otras actividades relacionadas a esta
área
3. Realizar las actividades de atención y protección del niño, adolescente y del
minusválido.
4. Expedir partidas de: nacimiento, defunciones, matrimonios (hechos vitales), expedir
copia certificada de las inscripciones y constancias según el caso.
5. Llevar los libros e indicadores estadísticos de los Registros Civiles del Distrito,
remitiendo la información a las instancias públicas pertinentes.
6. Elaborar informes técnicos de su competencia.
7. Apoyo en labores de los diferentes programas Sociales, DEMUNA, OMOPED,
Comedores Populares, Vaso de Leche, Minusválidos, etc.
8. Otras funciones que le asigne su jefe inmediato.
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
- Preparar información estadística.
- Asistir a reuniones de la RENIEC
■ Preparar informes estadísticos
■ Evaluación del POI
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
Ejercida .- personal operativo a su cargo.
Recibida .- Del jefe de área
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Titulo profesional o técnico no universitario en Administración, contabilidad.
Experiencia
2 años de experiencia
ALTENATIVAS
■ Secundaria completa
■ Capacitación en manejo de programas sociales.
270
FUNCIONES ESPECÍFICAS
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Ejercida .- Personal operativo a su cargo.
Recibida.- Del Jefe de área
REQUISTOS MINIMOS
Educación
Titulo profesional de técnico no universitario en Administración, contabilidad.
Experiencia
2 años de experiencia
ALTENATIVAS
■ Secundaria completa
■ Capacitación en manejo de programas sociales y sistemas administrativos.
271
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Capitulo III
CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDÍA
Capitulo III
■ Proponer al Comité Especial la compra del producto o de los productos necesarios para
el PVL.
■ Realizar la distribución de los productos y acuerdo de los padrones de beneficiarios
existentes, manteniendo actualizado las estadísticas.
■ Implementar el sistema logístico, almacenaje y distribución de los productos del PVL.
■ Supervisar, controlar y fiscalizar a los Comités del programa del Vaso de Leche, sobre la
distribución y preparación de las raciones.
■ Elaborar Informes Técnicos de su competencia.
■ Elaboración y actualización del Reglamento del PVL.
■ Desarrollar otras funciones que le asigne la Alcaldía.
ÓRGANO DE DESCONCENTRACIÓN
FUNCIONES EVENTUALES O PERIODICAS
■ Visitas inopinadas a los comités del PVL.
■ Preparar informes para remitir a la Contraloría y al MEF.
LINEA DE AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD
PROGRAMA DEL
VASO DE LECHE
Ejercida .-Personal operativo a su cargo
Recibida.- Del alcalde
REQUISTOS MINIMOS
CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL
Entidad: Gobierno Local de Yungar
VII Denominación del Órgano: Órgano de Desconcentración
7.1 Denominación de la Unidad Orgánica: Programa del Vaso de Leche
Situación del
Clasifica- Total
N°
Cargo
Cargo Estructural
Código
ción
Orden
O
P
Promotor Social I
11
T4-55-635-1
FP
1
1
Total Unidad Orgánica
1
-
1
Educación
Titulo de Técnico no Universitario en Administración o carrera a fin
Experiencia
2 años de Experiencia
Cargo de
Confianza
Secundaria completa
-
c.3 Cuadro de Asignación de Personal, CAP.
MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE
Denominaciones del Cargo: Promotor Social I
Código: T4-55-635-1
Categ : STD
FUNCIONES ESPECÍFICAS
■ Establecer los objetivos y lineamientos de política del Programa del Vaso del Leche
Distrital. ( Plan Operativo).
■ Confeccionar los padrones de Beneficiarios del PVL y registrar a los mismos
272
ALTENATIVA
El CAP es un documento de carácter técnico-normativo, que contiene los cargos necesarios que
la alta dirección prevé como necesarios para el normal funcionamiento de una entidad, tomando
como base la estructura de la organización vigente (Ley 27312).
El CAP es un documento de gestión que contiene los cargos clasificados en base a la estructura
orgánica prevista en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y a los objetivos y metas
establecidos en el Plan de Desarrollo Institucional, de carácter estratégico. El CAP permite
formalizar las previsiones de cargos que requiere la municipalidad, determinando la cantidad y las
características de los puestos de trabajo.
273
N°
Orden
CUADRO DE ASIGNACIÓN DE PERSONAL - CAP
044
045
I.- Tipo de Contrato: Por Actividad
N°
Orden
001
002
003
004
005
006
007
008
009
010
011
012
013
014
015
016
017
018
019
020
021
022
023
024
025
026
027
028
029
274
Gráfico
Cuadro de Asignación de Personal, CAP, de una municipalidad
distrital rural típica
030
031
032
033
034
035
036
037
038
039
040
041
042
043
Cargos Clasificados
Nomenclatura
ALCALDIA
Alcalde
Secretaria I - Sede Central
Secretaria I - Of. Coordinación
Motorista
OFICINA GENERAL DE AUDITORIA INTERNA
Director de Sistema Administrativo II
Auditor I
Secretaria II
DIRECCION DE DESARR. URB. E INFRAEST.
Director de Sistemas Administrativos I
Especialista Acondicion. Territorial y Catastro
Técnico Proyectista
Técnico en Construcción Civil
DIREC.DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL
Director de Sistemas Administrativos I
Jefe de Proyectos Productivos
Tecnico en Servicio Social - DEMUNA
Tecnico Administrativo
Policia Municipal
Policia Municipal
Policia Municipal
Trabajador de Servicio
DIRECCION DE SERVICIOS PUBLICOS.
Director de Sistemas Administrativos I
Técnico Registral I
Jefe de Planta Eléctrica
Motorista Casa de Fuerza
Tecnico Electricista
Tecnico de Planta de Agua
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
OFICINA DE SECRETARIA GENERAL
Director de Sistemas Administrativos I
Relacionista Público
DIRECCION DE ADMINISTRACION
Director de Sistemas Administrativos I
Secretaria
Contador
Tecnico Contable y Presupuestal
Jefe de Recursos Humanos
Jefe de Tesoreria
Asistente de Tesoreria
Jefe de Logistica
Asistente de Logistica y Patrimonio
Asistente de Logistica
Almacenero
Asistente de Almacén
Jefe de Rentas
Trabajador de Servicio
046
Código
Cargos
Estruct
Nivel
Rem.
Alcalde
F-4
STC
STC
STC
Secretaria I
T2-60-245-2
F-3
SPA
D3-05-295-2
P1-05-388-1
T2-05-675-2
D3-05-295-2
Director
D2-05-064-1
D3-05-295-2
Director
F-2
SPA
STC
STC
SAA
SAA
SAA
SAD
Director
F-2
STA
STC
STD
STD
STD
STC
STC
T2-40-843-1
A1-05-870-1
A1-05-870-1
A1-05-870-2
D3-05-295-2
T3-40-843-1
T2-05-675-2
D3-05-295-2
STC
F-2
SPC
STA
STA
Director
F-2
STA
Director
F-2
STC
F-1
STA
SPC
SPC
STC
SPC
STC
STC
STA
STC
STA
SAD
047
048
Cargos Clasificados
Nomenclatura
OFICINA DE ASESORIA LEGAL
Director de Sistemas Administrativos I
OFICINA DE ASESORIA TÉCNICA.
Director de Sistemas Administrativos I
OFICINA DE PLANIFICACION Y PRESUP.
Director de Sistemas Administrativos I
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE
Director de Programa Sectorial I
Auxiliar del Programa Vaso de Leche
Código
Cargos
Estruct
Nivel
Rem.
D3-05-295-2
Director
F-2
D3-05-295-2
Director
F-2
D3-05-295-2
Director
D2-05-295-1
Direc. Programa
F-2
S
TA
STC
Código (2,2)
Cargos
Estruct (3)
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
II.- Tipo de Contrato: Por Proyectos
N°
Orden
001
002
003
004
005
006
007
008
009
010
011
012
013
014
015
016
Cargos Clasificados
Nomenclatura (2)
PROY. APOYO A LA COMUNIC.COMUNAL
Radiofonista
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
PROY. APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMER.
Motorista San Luis de Tacsha Curaray
Guardián de ladrillería
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
Trabajador de Mantenimiento
PROYECTOS PRODUCTIVOS
Jefe del Proyecto
Técnico Agropecuario
Técnico Administrativo
Trabajador de Servicio
Secretaria I
T2-60-245-2
D3-05-295-2
P1-05-388-1
Nivel
Rem. (4)
STC
SAD
SAD
SAD
SAD
STC
SAD
SAD
SAD
SAD
SAD
SAD
SPA
STA
STB
SAD
c.4 El Presupuesto Analítico de Personal, PAP.
Se tata de un documento técnico que establece las plazas que son requeridas durante el año de
gestión presupuestal. Sin embargo, hay que considerar que los cargos contenidos en el CAP son
independientes de las plazas consideradas en el Presupuesto Analítico de Personal.
275
SPE
STA
SAA
014
015
016
SPA
STA
STA
N°Plaza
020
021
022
023
024
025
026
0,04
0,04
0,04
0,24
2,88
SAA
SPE
STB
037
MENSUAL
ENE - DIC
027
028
029
030
031
032
033
034
035
036
Básica
Nivel
0,04
0,04
0,04
0,04
0,34
4,08
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,04
0,06
Básica
019
STA
MENSUAL
ENE - DIC
017
018
SPA
STA
011
012
013
010
007
008
009
003
004
005
STC
F-2
001
002
Nivel
N°Plaza
240,58
190,54
136,05
309,90
240,58
150,50
429,90
Principal
283,38
205,42
179,00
375,00
283,38
199,84
490,00
THP
329,95
199,15
352,00
151,04
151,04
Principal
340,00
366,20
390,00
200,30
200,30
THP
289,90
299,00
303,00
1.463,05 1.482,18 1.799,80
17.556,60 17.786,16 21.597,60
322,00
199,15
350,00
151,00
151,00
Reunif
3,0
18,0
216,00
3,0
3,00
3,0
3,0
3,0
3,00
3,00
5,00
30,00
360,00
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
1.472,55 1.472,55
1.294,51 1.294,51
1.160,0 1.160,0
1.699,0 1.699,0
1.472,55 1.472,55
1.209,39 1.209,39
2.023,97 2.023,97
Presup Financiada
510,39 1.210,39 1.210,39
4.971,9
9.171,9 10.331,9
59.663,04 110.063,04 123.982,44
772,55
594,51
460,0
999,0
772,55
509,39
1.324,0
B Fam. Refre. - Mov. * Otros
Periodo Propuesto Enero - Diciembre 2004
12
12
12
12
12
12
12
12
0,01
0,06
0,72
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
B Per.
3,0
18,00
216,00
3,00
3,00
3,0
3,00
3,00
5,00
30,00
360,00
5,00
5,00
5,00
5,00
5,00
1.700,00
1.472,55
1.800,05
1.210,39
1.210,39
1.700,0
1.472,55
1.800,05
1.910,39
1.910,39
Presup Financiada
6.622,1
84.339,1
84.339,1
11.699,4
62.313,3
62.313,3
13.000,0
10.043,2
14.300,7
6.635,1
6.635,1
11.699,4
13.000,0
10.043,2
14.300,7
6.635,1
6.635,1
Mensual
Anual
Costo Total
14
N° de Plazas
Finan.
59.381,27
146.652,35
146.652,35
59.381,27
Total Plazas
Financiadas
ORGANOS DE LINEA
SUB GERENCIA DE DESARROLLO
INFRAESTRUCTURA URBANA RURAL
ESPECIALISTA ADMINISTRATIVO II (sub. Gerente)
ESPECIALISTA ADMINISTRATIVO I (promt.social)
ESPECIALISTA ADMINISTRATIVO I (ingeniero)
OPERADOR I (maquinista)
CHOFER I
CHOFER II
OFICINA DE COOPERACION TECNICA
INTERNACIONAL
SUB GERENCIA DE DESARROLLO
ECONOMICA SOCIAL
ESPECIALISTA ADMINISTRATIVO II (sub.gerente)
ASISTENTE ADMINISTRATIVO II ( capacitador)
TECNICO ADMINISTRATIVO III (regis. Civil)
TRABAJADOR DE SERVICIOS II
TECNICO EN NUTRICION I
OFICINISTA I (cultura)
BIBLIOTECARIO I
TECNICO ADMINISTRATIVO I (ser. Comunales)
TECNICO ADMINISTRATIVO II (policia munic)
AUXILIAR ( camal munic)
ORGANO DESCONCENTRADO
TECNICO EN NUTRICION I (resp. P.V.D.L)
Nomenclatura del Cargo
ÓRGANO DE ALTA DIRECCIÓN
GERENCIA MUNICIPAL
GERENTE MUNICIPAL
ÓRGANO DE CONTROL
OFICINA DE AUDITORIA INTERNA
AUDITOR I (Jefe de Oficina)
ÓRGANO DE ASESORAMIENTO
ABOGADO 1
CONTADOR 1
INGENIERO 1
ÓRGANO DE APOYO
OFICINA DE SECRETARIA GENERAL
TECNICO ADMINISTRATIVO I (sec.general)
AUXILIAR ADMINISTRATIVO I (mesa de partes)
AUXILIAR ADMINISTRATIVO I ( archivo general )
PROCURADORÍA PÚBLICA MUNICIPAL
ESPECIALISTA ADMINISTRATIVO I (procurador)
OFICINA DE ADMINISTRACIÓN
ESPECIALISTA ADMINISTRATIVO I (dir.adm)
TECNICO ADMINISTRATIVO III (Tesorero)
AUXILIAR DE SISTEMA ADMINISTRATIVO II (Cajero)
Unidad de Abastecimiento
ASISTENTE ADMINISTRATIVO II (coordinador)
OFICINISTA I (almacenero)
TRABAJADOR DE SERVICIOS III (guard.L.munic)
Unidad de Personal
TECNICO ADMINISTRATIVO III (jefe personal)
AUXILIAR ADMINISTRATIVO I (encarg. De planilla)
Unidad de Renta
TECNICO ADMINISTRATIVO III (coordinador)
Total Plazas
Presupuestadas
RESUMEN GENERAL
12
12
12
12
12
12
Periodo Remuneración Anual
Meses
Presup. Financiada
6.635,1
10.043,2
7.728,6
5.979,4
6.635,1
10.043,2
7.728,6
5.979,4
13.000,00 13.000,00
10.043,2 10.043,2
6.622,1
14
N° de Plazas
Pto.
900,0
1.600,0
1.600,0
4.793,33 8.993,33 10.393,33
57.519,96 107.919,96 124.719,96
1.000,00
772,55
1.100,05
510,39
510,39
B Fam. Refre. - Mov. * Otros
Periodo Propuesto Enero - Diciembre 2004
Órgano de Gobierno
Nomenclatura del Cargo
ALCALDIA
24.287,6 24.287,64 Alcalde
Periodo Remuneración Anual
Meses
Presup. Financiada
Presupuesto Analítico de Personal de la Municipalidad Distrital
0,01
0,1
0,72
0,01
0,01
0,0
0,0
0,01
0,01
0,01
B Per.
Remuneración Mensual
149,15
149,19
204,00
1.807,58 1.847,24 2.220,02
21.690,96 19.838,28 26.640,24
240,54
190,50
136,85
305,00
240,54
150,00
395,00
Reunif
Remuneración Mensual
Presupuesto Analítico de Personal de la Municipalidad Distrital
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
CUADRO DE CALCULO DE TIEMPOS
Se trata del Presupuesto Inicial aprobado por el titular del Pliego de acuerdo a los montos establecidos
para la Entidad por la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público. Este Presupuesto puede sufrir
modificaciones durante el ejercicio presupuestario, conociéndose entonces como Presupuesto
Institucional modificado.
ACTIVIDADES
PLAZOS
1
2
3
4
5
6
7
8
Marzo
Abril - Mayo
Junio – Julio
Julio
Agosto
Septiembre - Noviembre
1-15 de Diciembre
15 – 22 de Diciembre
c.6 Ordenando las acciones en torno a Procesos, importancia de los Flujos
Las municipalidades, particularmente las más pobres y pequeñas, deben aprender a optimizar el empleo
de sus recursos, especialmente a partir de la mejora de la gestión institucional. Desde el punto de vista
administrativo, la denominada gestión por procesos constituye un gran avance, pues permite que los
trabajadores, así como la población en general, puedan visualizar los recorridos que crean una sucesión
de actividades, que están destinadas a producir un bien o un servicio a favor de los vecinos.
Un proceso es un conjunto de actividades que nos permiten, al final, obtener un producto, el mismo que
puede consistir en un bien (como por ejemplo, construir algunas instalaciones) o en un servicio (como
por ejemplo, acceder al servicio de agua potable).
INICIO
Para la elaboración de un proceso se emplea una terminología conocida como normas ANSI, que son
muy conocidas. Sin embargo, el empleo de todos sus símbolos podría provocar una complejización
innecesaria de los diagramas, tratándose de municipalidades rurales, las mismas que podrían
sencillamente elaborarse a partir de algunos pocos elementos, como se señala en el cuadernillo
metodológico, al final del capítulo.
POBLACIÓN
BENEFICIARIA
INICIO
1: Solicitud de
pequeñás obras de
irrigación
2: Elaboración de
estudios
3: Proceso de
Selección: Adjudicación
Directa Selectiva
4: Organización de
aportes comunitarios
7: Conformidad y
recepción de obras
6: Realización de
obras bajo calendario
5: Aporte de faenas
Comunales
8: Entrega bajo
Administración
supervisada
Alcaldía o Dirección Municipal (según el caso), asume la convocatoria
según la cuantía.
Convocatoria de 3 proveedores y notificar a PROMPYME.
3: Proceso de Selección:
Adjudicación Directa Selectiva
4: Organización de aportes
comunitarios
Acuerdos de comunidades campesinas beneficiarias de las obras.
5: Aporte de faenas
Comunales
Realización de obras no especializadas por parte de la población
beneficiaria.
Ejecución de obras por parte del contratista, bajo supervisión
municipal y vecinal.
6: Realización de
obras bajo calendario
GRÁFICO DE FLUJO SIMPLE, HORIZONTAL
CONTRATACIÓN
DE OBRAS Y
SERVICIOS
Equipo técnico de la Gerencia de Desarrollo Rural asume la
tarea.
2: Elaboración de estudios
Existen dos modelos de gráficos que podrían ser útiles para las municipalidades rurales, una que sigue un
curso lógico de acción y calcula fácilmente los plazos y asigna responsabilidades, guiandose de columnas,
que denominaremos gráfico horizontal, y otro que incorpora un rombo que establece el curso de acción
en caso no existe confomidad en una decisión, al que denominaremos gráfico vertical. Cualquiera de
ellos puede ser empleado por los trabajadores de municipalidades rurales poco complejas.
GERENCIA DE
DESARROLLO
RURAL
Recepción por mesa de partes o secretaría de la municipalidad,
de la solicitud escrita.
1: Solicitud de pequeñás obras
de irrigación
Un proceso pued ser realizado por una sólo área o departamento (por ejemplo la gerencia de desarrollo
humano) o puede requerir la participación de varias áreas e incluso, de la propia población.
SECRETARIA
DE MESA DE
PARTES
DESCRIPCIÓN DE
LOS PROBLEMAS
DETECTADOS
(denominados “cuellos
de botella”)
(3) Demoras en
conseguir convocatoria
de 3 proveedores y
notificar a PROMPYME
(4) Acuerdos al interior
de comunidad para
precisar aportes
comunitarios
establecen demora
(6) Realización de
obras deben evitar
estación de lluvias, pues
impide la culminación y
eleva los costos
Capitulo III
Capitulo III
c.5 El Presupuesto Institucional de Apertura, PIA.
NO
7: Conformidad
y recepción de
obras
8: Entrega bajo Administración
supervisada
SI
Gerencia de Desarrollo Rural (o las obras, que hace sus veces) da
su conformidad a las obras y municipalidad la recepciona.
Comunidades campesinas asumen la administración de las obras
bajo contrato de administración supervisada.
FINAL
Existen diferentes tipos de aplicaciones, como por ejemplo, para determinar u ordenar los pasos
que se siguen para establecer un procedimiento, como lo presenta el diagrama siguiente de la
Municipalidad Provincial de Tayacaja, Pampas.
FINAL
278
279
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Realiza el Requerimiento
Del Compromiso del Gasto
días Lunes, Martes, Miércoles
Se rechaza
El empleo de diagramas de flujos tiene un conjunto amplio de ventajas, como lo señala Pérez
Fdez. de Velascov:
P2
SG de Contabilidad
Preafectación
mismo día de recepción
del documento
Reúne
Requisitos
P5 a
P4
P3
G. de Adm. y Fin
Autoriza la Ejecución del
Compromiso de Gasto
Gcia Mun
V°B°
Se acepta
P5 c
Comité Especial
Permanente
-
Sub Gerencia de Recursos Humanos
Planillas de Personal
Viáticos
Racionamiento
Dietas
mismo día de recepcióln del
documento
-
P5 b
Sub Gerencia de Abastecimientos
y Servicios Generales
- O/C, O/S Convenios y/o
- Contratos en un plazo de
tres días de recepcionado
el documento
SG de Contabilidad Afectación
en el mismo día de recepción
del documento
Gerencia Administración Autoriza el Pago del
compromiso del Gasto
en el mismo día de recepción del documento
P7
SG de Tesorería Elabora el cheque y el C/P
para el pago del Compromiso del gasto
En el mismo día de recepción del documento
P8
P6
-
Proporcionan un impacto visual del proceso
Proporciona mayor disciplina a quien los usa; permiten un análisis más profundo y riguroso del
proceso
Potencia la capacidad personal para comprender situaciones complejas, es decir, que proyecta
la sensación de dominio sobre el proceso
Son un excelente punto de partida para la elaboración de los procedimientos
Definen una secuencia precisa de las actividades que son preciso realizar
Ayuda a establecer puntos de control
Las rutas descritas evitan malos entendidos, equivocaciones y falsas interpretaciones
Permiten evaluar el valor añadido de las actividades y sus costos
Permite que los empleados tomen iniciativas y descarguen a la estructura de mando
Capitulo III
Capitulo III
UNIDAD ORGÁNICA
Cuadro de Necesidades
P9
Firma y Sello
SG Contabilidad
Gerencia de Adm
4. La Dirección
P10
4.1 Aspectos conceptuales de la dirección municipal
Otro ejemplo de aplicación sencilla la tenemos en la Resolución Presidencial 044-CND-P-2006,
que muestra el flujograma del procedimiento para la elaboración del Plan de Transferencia de
Mediano plazo 2006 - 2010.
MES
SECTORES
Enero
Enero
280
GOB. REG. Y LOC
Talleres de
Metodología
Setiembre
Octubre
CND
El gestor -el Alcalde, el Gerente Municipal, los distintos Gerentes y Jefes-, requiere desarrollar
habilidades de dirección que le permita influir sobre su personal, de modo que puedan de manera
conjunta, lograr los objetivos municipales.
La dirección es una función sumamente compleja, pues requiere el manejo de grupos y equipos
de trabajo, definir los roles, transmitir valores y lograr la motivación para el trabajo. Supone
ejercer un determinado tipo de liderazgo.
Propuesta de plan
sectorial de
Transferencia de
Mediano Plazo
Consolidación de
Información
Plan de Transferencia
del Mediano Plazo
Comisión
Reuniones de Trabajo
(Talleres de Articulación)
Representantes
Plan de Transferencia
del Quinquenio
La dirección es la función de gestión que permite a los distintos integrantes de una organización, a
actuar conforme a principios, directrices y objetivos, en lo posible, establecidos de manera
participativa.
4.2 Grupos y equipos de trabajo
Los grupos representan la forma más común de actuación conjunta, encaminada a lograr un
objetivo. Algunos de estos grupos son generados de manera espontánea, por la amistad o por el
interés que manifiestan algunas personas, sin embargo, se trata de un núcleo muy débil para
tomarlo como referencia para el trabajo estable, se les conoce como grupos informales.
El grupo formal, en cambio, se crean expresamente por decisión de la organización, la misma que
se encarga de asignar roles específicos, como acabamos de examinar, con ocasión de presentar el
carácter de los instrumentos de gestión. Se trata de la unidad de trabajo conjunto más pequeña de
una municipalidad.
Tradicionalmente, el grupo ha sido considerado como una unidad básica para la gestión. Sobre él
se instalaba una autoridad encargada de asignar tareas y ejercer la supervisión. Sin embargo, para
la gestión municipal moderna, se requiere reemplazar al grupo por lo que se conoce como un
equipo de trabajo, que posee cualidades bastante diferentes.
281
Un equipo de trabajo, está integrado por un conjunto de personas que poseen como rasgo
característico tres aspectos: no requieren de modo permanente de un jefe que ordene y
supervise; se trata de un conjunto de personas altamente motivado para el trabajo, que genera
una cultura de autogestión -el equipo fija sus metas, se autocontrola, establece propuestas de
cambio de rumbo, etc.-; finalmente, toman decisiones colectivas, pues cuentan con un nivel de
autonomía muy apreciable. En tal contexto, la función del gestor deja de ser vertical y se trasforma
en la de un conductor, un facilitador de la actuación del equipo, aunque conserva una importante
cuota discrecional de poder y asume plenamente la responsabilidad de los resultados.
Los equipos de trabajo permiten contar con posibilidades de innovación en los procedimientos y
productos municipales, aumenta el nivel de respuesta de la organización edil, permite introducir
conceptos propios del enfoque de calidad orientado a la población trabajos temporales de
círculos de calidad y mejora continua-, finalmente, permite generar sinergias y compensar las
deficiencias o debilidades individuales.
4.3 La Motivación
Ivancevich define la motivación como el conjunto de fuerzas que originan la conducta y determina
su forma, dirección, intensidad y duración. En una cultura de equipos es propio hablar de una
motivación para el logro, el mismo que es conceptualizado por Davis & Newstrom, como el
impulso que tienen algunas personas para superar los retos y obstáculos a fin de alcanzar metas.
Un individuo con este impulso desea desarrollarse y crecer, avanzar en la búsqueda del éxito. Bajo
esta perspectiva, el logro es importante por sí mismo y no solo por las recompensas que lo
acompañan.
En algunas municipalidades la motivación alcanza a un reducido número de personas, las cuales se
convierten en imprescindibles para la gestión de turno, pues asumen la responsabilidad e
imprimen la dinámica interna.
En tales casos, es posible encontrar que el personal motivado sea el que se encuentra en los
puestos dirigenciales -pues son inseparables de su cuota de responsabilidad-, así como el personal
de confianza o los que encuentran otro orden de motivación, por ejemplo, con el proyecto
político del gobierno.
Sin embargo, es necesario que la motivación alcance a todo el personal, pues la fuerza competitiva
compromete a todas personas que integran la municipalidad. Aunque existe una idea generalizada
de que la motivación aumenta con a partir de la obtención de mejores condiciones laborales y
remuneraciones, se ha podido comprobar que en realidad, la motivación descansa en la atención
de criterios más personales, que pueden sintetizarse en dos preguntas: ¿qué es lo que motiva a una
persona a trabajar intensamente? y ¿qué es lo que la persona desea o necesita obtener del trabajo?
Estas preguntas ponen de relieve que el trabajador, como persona humana, no actúa por simple
programación, como autómata. Señala que los objetivos municipales y la forma en que se
estructura el trabajo deben recoger también las opiniones y el sentir de los que laboran en la
institución, a partir de procesos participativos que cubran sus necesidades de autorrealización.
282
Herzberg identificó un conjunto de factores que si se descuidan generan sentimientos
fuertemente negativos en el personal, sin embargo, cuando son cubiertos adecuadamente,
producen un estado de comportamiento satisfactorio pero normal, un clima laboral satisfactorio,
aunque no necesariamente se convierten en una fuente para la motivación, por ese motivo este
investigador los denomina como factores higiénicos o de mantenimiento. Forman parte de estos
factores las prácticas administrativas, la supervisión, el salario, el estatus, la seguridad laboral, las
condiciones físicas de las instalaciones.
En cambio, los factores que este autor denomina como motivadores o satisfactorios, se
encuentran directamente vinculados con el contenido del puesto laboral. Aquí se encontrarían los
logros laborales y personales, el reconocimiento, la entrega de retos y el traslado de mayores
cuotas de responsabilidad, así como la participación en la toma de decisiones.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
El puesto, desde el punto de vista de MC Clelland, significará para algunos, la posibilidad de autopromocionarse, sintiendo retador orientarse al logro de los objetivos, siendo proclives a tomar
iniciativas. Otros, en cambio, encontrarán la oportunidad de integrar equipos de trabajo que
proporcionen recompensas sociales, como la afiliación, el reconocimiento y el prestigio
alcanzado, como por ejemplo, la pertenencia a un equipo conocido por su eficacia. Finalmente,
otros buscarán encontrarán la oportunidad de expandir sus necesidades de conducir grupos
humanos, pues poseen rasgos típicos de liderazgo. Lo que este autor señala, es que en el nivel de
las satisfacciones de autorrealización que el trabajo puede proporcionar, las personas pueden
encontrar distintas vías, siendo todas ellas útiles para la organización y legítimas para el
crecimiento personal.
4.4 El Liderazgo
Davis & Newstrom definen el liderazgo, como el proceso de motivar y ayudar a los demás, a
trabajar con entusiasmo para alcanzar objetivos. Se trata del factor humano que ayuda a un grupo
a identificar hacia donde se dirige y luego lo motiva a alcanzar sus metas.
En la práctica se puede distinguir que no todo gestor es un líder, pues para serlo se requiere
desarrollar una serie de atributos, entre los que destacan:
■
■
■
■
■
Una visión amplia y compartida del futuro.
Dominio personal y energía para imprimir un cierto ritmo a los procesos.
Conocimiento de los temas municipales: desarrollo local, gestión interna, etc.
Motivación personal: que encuentre satisfacción o realización en liderar.
Facilita la creación de una cultura autogestión por equipos.
Usualmente se distinguen dos estilos de liderazgo; uno orientado hacia las tareas y otro hacia las
personas.
El liderazgo orientado hacia las tareas se concentra el logro de las metas, se preocupa por fijar los
objetivos, impartir las directrices, y ejercer controles periódicos. Este tipo de liderazgo adopta,
muchas veces, un carácter autoritario, aunque resulta efectivo en el sentido de obtener
resultados, aunque a costa de la poca satisfacción de los trabajadores. Otras veces, en cambio,
resulta contraproducente pues crea una fuerte dependencia hacia el conductor, impide la
creatividad y establece una excesiva rigidez en la organización, al adoptar decisiones muy
minuciosas sobre el trabajo de las personas.
283
El liderazgo orientado a las personas, en cambio, trata de establecer una empatía del líder con las
necesidades y sentimientos de los trabajadores, es por eso que facilita la participación. Se trata de
una gestión democrática, orientada hacia el rendimiento óptimo de los trabajadores a partir de la
autorrealización y sin embargo, requiere ciertas condiciones para su implantación.
Normalmente, se requiere una cultura organizacional en donde el trabajador aprecie la apertura y
cultive un conjunto de principios y valores que se han tratado previamente.
En cambio, en una cultura organizacional pobre, este tipo de liderazgo requiere de algún tipo de
programa de transición, con la finalidad de sensibilizar a los trabajadores, afirmar una cultura
sentada en el respeto, la confianza y el cambio, que evite brotes de indisciplina y desorden.
4.5 Recursos Humanos y Cultura organizacional
Los nuevos enfoques gerenciales estiman que las posibilidades de desarrollo de la organización
municipal descansan, en gran medida, en el despliegue del potencial humano de cada trabajador,
funcionario y autoridad. Este planteamiento apela, fundamentalmente, a dos criterios; por una
parte, al reforzamiento de las capacidades humanas -a partir de un conjunto numeroso de
factores, como la remuneración, los ambientes laborales, la actualización de los conocimientos,
etc.-, y por otra parte, al progreso de la cultura organizacional, que debe redundar en la creación
de ambientes de cooperación, solidaridad y confianza, que favorezcan un funcionamiento, en
gran parte autogestionario y participativo, de la municipalidad.
Es este tipo de enfoque el que exige cambios de roles radicales. Los gerentes municipales deben
dejar de lado enfoques orientados a perseguir a los trabajadores y al cumplimiento de las tareas,
para asumir funciones de liderazgo y de facilitación de grupos orientados a la autogestión.
Sobre la posibilidad de crear nuevos ambientes laborales en realidad la LOM no dice nada, se
limita sólo a señalar el régimen legal de los funcionarios, empleados y obreros municipales. El
artículo 37 de esta ley dice que los funcionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al
régimen laboral general aplicable a la administración pública, conforme a ley.
En cambio, los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos
sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoseles los derechos y beneficios
inherentes a dicho régimen.
Se considera como funcionario público a la persona que ocupa un cargo, sea por elección o por
designación, conforme al ordenamiento legal, para desempeñar cargos del más alto nivel en los
poderes públicos y los organismos con autonomía. Ejercen función pública, y sus cargos implican
atribuciones para la toma de decisiones.
La cultura organizacional puede definirse como “el conjunto de principios y creencias básicos de
una organización que son compartidos por sus miembros y que la diferencia de otras
organizaciones. Este conjunto de principios y creencias han sido aceptados por la organización, de
una manera inconsciente, como propios a través de los años y se manifiestan exteriormente a
través de las políticas, estructuras, procedimientos, normas de conductas, signos externos, etc”vi.
284
Estos valores, creencias y principios, de alguna manera compartidos por los integrantes de una
organización, se hacen evidentes en los comportamientos de los trabajadores, en los ritos,
expresiones y costumbres que son practicados por ellos, pero considera también, hasta el
inmobiliario, los objetos físicos, como el orden, la limpieza y muchos otros detalles que delatan
una forma de concebir el ambiente laboral.
Siempre es posible y adecuado identificar la situación en la que se encuentra la cultura
organizacional, pues “no existe una organización sin cultura; ésta puede ser fuerte o débil,
manifiesta o encubierta, más o menos compartida y asumida, adecuada o inadecuada para el logro
de la eficiencia y de la productividad organizacionales, pero el hecho es que siempre está ahí”vii. De
hecho se puede caracterizar, gruesamente, los rasgos que identifican una cultura fuerte: se puede
encontrar liderazgo, equipos de trabajo, desarrollo de temas y habilidades, procesos claramente
determinados, y un ambiente de trabajo orientado al cambio. En cambio, una cultura débil se
caracteriza por falta de una dirección estratégica, existencia de un sistema tecnológico desfasado
u obsoleto, un sistema o estructura rígida y cerrada en sí mismo, así como problemas en las
relaciones humanas.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
En el caso de las municipalidades, existen factores contextuales que explican -pero que no
justifican-, el debilitamiento endémico de la cultura organizacional. Es usual que al cambio de una
administración por otra, dejen sus cargos los gerentes municipales así como un conjunto de
trabajadores y funcionarios contratados, siendo reemplazado por otro contingente de
trabajadores. En el ínterin, los trabajadores permanentes observan el cambio de patrones de
comportamiento.
Una cultura organizacional puede sufrir problemas por razones atribuibles a los gestores o a los
trabajadores. Entre los principales problemas atribuibles a los gestores destacan:
■ Los objetivos institucionales son asumidos por la alta dirección municipal, pero no por los
trabajadores
■ La alta gerencia trata de controlar el mayor número de decisiones
■ Los gestores -gerentes, jefes y hasta el alcalde algunas veces-, se quedan solos cuando se trata
de impulsar o hacer las cosas
■ Las órdenes, políticas, procedimientos no se cumplen como se ha planeado
■ Los gestores controlan exageradamente los gastos cuando los problemas económicos se
localizan en otra parte
■ Se da mucho valor al conservadurismo; se minimizan los riesgos
■ La innovación y la creatividad no está muy extendida entre la gerencia
■ El gestor actúa como un padre que da órdenes, premia y castiga
En cambio, entre los problemas de cultura atribuibles a los trabajadores destacan:
■
■
■
■
■
■
■
■
Los errores y los problemas son ocultados y encubiertos; existe una “falsa unión de equipo”
Las opiniones de los trabajadores no son tomadas en cuenta
Se compite internamente en vez de colaborar entre sí
Cuando surgen los problemas, los trabajadores de retiran o se inculpan unos a otros
Existe una general sensación de encierro, de aburrimiento y frustración
Existe una conducta general de indiferencia y docilidad
Los procesos de inducción, de ingreso de los nuevos trabajadores se torna difícil
Clima general de inercia
285
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
5. El Control
En términos municipales, es necesario distinguir entre dos tipos de controles; uno referido al
seguimiento al planeamiento y a las acciones de implantación; otro, orientado a establecer
mecanismos de supervisión a los compromisos asumidos por el ente local así como al empleo
adecuado de los recursos entregados para su administración. El primero, alude a una función
gerencial, el segundo a una obligación legal.
5.1 El control como función
o hacer los evolucionar hacia estadios más avanzados. En municipalidades urbanas, se ha
podido comprobar el paso de muchos procesos tramitados por los vecinos en las oficinas
ediles, que se han trasladado a trámites que se hacen desde la propia vivienda. En municipios
rurales, destacan casos en donde la atención a los vecinos se hace también durante los días
domingos, aprovechando que gran parte de la población se desplaza hacia los centros
poblados para participar de las ferias comerciales y compartir otras actividades de
esparcimiento.
En suma, se puede decir que el control es una función que permite asegurar que el rendimiento de
la gestión municipal, está respondiendo a los objetivos planteados desde la planificación. De allí
que, si el sistema de planificación es deficiente o muy frondoso - como lo establece la propia LOM,
en el listado que hemos señalado-, resultará imposible o muy complicado, establecer un sistema
de control eficaz.
Capitulo III
Capitulo III
Una cultura débil se expresa en conductas inconvenientes, como el maltrato a los vecinos, el
aparato burocrático se torna inaccesible e incomprensible para el ciudadano común, se garantiza
la impunidad de la mala conducta administrativa.
5.2 Los indicadores de medición
Lejos de las ideas de persecución y exigencia de transparencia que acostumbran acompañar al
concepto de control, especialmente aplicado al ámbito municipal, el concepto de control como
función gerencial municipal, se centra en un conjunto de propósitos y acciones, orientadas a
proporcionar criterios, elementos y metodologías de supervisión y corrección de procesos, con
la finalidad de asegurar el cumplimiento de metas, la obtención de productos y servicios,
conforme a estándares de calidad esperados por la comunidad local.
Lo distintivo del control como función, se puede sintetizar en los rasgos siguientes :
■ Exige contar con un listado de indicadores que muestren el estado inicial de una situación,
procedimiento que se conoce como construcción de una línea de base.
■ Permite medir los avances, corregir los errores y las desviaciones del curso esperado de los
procesos
■ Facilita la medición del desempeño de los individuos, los equipos de trabajos, las divisiones,
gerencias u oficinas municipales
■ Contribuye a la toma de decisiones de los gestores y equipos de trabajo
■ Exige la elaboración de fuentes de verificación confiables y la elaboración de informes o
reportes
■ Es una función cíclica, sin fin. Se debe aplicar continuamente, cada vez que eche a andar un
nuevo proceso.
Los principales controles gerenciales son de tres tipos:
286
■ Control previo. De naturaleza ex ante. Se trata de un sistema de naturaleza metodológico,
que examina la forma cómo se han elaborado los indicadores, cómo se han establecidos las
unidades de medida, cómo se establecerán los reportes y su periodicidad, etc.
■ Control procesal. Acompaña a los procesos a través de mecanismos que se incorporan a los
mismos, como funciones de soporte. Los avances de obras, el consumo de recursos, los
gastos incurridos en actividades, etc., responden al carácter procesal. El control procesal se
encuentra en reportes periódicos.
■ Control ex post. Se efectúan a la culminación de los procesos y tienen como principal
propósito establecer medidas de retroalimentación, que contribuyan a mejorar los procesos
La pieza clave de todo sistema de control radica en las unidades de medida, conocidos como
indicadores. Los mismos que miden magnitudes muy variadas como la cantidad, la calidad, el
tiempo o los recursos asignados.
“Los indicadores permiten captar una magnitud o característica de un aspecto de la realidad
que se encuentra bajo situación de estudio. Un indicador es una construcción que se elabora
ex profeso para facilitar un análisis. Constituye un instrumento descriptivo sin valor propio,
pues la lectura del indicador responde al marco interpretativo construido previamente.
Marco interpretativo que se encuentra fundamentado por un conjunto de variables
seleccionadas para interpretar una realidad”viii.
Si se trata de estudiar el comportamiento que tiene el sistema político - administrativo de las
municipalidades rurales, se requerirá construir indicadores para cada variable que responda a
factores, generándose una cadena, como se muestra a continuación:
FACTORES
VARIABLES
INDICADORES
CAPACIDAD
POLÍTICA GERENCIAL
■ Planeación
■ Diagnóstico de la realidad local (diagnóstico concluido/
difusión en la población)
■ Diagnóstico de la situación institucional (Diagnóstico
concluido/ difusión entre los gerentes municipales)
■ Orientación estratégica (plan de gobierno/ plan de
desarrollo municipal concertado/ plan de desarrollo
institucional/ plan de desarrollo de capacidades)
287
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ La capacidad política - gerencial. Es decir, la habilidad para planificar, organizar, liderar y
controlar la municipalidad bajo un enfoque de calidad, con el propósito de promover el
desarrollo integral, facilitando el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad
ambiental.
■ La capacidad financiera. Se refiere a la estructura de ingresos y egresos, que amerita un uso
eficiente, pero a la vez transparente y de gestión compartida a través de los Presupuestos
Participativos.
■ La gestión del potencial humano. Que reconoce al componente humano como el determinante
para plantear el crecimiento institucional, comprende la conducción, la atención de los
requerimientos de los trabajadores y medir los resultados alcanzados.
■ La gestión de los servicios locales. Tareas distintivas que han caracterizado históricamente a las
municipalidades, de las que hay que esperar mayores atribuciones y recursos económicos.
■ El manejo sostenible de recursos naturales y del medio ambiente. Considera una dimensión en
donde los gobiernos y las comunidades locales tienen un marcado protagonismo, para propiciar
el uso racional y la preservación de las fuentes de riqueza y trabajo que sostendrán a las
generaciones futuras.
■ La promoción del desarrollo económico local. Dimensión recientemente reconocida por
nuestro sistema jurídico, pero que sienta las bases para una nueva forma de administración del
desarrollo local, concertando distintos intereses de los productores y necesidades de los
consumidores.
■ El fortalecimiento de las capacidades sociales. Destinado a fortalecer el capital social, que
consideran muchas variables, desde la solidaridad y la cooperación hasta el empoderamiento
social, que toma en cuenta la conciencia, autoestima y grado de organización de la sociedad civil,
para la búsqueda de un cambio concertado.
5.3 El control como obligación legal
a. El control gubernamental
Según la Ley 26162, el Sistema Nacional de Control está conformado por la Contraloría General de
la República y un conjunto de auditorias gubernamentales, entre los que figuran entes que se
encuentran en los Gobiernos Locales.
El control gubernamental consiste, según la ley en mención, en la verificación periódica del
resultado de la gestión pública, a la luz del grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía
que hayan exhibido en el uso de los recursos públicos, así como del cumplimiento por las entidades como las municipalidades-, de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción.
Evalúa la eficacia de los sistemas de administración y control y establece las causas de los errores e
irregularidades para recomendar las medidas correctivas.
288
El control gubernamental puede ser de dos clases: control externo o interno. El control externo
consiste en el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos aplicados por la
Contraloría General de la República, así como por los órganos del Sistema, que ejercen control
gubernamental y las sociedades de auditoria independiente que ésta designe, las mismas que se
contratan para evaluar la gestión, la captación y el uso de los recursos públicos. Se efectúa mediante
auditorias y exámenes especiales.
El control interno -como el externo-, es siempre selectivo y posterior, salvo cuando hablamos del
control interno previo, pues compete exclusivamente a las municipalidades, crear sus propias normas
internas de control en base a las normas generales y reglamentarias vigentes, que le sean aplicables
en función de su propia organización, según lo establece la ley 26162. En otras palabras, el sistema
general de control posterior, sin embargo, las municipalidades pueden prever mecanismos de
control concurrente o procesal, si lo juzga conveniente.
La misma norma indica que el control interno previo es ejercido por la municipalidad, en función de
los procedimientos establecidos en sus planes de organización, reglamentos, manuales y
disposiciones emanadas del titular de la entidad, las que contienen las técnicas de autorización,
procesamiento, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección de los bienes y recursos
de la entidad.
Capitulo III
Capitulo III
Para el caso de las municipalidades rurales, hemos considerado conveniente estudiar su sistema de
gestión a partir de siete factoresix:
El control interno posterior, en cambio, es ejercido por los responsables superiores del servidor o
funcionario ejecutor, en función de los procedimientos de control emanados por el titular de la
misma, respecto de los resultados de las operaciones bajo su competencia, así como por el auditor
en función a sus planes y programas anuales. Este control debe evaluar no sólo los aspectos
administrativos del uso de los recursos sino también la gestión misma, en función de las metas y
programas trazados.
El alcalde es el responsable de supervisar la confiabilidad del control interno previo y del control
interno posterior para la evaluación de la gestión. Además, está obligado a definir sus políticas en los
planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las acciones de control a que
se refiere la ley del Sistema Nacional de Control.
Recordemos que la LOM en su artículo 20, incisos 15, 21 y 22 señala como responsabilidad del
Alcalde lo siguiente:
■ Que éste debe informar al Concejo Municipal mensualmente sobre el control de la recaudación
de los ingresos municipales, y autorizar los egresos, de conformidad con la ley y los
presupuestos aprobados.
■ Debe proponer al Concejo Municipal la realización de auditorias, exámenes especiales y otros
actos de control.
■ Implementar, bajo responsabilidad, las recomendaciones contenidas en los informes de
auditoria interna
La Ley 26162 entiende como acción de control, a aquella que desarrolla el personal de los órganos
del Sistema o los que han sido contratados por éste. Igualmente, las acciones realizadas por las
sociedades de auditorias independientes, designadas y contratadas para tal fin, para dar
cumplimiento, mediante la aplicación de un conjunto de procedimientos y métodos de trabajo, a las
atribuciones que le confiere la Ley. Atribuciones que se efectúan siguiendo el Plan Nacional de
Control y los planes aprobados para cada órgano del Sistema, realizándose de acuerdo a su
programación interna de operaciones, o en base a los requerimientos de la Contraloría General de
la República.
El sistema de control se rige a través de un conjunto de principios y criterios, que son de
cumplimiento obligatorio, y que pueden ser ampliados o modificados por disposición de la
Contraloría General de la República.
289
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Universalidad
Se trata de la potestad de los órganos que integran el Sistema, dentro de los
límites de sus respectivas competencias, de efectuar el control respecto de
todas las actividades de la entidad en la que están adscritas, así como de
todos sus servidores y funcionarios, cualquiera fuere su jerarquía. Esta
potestad no excluye la posibilidad que el órgano de control superior ejercite
acción de evaluación sobre el órgano de control que ejecuta dicha acción y
sobre las recomendaciones emitidas por éste, para supervisar su
cumplimiento o sobre la entidad a solicitud de la Contraloría General de la
República.
Autonomía Funcional y
Económica
El control consta de un conjunto de acciones destinadas a evaluar los
beneficios económicos y/o sociales obtenidos en relación con el gasto que
han originado, tomando en cuenta las metas cualitativas y cuantitativas
establecidas por la entidad, su vinculación con las políticas gubernamentales
y los índices de eficiencia históricos de la misma.
Se trata de la potestad de los órganos de control de organizarse,
administrarse y ejercer sus funciones de manera independiente, así como
contar con un manejo económico autónomo.
Carácter Técnico y
Especializado del control
Principio de calificación para la acción.
Publicidad
Consistente en la difusión periódica, con finalidad ejemplificadora, de los
resultados de las acciones de control de mayor importancia.
Carácter Integral
Acceso a información
No interrupción
La materialidad o significación
económica
Objetividad
Atribución para acceder a todo tipo de información, así como para
examinar registros y operaciones de toda índole
Se trata de no provocar la interrupción del funcionamiento del ente
examinado, al efectuar una acción de control.
Se trata de la concentración del control en las transacciones u operaciones
de más significación en la entidad examinada.
Las acciones de control deben realizarse sobre la base de una evaluación, de
los hechos, rodeados de imparcialidad, que eviten la subjetividad.
En cuanto a los criterios que orientan el ejercicio del control, tenemos los siguientes:
290
■ Oportunidad. Las acciones de control deben realizarse en el momento debido.
■ Colaboración. La actuación de los órganos de control está dirigida a cooperar con las
entidades, a fin que perfeccionen sus sistemas técnicos-administrativos y logren sus metas.
■ Horizontalidad. Las entidades no están subordinadas jerárquicamente a los Órganos de
Control.
■ Reserva. Impide que durante la ejecución del control se revele información que cause daño a
las entidades, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último.
■ Flexibilidad. Al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas
propuestas.
■ Especialización. Necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la
que incide. Los diversos órganos del Sistema propondrán a la Contraloría General de la
República sus recomendaciones, para la elaboración de las normas técnicas especializadas de
control que consideren aplicables a sus entidades.
■ Presunción de licitud. Salvo prueba en contrario, se reputa que los servidores y funcionarios
sujetos a control, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas en forma
transparente.
La ley del Sistema Nacional de Control establece como atribuciones del Sistema:
■ Efectuar por conducto de sus órganos, la verificación de la correcta gestión y utilización de los
recursos públicos dentro de los objetivos y planes de las entidades y supervisar la ejecución de
los presupuestos del Sector Público, de las operaciones de la deuda pública.
■ Formular recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma
de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones
que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de
control interno.
Capitulo III
Capitulo III
PRINCIPIOS DEL CONTROL GUBERNAMENTAL
■ Establecer los procedimientos para que todo titular de una entidad rinda cuenta oportuna de
los resultados de su gestión.
■ Propugnar la capacitación permanente de los servidores y funcionarios públicos.
■ Exigir a los servidores y funcionarios públicos la plena responsabilidad por sus actos en la
función que desempeñan, determinando el tipo de responsabilidad incurrida, sea
administrativa, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones necesarias
preventivas, de validación, correctivas o sancionadoras o ejecutándolas, en caso de
incumplimiento. La responsabilidad administrativa es aquella en la que incurren los servidores
y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión
deficiente o negligente. La calificación de gestión deficiente o negligente se adopta teniendo en
cuenta lo siguiente:
(i) Que no se hayan logrado resultados razonables en términos de eficiencia (lograr el resultado
empleando menos recursos), eficacia (el resultado permite alcanzar las metas propuestas) o
economía teniendo en cuenta los planes y programas aprobados y su vinculación con las
políticas del sector a que pertenecen;
(ii) Que no realicen una gestión transparente y no hayan vigilado que los sistemas operativos,
administrativos y de control estén funcionando adecuadamente;
(iii) Que no respeten la independencia de la auditoria interna;
(iv) Que no agoten todas las acciones posibles para preservar los bienes y recursos de la entidad a
que pertenecen. Asimismo incurren en esta responsabilidad los que han contravenido el
ordenamiento jurídico-administrativo y las normas internas de la entidad a que pertenecen.
■ Considerar que los informes y/o dictámenes resultados de una acción de control emitido por
cualquier órgano del Sistema constituyen prueba pre-constituida para la iniciación de las
acciones administrativas y/o legales a que hubiera lugar.
■ Los diversos órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente se les
señala la ley, con excepción de la ejecución de las sanciones, que es potestad de la Contraloría
General de la República, en su calidad de última instancia del Sistema.
291
Finalmente, hay que recordar que el artículo 30 de la LOM, al tratar sobre el órgano de auditoria
interna en el gobierno local, indica que está bajo la jefatura de un funcionario que depende
funcional y administrativamente de la Contraloría General de la República, que es designado
previo concurso público de méritos. Igualmente, es cesado por la Contraloría General de la
República.
El ámbito de control de este funcionario cubre todos los órganos del gobierno local y a todos sus
actos y operaciones, conforme lo determina la ley. El jefe del órgano de auditoria interna emite
informes anuales al Concejo Municipal acerca del ejercicio de sus funciones y del estado del
control del uso de los recursos municipales.
La LOM ha dispuesto que las observaciones, conclusiones y recomendaciones de cada acción de
control se publiquen en el portal electrónico del gobierno local, ampliándose, de este modo, los
márgenes de supervisión ciudadana sobre los actos administrativos y de gobierno, al nivel local.
El jefe del órgano de auditoria interna debe garantizar el debido cumplimiento de las normas y
disposiciones que rigen el control gubernamental, establecida por la Contraloría General como
órgano Rector del Sistema Nacional de Control. Como se ha visto, el sistema habla de la
posibilidad de dos tipos de controles. El Control de la legalidad, que consiste en la revisión y
comprobación de la aplicación de las normas legales, reglamentarias y estatutarias y su evaluación
desde el punto de vista jurídico. En cambio, el Control de Gestión se refiere a la evaluación de la
gestión, en función de los objetivos trazados y los resultados obtenidos, tomando en cuenta los
recursos asignados y el cumplimiento de los programas y planes de la entidad examinada.
La Contraloría General de la República, cuando lo estime pertinente, puede disponer que el
órgano de control provincial o distrital apoye, y/o ejecute acciones de control en otras
municipalidades provinciales o distritales, de acuerdo con las normas que para tal efecto
establezca. La auditoria a los estados financieros y presupuestarios de la municipalidad, será
efectua anualmente, siguiendo las normas establecidas por el ente central de control.
b. El Reconocimiento de las Veedurías Ciudadanas
La Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República, definía al control social, como la participación activa de la ciudadanía en el proceso de
gestión y control público, que constituye fuente de información calificada y permanente sobre
áreas críticas de la administración pública y detección de actos de corrupción. Sin embargo, la
norma no establecía los mecanismos mediante los cuales podía llevarse adelante dicho control,
realizándose en la práctica, muchas experiencias destinadas a intervenir sobre uno de los
problemas más devastadores de la estructura institucional nacional, la corrupción.
Esta situación cambió solo recientemente, cuando la Resolución de Contraloría General Nº 1552006-CG, aprueba la directiva que establece el procedimiento de Veeduría Ciudadana.
292
Como esta resolución recuerda, ya la ley 27785 había planteado un conjunto de posibilidades para
mejorar la supervisión, gracias a la intervención de la sociedad civil:
-
Establece como uno de los principios que rigen el control gubernamental, la participación
ciudadana;
La Contraloría General posee atribuciones para promover la participación ciudadana,
mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades bajo su observación;
La Contraloría General puede adoptar mecanismos de transparencia e integridad al interior
de las entidades, considerando el concurso de la ciudadanía y de la sociedad civil;
Con la finalidad de reglamentar estos puntos, es que se expide esta Resolución de Contraloría
General, que como motivo de justificación señala “que, resulta conveniente propender a la
adopción de mecanismos institucionales, que hagan posible la participación organizada de la
ciudadanía en apoyo de las labores de control gubernamental, mediante la capacitación y asesoría
técnica a los ciudadanos que ejerzan las labores de vigilancia ciudadana a través de veedurías, a fin
de que su accionar contribuya con el trabajo técnico que realizan la Contraloría General y los
órganos del Sistema Nacional de Control en el ejercicio del control gubernamental”. La nota
curiosa es que se expide este procedimiento, justamente al final del período presidencial en el que
es elegido el propio Contralor, pues la Ley N° 27785 data de julio del 2002, mientras que la
Resolución de Contraloría es de mayo del 2006.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Las Veedurías y el Sistema Nacional de Control
El procedimiento de Veeduría Ciudadana en las entidades sujetas a control por el sistema,
comprende a los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a los
mismos, por los recursos y bienes materia de su participación accionaria.
El objetivo del procedimiento de Veeduría Ciudadana es constituir un mecanismo integrante del
Sistema de Vigilancia de estas entidades, previsto en la normativa de control, bajo la supervisión y
apoyo de la Contraloría General de la República, a fin de facilitar a la ciudadanía el ejercicio de
labores de cautela en la gestión pública.
Se plantea, como finalidad, orientar y facilitar a los ciudadanos el ejercicio de su derecho de
vigilancia sobre la gestión de los funcionarios y servidores de las entidades que forman parte del
Sistema Nacional de Control, así como proporcionar información a dichas entidades y a los
órganos del Sistema, que coadyuve al control gubernamental, disponiendo los mecanismos de
selección, capacitación, inscripción y asistencia técnica, por parte de la Contraloría General de la
República, a los ciudadanos que realicen labores de vigilancia ciudadana.
La Vigilancia Ciudadana
Dice la Resolución de Contraloría que la vigilancia ciudadana constituye un mecanismo
democrático de participación de la sociedad en la supervisión de la gestión de las entidades del
Estado. Se ejerce entre otras formas, a través de veedurías ciudadanas con el propósito de
efectuar labores de seguimiento y verificación de las actividades, que como parte de su gestión
pública, desarrollan los funcionarios y servidores de las entidades que forman parte del ámbito del
Sistema Nacional de Control, reforzando de esta manera la participación ciudadana en el ejercicio
del control gubernamental.
293
Las veedurías ciudadanas ejercen vigilancia de la gestión de las entidades que forman parte del
Sistema Nacional de Control, formulando a través de los órganos del Sistema,
recomendaciones oportunas, ante las entidades que ejecutan un programa, proyecto o
contrato, con el objeto de mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios y
servidores públicos; así como, propender al manejo honesto, transparente y eficiente de los
recursos públicos.
La vigilancia ciudadana tiene desde este punto de vista dos objetivos:
- Propicia y fomenta la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública, en apoyo a
las labores de control.
- Participa y colabora con la gestión pública mediante el seguimiento y verificación del
desarrollo de programas sociales, ejecución de obras públicas y los procesos de contrataciones y
adquisiciones del Estado; entre otros aspectos de interés.
Para esto, el proceso establece algunos principios que guían su accionar:
- Autonomía: quienes ejercen vigilancia ciudadana actúan con independencia de las entidades,
no deben representar intereses particulares y deben actuar libres de influencia alguna.
- Objetividad: consiste en la actuación imparcial de quienes efectúan la labor de vigilancia
ciudadana, debiendo encontrarse libres de cualquier prejuicio o condicionamiento y evitando
apreciaciones subjetivas.
- Especialización: implica poseer conocimiento y capacitación en las áreas o materias objeto de
la labor de vigilancia ciudadana.
- Transparencia: deber de generar información adecuada y útil respecto del desarrollo de las
labores de vigilancia ciudadana.
- Materialidad: implica priorizar el accionar de la vigilancia en las transacciones y operaciones de
mayor significación económica o relevancia en la entidad.
- Probidad: implica mantener conducta intachable y de entrega honesta y leal en el desarrollo de
sus labores de vigilancia ciudadana.
- Reserva: consiste en no revelar información privilegiada a la que tenga acceso con motivo de
sus labores de vigilancia ciudadana.
La Contraloría General podrá proporcionar, a solicitud de los veedores, información que permita
orientar el accionar de éstos. Asimismo, podrá coordinar con las entidades la elaboración de
“Mapas de probidad”, a través de los cuales se podrá determinar las áreas o sectores de la gestión
pública, que demandan la prioritaria participación de las veedurías ciudadanas.
294
transparencia, por lo tanto, la norma confunde lo que son acciones de apoyo que ciertamente
se necesitan, con la formulación de prerrequisitos. Mediante el mecanismo de aprobación o
desaprobación, se pueden excluir fácilmente a sectores que resulten incómodos para un
régimen político.
■ Por otro lado, los “conocimientos sobre la materia” son justamente los que originan
discusiones entre las distintas partes comprometidas en un conflicto. Hemos visto muchos de
estos casos justamente en temas de control ambiental, donde los contenidos y las
interpretaciones varían, causando consecuencias muy notables. Así mismo, la contraloría no
contrata a los veedores - ni a los integrantes de ningún comité de vigilancia -, se trata, por el
contrario, de grupos de voluntarios que no pueden ser “calificados” para ejercitar un derecho
fundamental de la persona.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
■ Finalmente, los registros pueden tener una función administrativa muy útil; nos pueden
identificar rápidamente lugares, organizaciones y personas a las que podemos recurrir para
mejorar las acciones de control, sin embargo, no se debe condicionar el libre accionar en
defensa de los intereses locales a la inscripción en estos registros. La Contraloría no debe
olvidar que quienes se encuentran bajo su jurisdicción son los entes estatales, más no la
sociedad civil.
Es por eso que resulta inaceptable que se diga que la Contraloría General constituirá un Registro
de personas “que pueden” ejercer vigilancia en las entidades, el cual permitirá a su vez facilitar la
capacitación continua y asesoría técnica. En todo caso, la corrección que debe hacerse es que la
Contraloría registrará a las personas “que ejercen” la vigilancia, sin condicionar esta posibilidad.
Por supuesto que la norma va luego más lejos y se pone de espaldas al país -o para ser más exactos,
delante de un escritorio capitalino-, cuando dice que la inscripción en el registro deberá consignar
experiencia y labores de los veedores, pues para formar parte del registro, se requiere acreditar,
entre otros el cumplimiento de los siguientes requisitos:
-
Lo contradictorio, no obstante, surge cuando se dice que es la Contraloría la que reconoce a los
integrantes de las Veedurías Ciudadanas. Se dice que pueden formar parte quienes aprueben los
programas de capacitación que la Contraloría General imparta sobre la materia y que se
encuentren inscritos en el Registro que se constituirá para tal efecto. Al respecto, existen por lo
menos tres problemas concretos:
-
■ Muchas experiencias de control ciudadana, han nacido no al amparo de estas normas
administrativas, sino como producto del derecho de libre asociación y a las leyes de
-
Ser persona natural en ejercicio de sus derechos civiles.
Contar con estudios superiores o técnicos.
Capacitación en las materias a ser objeto de la veeduría.
Certificación de haber aprobado la capacitación impartida por la Contraloría General de la
República en materias de vigilancia ciudadana.
No tener antecedentes penales, policiales o judiciales.
No encontrarse inhabilitado por medida disciplinaria, en las entidades públicas,
Colegio Profesional, CONSUCODE, ni estar incluido en el Registro Nacional de Sanciones de
Destitución y Despido u otro registro relacionado con la contratación y adquisición de bienes
y servicios por parte del Estado.
No ejercer cargos políticos, o integrar agrupación política alguna.
No prestar servicios bajo cualquier modalidad contractual o laboral en alguna de las entidades
que forman parte del Sistema Nacional de Control.
De preferencia contar con amplia experiencia profesional
Gozar de buena salud.
295
Probablemente desconocen que en distritos y provincias rurales es muy difícil contar con
personas con estudios superiores o técnicos, que probablemente no aprueben una capacitación
en los términos que plantee la Contraloría. Habría que agregar que resultan también valiosas
otras experiencias además de la profesional y que ni la militancia política, ni el padecer una
enfermedad puede constituir una limitación para ejercer estas prácticas, como seguramente lo
diría el Tribunal Constitucional.
CUADERNO DE TRABAJO DEL
La norma es totalmente descabellada en otras experiencias latinoamericanas, se prohíbe por
supuesto, realizar acciones de simple oposición política y de actuar con fines políticos desde las
veedurías, pero jamás se llegaría a plantear un despropósito como el que existe acá.
CAPÍTULO III
Sin duda, el proceso servirá para excluir formalmente a muchos veedores locales espontáneos,
que han permitido poner bases a la gobernabilidad local. Felizmente les ampara el ejercicio
constitucional de sus derechos. Probablemente no “prestarán juramento solemne como Veedor
Ciudadano”, pero contarán con el reconocimiento incondicionalmente de sus comunidades.
Finalmente, la directiva establece las incompatibilidades para ejercer las labores de Veedurías
Ciudadanas desde el sistema de la Contraloría:
-
Tener conflicto de interés con la entidad objeto de la vigilancia ciudadana.
Haber laborado o prestado servicios, independientemente de la modalidad contractual, en la
entidad a ser objeto de la vigilancia ciudadana en los últimos dos años.
- Tener cónyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad en la
entidad a ser objeto de la vigilancia ciudadana.
- Tener cónyuge o parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad
con el contratista, proveedor o trabajadores de los mismos, en las obras, contratos o
programas objeto de veeduría, o tener algún interés patrimonial directo o indirecto en la
ejecución de los mismos.
En localidades pequeñas resulta difícil que se cumplan algunos de estos supuestos que,
nuevamente, corresponde a quienes desempeñan funciones públicas, y que no debieron
plantearse a los ciudadanos. Muchas veces un ex trabajador es justamente un aliado importante en
acciones de supervisión, pues conoce de cerca los hechos. La norma olvida lo que señala al final de
su texto, cuando dice que “las personas que ejercen labores de vigilancia ciudadana, inscritas en el
registro respectivo, no guardan ningún tipo de relación laboral o contractual con la Contraloría
General de la República, y no son Empleados Públicos”.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
La gestión municipal en el
ámbito rural es todo un reto,
pues las funciones básicas de la
gerencia se encuentran
verdaderamente limitadas por
factores muy diversos, como las
condiciones financieras o los
conocimientos que sobre estos
temas tienen autoridades y
trabajadores municipales.
En las funciones básicas, por ejemplo, es difícil aplicar los principios de gestión del potencial
humano cuando se tiene sólo a dos o cinco trabajadores mal remunerados; cuando la propia
municipalidad carece de condiciones materiales de funcionamiento.
Principios como los de delegación, cuando no existe en quién delegar. Las municipalidades
rurales se encuentran cada día ante situaciones muy complicadas, sin embargo,
consideramos que el conocimiento de los principios de la gestión moderna, es un insumo
fundamental para apoyar la demostrada creatividad que existe en su interior.
Para ello, hemos dado la información más conveniente en la primera parte de este capítulo,
buscando en esta sección solamente reforzar algunos conceptos:
- Fijar los aspectos que son fundamentales para alcanzar una gestión municipal de calidad
- Examinar la importancia que tiene la incorporación de los planes de desarrollo de
capacidades en la gestión local
- Incorporar las técnicas de usos de flujos de los procesos en la modernización de la gestión
municipal
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297
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
a. LOS GESTORES EN LA GESTIÓN MUNICIPAL
Marque con un
la respuesta que usted considere correcta.
1. La toma de decisiones
a) Un buen Alcalde es el que toma las decisiones que la población necesita para su
desarrollo, actuando con su propio criterio
b) Un buen Alcalde es el que toma decisiones que buscan satisfacer las necesidades
y aspiraciones expresadas por la sociedad local
c) Un buen Alcalde es el que toma las decisiones que la población necesita, además,
no es posible conocer las necesidades y aspiraciones que la gente plantea
d) Un buen Alcalde es el que toma las decisiones que la población necesita, además,
no es posible satisfacer las necesidades y aspiraciones que la gente plantea
2. Conociendo el nivel alcanzado por las acciones y servicios municipales
a) Concejo Municipal o Gerentes califican las acciones y los servicios municipales
de acuerdo a una escala de referencia. De esta manera, se sabe que acciones,
obras y servicios son de buena calidad o son deficientes
b) La población califica las acciones y los servicios municipales. Para ello usa una
encuesta de preguntas proporcionada por la municipalidad.
c) No se emplea ninguna medida para calificar las acciones y los servicios
municipales.
d) Es deseable calificar las acciones y los servicios municipales, pero no es posible
hacerlo en una municipalidad rural
3. Compromisos asumidos por los gobernantes
a) Las ofertas políticas y las acciones de gobierno no deben confundirse. Al final, lo
que vale son los actos de gobierno
b) La ofertas políticas no son tan importantes. Al final, nadie cumple sus promesas
políticas
c) Las ofertas políticas deben ser cumplidas, son la base de los compromisos
asumidos con la población y ésta debe exigir su cumplimiento d) Las ofertas
políticas deberían cumplirse, sin embargo, no existen mecanismos para obligar
a los gobernantes
298
a) Debido a las necesidades existentes, lo fundamental es apostar por las obras
físicas, de infraestructura
b) El fundamento del desarrollo están en las capacidades humanas, lo fundamental
es apostar por el bienestar de las personas y su crecimiento educativo
c) Lo deseable sería apostar por el bienestar de las personas y su mayor
educación, pero debido a la situación de urgencia y pobreza que se vive, lo
mejor es apostar por las obras físicas y más adelante centrarnos en el desarrollo
humano
Capitulo III
Capitulo III
UNA PRUEBA SOBRE LA GESTION DE UN GOBIERNO LOCAL DE CALIDAD
4. Priorizando en la utilización de los recursos
5.El ciclo de mejoramiento de nuestro trabajo
a) La municipalidad debe buscar que cada cuatro años se logren los objetivos
trazados de mediano plazo
b) La municipalidad debe buscar que cada cuatro años se reemplacen algunos
objetivos, así como un conjunto de actividades; no se puede hacer lo mismo
cuatro años después.
c) La municipalidad, al conseguir metas cada cuatro años, debe innovar con
nuevos servicios. No tener nuevos servicios significa no haber alcanzado metas
de desarrollo
d) Las tres anteriores son ciertas.
Comparta sus respuestas con los demás participantes. Recuerde que lo que se discutirá será
“cómo lograr obtener gobiernos locales de calidad”, por tanto, anote las ideas que ofrecen todos
los participantes y elaboren una síntesis que puedan proponer a sus autoridades locales.
b. EL PLAN DE DESARROLLO DE CAPACIDADES
EXPLORANDO EL PLAN DE
DESARROLLO DE CAPACIDADES
INSTRUMENTOS
El desarrollo de capacidades es una de las innovaciones que trae la nueva legislación municipal
peruana, pero como ya se ha mencionado, la norma no señala un marco conceptual ni las
metodologías.
Al respecto, se puede decir que caben muchas aplicaciones, hemos señalado, por ejemplo, la
determinación de las denominadas rutas críticas; otro instrumento aplicable, es el empleo de
diagnósticos, que señalen las brechas existentes entre aquello que se programa y lo que se está en
capacidad de realizar en el momento actual.
Las brechas nos permiten visualizar la distancia existente entre el “querer hacer” y el “poder
hacer”. Se debe aplicar a diferentes dimensiones de la acción municipal, como por ejemplo la
299
situación de las capacidades humanas. En efecto, se trata de saber - entre otros temas -, cuánto
conocemos, cuánto creamos o innovamos, cuánto nos actualizamos, etc., es sobre esa base que
podemos saber cuál es la distancia que hay con los encargos que se hacen. Cuando la ley de
municipalidades planteó la posibilidad de intervenir en la promoción del desarrollo económico,
muchos funcionarios y trabajadores desconocían lo que eso implicaba; esto quiere decir que,
mientras más desconocían estos temas, más grande se hacia la brecha; mientras no hicieran algo
por enterarse y capacitarse, la brecha igualmente crecería.
Todo plan de desarrollo de capacidades requiere un diagnóstico inicial que fije las brechas
existentes para poder alcanzar los objetivos propuestos. Vemos un ejemplo considerando
sólo tres variables: Situación económica y material de la municipalidad, capacidad de
respuesta administrativa; capacidades humanas. Podríamos encontrar una distancia entre el
perfil esperado por otros órganos estatales y por los propios vecinos y el perfil real que puede
estar muy distante.
UNA RUTA PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE
DESARROLLO DE CAPACIDADES
Existen muchas posibilidades, pero siguiendo el ejemplo planteado por el gráfico, tendríamos que
tener una propuesta para mejorar las capacidades humanas, lo más probable es conseguirlo a
través de programas de formación o adiestramiento.
Igualmente, habría que tener una propuesta para financiar la obtención o renovación de los
recursos materiales, o contar con estrategias que nos permitan conseguir nuevos recursos
económicos. Finalmente, una propuesta para aumentar la capacidad de respuesta de la
administración municipal, por ejemplo, aplicando acciones de reestructuración, reingeniería,
contratando personal calificado, motivando al personal, rotando los puestos, etc.
-
¿Cómo se plantearía este tema en su municipalidad?
¿Qué se ha venido discutiendo este tema en su municipalidad?
¿Resultan suficientes o adecuadas estas propuestas?
¿Qué propuestas podríamos aportar?
c. EL USO DE FLUJOS DE PROCESOS
ELABORANDO
FLUJOS DE PROCESOS
Brecha Económica y Material
Perfil de
Capacidades
Reales
¿Cómo se cierran las brechas?
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Perfil
Óptimo
Esperado
INSTRUMENTOS
Como se ha visto en la sección c.6 (Ordenando las acciones en torno a Procesos, importancia de
los Flujos), se puede lograr elaborar instrumentos de gestión muy valiosos y a la vez sencillos.
Brecha de Capacidad de Respuesta
Una primera recomendación, es emplear una simbología muy simple, aplicado a municipios
rurales sugerimos lo siguiente:
Brecha de Capacidades Humanas
Identificar el inicio o el final de un proceso
empleando este símbolo oval
Identificar cada actividad en un rectángulo
1
2
3
4
5
6
7
8
1. Precisar los objetivos a alcanzar.
2. Identificar los recursos económicos y materiales de la municipalidad
para conseguir los objetivos propuestos.
3. Precisar el potencial de respuesta administrativa, para provocar
los cambios
4. Identificar las capacidades humanas para conseguir la concreción de
los objetivos.
300
9
Emplear flechas como signo de conexión, es
decir, para unir actividades o para indicar
responsabilidades, etc.
1, 2, 3, 4…
Emplear números para identificar las
actividades
Emplear un rombo, cuando se identifique la
toma de decisión: si es positivo, sigue el
curso de la acción; si es negativo, regresa
hasta el momento de la corrección
Columnas o rectángulos truncos
Para identificar a las instancias responsables
de asumir una actividad
301
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
En trabajo grupal, identifique algunos procesos y elabore un diagrama de flujo (conocido también
como flujograma). Considere las siguientes posibilidades:
1.
2.
3.
4.
5.
Proceso de elaboración del Plan Concertado de Desarrollo
Proceso de elaboración del Presupuesto Participativo
Proceso de aprobación del Presupuesto Participativo
Proceso de atención de una demanda local de servicios
Otro, si el grupo considera pertinente avanzar en estudiar un proceso que amerita una
atención especial, esta es una buena oportunidad
Luego de elaborar el flujograma de un proceso, resuelva las siguientes interrogantes:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
¿Dónde se producen los principales problemas?
¿Qué soluciones se pueden considerar?
¿Cuánto demora este proceso?
¿Es posible reducir el tiempo de realización?
¿Cuánto cuesta el proceso?
¿Cómo se pueden evitar gastos o costos innecesarios?
¿Están bien identificados los responsables del cumplimiento de las actividades?
¿Se han precisado adecuadamente las actividades de fiscalización?
Si estamos en un taller con participación de representantes de varias municipalidades, examine las
siguientes situaciones:
i. ¿Cuántas actividades tienen los procesos? En otras palabras, ¿Por qué un proceso es más
rápido en unos casos y más lentos en otros?
ii. ¿Por qué un mismo proceso cuesta más en un distrito que en otro?
iii. ¿Por qué tienen mejores resultados un proceso en una municipalidad que en otra?
iv. ¿Cómo se pueden mejorar los procesos comparados?
v. ¿Qué actividades se pueden reemplazar o suprimir, etc.? Elabore un listado de propuestas
d. REFLEXIÓN
Preocupaciones en torno a la
Gestión Municipal
TEXTO DE REFLEXIÓN Y DISCUSIÓN
Enrique Quedena
Muchos alcaldes pretenden pasar a la historia como los “verdaderos” gestores de los
cambios, motivo por el cual resulta una práctica frecuente deshacer lo construido por el
antecesor, de esta manera un país pobre como el nuestro pierde ingentes recursos año tras
año debido a un problema previsible que puede ser incluso regulado por la vía de la
normatividad, aunque el control más firme seguramente reside en la propia población que
debe tomar conciencia de este hecho y actuar decididamente contra tan mala práctica.
302
Los casos en donde las localidades han progresado son, por lo general, aquellos en donde los
nuevos gobernante tienen la suficiente confianza en sus capacidades y se encuentran
desprejuiciados sobre las obras anteriores, y continúa sus acciones capitalizando los trabajos
anteriores en bien de su sociedad.
“El plan estratégico que contamos a la fecha es el fruto del trabajo que han hecho
autoridades, dirigentes de organizaciones de base y también la gestión municipal anterior,
nosotros hemos colaborado, pero no en mucha proporción. Ahora, nosotros, al asumir
este reto, lo que hemos hecho es tomar en cuenta ese instrumento importante porque la
anterior gestión, como estaba en su fase de elaboración, prácticamente lo ha concluido con
la gestión nuestra. O sea, a los inicios de nuestra gestión municipal se culminó con el plan de
desarrollo estratégico, pero no es un instrumento acabado, hay que estar alimentándolo
permanentemente, y eso es lo que nosotros hemos hecho. Gracias a algunas experiencias
que pude obtener de municipios rurales, especialmente de Santo Domingo, Limatambo,
Castrovirreyna y otros, en pasantías que he participado, ya pude organizar el trabajo
municipal y poner en marcha el plan estratégico de desarrollo y la formulación del
presupuesto participativo, que bueno me siento bastante contento porque no he tenido
mayores dificultades en el distrito de Montero”x.
Capitulo III
Capitulo III
Ejercicio:
Muchas de las experiencias revisadas ponen de relieve la importancia que tiene despertar la
conciencia de realidades zonales que, pese a sus particularidades y hasta rivalidades, logran
generar capacidad para concertar sus legítimos intereses. Pero es más, algunos de ellos, por
la vía de las cuencas han empezado a generar contactos más auténticos de los que a veces
provocan las delimitaciones políticas.
Un caso parecido lo representan las municipalidades provinciales que saben articular las
particularidades de distritos que muchas veces son muy disímiles, generando organismos de
apoyo técnico y orientación de los procesos en marcha que resultan poderosos no sólo por
los resultados exhibidos, sino por sus potencialidades aún no empleadas por los Gobiernos
Regionales.
Más aún, existen localidades distritales y provinciales que se encaminan hacia la
consolidación de corredores económicos y ejes estratégicos de desarrollo regional y
nacional que, aunque parezca increíble, no cuentan con el apoyo gubernamental central
requerido. Sin duda, cuando los procesos de planificación y de Presupuestos Participativos
alcancen este nivel podemos estar seguros que estaremos discutiendo sobre verdaderas
posibilidades de desarrollo económico para los Gobiernos Locales de todo nivel y
característica.
Por supuesto que un planteamiento como el anterior supone contra con un sistema de
apoyo a la gestión local realmente competente y dotado de recursos suficientes, pues, como
hemos visto en muchos casos, las propuestas de desarrollo local sólo serán una realidad en el
Perú cuando contemos con fondos especiales creados para apoyar iniciativas encaminadas
en este sentido, especialmente en dos temas centrales: promoción económica y lucha
contra la pobreza.
303
No cabe duda que se ha dado avances muy positivos con el reconocimiento jurídico a los
procesos de planificación y de Rendición de Cuentas, resta ahora incorporar las Auditorias
de Gestión. Hemos visto que la Rendición de Cuentas del Presupuesto Participativo
constituye un gran paso, pero puede al cabo de pocos años decaer al concentrarse
solamente en un ejercicio de control de un ejercicio contable.
Se requiere promover procedimientos que permitan a los actores participantes evaluar la
calidad de los resultados, es decir, examinar con mayor amplitud lo que significa en nivel de
cumplimiento de los compromisos adquiridos.
También la vigilancia requiere la asistencia técnica que muchas veces no existe; tal vez los
mejores casos examinados son los que crean una instancia mixta de control, en donde
ciertamente la población tiene todas las condiciones para intervenir pero donde además se
da cabida a invitar a técnicos que puedan servir de asesores.
Hemos sugerido que este trabajo puede ser facilitado mediante una matriz pero también
dotando a los equipos de vigilancia de un pequeño documento que establezca los términos
de referencia para su trabajo, en donde se precise claramente el apoyo que pueden esperar
de las autoridades, los objetivos y alcances de su misión, así como los criterios que
emplearán para realizar su evaluación. Recuérdese que existen casos en donde este trabajo
es apoyado por un equipo técnico y que además realizan observaciones de campo que
requieren ser apoyadas.
Para los gestores públicos modernos las organizaciones de control, más que un
inconveniente son entendidas como un importante auxiliar que sirve de apoyo.
Las discusiones que se dan a propósito de la elaboración de los Planes de Desarrollo
Concertados así como en la elaboración y aprobación de los Presupuestos Participativos se
aprecia una significativo avance: hoy cada vez más las personas se muestran mejor
informadas, las autoridades recurren a diagnósticos técnicos que examinan la realidad local,
se discuten propuestas que requieren sustento social y técnico que apoye su viabilidad. En
definitiva, el proceso ha provocado una elevación sustancial de la cultura política y el propio
conocimiento de la realidad local.
Sin embargo, aun resta que estos procesos consideren aspectos contextuales más amplios.
En gran parte las discusiones se limitan a la forma como se pueden cubrir necesidades
diagnosticadas aun cuando tal medida poco o nada pudiera cambiar la situación de un
servicio o de una estrategia en marcha.
Aun no se encuentra internalizados conceptos claves de la competitividad de la localidad. En
ciertos lugares se aprueban planes de desarrollo turístico sin tomar en consideración que la
Región carece de tal potencial en el corto y mediano plazo; en otras ocasiones, las micro
empresas que se piensan impulsar giran en torno a productos abundantes en toda la región
como la producción de quesos; además de los recurrentes pedidos de remodelación de
plazas públicas y construcción de obras afines. En un evento en Puno, un campesino
participante sugirió que se de una ley que prohíba que los distritos pobres gasten su dinero
304
en obras como el mejoramiento de plazas públicas, hasta que su población alcance una
mejor situación económica. A veces criterios de sentido común son necesarias en quienes
están llamados a tomar las decisiones.
No obstante, en gran parte los verdaderos responsables de esta situación son los gobiernos
regionales y hasta el propio gobierno nacional, en la medida que no han podido llegar a las
localidades con propuestas de integración a dinámicas de desarrollo económico, social y
cultural. Por lo general, las reuniones de planeamiento no cuentan con asesores regionales o
nacionales externos que puedan enriquecer los análisis y los debates, aún cuando se trata de
espacios sobre los que pudieran existir grandes proyectos de desarrollo, como un Corredor
Interoceánico.
Capitulo III
Capitulo III
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
Se requiere inyectar capital necesario al proceso participativo para que cobre un carácter
transformador. Si el criterio es entregar lo que es posible y no lo que se necesita, es en
realidad casi indiferente el monto que se pueda terminar de recibir.
Ahora contamos con elementos que nos permiten calcular el costo del desarrollo local,
provincial, micro regional y regional; lo que resta es poner al día la forma de asignar los
recursos, para que apunten a este sentido, pues si siempre resultan deficitarios entonces
cerramos el circulo vicioso acostumbrado: recibir para sobrevivir.
Esto puede ser progresivo además, es decir, que se puede premiar a las municipalidades que
responden mejor a los criterios de una Auditoria de Gestión que puedan diseñarse para tal
efecto.
Lo mismo pueden hacer un Fondo de apoyo financiero a municipios que cumplan o superen
metas, sería un excelente mecanismo para inyectar velocidad y calidad a los procesos de
desarrollo local y regional. Es decir, que no se trata de un fondo concursable, sino de un
fondo que premia la eficiencia y efectividad de la acción concertada local asignando mayores
recursos al que mejor trabaja, y esto no necesita acreditaciones ex ante.
Creemos que la población y las autoridades que participan cotidianamente de estos
procesos participativos de gestión del desarrollo local han dado los pasos necesarios para
establecer una ruta a seguir, ahora es el momento que los que se encuentran en niveles de
gobierno superior transiten por el mismo camino.
Preguntas:
1. ¿Cuáles son los errores más comunes en que han incurrido las nuevas autoridades
municipales en su localidad? (tratar de desconocer las obras anteriores, etc.)
2. ¿Por qué cree que pueden repetirse estos errores sin que la población intervenga para
evitar costos innecesarios?
3. ¿En su localidad las organizaciones destinadas a ejercer algún tipo de control o evaluación
es considerada realmente como una organización que apoya o que dificulta la gestión?
4. ¿Los responsables de ejercer el control, manifiestan un ánimo de colaboración pese a que
su función es la fiscalizar o considera usted que exceden sus funciones?
305
Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales
NOTAS FINALES
CONCEPTOS IMPORTANTES
Capitulo III
Alta Gerencia
Administración Municipal
Capacidades del gestor
Control
Cuadro de Asignación de Personal
Cultura organizacional
Departamentalización
Dirección
Estructura Administrativa Municipal
Equipos de trabajo
Gestión de primera línea u operativa
Gestión intermedia
Gerente Municipal
Gestión municipal
Gestor municipal
Grupos de trabajo
Indicadores de medición
Liderazgo
Línea de mando
■ Manual de Organización y
Funciones
■ Motivación
■ Organigrama
■ Organización municipal
■ Órganos de asesoría
■ Órganos de apoyo
■ Órganos de línea
■ Planificación municipal
■ Plan de desarrollo institucional
■ Plan de Desarrollo de Capacidades
■ Principios administrativos y de
gestión municipal
■ Presupuesto Analítico de Personal
■ Presupuesto Institucional de
Apertura
■ Recursos Humanos (potencial de
desarrollo humano)
■ Reglamento de Organización y
Funciones
i
ii
iii
iv
v
vi
vii
viii
ix
x
Véase Ivancevich, et. Al. Gestión, Calidad y Competitividad. Irwin. Colombia. 1996. p.20-25. Iguamente,
López, Jordi y Gadea. A. Servir al ciudadano: gestión de la calidad en la administración pública. Editorial
Gestión 2000-IVAP. Barcelona. 2000.
Ivancevich, op. cit. p. 15-17.
Ibid.p. 17
Estos autores señalan que “el reto al que hacen frente los directivos es el de diseñar la mejor estructura posible
para su organización específica, una estructura que propicie que las cosas se hagan bien. Si la estructura
representa un obstáculo para completar el trabajo y, por consiguiente, para la consecución de los objetivos de
la organización, los gestores tienen entre manos un problema que es preciso resolver (…) Muchas veces los
empleados no pueden realizar un trabajo de calidad como consecuencia de que la estructura de la
organización se interpone en su camino”. Ivancevich, et. al. Op. Cit. Tomo I. Página 305.
Para profundizar en el tema, véase Perez Fdez. de Velazco, José Antonio. Gestión por procesos. Reingeniería y
mejora de los procesos de la empresa. ESIC Editorial. Madrid. 1996.
Anzizu, José María. Cultura organizativa, su incidencia en el funcionamiento y desarrollo de la empresa.
Fernández Collado, Carlos. La comunicación en las organizaciones. Editorial Trillas. México. 1991.
Quedena, Enrique. Indicadores para la Gestión del Buen Gobierno en Municipios Rurales del Perú.
REMURPE, CICDA, APODER, OXFAM. Lima. 2004, 2 tomos.
Ibid. El documento presenta amplios listados con variables e indicadores aplicables al estudio de los Gobiernos
Locales rurales.
Entrevista a Marco Antonio Merino, Alcalde de Montero. Piura. 2004.
Capitulo III
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CONCEPTOS IMPORTANTES
Ley orgánica de municipalidades.
Ley 26162, el Sistema Nacional de Control
Ley 27312
Ley N° 27444, ley del Procedimiento Administrativo General.
Ley 27806
Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública
Directiva Nº 005-82-INAP/DNR, Normas para la Formulación del Reglamento de
Organización y Funciones de los Organismos de la Administración Pública, aprobada
por Decreto Supremo Nº 002-83-PCM.
■ Resolución Jefatural Nº 095-95-INAP/DNR, Normas para la Formulación de los
Manuales de Organización y Funciones en la Administración Pública, Directiva Nº00195-INAP/DNR
■ DS-080-2004-PCM que reglamenta la ley 28273, que regula el sistema de
acreditación de los gobiernos regionales y locales.
■ Ley 28056
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