No. 78: Temas para la Asamblea - Hanns-Seidel

"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
TOMO I
TEMAS PARA LA
ASAMBLEA CONSTITUYENTE
Primera edición, junio 2006
D.L. Nº 4 - 1 - 1070 - 06
©FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
La Paz - Bolivia
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
EL TRATAMIENTO DE LOS HIDROCARBUROS
EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
Carlos Miranda Pacheco ............................................................... 219
CONTENIDO
Presentación .......................................................................................... 7
APUNTES EN TORNO A LA CULTURA
CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA
H.C.F. Mansilla ..................................................................................11
¿HASTA DÓNDE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN?
José Antonio Rivera Santivañez .....................................................39
LAS MUJERES EN EL PENSAMIENTO
CONSTITUCIONAL BOLIVIANO 1826 - 2004
Silvia Chávez Reyes ..........................................................................95
ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y EL ESTADO
DEL DEBATE SOBRE PRESIDENCIALISMO
Y PARLAMENTARISMO
Carlos Cordero Carraffa .............................................................. 163
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
consideró de manera conjunta estableciendo para el domingo 2 de julio
la realización de ambos eventos electorales. Se trata de dos procesos
electorales inéditos: por un lado, es la primera vez que se elige a una
Asamblea Constituyente mediante sufragio universal, por otro lado,
es el primer referéndum convocado por iniciativa popular.
P R E S E N T A C I Ó N
En marzo de 2006, gracias a un amplio acuerdo entre el gobierno
y la oposición, el Parlamento aprobó la ley especial de convocatoria
a la Asamblea Constituyente y de manera simultánea aprobó la ley
para el referéndum sobre las autonomías departamentales. Se trató de
un importante pacto político que dio curso a dos de los temas centrales
de la agenda política boliviana de los últimos años.
En efecto, desde que se planteó a principios de los años 90,
la exigencia para la convocatoria a la Asamblea Constituyente ganó
progresivamente espacio hasta convertirse en un punto de consenso
de la mayoría de las organizaciones políticas, sociales y regionales
como demostró su inclusión en casi todos los programas de los partidos
para las elecciones presidenciales de 2005. Al mismo tiempo, una vez
que fue propuesto por los cívicos de Santa Cruz, el referéndum sobre
las autonomías departamentales también ganó legitimidad. Ambos
procesos se reforzaron mutuamente y por ello el Parlamento los
7
Sin embargo, la discusión sobre los grandes temas que debería
analizar la Asamblea Constituyente ha sido más bien escasa y la
ciudadanía siente la necesidad de cubrir ese vacío. El propósito de los
números 78 y 79 de Opiniones y Análisis es justamente brindar una
mirada de conjunto sobre aspectos centrales que seguramente ocuparán
un tiempo significativo de los trabajos de la Asamblea Constituyente
que se instalará en Sucre a partir de agosto de 2006.
Los trabajos, preparados por reconocidos especialistas,
académicos y/o políticos, servirán por lo tanto a los ciudadanos
interesados en el futuro del país así como a candidatos y organizaciones
políticas que pueden encontrar en ellos útiles puntos de referencia para
preparar sus propuestas para las discusiones de la Asamblea
Constituyente. De esta manera, Fundemos cumple con su papel de
ofrecer análisis de calidad para el debate democrático y plural, abierto
a todas las organizaciones políticas. Continúa de esta manera con un
trabajo iniciado hace casi dos décadas y que le ha permitido a Opiniones
y Análisis llegar a miles de suscriptores y de lectores y contribuir a
un intercambio razonado y sereno de argumentos.
El volumen 78 se abre con el texto “Cultura constitucional de
los bolivianos”, redactado por el doctor H.C.F. Mansilla, reconocido
analista y profesor en varias universidades europeas, en el cual expone
una mirada crítica sobre la relación de los bolivianos con la Constitución.
A continuación, José A. Rivera, ex magistrado del Tribunal
8
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Constitucional, propone cambios constitucionales en su artículo
“¿Hasta dónde reformar la Constitución?”. La investigadora Silvia
Chávez demuestra en “Las mujeres en el pensamiento constitucional
boliviano” cómo los derechos femeninos fueron extendiéndose a lo
largo de la historia republicana. Por su parte, Carlos Cordero,
catedrático universitario y especialista en asuntos políticos, retoma uno
de los debates que más agitó la política boliviana desde inicios de los
años 1990: “Asamblea Constituyente y el estado del debate sobre
Presidencialismo y Parlamentarismo”. Finalmente, Carlos Miranda, ex
superintendente de Hidrocarburos, brinda una perspectiva mundial y
regional sobre la situación de los hidrocarburos y propone que la nueva
Constitución incluya reglas que se adapten a contextos distintos.
Con la publicación de estos dos Tomos, en Fundemos existe
el convencimiento que se brinda un panorama amplio sobre algunos
de los principales asuntos de debate de la Asamblea Constituyente que
además de servir al elector para tomar sus decisiones contribuirá a la
reflexión de los representantes elegidos.
Ivonne Fernández Weisser
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
El volumen 79 prolonga las reflexiones hincadas en el tomo
precedente. Comienza con un artículo del ex ministro Roberto Barbery
que aborda el difícil tema de las autonomías departamentales en
“Aproximación preliminar a las reformas generales que requiere un
régimen de autonomías departamentales en el marco de la actual
Constitución”. Luego, el también ex ministro Raúl Jiménez, presenta
“El Poder Judicial en la nueva Constitución”, donde hace un repaso
del tratamiento reservado a ese Poder en anteriores Constituciones y
da sugerencias para ser consideradas en la Asamblea. Por su parte,
el ex parlamentario Hugo San Martín, expone los fundamentos
doctrinales de la separación de poderes y ve con buenos ojos la
posibilidad de convertir al organismo electoral en el cuarto poder. A
continuación, el analista Henry Oporto ofrece útiles reflexiones sobre
el tema de la tierra en su texto “El régimen agrario: notas para el debate
constitucional y un enfoque renovado del desarrollo rural”. Los dos
volúmenes terminan con el trabajo del periodista Ricardo Sanjinés que
brinda su “Análisis de las propuestas partidarias para la Asamblea
Constituyente”.
9
10
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
APUNTES EN TORNO A LA CULTURA
CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA
los códigos informales otorga a éstos su fuerza normativa y su aceptación
popular en dilatados sectores poblacionales. En América Latina y
especialmente en Bolivia los códigos escritos poseen, en general, sólo
una función programática, es decir: señalan los límites dentro de los
cuales se podría construir, en un futuro incierto y brumoso, un conjunto
de reglas racionales y obligatorias. La ley en cuanto programa significa
que la sociedad no niega ni renuncia a los estatutos formales, sino que
los considera como algo todavía lejano, como un horizonte que señala
el rumbo normativo, pero que no entorpece los acontecimientos de la
vida cotidiana, la que, como es usual, se rige por principios prosaicos
y por intereses materiales del momento.
H.C.F. Mansilla*•
LA LEY EN CUANTO PROGRAMA
El presente texto está pensado y elaborado desde la perspectiva
de las ciencias políticas, no desde las ciencias jurídicas1. El peso de
la argumentación no está, por lo tanto, en el estudio de las normas
legales, sino en el análisis de aquellos códigos informales que se han
sedimentado en la mentalidad colectiva con el paso de los años. Códigos
y estatutos formal-legales coexisten desde épocas inmemoriales con
reglas informales y normas no escritas, pero de vigencia indubitable
y de legitimidad muy enraizada en todas las capas sociales y los grupos
étnicos del territorio boliviano. La validez obvia y sobreentendida de
*
Estudios de Ciencias Políticas y Filosofía; Maestría en Ciencias Políticas;
Promoción doctoral en Filosofía (Universidad Libre de Berlín). Concesión de
la venia legendi (habilitación para cátedra titular de Ciencias Políticas), por
la Universidad Libre de Berlín. Profesor visitante en la Universidad de Zurich.
Miembro de número de la Academia de Ciencias de Bolivia. Entre sus últimas
publicaciones: “Tradición autoritaria y modernización imitativa. Dilemas de
la identidad colectiva en América Latina”; “Tradición, modernidad y post
modernidad”; “La aldea global y la modernización de un país subdesarrollado”;
“Lo propio y lo ajeno en Bolivia”.
•
Las opiniones expresadas por el autor no involucran a ninguna institución.
1
Cf. la obra básica de Rodrigo Borja, Derecho político y constitucional, México
FCE 2001, donde el autor analiza tanto las distinciones como las vinculaciones
entre ambas disciplinas.
11
Esta constelación y muchas usanzas vigentes en la
administración pública pueden ser rastreadas hasta la época colonial
española2, en la cual era proverbial la existencia paralela de estatutos
legales (poco respetados) y códigos informales (seguidos
estrictamente). Desde entonces se puede constatar una constante que
subyace a toda la cultura constitucional boliviana: un edificio
majestuoso de leyes, muchas de ellas muy progresistas, humanitarias
y ejemplares a nivel mundial, y paralelamente una praxis alimentada
por códigos informales, de índole muchas veces retrógrada, una praxis
que favorecía y favorece a los fuertes, poderosos y astutos en detrimento
de una buena parte de la sociedad, sobre todo de aquellos que apuestan
por la honradez, la previsibilidad y la corrección en las relaciones
interhumanas. Como se decía en tiempos virreinales: “Se acata, pero
no se cumple”.
2
Cf. los tratados más conocidos: Eleazar Córdova Bello, Las reformas del
despotismo ilustrado en América, Caracas: Universidad Católica Andrés Bello
1975; Mario Góngora, El Estado en el derecho indiano, Santiago: Universidad
de Chile 1951; José María Ots y Capdequí, El Estado español en las Indias,
México: FCE 1976.
12
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Por consiguiente, lo que podría llamarse la cultura constitucional
boliviana está enmarcada por una apreciación colectiva de la ley que
mantiene los estatutos legales en un plano mayoritariamente teórico,
donde éstos no influyen gran cosa sobre el terreno de la praxis. Por
lo demás vale el famoso principio práctico-pragmático: “Para el amigo
todo, para el enemigo la ley”. Esta máxima de comportamiento
cotidiano describe la estima ciertamente modesta de que probablemente
gozan los códigos formales en el grueso de la población y,
simultáneamente, señala la admiración tácita que esta sociedad profesa
hacia los logros obtenidos (generalmente al margen de la ley) mediante
un proceder astuto y sin muchos miramientos por consideraciones
éticas. Es posible, por consiguiente, que la estimación popular por
textos constitucionales sea de índole retórica y circunstancial, alentada
ocasionalmente por tendencias exitosas en un momento dado, que
consideran y aprecian la reforma constitucional en cuanto mecanismo
instrumental para otros fines.
Esta constelación ha demostrado ser fuerte y perdurable, entre
otros motivos a causa de su vigencia obvia | como un fenómeno natural|
en casi todos los estratos sociales y regiones geográficas del país. La
validez sobreentendida de un valor de orientación significa que éste
se halla internalizado exitosa y profundamente por una porción extensa
de la población y que este proceso no necesita de modelos educativos,
argumentos racionales o esfuerzos sistemáticos para que las capas
prerracionales de la consciencia colectiva se comporten según las
normativas heredadas de tradiciones culturales |como la indígena
precolombina o la hispano-católica |, las que, en el fondo, nunca han
sido cuestionadas seriamente.
La vigencia sólo relativa de estatutos legales y la preeminencia
de códigos informales conforman los elementos centrales de lo que
se podría llamar la cultura constitucional en suelo boliviano. Esta última
denota sólidas raíces: la contraposición entre leyes escritas que no se
cumplen y reglas informales que se respetan escrupulosamente
pertenece al núcleo de la tradición colonial española y al
comportamiento de dilatados sectores de la población durante la época
virreinal y la era republicana. Durante la era colonial la administración
estatal desconocía una vocación de servicio a la comunidad. Ni las
normas legales ni las prácticas consuetudinarias preveían algo así como
prestaciones de servicios en favor del público, a las cuales la burocracia
hubiera estado obligada por ley.
13
Un ejemplo de lo anterior (la vigencia de lo obvio en conjunción
con la validez de tradiciones culturales políticas) puede ser visto en
aquel comportamiento masivo con fuerte peso político, al cual no le
preocupan el fenómeno del burocratismo3, el embrollo de los trámites
(muchos innecesarios, todos mal diseñados y llenos de pasos
superfluos), la mala voluntad de los funcionarios en atender al público
o el funcionamiento deplorable del Poder Judicial. La gente soporta
estos fenómenos más o menos estoicamente, es decir, los considera
como algo natural, como una tormenta que pasará, pero que no puede
ser esquivada por designio humano. Hasta hoy (a comienzos del siglo
XXI) ningún partido izquierdista o pensador socialista, ningún sindicato
de obreros o empleados, ninguna asociación de maestros, colegio de
abogados o grupo campesino, ninguna corriente indigenista o indianista
había protestado contra ello. Las grandes reformas del aparato estatal
y del Poder Judicial y el propósito de reducir el fenómeno burocrático
3
Cf. un libro que ha pasado totalmente desapercibido: Mariano Baptista Gumucio
(comp.), El país tranca. La burocratización de Bolivia, La Paz: Amigos del
Libro 1976.
14
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
no partieron de estos sectores, sino de las instituciones de la cooperación
internacional y de individuos esclarecidos de la alta administración
pública. Lo paradójico del caso estriba en que los pobres y humildes
de la nación conforman la inmensa mayoría de las víctimas del
burocratismo, la corrupción y del mal funcionamiento de todos los
poderes del Estado; los partidos de izquierda y los pensadores
revolucionarios, que dicen ser los voceros de los intereses populares,
jamás se han apiadado de la pérdida de tiempo, dinero y dignidad que
significa un pequeño roce con la burocracia y el aparato judicial para
la gente sufrida y modesta del país.
Es innegable el profundo descontento de estos estratos sociales,
justificado en muchos casos; pero en muchos contextos históricos estos
sectores no ansían solucionarlo por medio de un socialismo
emancipatorio (dentro de la modernidad racionalista), sino mediante
un retorno al orden tradicional, aderezado con ideologías extremistas
de moda. Están en contra del individualismo liberal y la responsabilidad
personal; la suya es una rebelión colectivista que anhela el Estadoprovidencia y la autoridad severa pero justa de un caudillo-patriarca.
El paternalismo es una de las constantes de la mentalidad boliviana:
casi todos protestan contra el Estado, pero acuden a él cuando surge
cualquier problema. Las políticas neoliberales han suscitado una fuerte
repulsa entre los sectores populares, pero éstos recurren al padre Estado
con innumerables motivos.
Los sectores estrechamente vinculados a estos dos legados
culturales | el precolombino y el hispano-colonial4 | tienden a una
cosmovisión paternalista, colectivista e iliberal; su imaginario está
sustentado por viejas y muy arraigadas tradiciones que provienen del
patriarcalismo indígena precolombino y del autoritarismo iberocatólico. Se trata de grupos que no han sido tocados sino tangencialmente
por el soplo crítico-analítico de la modernidad occidental. Las personas
entre ellos que profesan una fe revolucionaria prosiguen
paradójicamente una convención colonial: el que obstaculiza y perjudica
a la población tiene a menudo un éxito notable, sobre todo porque este
tipo de protesta engloba una dilatada extorsión de terceros no
involucrados. Su propensión al tumulto, que se despliega furiosamente
para terminar poco después en mera retórica, encubre el hecho de que
amplios sectores poblacionales tienen agravios y resentimientos
seculares que se manifiestan por una vía radical que precisamente no
ha conocido el Estado de Derecho y las prácticas de la democracia
contemporánea.
4
Cf. las obras clásicas: John Elliot, La España imperial (1469-1716), Madrid:
Vicens Vives 1965; Clarence Haring, El imperio hispánico en América, Buenos
Aires: Solar / Hachette 1966.
15
Todo ésto ha contribuido a generar una atmósfera poco favorable
a una cultura constitucional democrática y pluralista, enmarcada en
una corriente racionalista. Los sectores izquierdistas y radicales
pretenden, en el fondo, la restauración de un modelo social premoderno,
jerárquico y, sobre todo, simple, en el cual todos reconozcan fácilmente
su lugar y su función y tengan asegurada la existencia cotidiana. Desean
como meta ulterior un orden social sin conflictos y sin discusiones
ideológicas, donde el Estado les libere de la pesada responsabilidad
de tomar decisiones personales y donde no tengan que exponerse al
riesgo de la libertad individual. Para estos grupos lo positivo está
representado por la homogeneidad social y la unanimidad política, y
lo negativo por la diversidad de intereses, la división de poderes, la
competencia abierta de todo tipo y el pluralismo ideológico5.
5
Cf. el ensayo clásico de Glen C. Dealy, The Tradition of Monistic Democracy
in Latin America, en: Howard J. Wiarda (comp.), Politics and Social Change
16
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Se puede aseverar que estas observaciones sólo podrían aspirar
a un esclarecimiento histórico de la problemática, ya que la
modernización habría incursionado exitosamente en todos los sectores
sociales del país. La antigua estratificación social, rígida, poco
diferenciada y proclive a producir conflictos violentos, era
evidentemente la contraparte de un estado general de atraso, expresado
en bajas tasas de urbanización, alfabetización y atención médica. Pero
aun considerando los considerables cambios en la estructura social de
la nación que se han producido a partir de la Revolución Nacional de
1952, no hay duda de que los valores convencionales de orientación
han exhibido una resistencia notable a cualquier cambio profundo. Esta
lentitud de las alteraciones en el plano cultural | frente a la celeridad
en la adopción de parámetros técnicos | es algo que las ciencias sociales
conocen de vieja data, y conforma uno de los factores centrales en
la actual composición de la cultura política y constitucional boliviana.
democracia representativa y pluralista, formalidades que, como tales,
pueden ser fácilmente echadas por la borda si se emprende el designio,
presuntamente más importante y profundo, de una democracia directa
y participativa o de la construcción de un modelo socialista.
LA LEY COMO FORMALISMO ENGORROSO
Una parte importante de la población ha preservado justamente
estas pautas de comportamiento, que en el ámbito de la cultura
constitucional se traducen en una actitud de desconfianza primordial
ante los estatutos legales. El resultado político de esta mentalidad es
la muy amplia tendencia de percibir sólo formalidades en los
procedimientos de la democracia moderna y en los mecanismos de la
in Latin America. The Distinct Tradition, Amherst: Massachusetts University
Press 1982, especialmente pp. 77-80. Cf. también: Juan Ignacio García Hamilton,
El autoritarismo hispanoamericano y la improductividad, Buenos Aires:
Sudamericana 1998; y la obra clásica: Claudio Véliz, The Centralist Tradition
of Latin America, Princeton: Princeton University Press 1980.
17
En el caso boliviano se puede constatar que numerosos
intelectuales y los dirigentes de izquierda han contribuido desde la
Guerra del Chaco (1932-1935) al desprestigio de la democracia y de
las estructuras constitucionales modernas al menospreciar la democracia
liberal y al propugnar, al mismo tiempo, la restauración de modelos
arcaicos de convivencia humana bajo el manto de una opción
revolucionaria. Refiriéndose a las fuerzas del sindicalismo, Jorge
Lazarte sostuvo que la democracia propugnada por éstas no estuvo
orientada por el “derecho al disenso”, sino por la “obligación al
consenso”6. Esta noción de democracia y su praxis configuran unos
modos de organización política existentes hasta hoy en numerosos
sectores afines al populismo izquierdista. La izquierda boliviana ha
celebrado largamente esta concepción de democracia y sus prácticas
y las ha estimado como una alternativa válida frente a la democracia
representativa y pluralista de procedencia europea occidental. Este
modelo organizativo exhibe, sin embargo, unos vestigios muy serios
de la tradición autoritaria: convenciones y rutinas que pertenecen
indudablemente al acervo más prístino de la nación, pero que han
demostrado ser obstáculos para la convivencia razonable en una
sociedad pluralista y altamente diferenciada. Es sintomático que este
tipo de democracia, reputado en ambientes izquierdistas e indianistas
como alternativa genuinamente popular y participativa, termina
habitualmente en manos de una élite muy pequeña y privilegiada,
6
Jorge Lazarte, Los mitos del sindicalismo boliviano, en: HISTORIAS (La Paz),
vol. 2000, Nº 4, p. 244.
18
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
negando todo derecho a las minorías y a los disidentes y favoreciendo
formas deplorables del consenso compulsivo.
legales siguen siendo percibidos como mera formalidad), acompañada
por la opinión generalizada de que la justicia es algo reservado para
pocos privilegiados9. Más preocupante aún es el hecho de que algunos
derechos humanos fundamentales aparezcan cuestionados en su
ejercicio, sobre todo el derecho a la libre expresión, que una buena
parte de la población no está dispuesta a conceder a los otros, a los
disidentes; la tolerancia en cuanto normativa tiene una apreciación muy
baja por el grueso de la población (5 % de la muestra). En conexión
con este punto se halla la visión positiva del bloqueo de carreteras
(vulneración de derechos de terceros) y la inclinación a no acatar una
decisión de autoridad competente si ésta resultara contraria a los
intereses de los encuestados. Como dijo Lazarte, una buena porción
de la sociedad confunde autoridad con poder y éste último con
arbitrariedad, lo que tiene ciertamente una razón de ser histórica, pero
lo grave es que ésto no ha sido modificado por la modernización. Los
bolivianos están cada vez más conscientes de sus derechos, pero no
así de sus deberes, lo que conduce a trivializar fácilmente la vulneración
de derechos de terceros10.
Mediante el análisis de una amplia encuesta de opinión pública,
Jorge Lazarte brindó pistas decisivas para comprender por qué
comportamientos modernos y democráticos no se han consolidado en
Bolivia pese a todas las reformas modernizantes a partir de 1985. Por
un lado se puede constatar empíricamente que una mayoría notable
de la población boliviana (71 %) prefiere la democracia a cualquier
otra forma de gobierno7. Como aseveró Lazarte, se ha desarrollado en
las últimas décadas una nueva sensibilidad, bastante moderna, que es
“la aversión al riesgo” (que conllevan por ejemplo las propuestas
programáticas de tinte radical); de ahí se derivan la predisposición al
diálogo y el rechazo a la violencia política (ésta última es favorecida
sólo por el 5 % de la población8).
Pero por otro lado persisten valores de orientación y
comportamientos colectivos de vieja data que obstaculizan la praxis
efectiva de la democracia moderna, como la poca importancia atribuida
por la población al cumplimiento de las leyes vigentes (los cuerpos
EL POPULISMO Y LA CULTURA POLÍTICA
7
8
Jorge Lazarte, Entre dos mundos. La cultura política y democrática en Bolivia,
La Paz: Plural 2000, p. 32 sq., 46 sq.- Estas cifras del apoyo general a la
democracia coinciden casi exactamente con las de la encuesta de Mitchell A.
Seligson, La cultura política de la democracia en Bolivia, La Paz: Universidad
Católica Boliviana / USAID / Encuestas y Estudios 2001, p. 55. Cf. también:
Carlos Toranzo Roca et al., Democracia y cultura política en Bolivia, La Paz:
Corte Nacional Electoral / BID / PNUD 2001. Estos datos han sido confirmados
por estudios y encuestas posteriores. Cf. Unidad de Análisis e Investigación
Cultura política y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, La Paz:
Corte Nacional Electoral 2004.
Lazarte, Entre..., ibid., p. 48, 64.
19
En los últimos años se percibe un renacimiento del discurso
político de la época del populismo clásico, lleno de promesas que
probablemente no serán cumplidas y de amenazas dirigidas a los
9
Ibid., pp. 50-52.
10
Lazarte, ibid., p. 67, 71 sq.- La tendencia es coincidente con la encuesta de
Seligson, sobre todo en lo que se refiere al bajo nivel de tolerancia que denotan
los bolivianos. Cf. Mitchell A. Seligson, op. cit. (nota 7), p. 19.
20
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
adversarios. La retórica intelectual del populismo y neopopulismo11
se asemeja a lo que René Zavaleta Mercado dijo de los doctores de
Charcas: un “sistema tortuoso”, donde “el lucimiento del ingenio era
más importante que la creación ideológica [...]”12. El “nuevo” populismo
retorna a sus características celebratorias, ampulosas, patrioteras y
también a un estilo impreciso y gelatinoso, que procede de la España
premoderna y no deja vislumbrar destellos de un enfoque crítico. Los
intelectuales neopopulistas no pierden una palabra sobre el
autoritarismo reinante en el medio sindical y campesino o en el ámbito
universitario. No se preocupan por la expansión de ideologías antiemancipatorias y anti-humanistas con propensiones a desplazar
cualquier otro tipo de pensamiento, como lo fue el marxismo criollo
durante largas décadas en el ambiente académico del país.
Después de la Guerra del Chaco surgieron en Bolivia nuevos
partidos de corte nacionalista y socialista que jugaron un rol decisivo
en los años siguientes14. El nacionalismo y el socialismo han adoptado
desde entonces formas de organización y manifestaciones culturales
populistas y neopopulistas, que han impedido y aún impiden el
surgimiento de una cultura constitucional de cuño racionalista. Estas
fuerzas políticas eran la manifestación de sectores ascendientes de las
clases medias, sobre todo de las provincias, que hasta entonces habían
tenido una participación exigua en el manejo de la cosa pública. Un
ejemplo histórico es aquí esclarecedor. Paradójicamente fueron los
partidos “clásicos” los que antes de 1952 intentaron a su modo
modernizar las actuaciones políticas, dando más peso al Poder
Legislativo, iniciando tímidos pasos para afianzar el Estado de Derecho
y estableciendo una cultura política liberal-democrática 15. Estos
esfuerzos no tuvieron éxito porque precisamente una genuina cultura
liberal-democrática nunca había echado raíces duraderas en la sociedad
boliviana y era considerada como extraña por la mayoría de la población.
Hay que analizar esta especie de consenso general que se ha
formado nuevamente en los últimos tiempos para entender la fuerza
avasalladora que tuvo y tiene el populismo en la escena política
boliviana. Como se sabe, una vasta popularidad no garantiza la veracidad
de las creencias colectivas y de los mitos intelectuales, y mucho menos
la calidad y durabilidad de un experimento socio-político. El destino
del populismo de Conciencia de Patria (CONDEPA) es en este sentido
muy revelador13.
11
Sobre las diferencias entre populismo y neopopulismo cf. René Antonio
Mayorga, Antipolítica y neopopulismo, La Paz: CEBEM 1995.
12
René Zavaleta Mercado, La formación de la conciencia nacional [1967],
Cochabamba / La Paz: Amigos del Libro 1990, p. 32; cf. también Zavaleta
Mercado, Lo nacional-popular en Bolivia, México: Siglo XXI 1986.
13
Stéphanie Alenda, CONDEPA o el mito del “Jach’a Uru”, en: HISTORIAS,
vol. 2000, Nº 4, pp. 143-168; Stéphanie Alenda, Das Wiederaufleben des
Populismus in Bolivien. Der Einfluss von “Conciencia de Patria” bei der
21
Konstruktion neuer urbaner Identitäten in einem Wettbewerbs-Kontext (El
renacimiento del populismo en Bolivia. La influencia de “Conciencia de Patria”
en la construcción de nuevas identidades urbanas en un contexto de competencia),
en: Rafael Sevilla / Ariel Benavides (comps.), Bolivien | das verkannte Land?
(Bolivia | el país mal comprendido?), Bad Honnef: Horlemann 2001, pp. 6086; Salvador Romero Ballivián, Reformas, conflictos y consensos, La Paz:
FUNDEMOS 1999, pp. 89-129.
14
Cf. entre otros los estudios clásicos: Herbert S. Klein, Orígenes de la Revolución
Nacional boliviana. La crisis de la generación del Chaco, La Paz: Juventud
1987; Herbert S. Klein, Parties and Political Change in Bolivia 1880-1952,
Cambridge: Cambridge University Press 1969.
15
Cf. Marta Irurozqui, A bala, piedra y palo. La construcción de la ciudadanía
política en Bolivia 1826-1952, Sevilla: Diputación de Sevilla / Serie Nuestra
América 2000.
22
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La cultura constitucional que se deriva de estos factores se
inclina a ver en la Magna Carta y en los estatutos legales meros
formalismos, a los que hay que acatar sólo si ésto es instrumentalmente
favorable a los designios políticos de los populistas. El respeto a la
constitución y a las leyes se transforma en algo aleatorio e incierto,
que depende de decisiones e intereses que, de manera habitual y
repetitiva, se pueden sobreponer fácilmente a normas jurídicas. En este
contexto es imprescindible llamar la atención sobre un problema
olvidado premeditadamente por historiadores y sociólogos que se han
ocupado del nacionalismo revolucionario y del populismo: la
declinación de la calidad intelectual de los debates parlamentarios
-lo que puede repetirse en la Asamblea Constituyente- desde la
Revolución Nacional de 195216.
popular, aparte de los actos retóricos, se condensa en pequeños grupos
privilegiados.
Esto también pertenece a los factores de la cultura constitucional
del presente: la baja calidad intelectual de la discusión parlamentaria
fomenta la poca originalidad del texto constitucional que debe emerger
como resultado de estos debates. Adicionalmente estas limitaciones
de la calidad intelectual de las asambleas obligan en estos casos a la
contratación de expertos, asesores y consultores de toda laya, en cuyas
manos queda, en realidad, la redacción del texto constitucional. Es una
experiencia repetida a lo largo de la historia universal que la soberanía
popular, encarnada por los miembros de las asambleas constituyentes,
pasa rápidamente a los especialistas contratados o a los políticos que
manejan la asamblea. Por ello es útil referirse a un hecho lamentable
de carácter casi universal: en la dura praxis cotidiana, la soberanía
16
Franco Gamboa Rocabado, Itinerario de la esperanza y el desconcierto. Ensayos
sobre política, sociedad y democracia en Bolivia, La Paz: Muela del Diablo
2001, pp. 15-94; Franco Gamboa Rocabado, El péndulo desencajado: 50 años
después de 1952, en: LA PRENSA (La Paz) del 9 de abril de 2002.
23
Por otra parte hay que recordar que en el último medio siglo
esta cultura liberal-democrática fue combatida ferozmente por las
nuevas fuerzas nacionalistas y revolucionarias, que estaban imbuidas
del espíritu autoritario de la época. La lucha contra la “oligarquía
minero-feudal” antes de 1952 encubrió eficazmente el hecho de que
estas corrientes radicalizadas detestaban la democracia en todas sus
formas y, en el fondo, representaban la tradición autoritaria, centralista
y colectivista de la Bolivia profunda17, tradición muy arraigada en las
clases medias y bajas, en el ámbito rural y las ciudades pequeñas y
en todos los grupos sociales que habían permanecido secularmente
aislados del mundo exterior. Los grupos radicalizados políticamente
conformaban una amplia contra-élite deseosa de ascenso social y
económico y de reconocimiento público y que no podía y no quería
contentarse más con roles subalternos. Entre ellos se hallaban los
partidarios de un incipiente nacionalismo revolucionario y de las
diversas ideologías de izquierda.
En el ámbito socio-político, el periodo gubernamental (1952-
17
No existe un estudio fundamentado en datos empíricos sobre las pautas generales
de comportamiento y el arraigo de la tradicionalidad en Bolivia. Algunos datos
aislados se encuentran en: Herbert S. Klein, Prelude to the Revolution, en: James
M. Malloy / Richard S. Thorn (comps.), Beyond the Revolution. Bolivia since
1952, Pittsburgh: Pittsburgh University Press 1971, pp. 25-51; James M. Malloy,
Bolivia: The Uncompleted Revolution, Pittsburgh: Pittsburgh University Press
1970, pp. 15-68; Herbert S. Klein, Bolivia Prior to the 1952 Revolution, en:
Jerry R. Ladman (comp.), Modern-Day Bolivia: Legacy of the Revolution and
Prospects for the Future, Tempe: Arizona University Press 1982, pp. 15-26.
24
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
1964) del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) 18 no
significó una modernización y ni siquiera un mejoramiento de las
condiciones imperantes19. Al asumir el gobierno en 1952 el MNR dio
paso a una constelación muy común y popular en América Latina y
en casi todo el Tercer Mundo. Lo que puede denominarse la opinión
pública prefigurada por concepciones nacionalistas, populistas y antiimperialistas | es decir: la opinión probablemente mayoritaria durante
largo tiempo y favorable a un acelerado desarrollo técnico-económico|
asoció la democracia liberal y el Estado de Derecho con el régimen
presuntamente “oligárquico, antinacional y antipopular” que fue
derribado en abril de 1952. En el plano cultural y político esta corriente
desarrollista-nacionalista (como el primer peronismo en la Argentina)
promovió un renacimiento de prácticas autoritarias y el fortalecimiento
de un Estado omnipresente y centralizador. En nombre del desarrollo
acelerado se reavivaron las tradiciones del autoritarismo y burocratismo,
las formas dictatoriales de manejar “recursos humanos” y las viejas
prácticas del prebendalismo y el clientelismo en sus formas más crudas.
Todo esto fue percibido por una parte considerable de la opinión pública
como un sano retorno a la propia herencia nacional, a los saberes
populares de cómo hacer política y a los modelos ancestrales de
reclutamiento de personal y también como un necesario rechazo a los
sistemas “foráneos” y “cosmopolitas” del imperialismo capitalista.
Recién a partir de 1985, el mismo MNR hizo algunos esfuerzos por
desterrar esta tradición socio-cultural tan profundamente arraigada20.
La cultura política del populismo se ha distinguido, sobre todo,
por la predominancia de elementos manipulativos y demagógicos; se
repitió el lugar común de las ideologías revolucionarías y nacionalistas
del Tercer Mundo, que mediante una crítica parcializante de la tradición
liberal-democrática, justifican comportamientos autoritarios y la
negación efectiva de una democracia pluralista.
18
Sobre el MNR, fundado en 1941, el mejor estudio sigue siendo el de James
M. Malloy, Bolivia: The Uncompleted Revolution, op. cit. (nota 17).
19
Cf. Franco Gamboa Rocabado, La revolución del 52 bajo la luz del presente,
en: T’INKAZOS, vol. 2, Nº 3, abril de 1999, pp. 42-71.
20
Para una visión más benevolente del nacionalismo revolucionario y sus ulteriores
modificaciones, cf. Fernando Mayorga, Discurso y política en Bolivia, La Paz:
ILDIS/CERES 1993, pp. 21-120.
25
Contra esta crítica del populismo puede aducirse que los
caudillos neopopulistas son sólo “líderes minimalistas” 21: poseen
muchas destrezas retóricas y manipulativas frente a pocas concepciones
originales de cómo recomponer la nación de modo efectivo y creíble.
En general se puede afirmar que los diversos sectores populistas no
fueron ni están acosados por el aguijón de la duda acerca de su actuación
política. Siempre tenían y tienen razón en el momento de emitir un
juicio o realizar una actuación. No cambiarán sus hábitos porque
desconocen el moderno principio de la crítica y el auto-análisis. Estas
rutinas y convenciones no están codificadas por escrito, pero muy
probablemente reglamentan la vida interna y cotidiana de los partidos,
establecen las diferencias reales entre dirigencia y masa, determinan
los canales fácticos de comunicación entre los diversos grupos,
atribuyen autoridad decisiva a ciertas personas y delimitan la verdadera
significación de programas e ideales. Estos hábitos perviven pese a
todos los intentos de modernización y democratización22.
21
Fernando Mayorga, Neopopulismo y democracia. Compadres y padrinos en la
política boliviana (1988-1999), Cochabamba / La Paz: CESU / Plural 2002,
p. 89.
22
Cf. el interesante volumen: Helen Ahrens / Detlef Nolte (comps.),
Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika (Reformas
legales y desarrollo de la democracia en América Latina), Frankfurt: Vervuert
1999.
26
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
LA COMPLEJIDAD DE LA DISCUSIÓN CONTEMPORÁNEA
a un análisis crítico de sus premisas, ya que exalta el carácter y el
presunto núcleo de un poder original, no derivado, inmediato y
espontáneo, y así impide el surgimiento de una mentalidad crítica y
probatoria entre las masas. Este poder pretendidamente original no se
manifiesta como el poder de los ciudadanos en la dura praxis histórica
de la vida cotidiana, sino que se expresa como la potestad irrestricta
del gobierno de turno. Como dice Enrique Krauze, en todos los
regímenes populistas se percibe “un apego atávico a la ‘ley natural’
y una desconfianza a las leyes hechas por los hombres”24. Todo esto
proviene de una noción específica de soberanía popular, una noción
mantenida premeditadamente en forma arcaica y simplista, que puede
ser rastreada hasta los neo-escolásticos españoles de los siglos XVI
y XVII y que, de manera intensificada y a causa de su carácter antioligárquico, jugó un rol importante en las guerras de la independencia
y en muchos movimientos insurgentes de América Latina desde el siglo
XIX25.
Como corolario de lo anterior se puede decir que la constitución
y los estatutos legales pueden quedar reducidos a lo que siempre eran:
formalismos que pueden ser desobedecidos sin mucho trámite, pues lo
importante es y ha sido otra cosa: la exaltación del líder carismático, la
expansión de la demagogia y de la “verdad oficial” y la lucha contra el
enemigo externo23.
Los resultados en el campo de la cultura constitucional son:
el desprecio por el orden legal, la domesticación y -si se puede- la
anulación del orden legal-institucional. Por la experiencia histórica se
puede aseverar que este tipo de régimen propaga la ilusión de un futuro
mejor para las masas. Esta meta, de una enorme fuerza normativa, hace
aparecer los institutos legales y cualquier procedimiento para limitar
(es decir: para civilizar) el poder como un factor obstaculizador de
ese designio de mejora y progreso. Y por ello los derechos humanos,
los mecanismos para asegurar los derechos de las minorías y la
invulnerabilidad del individuo adquieren automáticamente la cualidad
de cuestiones de segunda importancia ante los ojos de las masas
sometidas a la propaganda populista. Otros efectos secundarios son
por ejemplo: el populismo alimenta la engañosa ilusión de un futuro
necesariamente mejor –en vista de las desilusiones que produjo el
neoliberalismo en acción–, enmudece la crítica, entibia el análisis y
convierte el espíritu público en algo inofensivo. Estos valores de la
tradición democrática son ahora percibidos como un lamentable
anacronismo y como un residuo oligárquico, como una inaceptable
constricción del poder y la justicia populares. Esta actitud es adversa
23
Enrique Krauze, Decálogo del populismo iberoamericano, en: PULSO, vol. 6,
No. 329, 22 de diciembre de 2005, p. 6.
27
Ninguna cultura constitucional seria y durable será posible si
el respeto a los estatutos legales es percibido como mero formalismo
desechable y si la política es considerada de manera reduccionista como
el gran juego de la astucia práctico-pragmática, dentro del cual todo
se limita al principio: “Tú engañas o te engañan”26, como lo expresó
24
Ibid.
25
Entre la amplia literatura existente sobre la temática, cf. Glen C. Dealy, The
Public Man. An Interpretation of Latin America and Other Catholic Countries,
Amherst: Massachusetts University Press 1977.
26
Abdel Padilla, Felipe Quispe, el Mallku, se retira y revela: “Yo ordené la
emboscada en Warisata”, en: PULSO del 28 de abril de 2006, vol. 6, No. 345,
p. 8.
28
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
claramente Felipe Quispe (alias “El Mallku”), representando
probablemente un sentir muy expandido en toda la sociedad boliviana.
En la compleja estructura de pesos y contrapesos y de estatutos legales
destinados a proteger al ciudadano contra excesos del gobierno
| estructura típica de las moderna democracia representativa |, las
ideologías populistas sólo perciben formas exteriores de la
desacreditada democracia occidental27. Es verdad, por una parte, que
la economía liberal de mercado y su correlato, la democracia neoliberal,
no incorporaron a los ciudadanos pobres a la vida activa y plena de
la nación28, no consideraron adecuadamente los derechos y la cultura
de los pueblos indígenas 29 y otorgaron a reformas meramente
institucionales una relevancia exagerada30, pero también es verdad, por
otra parte, que desde 1982/1985 se hacen esfuerzos más o menos
metódicos en el campo educativo para mitigar la cultura política del
autoritarismo31, para crear organismos e instituciones modernas en el
seno del aparato estatal, para democratizar la vida interna de los
partidos políticos 32 y para ampliar los derechos humanos de
generaciones posteriores a los clásicos33. Y también es verdad que la
estructura social y étnica de Bolivia ha adquirido en las últimas décadas
una notable complejidad general y diferenciación interna, lo que hace
aparecer como obsoletas las visiones (que no son justamente un dechado
de objetividad) que contraponen el colonialismo interno de una élite
perenne de blancos contra los designios pretendidamente auténticos
27
Cf. Alvaro García Linera et al., Democracia en Bolivia. Cinco análisis temáticos
del Segundo Estudio Nacional sobre Democracia y Valores Democráticos, La
Paz: Corte Nacional Electoral 2005.
28
Franco Gamboa Rocabado, Los “agujeros negros” de la Constituyente, en: LA
PRENSA (La Paz) del 14 de mayo de 2006 (suplemento DOMINGO), p. 6.
En general sobre esta temática referida a América Latina c f. Leonardo Avritzer,
Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton: Princeton
University Press 2002.
29
Con especial relación a los nexos entre derecho constitucional boliviano y los
pueblos indígenas, cf. José Antonio Rivera, Los pueblos indígenas y las
comunidades campesinas en el sistema constitucional boliviano. Pasado,
presente y perspectivas al futuro, en: ANUARIO DE DERECHO
CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO (Montevideo), vol. 11 (2005), t.
I, pp. 195-213.
30
Carlos Börth Irahola, Reingeniería constitucional en Bolivia, La Paz:
FUNDEMOS 2004.
29
31
Con respecto al autoritarismo en las civilizaciones indígenas cf. la obra que
no perdió vigencia: Magnus Mörner, The Andean Past: Lands, Societies and
Conflicts, New York: Columbia University Press 1985; sobre los últimos
cambios político-culturales cf. Jorge Nieto Montesinos (comp.), Sociedades
multiculturales y democracias en América Latina, México: UNICEF 1999; José
Antonio Lucero (comp.), Beyond the Lost Decade: Indigenous Movements and
the Transformation of Democracy and Development in Latin America, Princeton:
Princeton University Press 2001.
32
René Antonio Mayorga, La crisis del sistema de partidos políticos: causas y
consecuencias. Caso Bolivia, en: (sin compilador), Partidos políticos en la
región andina: entre la crisis y el cambio, Lima: IDEA / Agora Democrática
2004, pp. 276-49; René Antonio Mayorga, Crisis de descomposición del sistema
de partidos políticos, en: Los partidos políticos ante la crisis, La Paz: Fundación
Boliviana para la Democracia Multipartidaria 2005, pp. 9-36; .Jimena Costa
et al., Los partidos políticos en Bolivia, La Paz: FBDM 2004.
33
Para la relación entre la ampliación de derechos y la influencia de la constitución
española de 1978, cf. Ricardo Haro, Algunas reflexiones sobre la influencia
de la constitución española de 1978 en el constitucionalismo latinoamericano,
en: ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
(Montevideo), vol. 11 (2005), t. II, pp. 57-86, especialmente p. 70. Cf. igualmente
el interesante ensayo sobre esta temática de Pedro Gareca Perales, El hábeas
data en la Constitución de Bolivia, en: ibid., pp. 473-499, que va mucho más
allá de lo que sugiere su título.
30
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
(e históricamente superiores) de los sectores indígenas, olvidando los
dilatados grupos de mestizos, su cultura y sus intereses34.
||
La instauración de un régimen de libre mercado y propiedad
privada paradójicamente no asegura per se los derechos propietarios
y el marco institucional estable para el despliegue económico. El Estado
no debería, por lo tanto, abdicar de sus tareas regulatorias y normativas.
En un interesante estudio, que se ocupa de varias peculiaridades
del caso boliviano, Peter Waldmann nos muestra adónde nos puede
llevar la conformación específica del aparato estatal y de la
administración pública, junto con las prácticas consuetudinarias de la
cultura constitucional y política 35 . Los siguientes puntos son
especialmente importantes:
||
La ola democratizadora de las últimas décadas restauró
ciertamente procedimientos democráticos y electorales, pero no
consolidó efectiva y profundamente el Estado de Derecho. La igualdad
ante la ley aparece como un mero postulado, mientras que la impunidad36
de los poderosos pertenece a la vida cotidiana de la nación.
||
Tras las reformas neoliberales el aparato estatal ha dejado de
ser agente económico y empresarial, pero igualmente no puede cumplir
a cabalidad las funciones que le han quedado: la preservación de la
seguridad y el orden públicos, el mantenimiento de los servicios básicos
y la cobertura mínima de educación y salud.
34
Carlos Toranzo Roca, Rostros de la democracia: una mirada mestiza, La Paz:
Plural / ILDIS 2006, pp. 431-450.
35
Peter Waldmann, El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida
cotidiana en América Latina, Madrid: Iberoamericana 2006, pp. 15-19.
36
Sobre la temática de la impunidad cf. Kai Ambos, Erscheinungsformen der
Impunidad und Gegenmassnahmen (Formas de la impunidad y medidas en
contra), en: Thomas Fischer / Michael Krennerich (comps.), Politische Gewalt
in Lateinamerika (Violencia política en América Latina), Frankfurt: Vervuert
2000, pp. 231-257.
31
||
El empeoramiento de la constelación actual puede llevar a un
estadio de anomia generalizada, que se da cuando el aparato estatal
“no ofrece a los ciudadanos ningún marco de orden para su
comportamiento en el ámbito público, sino que es más bien una fuente
de desorden”37. Las actuaciones gubernamentales no ofrecen una base
de certezas en cuanto a las actuaciones de los órganos estatales (Estado
de Derecho), sino que contribuyen “a desorientar y confundir a los
ciudadanos”38. A ésto coadyuva masivamente la cultura constitucional
tradicional.
||
El Estado pretende regular ámbitos sociales que no controla
efectivamente y hacer valer sus leyes en regiones que no ocupa de
manera real. Las acciones del Estado conducen a menudo a
sobrerreacciones inesperadas de la población, que no pueden ser
previstas convenientemente.
||
Los funcionarios de la administración pública y del Poder
Judicial son causa de irritación, temor e incertidumbre, pues ellos a
menudo desobedecen premeditadamente la constitución y las leyes. No
ejercen la vital función de brindar a la colectividad una muestra
continua de buen ejemplo ético-político.
37
Peter Waldmann, op. cit. (nota 35), p. 18. El concepto de anomia proviene de
un clásico de la sociología, Emile Durkheim.
38
Ibid., p. 19.
32
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
||
El Estado que no satisface los requerimientos de la población
con respecto al orden y la seguridad, pierde paulatinamente toda
legitimidad ante los ojos de la sociedad, sobre todo en el caso de que
este aparato exhiba grandes pretensiones de control y regulación y,
simultáneamente, los resultados prácticos se muestren como exiguos.
Entonces el peligro del hundimiento de las normas y del descontrol
social emerge con toda gravedad y dramatismo.
(b) Carencia de una secuencia ordenada racionalmente, lo que
se percibe en la estructuración desordenada y sin jerarquía
lógica interna de los capítulos que conforman el texto
constitucional.
CONCLUSIONES PROVISORIAS
(d) El texto constitucional debería contener normas de carácter
general; la constitución boliviana actual cae rápidamente
en la tentación de normar muchos casos aislados, asuntos
secundarios y aspectos que pertenecen, en realidad, a
políticas públicas (cambiantes) de los gobiernos sucesivos.
Esta inclinación a un “casuismo reglamentarista40” puede
ser detectado desde los inicios de la república y pertenece
a las tradiciones burocráticas más arraigadas de la
administración colonial española.
(c) Dispersión en la redacción, claramente visible en el
apiñamiento de los principales derechos humanos en un
solo artículo (el séptimo) y en la confusión prevaleciente
entre derechos individuales y sociales.
Para mencionar algunos aspectos prácticos de la cultura
constitucional boliviana, es útil referirse a la actual Constitución Política
del Estado (promulgada originalmente el 2 de febrero de 1967), porque
las carencias de la misma nos muestran ciertos elementos reiterativos.
La Constitución de 1967 “presenta deficiencias de forma, vacíos,
imprevisiones y contradicciones”39, que se pueden resumir en los
siguientes factores repetitivos, arrastrados prácticamente desde la
Constitución de 1826:
(e) No hay, además, una norma constitucional que fije
claramente la responsabilidad del Estado frente a los
gobernados, sobre todo la responsabilidad civil, penal y
financiera (resarcimiento) en caso de que actuaciones
administrativas estatales, acciones y omisiones de los
funcionarios causen daños materiales y morales en los
ciudadanos.
(a) Ausencia de una norma declarativa de los principios
fundamentales sobre los que se estructura el aparato estataladministrativo, es decir un principio rector tanto de la
organización interna como del relacionamiento exterior
del Estado-nación.
39
Stefan Jost et al., La Constitución Política del Estado. Comentario crítico, La
Paz: Fundación Konrad Adenauer 2003, p. IX.
33
40
Ibid., p. XI.
34
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
En la Asamblea Constituyente se debatirán ciertamente
temáticas como las autonomías regionales41, pero probablemente sin
mencionar valiosos antecedentes históricos, como lo fueron la discusión
en la Asamblea Constituyente de 1871 y el plebiscito de enero de 1931.
El tratamiento-debate de los recursos naturales y las relaciones de
producción estará signado por una ideología aparentemente radical y
revolucionaria. En círculos utópico-populistas se avizora el fin del
“empate histórico-político”, la creación de una novedosa ciudadanía42,
el surgimiento de un nuevo nacionalismo, la construcción de una
hegemonía distinta, el traspaso de la soberanía al pueblo y, sobre todo,
el anhelo de “cambiar la historia” y “frenar la soberbia del Imperio”43.
largo plazo: la destrucción del medio ambiente (sobre todo del bosque
tropical), el desinterés de casi toda la población por aspectos ecológicos,
la degradación de los suelos agrícolas, el intenso crecimiento
demográfico, la elevada tasa de emigración, el dramático incremento
de la inseguridad ciudadana, la persistencia de la cultura autoritaria45,
el poco respeto a los derechos de terceros, la falta de procesos de
institucionalización46 y la necesidad de la instauración de un “pacto
de acatamiento”47.
Se puede aseverar que la Asamblea Constituyente44 no debatirá
los problemas realmente serios del país, es decir los que perduran a
41
Cf. entre otros: (sin autor), “Las autonomías serán el corazón de la
Constituyente”, en: PULSO, vol. 6, No. 333, del 3 de febrero de 2006, p. 15;
Fabián Yaksic (Viceministro de Descentralización), “El 18 de diciembre se
acabó el centralismo”, en: ibid., p. 16.
42
Sobre las dificultades en la construcción de una nueva ciudadanía, cf. Agustina
Yadira Martínez, La constitución venezolana como instrumento para la
construcción de la ciudadanía, en: REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Maracaibo), vol. XII, No. 1, enero/abril de 2006, pp. 21-35; Luis Salamanca,
La constitución de 1999 y la participación de la sociedad civil en el Poder
Legislativo, en: (sin compilador), La participación de la sociedad civil en la
constitución de 1999, Caracas: ILDIS 2002, pp. 47-65; Andy Delgado / Luis
Gómez, Concepciones de la ciudadanía en las constituciones venezolanas de
1947, 1961 y 1999, en: CUADERNOS DEL CENDES (Caracas), vol. 2001,
pp. 73-100.
43
Pablo Stefanoni, El MAS prepara un cambio estructural “para los próximos
50 años”, en: PULSO (La Paz), vol. 6, No. 329, 22 de diciembre de 2005, pp.
10-11.
44
Sobre los fundamentos histórico-legales de la Asamblea Constituyente cf. Silvia
Chávez Reyes, Las Asambleas Constituyentes en Bolivia, en: OPINIONES Y
35
Existen numerosos elementos adicionales, contenidos en la
tradición constitucionalista boliviana y en la actual Carta Magna, que
casi con toda seguridad serán reproducidos sin cambio en el nuevo
texto constitucional. En primer lugar mencionaremos la definición
misma del Estado como un régimen republicano, democrático y
presidencialista. La Asamblea Constituyente adoptará la tradicional
configuración de los tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. Ninguno de los grandes experimentos sociales del siglo XX,
ni los más radicales, pudieron concebir otra estructura de poder estatal
ANALISIS (La Paz), No. 74, abril de 2005, pp. 11-50.- Sobre la posible
inconstitucionalidad de la convocatoria a la Asamblea Constituyente, cf. Jorge
Lazarte Rojas, El recorrido de la Asamblea Constituyente, en: ibid., pp. 83110.
45
Jorge Lazarte, Propuesta para el fortalecimiento de una cultura democrática,
en: Carlos Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de futuro, La Paz: FES /
ILDIS 2002, pp. 111-143.
46
Cf. [sin compilador], Para pensar el futuro, La Paz: FES / ILDIS 2005.
47
Jorge Lazarte, Pacto de acatamiento: lo primario es lo primero, en: LA
PRENSA del 20 de marzo de 2005, suplemento DOMINGO No. 136, p. 10;
Jorge Lazarte, “Necesitamos sacralizar la Constitución”, en: PULSO, vol. 6,
No. 345, 28 de abril de 2006, p. 7.
36
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
que no sea la repartición tripartida ideada por la tradición liberaldemocrática desde el siglo XVIII. La Asamblea Constituyente
proseguirá con la misma concepción de soberanía popular explicitada
en la actual Carta Magna, cuya significación es, sobre todo, simbólica
y retórica48. Y con toda seguridad conservará, sin modificaciones, el
lugar central y hasta las formulaciones referidas al Estado de Derecho,
al carácter privilegiado de los derechos humanos y a la configuración
democrática de la actividad política49.
internacional y no representa un fenómeno histórico-social básicamente
diferente en comparación con las otras naciones andinas, es dable
afirmar que su desarrollo en el futuro inmediato después de la
Constituyente no será distinto del ya experimentado en la región.
En Bolivia el interés por lo que ocurre en el ancho mundo
| fuera de los aspectos técnico y financiero | es bastante reducido. Una
buena parte de la población se halla relativamente contenta en su
limitación provinciana y se siente protegida por las altas montañas.
Justamente en el terreno de las reformas constitucionales y de las
ilusiones colectivas que éstas despiertan, podemos aprender bastante
de las experiencias de las naciones vecinas. En varios países
latinoamericanos se han intentado reformas similares, y ahora,
transcurridos varios años, se puede decir que los resultados han sido
decepcionantes, sobre todo en comparación con las expectativas
provocadas. Los otros países andinos (Perú, Ecuador, Colombia y
Venezuela) han tenido Asambleas Constituyentes y nuevas Cartas
Magnas en los últimos años, y la situación general de esas naciones
no ha variado gran cosa. Puesto que Bolivia no está aislada del contexto
48
José Antonio Rivera Santiváñez, Reforma constitucional en democracia, en:
Stefan Jost et al., op. cit. (nota 39), pp. 463-502.
49
Cf. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Mapa de progresos en
derechos humanos, La Paz: Defensor del Pueblo 2003; [sin compilador],
Derechos humanos en Bolivia. Proceso y desafíos, La Paz: Defensor del Pueblo
2003.
37
38
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
¿HASTA DÓNDE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN?
En efecto, la restauración del régimen democrático de gobierno
permitió que se pusiera en plena vigencia el sistema constitucional
diseñado y expresado en la Constitución Política del Estado; y ello,
a su vez, generó un doble efecto en el orden de la valoración cualitativa
de la Constitución. En primer lugar, permitió valorar las virtudes y
bondades que tiene como un instrumento de limitación al ejercicio del
poder político del Estado y del equilibrio en la relación de los
particulares con el Estado; asimismo permitió valorar las deficiencias,
limitaciones u omisiones de esa Ley Fundamental. En segundo lugar,
posibilitó constatar que la Constitución formal (esa norma fundamental
escrita) ya no respondía a la Constitución material, es decir, no
expresaba la nueva realidad económica, social, política y cultural de
la sociedad en la que rige.
José Antonio Rivera Santivañez*
1.
INTRODUCCIÓN
Desde aquel 10 de octubre de 1982, en que se puso en vigencia
material el sistema constitucional, al restaurarse el régimen democrático
de gobierno dando fin a largos períodos de gobiernos de facto, en
Bolivia se inició un proceso constituyente reformador, con la finalidad
de que el pueblo, en ejercicio de su soberanía, adopte un nuevo pacto
social, político y económico estableciendo la norma básica para lograr
una convivencia pacífica y la construcción democrática de la sociedad.
*
El autor es ex Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia; catedrático
titular de Derecho Constitucional en la Universidad Mayor de San Simón de
Cochabamba, profesor visitante de la Universidad Andina Simón Bolívar,
Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, Universidad Privada Domingo
Savio, Universidad Privada Los Andes, en cursos de postgrado; Profesor
Honorario de la Universidad de Huanuco – Perú; Profesor visitante de la Escuela
Superior de Derecho de Cuiabá, Estado de Mato Grosso – Brasil; en la Pontificia
Universidad Católica del Perú; miembro de la Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional; académico de número de la Academia Nacional de Ciencias
Jurídicas; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal
Constitucional; miembro honorario del Instituto Mexicano de Derecho Procesal
Constitucional; autor de varios libros y ensayos sobre Derecho Constitucional,
Derecho Procesal Constitucional y Derechos Humanos.
39
Ante la constatación de esa realidad surgieron las demandas
ciudadanas para reformar la Constitución, motivando una profunda
discusión sobre la forma en que debió efectuarse esa reforma. En esa
discusión surgieron dos posiciones claramente diferenciadas. Una que
asumió la postura de encarar la reforma a través del procedimiento
previsto por la propia Constitución, es decir, mediante el Congreso
Nacional, el que, por voluntad del constituyente originario, se constituía
en poder constitucional reformador y reformaba la Constitución en dos
períodos constitucionales mediante la aprobación de la Ley Declaratoria
de Necesidad de Reforma dentro de un período constitucional, y la
Ley de Reforma de la Constitución dentro del siguiente período
constitucional. Frente a esa posición surgió otra que propuso encarar
la reforma mediante una Asamblea Constituyente, con el argumento
de que el Congreso Nacional, al estar sumido en una profunda crisis
de legitimidad y representatividad, no expresaba la verdadera voluntad
popular, por lo mismo no era el más idóneo para encarar una verdadera
y profunda reforma constitucional.
40
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Sin que se hubiese agotado un profundo y democrático debate
en torno a las dos posiciones planteadas sobre la forma en que debió
encararse la reforma, los sectores políticos que sustentaron la tesis de
encarar el proceso a través del procedimiento previsto en la propia
Constitución impusieron su criterio y realizaron la reforma mediante
la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la
Constitución, de 1º de abril de 1993, y la Ley Nº 1585 de Reformas
a la Constitución Política del Estado, de 12 de agosto de 1994; una
reforma que si bien fue legal, mas no fue legítima por cuanto no fue
la fiel expresión de la voluntad democrática de todos los factores reales
de poder, es decir, de todos los sectores y actores sociales y políticos
del Estado boliviano. Precisamente por ello es que, a los pocos años
de haberse efectuado la reforma constitucional, los sectores sociales
que se consideraron excluidos del proceso exigieron una nueva reforma
constitucional profunda a través del ejercicio democrático del poder
constituyente, planteamiento que dio lugar a que se aprobara, por el
Congreso Nacional, la Ley 2410 Declaratoria de Necesidad de Reforma
de la Constitución, de 2 de agosto de 2002, lo que significa que se
rechazó nuevamente la posibilidad de encarar la reforma mediante la
Asamblea Constituyente, con el argumento de que esa vía no estaba
prevista por la Constitución.
monopolio de los partidos políticos en el ejercicio de la representación
popular, así como la no integración de los pueblos indígenas y
comunidades campesinas al sistema constitucional, esos factores
motivaron la agudización de la crisis social y política que se vio
reflejada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, en los
que el pueblo boliviano movilizado interpeló el modelo de Estado en
su estructura económica, social y política; en suma, interpeló el propio
sistema constitucional, exigiendo su inmediata modificación a partir
de la adopción de un nuevo pacto social, político y económico en
ejercicio de la soberanía originaria, suprema, extraordinaria y directa
ejercida a través de la Asamblea Constituyente.
El agotamiento del modelo económico adoptado en agosto de
1985, como parte del denominado proceso de “Reformas estructurales
del Estado”, que en vez de resolver los problemas de la extrema pobreza
en la que se encuentran los sectores sociales mayoritarios profundizó
las diferencias ampliando los índices de la pobreza, de la desocupación,
de la falta de cobertura de servicios esenciales de salud, saneamiento
básico, de educación y seguridad social; sumado a ello el agotamiento
del viejo modelo de Estado centralizado, con un régimen de gobierno
presidencialista y un sistema político estructurado sobre la base del
41
Como parte de la salida democrática a la crisis social y política,
el Congreso Nacional concluyó el proceso de reforma constitucional
iniciado en agosto de 2002, sancionando la Ley N° 2631 de Reformas
a la Constitución Política del Estado, de 20 de febrero de 2004, mediante
la cual, entre otras modificaciones, se incorporó en el texto de la Ley
Fundamental del Estado vigente la Asamblea Constituyente con la
potestad privativa de realizar la reforma total de la Constitución,
salvando de esa forma el aparente obstáculo de la convocatoria a la
Asamblea Constituyente por no estar prevista por la Constitución.
Sobre la base de la norma constitucional prevista por el art. 232 de
la Ley Fundamental, se ha convocado a la Asamblea Constituyente
que se instalará el 6 de agosto del presente año.
Conforme a lo referido, Bolivia se encuentra en un proceso
constituyente; empero, la Asamblea Constituyente no es sino una fase
o etapa de ese proceso constituyente, ya que existen etapas o fases
anteriores y posteriores a su realización, instancias en las que la
participación ciudadana es fundamental; pues no resultaría acorde con
la naturaleza del poder constituyente que solamente la Asamblea
42
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Constituyente integrada por representantes elegidos por los ciudadanos,
adopte el nuevo pacto social, político y económico definiendo el nuevo
modelo de Estado, prescindiendo de una intervención y participación
activa del titular de la soberanía, como es el pueblo. Por ello es necesario
que, antes de la instalación de la Asamblea Constituyente, se desarrolle
un proceso de análisis y discusión en torno al nuevo modelo de Estado
que se adoptará en la Asamblea Constituyente, un proceso que debe
desarrollarse en todas las estructuras y sectores sociales organizados
en torno al nuevo modelo de Estado, el nuevo régimen político,
económico y social que deberá adoptarse en la nueva Constitución,
con relación a la distribución territorial del poder y muchos otros temas
centrales.
En el marco de ese proceso, resulta muy importante la
contribución académica con la presentación de elementos de análisis
y reflexión en torno al proceso y, esencialmente, al nuevo modelo de
Estado que se adoptará en la nueva Constitución. Por ello, resulta
encomiable la feliz iniciativa de la fundación FUNDEMOS, de preparar
una publicación con trabajos de investigación sobre los diferentes
temas que forman parte de ese debate nacional, así como del que se
sostendrá en la Asamblea Constituyente. He recibido la gentil invitación
de su Directora Ejecutiva Nacional para contribuir a esa publicación
colectiva con un trabajo sobre el tema relacionado con los alcances
de la reforma de la Constitución que se realizará en este proceso
constituyente, trabajo que lo presento a consideración de los lectores
de la prestigiosa publicación de “Opiniones y Análisis”, con la única
finalidad de contribuir con algunos elementos de juicio para el análisis
y el debate.
43
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
2.
¿POR QUÉ MODIFICAR LA CONSTITUCIÓN?
Una reflexión en torno a los alcances de la reforma de la
Constitución no puede ser abordada en su verdadera dimensión si
previamente no se tiene una visión clara sobre los motivos o razones
que impulsan la decisión de realizar la reforma, lo que nos obliga a
dedicarle unas líneas de reflexión para aclarar por qué debe modificarse
la Constitución, para cuyo cometido además resulta necesario delinear
el marco conceptual de esa Ley Fundamental del Estado.
La Constitución es el pacto social y político adoptado por el
pueblo. En ella se fijan las reglas básicas para lograr una convivencia
pacífica y la construcción de una sociedad democrática basada en los
valores supremos de la libertad, la justicia, la igualdad, la dignidad
humana y el pluralismo político; lo que implica que, como la Ley
Fundamental del ordenamiento jurídico del Estado, debe fijar las
normas para lograr un equilibrio en el ejercicio del poder político; para
desarrollar un orden económico y social justo, en el que el eje central
sea el ser humano; así como para lograr un desarrollo humano sostenible
basado en el uso y aprovechamiento razonable de los recursos naturales
conservando un ambiente sano y un orden ecológico equilibrado.
La Constitución es la Ley suprema y fundamental del
ordenamiento jurídico del Estado que consigna normas que regulan
el sistema constitucional, es decir, el modo y forma en que se organiza
y estructura el Estado en su triple dimensión, la axiológica, la dogmática
y la orgánica; lo que supone la proclamación de los valores supremos
y principios fundamentales; la consagración de los derechos y garantías
constitucionales de las personas; así como la delimitación de la
estructura social, económica financiera, jurídica y política, lo que
significa la definición de la forma de Estado, el régimen de gobierno,
44
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
los órganos a través de los cuales se ejerce el poder político, su
estructura y organización, definiendo quienes lo integran, cómo se
eligen o designan y cuáles son sus funciones y atribuciones. Es Ley
suprema porque se coloca por encima de toda otra disposición legal
que integra el ordenamiento jurídico del Estado. Es fundamental,
porque, tanto las disposiciones legales ordinarias emanadas del
Legislativo como del Ejecutivo, así como los órganos de gobierno y
las autoridades públicas tienen su fundamento y fuente de legitimación
en las normas de la Constitución.
económico adoptado con la participación democrática de la ciudadanía,
es decir, de las diversas fuerzas sociales del Estado boliviano; y, de
otro, no fue, ni es la expresión de la realidad social, económica, política
y cultural de la sociedad boliviana “abigarrada”, es decir, de esa Bolivia
con diversidad étnica, cultural, regional y de género.
Dada su naturaleza jurídica, la Constitución para adquirir la
fuerza obligatoria de su aplicación debe estar dotada no sólo del
elemento de la legalidad formal sino de la legitimidad social, lo que
supone el alto grado de aceptación de los destinatarios de sus normas.
Es indudable que para tener la legitimidad el pacto social, político y
económico que se expresa en la Constitución debe ser adoptado con
la intervención democrática de toda la ciudadanía, de manera tal que
sea la fiel expresión de las verdaderas fuerzas de poder. De otro lado,
ese pacto social y político plasmado en la Constitución debe ser la
expresión de la realidad social, económica, política y cultural de la
sociedad en la que rige, lo que significa que la Constitución formal
o escrita debe ser expresión real de la Constitución material que es
la sociedad misma con su realidad económica, social, política y cultural;
pues de lo contrario pierde legitimidad y validez, cuya consecuencia
será que las fuerzas sociales no la acaten o, en su caso, se produzca
una ruptura violenta del sistema constitucional expresado en esa Ley
Fundamental.
En efecto, la Constitución Bolivariana, no fue el resultado de
un verdadero proceso constituyente realizado con la participación
democrática de los ciudadanos, fue la expresión de la voluntad de la
nueva oligarquía minera emergente de la guerra de la independencia.
Las reformas introducidas posteriormente a esa Constitución tampoco
son la expresión de la voluntad de los verdaderos actores sociales, de
aquellos a los que Fernando Lasalle denominara “los factores reales
de poder”; habrá de recordar que, hasta antes de la revolución del ’52,
las mal llamadas “Asambleas o Convenciones Constituyentes” se
conformaron mediante elecciones basadas en el voto calificado, con
absoluta exclusión de las mayorías nacionales, menos del 10% de la
población intervenía en las elecciones; del ’52 en adelante, si bien es
cierto que con la implementación del sufragio universal, como la base
del régimen electoral, se incorporan formalmente a esas mayorías
nacionales marginadas, no es menos cierto que en la práctica la
participación ciudadana en los procesos de reforma de la Constitución
atravesó serias dificultades, ello debido a diversas causas y factores.
De una revisión cuidadosa de la historia republicana de Bolivia
podemos concluir, sin temor a equivocarnos, que la Constitución, de
un lado, no fue, ni es la expresión de un pacto social, político y
La falta de legitimidad en su adopción, así como la discordancia
entre la Constitución formal con la Constitución material, ha dado lugar
a que el pacto social, político y económico vigente enfrente una
profunda crisis al grado que casi se produce una ruptura violenta del
sistema constitucional y, con ello, de la estructura social, económica,
política y jurídica del Estado, así se advierte de los procesos sociales
y políticos de febrero y octubre de 2003, en los que se interpeló al
45
46
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
modelo económico, al sistema político y la institucionalidad
democrática formal; algo más grave aún, se interpeló al sistema
constitucional del Estado expresado en la Constitución.
La segunda, la de adecuar la Constitución formal (la norma escrita)
a la constitución material, es decir, a la nueva realidad social, política,
económica y cultural del Estado boliviano, para enfrentar el desafío de
este nuevo siglo en construir una sociedad democrática basada en los
valores supremos de la justicia, la libertad, la seguridad, el respeto de la
dignidad humana, así como el logro del bien común; una sociedad basada
en un orden económico y social justo, sobre la base de una distribución
equitativa de la riqueza social; una sociedad sustentada en el respeto de
la diversidad étnica, cultural, regional y de género, que sea capaz de lograr
la unidad nacional respetando esa diversidad.
Si bien la crisis social y política tuvo una salida democrática,
con una sucesión presidencial en los causes del sistema constitucional
vigente; en contrapartida, el pueblo boliviano exigió retomar el ejercicio
directo de su soberanía para adoptar un nuevo pacto social y político,
que establezca las bases para la convivencia pacífica de los bolivianos
y bolivianas, así como para la construcción de una nueva sociedad
democrática sin exclusiones ni marginaciones de naturaleza alguna.
Entonces, la Constitución debe ser modificada porque perdió
legitimidad en sus destinatarios y porque se produjo una ruptura con
la constitución material; de manera que la reforma que se realizará
en el presente proceso constituyente tiene una doble finalidad.
La primera, la de dotarle de legitimidad a la Constitución
involucrando a todos los ciudadanos y ciudadanas, lo que supone la
incorporación de todos los factores reales de poder al proceso de
adopción del nuevo pacto social, político y económico que se plasmará
en la Constitución diseñando un nuevo sistema constitucional; ello
significa un ejercicio democrático del poder constituyente, que no se
reduce a la participación ciudadana en la elección de los asambleístas
en elecciones libres, pluralistas y ampliamente informadas con la
aplicación del sufragio universal, el voto directo, libre y secreto, sino
que se amplíe hacia una verdadera y activa participación ciudadana
en la discusión y adopción de consensos básicos sobre el nuevo modelo
de Estado a adoptarse, así como en la ratificación de la nueva
Constitución mediante el referéndum popular.
47
3.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS REFORMAS DE
LA CONSTITUCIÓN
Para comprender adecuadamente la finalidad y los alcances de
las reformas de la Constitución, es importante tener presente que, como
premisa general, dada su importancia en un Estado Democrático
Constitucional, la Constitución debe estar dotada de una garantía de
estabilidad, lo que supone no debe estar sometida a modificaciones
con demasiada frecuencia; sin embargo, ello no debe ser entendido
como que sus normas sean pétreas e inmodificables, pues la estabilidad
no conlleva la prohibición de la reforma constitucional.
Conforme se tiene referido precedentemente, siempre existen
y existirán razones fundadas para reformar la Constitución; así, la
necesidad de dotarle de legitimidad ante sus destinatarios; la de
adecuarla a la constitución material, es decir, a la nueva realidad social,
política, económica y cultural; y finalmente, para ir subsanando las
lagunas e imprevisiones que conlleva el texto de la Constitución, las
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
que, como sostiene Loewenstein 1 , pueden ser de dos tipos: a)
descubiertas o lagunas del Constituyente, aquellas en las que “el Poder
Constituyente fue consciente de la necesidad de una regulación jurídicoconstitucional, pero por determinadas razones omitió hacerlo”; y b)
ocultas o lagunas de la Constitución, aquellas que se producen cuando
“en el momento de crear la Constitución, no existió o no se pudo prever
la necesidad de regular normativamente una situación determinada”.
es una hiperreformabilidad continua, como una inmovilidad irrazonable.
Entre ambos extremos, la reforma constitucional puede desempeñar
con éxito sus funciones”.
Por esas razones es que toda Constitución escrita prevé normas
expresas que regulan la forma y condiciones en que se procederá a
su reforma, estableciendo procedimientos diferenciados de aquellos
que se emplean para modificar la legislación ordinaria. Ello como una
respuesta a la necesidad de dotar al Estado de un mínimo de seguridad
jurídica, lo que exige estabilidad constitucional; pues como hizo notar
James Bryce2 “la estabilidad de una Constitución es una cualidad muy
deseable, porque da a las conciencias de los ciudadanos una sensación
de seguridad que redunda en beneficio del orden, la industria y la
economía; y a la vez porque permite acumular experiencias que hacen
posible el mejoramiento de la Constitución”.
En consecuencia, la reforma constitucional debe concebirse
como un mecanismo de balance permanente entre las necesidades de
estabilidad constitucional y los requerimientos que conllevan los
procesos de cambio social, político y económico. En definitiva, es
necesario tener presente que, como dice Miguel Carbonell3, “tan nefasto
1
Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, trad. De Alfredo Gallego A., 2ª
ed., Barcelona, Ed. Ariel, 1976, Págs. 170 – 171.
2
Bryce, James. Constituciones Flexibles y Constituciones rígidas, estudio
preliminar de Pablo Lucas Verdú, Madrid, 1988, Pág. 92.
3
Carbonell, Miguel. “Sobre la reforma constitucional y sus funciones”, en el
libro colectivo Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos; México, Ed.
Porrúa y la UNAM, 2000, Pág. 377.
49
Por ello, una de las partes fundamentales de toda Constitución
es aquella que regula el procedimiento de la reforma constitucional,
es decir, aquellas normas constitucionales que definen la forma en que
se reforma la Ley Fundamental del Estado, determinando a quién
corresponde la iniciativa, quién tiene el poder reformador, cuáles son
las ocasiones y los plazos en los que se debe efectuar la reforma, los
mecanismos de participación ciudadana en el proceso, el papel que
desempeñen los órganos del poder constituido en el proceso de reforma.
Dependerá de esas normas la estabilidad constitucional y el equilibrio
entre la inmutabilidad irrazonable y el “reformismo” irresponsable;
pues, como sostiene Pedro de Vega4, es en las normas de reforma donde
el sistema constitucional se pone a prueba consigo mismo, y donde
se valora el contenido y el alcance del propio concepto de Constitución.
Al respecto, en el sistema constitucional boliviano, la norma
prevista por el art. 232 de la Constitución vigente dispone expresamente
que “la reforma total de la Constitución Política del Estado es potestad
privativa de la Asamblea Constituyente (...)”; pues la reforma parcial
es realizada por el Congreso Nacional, que en ese cometido no actúa
como poder legislativo sino como un poder constitucional reformador,
así disponen las normas previstas por los arts. 230 y 231 de la Ley
Fundamental del Estado. De las normas constitucionales referidas se
infiere que la Constitución vigente ha previsto, a partir de los alcances
de la reforma, dos modalidades, la reforma parcial y la reforma total,
4
Vega, Pedro de. La Reforma Constitucional y la problemática del Poder
Constituyente. Madrid. 1991. Pág. 81.
50
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
diferenciando claramente la potestad o poder de reforma; así, en lo
referido a la reforma parcial la potestad la encomienda al Congreso
Nacional, invistiéndole de un poder extraordinario para reformarla,
diferente a su potestad legislativa ordinaria y tradicional, asimismo
definiendo un procedimiento especial y extraordinario distinto del que
se emplea para reformar la legislación ordinaria; y, respecto a la reforma
total la potestad la encomienda a la Asamblea Constituyente, como
una vía de ejercicio del poder constituyente derivado.
los principios fundamentales, los derechos y garantías constitucionales
de las personas, como la base esencial de la configuración del Estado;
la forma de distribución territorial del poder político, el sistema político
y régimen de gobierno; finalmente la estructura social, la estructura
económica financiera, la estructura jurídica y la estructura política del
Estado en la que se defina los órganos a través de los cuales se ejerce
el poder público. En consecuencia, un cambio de los elementos
esenciales referidos supone una reforma total de la Constitución más
allá de si efectivamente se ha cambiado el texto de la totalidad de los
artículos consignados en ella.
En la coyuntura actual se está ante una situación de realizar
una reforma total de la Constitución, por ello se ha activado el proceso
constituyente sobre la base de la decisión popular expresada en los
conflictos sociales y políticos de octubre.
En cambio otro sector importante de la doctrina constitucional
considera que la reforma total no debe ser entendida en relación a lo
cuantitativo sino a lo cualitativo de la reforma; ello supone que la
reforma total no implica modificar todos los artículos de la Constitución,
sino los elementos esenciales del sistema constitucional configurado
por la Ley Fundamental, vale decir, el sistema de valores supremos,
Por lo tanto, es posible sostener que se realiza la reforma total
de la Constitución modificando los elementos esenciales del sistema
constitucional vigente, aun sin reformar el texto de la totalidad de los
artículos consignados en ella. Cabe advertir que la modificación de
los elementos esenciales del sistema constitucional no implica
necesariamente reemplazar los vigentes por otros nuevos; así, en cuanto
se refiere a la parte axiológica del sistema constitucional, constituida
por el sistema de los valores supremos y principios fundamentales sobre
los que se configura el Estado, no se requiere necesariamente
reemplazarlos por otros, menos suprimirlos, al contrario lo que se debe
buscar es profundizarlos proclamando otros valores supremos y
principios fundamentales, además de los que ya se encuentran
proclamados; en cuanto a la parte dogmática del sistema constitucional,
constituida por los derechos fundamentales y garantías constitucionales
de las personas, tampoco se requiere reemplazar el actual catálogo,
de lo que se trata es de ampliar el mismo consagrando derechos
fundamentales que actualmente no están consagrados en la
Constitución; entonces, es posible que el texto de muchos artículos
de la Ley Fundamental no sean modificados, sin que por ello se pueda
sostener que la reforma no fue total.
51
52
Ante la situación referida resulta necesario precisar
conceptualmente qué implica la reforma total de la Constitución,
desentrañando la pregunta concurrente sobre si la reforma total tiene
una significación estrictamente cuantitativa o, en su defecto, más que
ello tiene un significado cualitativo.
Algún sector de la doctrina constitucional relaciona la reforma
total tan solamente con la extensión, lo que significa que según esa
corriente doctrinal la reforma total consiste en modificar la totalidad
del texto de la Constitución, supone rehacerla propiamente.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.
¿HASTA DÓNDE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN?
Definido como está el por qué de la reforma constitucional, el
cómo realizar la reforma, así como las precisiones precedentemente
expuestas respecto a la reforma total de la Constitución; corresponde
formular algunas reflexiones sobre el qué reformar, es decir, el
contenido y alcances de la reforma constitucional que se realizará en
el presente proceso constituyente.
Con relación a lo último, es decir, sobre el tema referido a qué
reformar en la Constitución, corresponde señalar que deberá modificarse
aquellos elementos del sistema constitucional que fueron interpelados
por los sectores sociales y fueron expresados en las crisis sociales de
febrero y octubre de 2003; ello supone, de un lado, incorporar a la
adopción del nuevo pacto social, político y económico a todos los
sectores y actores sociales, lo que Lasalle denominara como “los
factores reales de poder”; y, de otro, reformular el sistema constitucional
de manera que se logre configurar un nuevo modelo de Estado que
permita construir, como se tiene señalado anteriormente, una sociedad
democrática basada en los valores supremos de la justicia, la libertad,
la seguridad, el respeto de la dignidad humana, así como el logro del
bien común, así como en un orden económico y social justo, sobre
la base de una distribución equitativa de la riqueza social; una sociedad
basada en el respeto de la diversidad étnica, cultural, regional y de
género, que sea capaz de lograr la unidad nacional respetando esa
diversidad.
Tomando en cuenta los elementos del sistema constitucional
que fueron interpelados por los sectores sociales, consideramos que
la reforma de la Constitución debe ser total, lo que supone modificar
los elementos esenciales del sistema constitucional en la parte
53
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
axiológica, la dogmática y la orgánica. Debido a los límites de espacio
que se tiene en las obras colectivas, como la presente, en este trabajo
seguidamente identificaremos algunos de esos elementos que deben
ser modificados, expresando algunas ideas generales en torno a las
modificaciones que deben ser efectuadas.
4.1.
El nuevo modelo de Estado
Considerando los antecedentes que dieron lugar al presente
proceso constituyente, se entiende que una de las modificaciones
importantes a realizarse es la referida al modelo de Estado.
Al respecto, cabe señalar que desde la perspectiva jurídica, entre
el Siglo XIX y el Siglo XX se puede identificar dos modelos de Estado.
En el Siglo XIX se tuvo el modelo de Estado legislado de
Derecho, sustentado en el principio de legalidad, lo que significa que
el Derecho tiene su fuente en la Ley emitida por el órgano competente
que es la expresión de la soberanía popular, de manera que existe un
monopolio del Estado en la producción y las fuentes del Derecho;
entonces una norma jurídica es válida no por ser justa, sino
exclusivamente por haber sido emitida por una autoridad dotada de
competencia normativa. En este modelo de Estado la Constitución es
una mera carta política que tenía la función de limitar el poder político
delimitando el ámbito de sus funciones y competencias, se concebía
que las normas constitucionales no regulaban las relaciones entre
particulares, por lo tanto no eran susceptibles de aplicación directa.
Frente a ese modelo, en el Siglo XX, se adoptó uno nuevo,
conocido como el modelo de Estado constitucional de Derecho, que
54
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
se estructura sobre la base de los valores supremos, principios
fundamentales, derechos y garantías constitucionales; entre los
principios, en el ámbito jurídico-político se tiene el principio de la
supremacía constitucional. En este modelo de Estado cambian las
condiciones de validez de las leyes, pues ya no dependen sólo de la
forma de su producción sino también, y principalmente, de la coherencia
de sus contenidos con los valores y principios consagrados en la
Constitución. En este modelo de Estado, la Constitución es la fuente
de legitimación del poder político, asimismo fuente y fundamento de
todo el ordenamiento jurídico, de manera que no sólo disciplina las
formas de producción legislativa sino que impone a la legislación
prohibiciones y obligaciones de contenido, correlativas unas a los
derechos de libertad y las otras a los derechos sociales, cuya violación
genera antinomias y contradicciones que la ciencia jurídica tiene el
deber de constatar para que sean eliminadas o corregidas.
como seres dotados de un fin propio, y no cual simples medios para
fines de otros; lo que significa que el papel del Estado no debe reducirse
a resguardar el orden público y no interferir ni vulnerar las libertades
de las personas, sino principalmente a contrarrestar las desigualdades
sociales existentes y ofrecer a todos sus nacionales las oportunidades
necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar las necesidades
materiales. Ello implica que, el Estado debe desplegar políticas
orientadas, entre otras, a proteger y atender de manera especial a los
sectores sociales con mayores desventajas, como aquellas que tengan
debilidad manifiesta por su condición económica, por carencia de
trabajo, o por la disminución de su capacidad física, prestándoles
asistencia y protección necesarias en el marco de las posibilidades
económicas que estén a su alcance.
Desde la perspectiva social se puede identificar modelos de
Estado liberal o de Estado social. El primero, configurado sobre la base
ideológica del neoliberalismo, que en el plano jurídico axiológico se
expresa en la supremacía del valor supremo de la libertad individual
frente a la igualdad material. El segundo, es decir, el Estado social
se configura sobre la base de la supremacía del valor supremo de la
igualdad, pero no de la formal ante la Ley sino de la material; significa
un modelo de organización social, política y económica basada en los
valores supremos de la dignidad humana, la igualdad y la justicia, en
el que la política estatal esté orientada a garantizarle a su población
las condiciones básicas para una existencia digna de seres humanos,
Desde la perspectiva política es posible identificar los modelos
de Estado con régimen de gobierno autocrático y Estado con régimen
de gobierno democrático. El primero, consiste en un sistema político
en el que existe un solo detentador del poder que puede ser una persona
(generalmente dictador), una asamblea, un comité, una junta o un
partido, el que concentra el ejercicio del poder político, por lo tanto
ejerce el poder de manera absoluta sin sujeción a límites
constitucionales, ni mecanismos de control generalmente admitidos.
El segundo, es decir, Estado con régimen democrático, consiste en que
los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la
voluntad de los ciudadanos, expresada a través de las elecciones
basadas en el sufragio universal; implica que la relación de los
ciudadanos con el poder político no se reduce a la emisión del voto
para elegir a sus representantes y gobernantes, sino que también se
exprese en una participación activa y efectiva en la toma de decisiones,
a través de mecanismos como el referéndum popular, la planificación
participativa, así como el control social y la iniciativa legislativa; y,
55
56
En el modelo de Estado configurado en la segunda post guerra
mundial se pueden identificar algunas variables desde la perspectiva
social, política y económica.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
finalmente, significa que la democracia sea expresada como la capacidad
de respeto a los demás, la capacidad del diálogo y el respeto por la
discrepancia, de manera tal que la voluntad de las mayorías no pueda
llegar al extremo de desconocer los derechos de las minorías ni los
derechos fundamentales de las personas; este modelo de Estado tiene
como elementos cualificadores los siguientes: a) el principio de la
soberanía popular, como el modo específico y peculiar de concebir
el poder en el Estado, en el que el referente último es la voluntad del
pueblo; b) la concepción plural de la sociedad, lo que supone una
comprensión de la sociedad como un entramado en el que se
interaccionan los diferentes grupos sociales, situados en un plano de
igualdad, grupos que responden a la propia libertad del ser humano
y que, a la par, proporcionan a éste la posibilidad de desarrollar
libremente y en plenitud su personalidad; c) la participación como
principio rector de la vida social y política, lo que significa que el
proceso político debe estar asentado en la participación de todos los
ciudadanos en la conformación de los órganos del poder constituido
y en la expresión de su voluntad o decisión política sobre los asuntos
o temas sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno,
a través de los mecanismos previstos por la Constitución; y d) la
democracia como principio de convivencia, que significa la formación
de todos y cada uno de los ciudadanos en un espíritu de respeto y
tolerancia.
Ahora bien, mediante la reforma constitucional realizada por
Ley Nº 2631, de 20 de febrero de 2004, Bolivia adopta como modelo
el de Estado social y democrático de Derecho, se entiende
constitucional, así lo dispone expresamente el art. 1.II de la Constitución
vigente.
Finalmente, desde la perspectiva económica se pueden
identificar modelos de Estado capitalista, configurado sobre la base
de la propiedad privada sobre los medios de producción; Estado
socialista, estructurado sobre la base de la propiedad colectiva sobre
los medios de producción; Estado con economía de libre mercado;
Estado con economía social de mercado; cuyas características
principales no es posible describirlos dada la limitación de espacio.
57
El actual modelo de Estado definido por la Constitución vigente,
en la perspectiva jurídica, como Estado constitucional de Derecho; en
la política, como Estado democrático; y en la social, como Estado
social, responde a las necesidades y requerimientos básicos para lograr
la construcción de una sociedad más justa y equitativa, en la medida
en que, a partir de esa configuración se logre introducir serios y
profundos ajustes a la estructura social, política, económica financiera
y jurídica del Estado en este proceso constituyente; de manera que,
en cuanto se refiere al modelo de Estado, no existe mayor necesidad
de reforma, salvo lo referido a la perspectiva económica de ese modelo,
y los ajustes necesarios a la parte axiológica (sistema de valores
supremos y principios fundamentales) y la parte dogmática (derechos
fundamentales y garantías constitucionales) del sistema constitucional,
como la base esencial de este modelo de Estado.
En consecuencia, consideramos que, con relación al modelo de
Estado, lo recomendable es que se efectúen las reformas solamente
con relación a la perspectiva económica, así como al sistema de valores
supremos, los principios fundamentales, los derechos fundamentales
y garantías constitucionales de las personas, mejorando el actual texto
constitucional con relación a la parte axiológica y la parte dogmática.
58
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.1.1. Los valores supremos en el nuevo sistema constitucional
Los valores supremos son los ideales que una comunidad decide
constituir como sus máximos objetivos a desarrollar por el ordenamiento
jurídico, así como en su estructura económica financiera, social y
política, es decir, los fines a los cuales pretende llegar. Por ello,
determinan el sentido y finalidad de las demás normas y disposiciones
legales que conforman el ordenamiento jurídico del Estado. Finalmente,
cabe señalar que contribuyen decisivamente a la función de legitimidad
que la Constitución desempeña en el Estado constitucional de Derecho,
entendiéndose por legitimidad aquella calidad de un poder por cuya
virtud las decisiones que de él emanan son acatadas y obedecidas como
obligatorias por existir en los destinatarios de las normas el
convencimiento de tal obligatoriedad.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
De otro lado, cabe señalar que la Constitución vigente omite
proclamar los valores supremos de la dignidad humana, aquel que tiene
todo hombre para que se le reconozca como un ser dotado de un fin
propio, y no cual simple medio para fines de otros; y el valor supremo
del pluralismo, como la base esencial de la organización social, política,
económica y cultural del Estado, lo que significa que, como un ideal
máximo de la sociedad boliviana, el Estado deberá reconocer,
promocionar y proteger la diversidad étnica, cultural y de género
adoptando las políticas estatales orientadas al logro de la unidad en
la diversidad.
4.1.2. Los principios fundamentales en el nuevo sistema
constitucional
Los valores supremos son inherentes a todo Estado
constitucional de Derecho, por lo mismo se constituyen en la base
esencial de su sistema constitucional más allá de si están expresamente
proclamados por la Constitución; empero, la tendencia en el
constitucionalismo contemporáneo es de proclamarlos expresamente
como parte de las normas axiológicas de la Constitución.
De manera general se puede señalar que los principios
fundamentales son los lineamientos esenciales que vertebran al Estado,
presupuestos lógicos y las líneas rectoras o básicas del orden
constitucional. Los principios son normas que condicionan las demás
normas, pero tienen un grado mayor de concreción y eficacia, teniendo
por sí mismo carácter normativo.
Es en ese orden que la Constitución vigente, en su art. 1.II,
ha proclamado los valores supremos de la libertad, la igualdad y la
justicia, pero reduciendo su alcance solamente al ordenamiento jurídico,
cuando lo correcto es que el sistema de valores debe estar expresado
en todo el sistema constitucional, vale decir en la estructura social,
la estructura económica financiera, la estructura política y la estructura
jurídica; es esa deficiencia que debe ser corregida.
Los valores supremos son inherentes a todo Estado
constitucional de Derecho, por lo mismo se constituyen en la base
esencial de su sistema constitucional; pues son una pauta de
interpretación constitucional ineludible, por la simple razón de que son
parte de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza
normativa; por lo tanto toda la estructura social, la estructura económica,
la estructura política y la estructura jurídica del Estado deben articularse
sobre la base de esos principios fundamentales.
59
60
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
En la Constitución vigente están proclamados, no de manera
explícita sino implícita, los siguientes principios fundamentales: a)
principio de la soberanía popular (art. 2); b) principio de la separación
de funciones de los órganos de poder (art. 2); c) principio de supremacía
de la Constitución (art. 228); d) principio de jerarquía normativa (art.
228); e) principio de reserva de Ley (art. 7 y 59.1ª); f) principio de
la irretroactividad de la Ley (art. 33); g) principio de publicidad de
las normas (art. 81).
caracterizado por el uso adecuado y aprovechamiento razonable de los
recursos naturales, especialmente los no renovables, de manera que
se evite la degradación y deterioro ambiental.
Sin embargo no están proclamados ni siquiera implícitamente
los siguientes principios fundamentales
i) La responsabilidad del Estado y sus funcionarios frente
al administrado; garantía frente a la actuación inadecuada e ilegal
del funcionario o autoridad pública que implica la obligación de reparar
las consecuencias emergentes de la actuación, así como asumir las
sanciones, sean disciplinarias, administrativas o punitivas.
ii) El principio de la legalidad; significa que todos los poderes
públicos se encuentran sujetos a la ley, lo que no obsta para mantener
que en un régimen constitucional, también el poder legislativo, del que
aquélla emana, está sujeto a la Constitución, en cuanto ésta procede
del Poder Constituyente.
iii) El principio de la protección y preservación del medio
ambiente y la biodiversidad; como una vía de preservación del habitat
natural de los seres vivientes, y la protección a la vida misma y la
salud de las generaciones presentes y futuras; significa que el Estado
debe adoptar políticas estatales para la protección y preservación
ambiental en el marco de los acuerdos y convenios internacionales
asumidos; entonces el Estado deberá impulsar un desarrollo sostenible
61
iv) El principio de la diversidad étnica y cultural, como un
reconocimiento expreso de la diversidad social, como un criterio rector
para la formulación de las políticas estatales que posibiliten la
integración real y material de los Pueblos Indígenas al sistema
constitucional boliviano, por lo mismo a la estructura social, económica
y política del Estado, prohibiendo toda forma de discriminación
económica, racial, política o cultural.
v) El principio de la diversidad de género; como un
reconocimiento de la diversidad de la estructura social, no sólo étnica
ni cultural, sino también de género; significa que la estructura social
boliviana está caracterizada por la presencia de varones y mujeres,
quienes deben ser tratados respetando las diferencias naturales de
género, es decir, la diversidad de género, por lo mismo sin
discriminación alguna.
vi) La seguridad jurídica; el principio de seguridad jurídica
puede entenderse como la confianza que los ciudadanos tienen en la
observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de
normas válidas y vigentes, confianza que nace de la estabilidad en
cuanto a la consecuencia jurídica de los actos y decisiones que asume
el Estado a través de sus órganos de poder.
Es recomendable que en la parte axiológica de la nueva Constitución
se proclamen expresamente los principios fundamentales; incluyendo los
principios que regirán las relaciones exteriores del Estado, tales como el
principio de la soberanía nacional, el principio de respeto a la
62
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por el Estado boliviano.
c) Promover el bienestar general; adoptando políticas
económicas y sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida
de la población, sobre la base del respeto de la dignidad humana y
la igualdad de oportunidades de todos para el acceso a los servicios
públicos esenciales, así como a una fuente de trabajo.
4.1.3. Definición de los fines del Estado boliviano
Como parte constitutiva del modelo de Estado, deberá delinearse
con claridad los fines del Estado, en concordancia con los valores
supremos y los principios fundamentales. Sólo así se establecerán con
solidez las bases esenciales de la estructura económica, política, social
y jurídica del Estado; pero además, esa definición clara y precisa de
los fines del Estado, se constituirá en un parámetro más para la
interpretación de la Constitución y las leyes, desde y conforme a la
Constitución, por parte del órgano encargado del control de
constitucionalidad, de manera tal que ejerza un control estricto sobre
las políticas estatales, las que deberán responder a la condición de
Estado social y democrático, y materializar los fines trazados por el
constituyente.
En ese orden de ideas, es importante que la nueva Constitución,
en su título preliminar, defina los fines del Estado boliviano; a cuyo
efecto, de manera enunciativa, no limitativa, se pueden nombrar los
siguientes fines:
a) El servir a la comunidad; a través de la prestación de servicios
esenciales de educación, salud, comunicación e infraestructura básica.
d) Garantizar la diversidad social; lo que implica que el
Estado deberá respetar la diversidad étnica, cultural y de género, de
manera que deberá adoptar políticas orientadas a prevenir, eliminar
y sancionar todo tipo de discriminación fundada en la raza, el sexo,
religión, la edad, el idioma, la pertenencia étnica, posición económica,
social o política, nivel de educación, opción sexual o cualquier otro
criterio.
e) Defender la independencia nacional y mantener la
integridad territorial; rechazando toda forma de injerencia de otros
Estados en sus asuntos internos; adoptando políticas de asentamiento
y generación de polos de desarrollo económico en las fronteras, de
manera tal que el Estado sea capaz de copar su territorio, pero no con
meros asentamientos humanos, sino de políticas integrales que
posibiliten la presencia real y efectiva del Estado boliviano en sus
territorios fronterizos.
4.1.4. Los derechos fundamentales
b) Promover el desarrollo sostenible y sustentable; sobre la
base del adecuado y razonable aprovechamiento de sus recursos
naturales, así como la conservación del medio ambiente, la
biodiversidad y el orden ecológico equilibrado.
Una de las bases esenciales del sistema constitucional del
Estado son los derechos fundamentales, aquellos que se encuentran
reconocidos, directa o indirectamente, en la Constitución como las
facultades, poderes o capacidades que tienen las personas para hacer
o dejar de hacer algo inherente a su personalidad, pedir la atención
63
64
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
y satisfacción de las necesidades o representar e impugnar las decisiones
estatales que afectan a sus intereses.
y políticos, los derechos económicos, sociales y culturales, así como
los derechos colectivos o de los pueblos, organizándolos en tres
capítulos separados. Deben consagrarse los derechos que a continuación
se enumeran, de manera enunciativa no limitativa:
Todo Estado contemporáneo positiva los derechos humanos
consagrándolos en su Constitución, como un límite al poder no sólo
estatal sino también particular, y como una fuente de garantía para su
real y efectiva vigencia, así como para su protección.
En el caso del Estado boliviano, cabe advertir que, conforme
tenemos señalado en el trabajo “El Tribunal Constitucional y los
Derechos Humanos”5, si bien es cierto que en las últimas décadas se
han logrado avances significativos en el proceso de positivación y
judicialización de los derechos humanos, no es menos cierto que aún
queda mucho por hacer en la materia de promoción, defensa y protección
de los derechos humanos en Bolivia.
En ese orden, podemos señalar que el catálogo de los derechos
fundamentales previsto en la Constitución vigente resulta incompleto,
pues omite la consagración de muchos derechos fundamentales civiles
y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y culturales,
con ausencia absoluta de los derechos colectivos o de los pueblos.
Por ello, en el presente proceso constituyente deberá reformarse
la parte dogmática de la Constitución, pero con la finalidad de avanzar
y profundizar el proceso de positivación y judicialización de los
derechos fundamentales; a cuyo efecto, es recomendable que se
consagren expresamente en la Constitución aquellos derechos humanos
que no lo están en la vigente, es decir, parte de los derechos civiles
5
Rivera Santivañez, José Antonio. El Tribunal Constitucional y protección de
los derechos humanos. Ed. Tribunal Constitucional de Bolivia. Sucre – Bolivia.
2004.
65
a) Derechos fundamentales civiles y políticos: derecho al libre
desarrollo de la personalidad; derecho a la vida privada y la intimidad;
derecho al honor y la honra; derecho a la igualdad ante la ley; derecho
a la participación en la vida política, vecinal, cívica y comunitaria;
derecho a la discrepancia o el disenso; derecho a reunirse y manifestarse
pública y pacíficamente sin el uso de armas, sin requerir para ello
autorización alguna; derecho de asilo ante las persecuciones políticas;
derecho a la libertad de conciencia y de religión, y a la objeción de
conciencia; derecho al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva
y el debido proceso; y derecho de rectificación o respuesta, en los casos
en que sea afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas
en su perjuicio a través de los medios de difusión.
b) Derechos fundamentales económicos, sociales y
culturales: derecho a la educación, a adquirir libremente una profesión
y tener acceso a la ciencia; derecho a la seguridad y estabilidad en
el trabajo o empleo; derechos de la niñez a la vida, la integridad física,
la salud, seguridad social, la alimentación equilibrada, el nombre, la
paternidad, la nacionalidad y a tener una familia; derechos de la
Juventud a la protección, la asistencia y formación integral, a la
educación y profesionalización, al trato especial en su fuente laboral
que le permita proseguir sus estudios de profesionalización; derecho
de las mujeres a un trato igualitario y no discriminado, a la asistencia
durante el embarazo y los años siguientes al parto; el derecho a no
ser discriminados por razones de género; el derecho a la salud sexual
y reproductiva; derecho de las personas de la tercera edad a la protección
66
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
y la asistencia, evitando el aislamiento y el olvido; derecho a la vivienda
familiar; y derecho de acceso y disfrute de la cultura.
pérdida de credibilidad y legitimidad del Estado, pues sucede que los
bolivianos y bolivianas no creen ni confían en el Estado; ello, entre
otras causas, porque el Estado se encuentra muy distante o alejado de
los ciudadanos y ciudadanas, como consecuencia de la excesiva
centralización territorial del poder político.
c) Derechos fundamentales colectivos o de los pueblos:
derecho a un ambiente sano no contaminado; derecho a un orden
ecológico equilibrado; derecho a la identidad cultural; derecho al uso
de la lengua materna; derecho a la libre determinación de los Pueblos
Indígenas; y derecho a la no discriminación por razones étnicas,
culturales o de género.
De otro lado, la nueva Constitución deberá prever expresamente,
de un lado, la integración al bloque de constitucionalidad de las
declaraciones, los tratados, convenciones y pactos internacionales sobre
derechos humanos a los que se hubiese adherido, suscrito y ratificado
el Estado boliviano, definiendo expresamente que dichos instrumentos
internacionales tienen rango constitucional, por lo mismo primacía
frente a la legislación ordinaria; y, de otro, que los derechos
fundamentales consagrados por la Constitución sean interpretados en
concordancia con los referidos instrumentos internacionales, así como
la jurisprudencia emanada de los organismos supraestatales de
protección y defensa de los derechos humanos, como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, entre otros.
4.2.
La distribución territorial del poder6
Uno de los elementos centrales de la crisis social y política
expresada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, es la
6
Mayor información sobre el tema véase: Rivera Santivañez, José Antonio. El
Proceso Constituyente en Bolivia. Reflexiones sobre la reforma de la
Constitución. Ed. Kipus. Cochabamba – Bolivia. 2005.
67
Nadie puede negar que el viejo Estado unitario centralizado,
con una excesiva centralización territorial del ejercicio del poder
político, se encuentra en crisis, fue y es objeto de interpelación
ciudadana, por lo que requiere de una urgente modificación mediante
una distribución territorial del poder político del Estado.
Bolivia desde su nacimiento a la vida republicana adoptó el
modelo centralizado del ejercicio del poder, constituyéndose, por
disposición expresa de la Constitución, en un Estado unitario
centralizado, tan solamente con dos niveles de gobierno, el central o
nacional, y el local o municipal. Ese modelo de organización territorial
del poder estatal tenía los siguientes fundamentos o, dicho desde otra
perspectiva, perseguía los siguientes objetivos: a) establecer la unidad
nacional; b) mantener y defender la integridad territorial; y c) lograr
un desarrollo y crecimiento armónico entre todas las regiones.
Cabe advertir que en la práctica esos buenos propósitos no se
cumplieron a cabalidad, pues ni se ha mantenido la unidad nacional
menos la integridad territorial que fue cercenada por los países vecinos;
ello porque el carácter unitario del Estado se ha constituido, en los
hechos, en una organización centralizada de la administración pública
y del ejercicio del poder, cuyos efectos más que positivos han sido
negativos. El resultado de este modelo estatal, en el orden económico,
es el desequilibrio entre las regiones y una brecha enorme entre el
campo y la ciudad, con ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
categoría; el atraso y la postergación de muchas regiones, especialmente
del área rural, son el fiel reflejo de la falta de una política y estrategia
nacional orientadas al logro de un desarrollo humano sostenible, fruto
de una planificación excesivamente centralista. En el orden social, el
Estado centralista no ha logrado superar y resolver la injusticia social
expresada a través de la inmensa diferencia entre los ricos y pobres.
para sí la soberanía, lo que implica que el poder constituyente originario
y derivado radica en el Estado; la potestad legislativa la conserva el
poder central; sin embargo, el gobierno central transfiere algunas
competencias a los gobiernos locales autónomos.
Ante esa realidad es ineludible reformar el sistema de
distribución territorial del poder político, abandonando el criterio
clásico del unitarismo, así como los prejuicios o los temores respecto
a la adopción de un modelo de descentralización política profunda,
dicho de otra forma, un modelo de Estado caracterizado por la
distribución territorial del poder político, que permita acercar el Estado
al ciudadano para devolverle la credibilidad y confianza en torno al
Estado, y devolverle a éste la legitimidad necesaria, a partir del
restablecimiento de la vinculación y relación estrecha con los
ciudadanos y ciudadanas.
Para ese efecto existen diversas alternativas, partiendo del
modelo clásico de distribución territorial extrema del poder político,
como es el federalismo, hasta modelos intermedios que permitan
distribuir territorialmente el poder político sin llegar al federalismo;
entre estos últimos modelos se pueden identificar los siguientes:
a) El modelo de distribución territorial del poder sobre la
base de las autonomías locales
Es aquel en el que el ejercicio del poder político es distribuido
por el Estado a los entes territoriales básicos o entes locales, como
son los gobiernos municipales, reconociéndoles autonomía política,
administrativa, normativa y de ejecución; empero, el Estado conserva
69
Este modelo no tiene un desarrollo histórico, surge como una
propuesta de los municipios del país. Es un modelo que presenta
grandes posibilidades y potencialidades para la implementación de una
verdadera democracia participativa; un régimen político caracterizado
por la distribución del poder del Estado en las unidades territoriales
básicas, las que podrían articularse sobre la base de la planificación
participativa y el control social de la gestión pública, de manera que
el poder político no esté en manos de los núcleos funcionales sino los
núcleos territoriales de base; entonces el desarrollo humano sostenible
ya no sea una imposición de las esferas centrales del poder sino
emergente de una decisión adoptada en las organizaciones territoriales
de base partiendo de la planificación participativa.
La adopción de este sistema de distribución territorial del poder
político, implicaría también modificar la organización territorial del
Estado, lo que supone la adopción de las unidades territoriales
constituidas en municipios sobre la base de las organizaciones
territoriales de base que serían la expresión de los pueblos indígenas
y comunidades campesinas, así como las juntas o unidades vecinales
en los centros urbanos; ello significaría eliminar las unidades
territoriales provinciales y departamentales, lo que llevaría como
resultado el Estado constituido por el territorio nacional y los
municipios.
Paralelamente a las ventajas, este modelo de distribución
territorial del poder presenta potencialmente algunas desventajas; entre
70
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ellas, la excesiva dispersión del poder político en un número elevado
de municipios, lo que podría debilitar un plan nacional de desarrollo
humano sostenible, la debilidad se acentuaría ante la ausencia de una
instancia intermedia de articulación que logre armonizar las diferentes
visiones y concepciones de desarrollo nacional que podrían originarse
en los gobiernos locales autónomos.
Este modelo de distribución territorial del poder tiene un doble
objetivo, de un lado, el racionalizar la distribución territorial del poder
del Estado, creando un escalón intermedio entre el ente central, el
Estado, y los entes locales, ese nivel está constituido por gobiernos
de las Regiones o Departamentos Autónomos; y, del otro, el superar
el conflicto que de manera permanente se da entre el centro y la
periferia.
b) El modelo de distribución territorial del poder sobre la
base de las autonomías regionales o comunidades autónomas
Es aquel en el que el Estado unitario distribuye el poder único
entre poderes territoriales diversos, es decir, procede a la cesión del
poder centralizado a las unidades territoriales regionales o
departamentales constituidas sobre la base de criterios de carácter
étnico (nacionalidad), histórico y territorial. Este modelo se diferencia
del federalismo, porque las Autonomías Regionales o Departamentales
no alcanzan el carácter de verdaderos Estados con soberanía,
simplemente adquieren autonomía política, normativa y administrativa
en el marco de la soberanía del Estado unitario y sujetos a las normas
previstas por la Constitución y sus respectivos Estatutos Orgánicos.
El modelo se caracteriza porque se trata de un Estado en el que
existe un único poder constituyente, tanto originario como derivado;
la potestad autonormativa de los entes territoriales, es decir, las
Regiones o Departamentos Autónomos, no es originaria sino derivada
y subsidiaria, ya que su fundamento emerge de sus respectivos Estatutos
Orgánicos que son aprobados por el Estado a través de sus órganos
centrales; los órganos centrales del Estado pueden incidir, en su caso,
sobre los órganos de las Regiones Autónomas o los Departamentos
Autónomos, lo que significa que prima la soberanía del todo (Estado)
sobre la autonomía de las partes (Regiones o Departamentos
Autónomos).
71
Cabe señalar que el modelo de las Autonomías Regionales o
Departamentales se sustenta sobre la base de los principios siguientes:
a) el principio de unidad, lo que significa que la titularidad de la
soberanía es única y le corresponde al Estado que mantiene el poder
originario; b) el principio de autonomía, lo que significa el
reconocimiento del derecho de las Regiones o Departamentos
Autónomos a la adopción de decisiones político-administrativas,
asumiendo competencias normativas y de ejecución; con la advertencia
de que la competencia normativa es de carácter subsidiario que se
reduce estrictamente al ámbito territorial de la Región o Departamento
autónomo; c) el principio de la solidaridad, significa que, partiendo
de una concepción de pertenecer a un todo común, debe establecerse
mecanismos de cooperación y de compensación inter-regional en la
distribución de recursos entre las regiones, a objeto de lograr un
equilibrio económico, adecuado y justo entre las Regiones o
Departamentos Autónomos; d) el principio de igualdad, significa que
en la aprobación del Presupuesto General del Estado deberá efectuarse
una asignación presupuestaria a las Regiones Autónomas en función
del volumen de servicios y actividades estatales que éstas hubiesen
asumido, de un lado y, del otro, la asignación de una base mínima a
todas las regiones por igual, garantizando que cada una de ellas pueda
otorgar un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales a su
población; y e) el principio de subsidiariedad; significa que los
72
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
gobiernos de las Regiones o Departamentos Autónomos ejercerán las
competencias que no corresponden al gobierno central o nacional.
Con uno u otro modelo, lo cierto es que en este proceso
constituyente se debe reformar el sistema de distribución territorial del
poder político. Para el caso de optar por el modelo de las Autonomías
Regionales o Departamentales, deberá adoptarse decisiones políticas
plasmadas normativamente en la nueva Constitución, a objeto de
delimitar los alcances de la distribución territorial del Poder.
En ese orden, será importante que en la nueva Constitución se
definan y regulen los siguientes aspectos básicos: i) distribución
constitucional de competencias entre el Estado y las Regiones o
Departamentos Autónomos; ii) definición de los mecanismos y
procedimientos para la aprobación y reforma de los Estatutos Orgánicos
de las regiones autónomas; iii) definición de los procedimientos para
la conformación e implementación de las Regiones o Departamentos
Autónomos; iv) definición de la estructura institucional de las Regiones
o Departamentos Autónomos, definiendo las funciones, atribuciones
y competencias de sus diferentes órganos; v) definición de la instancia
encargada de solucionar los conflictos de competencias entre los
órganos centrales del Estado con los de las regiones autónomas; vi)
definición de las relaciones entre los gobiernos autonómicos con los
gobiernos locales autónomos; vii) definición del régimen económico
financiero de las Regiones o Departamentos Autónomos, definiendo
claramente los mecanismos de generación, asignación y distribución
de recursos, mecanismos de compensación interregional, en este ámbito
deberá definirse el régimen tributario, respecto a su creación,
recaudación y distribución; y viii) definición del régimen electoral
aplicable para la conformación de los órganos de las Regiones
Autónomas.
73
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.3.
El régimen de gobierno y sistema político
La crisis social y política reflejada en los acontecimientos de
febrero y octubre de 2003, ha demostrado que el modelo de la
democracia representativa formal ha llegado a un estado de agotamiento,
debido a la crisis de legitimidad, representatividad e identidad en la
que se ve envuelto el modelo, así como por su configuración excluyente
de amplios sectores sociales con los pueblos indígenas y comunidades
campesinas. Si bien es cierto que, con las reformas constitucionales
realizadas mediante la Ley Nº 2631, de 20 de febrero de 2004, se ha
modificado el modelo pasando de la democracia representativa hacia
la democracia participativa, introduciendo mecanismos de participación
popular al sistema constitucional, no es menos cierto que aún no se
ha superado la crisis del modelo, toda vez que aún no se ha logrado
superar las limitaciones que tiene el régimen democrático con relación
a la democracia étnica, es decir, a las prácticas democráticas de los
pueblos indígenas y comunidades campesinas sobre la base de sus usos
y costumbres, así como sus principios y valores.
De otro lado, cabe señalar que se encuentra en crisis el sistema
político del presidencialismo, configurado sobre la base del principio
de la separación de funciones, en el que el poder se concentra en la
persona del Presidente de la República, quien desempeña las funciones
de Jefe de Estado, de Jefe de Gabinete y Jefe del Partido Político
gobernante, cuya investidura deriva de voluntad popular, de manera
que no tiene responsabilidad política ante el parlamento, lo que significa
que no puede ser destituido por éste, en contrapartida tampoco puede
disolver el parlamento; de manera que ante una situación de crisis
política por la pérdida de legitimidad del Presidente de la República,
o por la pérdida de la mayoría en el parlamento y, en su caso por la
adopción de políticas erróneas, no existe posibilidad alguna de destituir
74
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
al primer mandatario, ni siquiera al gabinete; de contrario, cuando el
parlamento no cumple adecuadamente con sus funciones y hace un
bloqueo sostenido al Ejecutivo no puede procederse a su disolución
y adelantar las elecciones.
étnicos y culturales no se sienten expresados en la democracia formal
vigente; sienten que este régimen no expresa sus valores y principios,
que no resuelve sus problemas concretos de existencia, no supera la
diferencia secular entre la ciudad y el campo, no resuelve los agudos
problemas de la indigencia y extrema pobreza, no supera los problemas
de la transculturación y aculturación que se han venido ejercitando
desde las esferas estatales contra ellos.
Frente a esa dura realidad la adopción del nuevo sistema
constitucional, a través del proceso constituyente, debe incluir el cambio
del régimen de gobierno y del sistema político, que permita establecer
una verdadera democracia participativa, basada en la inclusión de los
todos los sectores sociales y los núcleos territoriales de base, superando
el viejo modelo que genera la exclusión.
Una democracia de inclusión implica la adopción de un sistema
político basado en el reconocimiento de la diversidad étnica, cultural,
de género y generacional, por lo mismo el reconocimiento de los
sistemas y mecanismos de intervención, procedimientos propios y
particulares de gestión de los pueblos indígenas o comunidades
campesinas, reconociendo sus valores y principios propios y exclusivos
que no pueden ser desconocidos ni suplantados, significa el
reconocimiento estatal de la democracia étnica, estructurada y
practicada sobre la base de los usos y costumbres, así como los
principios y valores, de los pueblos indígenas y comunidades
campesinas; asimismo la creación de mecanismos, sistemas y adopción
de políticas para lograr la real integración de las mujeres y los jóvenes
al sistema constitucional y el régimen político, de manera tal que estos
sectores sociales tengan un acceso a las estructuras del poder político
en base a la igualdad de oportunidades, eliminando toda forma directa
o indirecta de discriminación.
De otro lado, la democracia de inclusión significa también la
adopción de sistemas y mecanismos de participación ciudadana en la
gestión pública, a través de la planificación participativa y el control
social, en las diferentes esferas y niveles del ejercicio del poder político.
En definitiva, significa la adopción de mecanismos idóneos y efectivos
de participación ciudadana que, más allá de las vías formales previstas
para la democracia occidental, permitan al ciudadano desempeñar un
papel más activo en el ejercicio del poder político, dejando el papel
pasivo de mero elector.
La articulación de estas prácticas democráticas con el sistema
político estatal es un desafío que se debe enfrentar en el proceso
constituyente, ya que en la actualidad los pueblos indígenas, los grupos
Con relación al sistema político, no cabe duda alguna que es
necesario modificar el actual sistema presidencialista. Ahora bien,
tomando en cuenta que frente al sistema presidencialista existe el
sistema parlamentario, pareciera que la reforma tendría que orientarse
a la adopción de este último sistema; empero, el sistema parlamentario
requiere de un sistema político en el que existan mayorías claras y
sólidas, de la existencia de partidos políticos sólidos y debidamente
cohesionados con una rigurosa disciplina de sus dirigentes y militantes,
presupuestos que están lejos de ser cumplidos en Bolivia, pues aún
no existe la cultura democrática, ni existen partidos políticos sólidos,
al contrario éstos se debaten en una profunda crisis. En consecuencia,
queda el desafío de que seamos capaces de adoptar un sistema que
responda a la concreta realidad social, política y cultural de nuestro
país; un sistema que podría ser el de un presidencialismo atenuado
75
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
configurado sobre la base de una corresponsabilidad en la conducción
del Órgano Ejecutivo, con un Presidente de la República que desempeñe
las funciones de Jefe de Estado y Jefe del Gabinete político; y con
un Vicepresidente de la República, como miembro del Órgano
Ejecutivo, que desempeñe las funciones de Jefe del Gabinete del área
Económico y Social, con responsabilidad política ante el Congreso
Nacional; ello implica que, ante una grave crisis económica y social
causada por la adopción de políticas erróneas, pueda ser destituido
conjuntamente con su gabinete del área económico y social, con el voto
de censura del Parlamento.
al que concurrirá el Vicepresidente de la República, en su condición
de Jefe del Gabinete - económico social; ejercer la potestad
reglamentaria conjuntamente con el Gabinete Ministerial; promulgar
las leyes de la República, formulando veto debidamente fundamentado
en los casos en los que considere que la Ley sancionada por el legislativo
es contraria a los intereses nacionales o es incompatible con la
Constitución; previa consulta con el Vicepresidente de la República
y el dictamen afirmativo del Gabinete Ministerial, disolver la Cámara
de Diputados.
En cuanto a las funciones, al Presidente de la República deberá
encomendársele las funciones de Jefe de Estado y Jefe del Gabinete
Político; deberá ejercer la dirección de la política interna y externa
del Estado, presidir las reuniones del Gabinete Ministerial en pleno,
El Vicepresidente de la República, deberá ejercer las funciones
de Jefe del Gabinete Económico – Social, y reemplazar al Presidente
de la República en los casos de impedimento temporal o acefalía
definitiva. Deberá ser nombrado por el Presidente de la República con
el voto de confianza de la Cámara de Diputados, por lo mismo será
responsable políticamente ante éste. Desempeñará funciones
específicamente político - administrativas en el marco de las
atribuciones que se le asigne en el texto constitucional. Sus funciones
deberían abarcar básicamente lo siguiente: diseñar y elaborar,
conjuntamente con los Ministros del área, el plan estratégico quinquenal
de desarrollo económico y social en el marco de la estrategia y plan
nacional de desarrollo sostenible, recogiendo los planteamientos de los
gobiernos autonómicos, para su posterior aprobación en el Gabinete
Ministerial; planificar y elaborar, conjuntamente con los Ministros del
área, el programa anual de desarrollo humano sostenible en el marco
del plan general; ejercer control sobre la ejecución de los planes y
programas de desarrollo económico y social; presidir las reuniones o
sesiones de trabajo de los ministros del área económico y social, para
la coordinación, planificación o evaluación; presentar informes al
Presidente de la República y las sesiones de gabinete ministerial, sobre
el avance de la ejecución de los planes y programas de desarrollo
económico y social; y, presentar ante las cámaras legislativas,
77
78
Si se adopta un nuevo sistema político deberá modificarse la
estructura y funciones de los órganos de poder del gobierno central,
es decir, del Ejecutivo, Legislativo y Judicial para compatibilizar con
el nuevo modelo de Estado, la distribución territorial del poder político,
el nuevo sistema político y régimen de gobierno.
4.3.1. El Órgano Ejecutivo
La adopción del nuevo sistema político y régimen de gobierno
debe estar acompañada de una profunda reforma a la organización y
funcionamiento del Órgano Ejecutivo del gobierno central.
En cuanto a su estructura y organización deberá definirse que
lo integran el Presidente de la República, el Vicepresidente, los
Ministros de Estado y el Procurador General de la República.
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conjuntamente con los Ministros del área, los informes que le sean
requeridos y responder políticamente ante la Cámara de Diputados.
a) La Cámara de Senadores, si la Asamblea Constituyente,
recogiendo las demandas ciudadanas decide adoptar el modelo
autonómico para la distribución territorial del poder, esta Cámara
deberá convertirse en la instancia que exprese la representación
territorial, es decir, una Cámara de representación de los intereses
regionales; de manera que deberá estar integrado por un número igual
de Senadores por cada Región o Departamento Autónomo; el número
total deberá reflejar una proporción equivalente al 35% del total de
miembros del Congreso Nacional, de manera que en las sesiones
conjuntas de ambas Cámaras, en las que deban adoptarse decisiones
de trascendencia nacional, se refleje un equilibrio entre las Cámaras,
lo que actualmente no se da, toda vez que existe una sobre representación
en la Cámara de Diputados frente a la de Senadores.
4.3.2. El Órgano Legislativo
El Órgano Legislativo se encuentra en una profunda crisis de
legitimidad, de representatividad y credibilidad; pues es una de las
instituciones estatales con índices bajos de confianza ciudadana; ello
ha dado lugar a que se interpele seriamente a este órgano del poder
público, al grado que se planteó y aún plantea una reforma profunda
orientada a convertirlo en unicameral, con una reducción seria del
número de sus miembros.
Tomando en cuenta esos antecedentes y, ante la eventualidad
de una reforma del régimen de gobierno y sistema político, es inevitable
la reforma del Órgano Legislativo, tanto en su estructura orgánica,
cuanto en la esfera de sus funciones y atribuciones; pues, de un lado,
tendrá que adecuarse al nuevo sistema de distribución territorial del
poder, salvo que se resuelva mantener el modelo de Estado unitario
centralizado; y de otro, tendrá que adecuarse al nuevo régimen de
gobierno y sistema político.
Para el supuesto de que se adopte un nuevo sistema de
distribución territorial del poder, en una de las alternativas que existen
para el efecto, será necesario mantener la estructura bicameral del
Órgano Legislativo, pero introduciendo modificaciones importantes en
cuanto al sistema electoral para la conformación de las cámaras, así
como respecto a las funciones y atribuciones de las cámaras; lo que
significa que deberá replantearse las funciones de cada Cámara,
modificar el sistema electoral y cambiar el número de sus miembros.
79
Deberán replantearse las funciones y atribuciones de la Cámara
de Senadores, para darle mayor funcionalidad y evitar la duplicación
de funciones con relación a la Cámara de Diputados y así evitar la
dispersión de esfuerzos y recursos; así, deberá desempeñar las funciones
de gestión, representación, control y fiscalización de los gobiernos
autonómicos, es decir, de los gobiernos de las Regiones o Departamentos
Autónomos, así también de los gobiernos locales autónomos; además
de participar como Cámara de origen en la elaboración de los proyectos
de Ley relacionados con el régimen autonómico.
b) La Cámara de Diputados, deberá constituirse en la instancia
política del Órgano Legislativo, debe ser la expresión de la
representación nacional por población; lo que implica que su función
se circunscribirá esencialmente a la política nacional.
Tomando en cuenta el nuevo papel que desempeñará la Cámara
de Diputados debe modificarse el número de sus integrantes; de manera
80
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
que el texto constitucional sin fijar un número fijo, determine un
máximo que permita establecer una relación proporcional con la Cámara
de Senadores en cuanto a la conformación del Congreso Nacional, lo
que supone que esta Cámara debe representar el 65% del Congreso
Nacional. Es recomendable reducir el número de miembros de la
Cámara de Diputados, pues su actual composición no es razonablemente
proporcional al número de habitantes del país.
del servicio judicial expresan de manera reiterada y cada vez con mayor
frecuencia su disconformidad con el sistema judicial ordinario; existen
quejas por la excesiva demora en la substanciación de los procesos
judiciales, lo que supone altos índices de retardación de justicia, quejas
por la mala calidad del servicio caracterizado por el excesivo
formalismo, decisiones carentes de una razonable y suficiente
fundamentación jurídica, constante vulneración de los derechos
fundamentales y garantías constitucionales de las partes; se plantean
con mucha frecuencia denuncias, aunque sin pruebas, sobre aparentes
conductas de corrupción en algunas autoridades judiciales, denuncias
que no son suficiente y responsablemente investigadas; se cuestiona
la aparente falta de independencia de las autoridades judiciales.
Habrá de reformular las funciones y competencias de la Cámara
de Diputados para adecuar al nuevo sistema político; pues si se modifica
el actual sistema presidencialista tendría que ser esta Cámara la que
otorgue el voto de confianza para la designación del Jefe del Gabinete
económico social y, por lo mismo, tendría que tener la potestad de
destituir a esa autoridad, a cuyo efecto debe establecerse un
procedimiento que permita un manejo razonable y excepcional de esta
vía, garantizando los respectivos frenos y contrapesos con el Órgano
Ejecutivo.
En definitiva, deberá replantearse las atribuciones del Órgano
Legislativo para armonizar sus funciones, competencias y atribuciones
con la distribución territorial del poder político, así como con la
modificación del régimen político. Asimismo, tendrá que reasignarse
las competencias a las Cámaras, tomando en cuenta el nuevo papel
que deben desempeñar cada una de ellas, de manera que se evite la
duplicidad de funciones y esfuerzos.
Pero visto desde dentro, el problema de las deficiencias en el
servicio judicial tiene múltiples causas estructurales, no sólo imputables
a las autoridades judiciales; así, se podrían señalar entre las múltiples
causas: la mala formación profesional que proviene del sistema
educativo, en general, y del universitario, en particular; las deficiencias
en los sistemas procesales adoptados por las leyes procesales en
vigencia, salvo el Código Procesal Penal; limitaciones presupuestarias,
lo que se traduce en la falta de atención de las necesidades y
requerimientos de los juzgados y tribunales; la falta de implementación
integral y plena del sistema de carrera judicial; el inadecuado diseño
institucional y funcional del órgano administrativo y disciplinario del
Órgano Judicial; el defectuoso sistema de selección e incorporación
de las autoridades judiciales.
Uno de los componentes de la crisis institucional en Bolivia
es la falta de confianza y credibilidad en el Poder Judicial; los usuarios
Ante el cuadro anteriormente descrito es innegable la necesidad
de introducir cambios profundos en el sistema judicial, que no se
reducen a reformas en la Constitución sino que van más allá de las
reformas constitucionales. Empero, en el marco de la reforma de la
81
82
4.3.3. Órgano Judicial
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Constitución objeto del presente proceso constituyente, resulta
necesario introducir modificaciones desde la propia estructura del
Órgano Judicial, debiendo adecuar su estructura orgánica y funcional
al nuevo modelo de Estado, a la nueva modalidad de distribución
territorial del poder y al nuevo régimen de gobierno y sistema político;
de manera que el servicio judicial, además de ser eficiente, idóneo,
transparente, oportuno, esté próximo a los bolivianos y bolivianas, que
permita un acceso amplio e irrestricto, como medio de satisfacción del
derecho fundamental de las personas de acceso a la justicia o la tutela
judicial efectiva.
Otra modificación en la estructura del Órgano Judicial que debe
encararse en el proceso constituyente es la referida a la incorporación
de la Judicatura Agraria, como una jurisdicción especializada en materia
agraria, forestal y medioambiental.
Será de mucha importancia que en el proceso constituyente se
modifique el régimen de selección y designación de los jueces y
magistrados, para garantizar la independencia del Órgano Judicial, en
general, y de los jueces, en particular. A ese efecto será importante
que, en la nueva Constitución, se establezca que el ingreso y
permanencia de los jueces y magistrados tiene su base en el sistema
de la carrera judicial y la comprobación de la capacidad e idoneidad
de los aspirantes al cargo mediante exámenes públicos de competencia
u oposición con sistemas que serán administrados por el Consejo de
la Judicatura, de manera que sean la capacidad, la idoneidad y probidad
los elementos centrales para que un profesional ingrese al sistema y
permanezca en él.
Es necesario replantear el diseño del sistema del control de
legalidad, ya que actualmente tiene una extremada centralización a la
jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia, lo que genera dificultades
en el funcionamiento del control de legalidad, por la vía contenciosa
administrativa, imposibilitando someter al control los actos o
resoluciones de las autoridades públicas de jurisdicción departamental
o municipal.
83
La organización y funcionamiento de una Judicatura Agraria
especializada forma parte del proceso de reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural del Estado boliviano, por lo mismo existen
sobradas razones y justificativos para consolidar una judicatura
especializada que se encargue de conocer y resolver los conflictos
emergentes de la aplicación de las disposiciones legales en materia
no solamente agraria, sino en materia forestal, medioambiental, así
como en los asuntos o conflictos emergentes de la aplicación del
derecho consuetudinario de los pueblos indígenas y comunidades
campesinas.
En ese orden de ideas, debe incorporarse a la estructura orgánica
del Órgano Judicial, a la Jurisdicción Agraria, como una jurisdicción
especializada integrada por el Tribunal Agrario Nacional y los juzgados
agrarios creados conforme a Ley, ampliando su ámbito de competencias
a materia forestal, medioambiental, recursos hídricos.
Finalmente, en la reforma constitucional deberá reestructurarse
al órgano administrativo y disciplinario del Órgano Judicial, como es
el Consejo de la Judicatura, respecto a su estructura orgánica y funcional,
la modalidad de designación de sus miembros, el régimen de
responsabilidad derivado del mal desempeño de sus funciones; además
deberá reformularse el ámbito de sus funciones y competencias.
84
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.3.4. Independencia del Tribunal Constitucional y ajustes
a su estructura y funciones
Haciendo un balance de los aspectos positivos de las reformas
constitucionales del ’94, es indudable que la creación e implementación
del Tribunal Constitucional, como el máximo guardián e intérprete de
la Constitución y encargado de la protección de los derechos
fundamentales y garantías constitucionales de las personas, fue un
verdadero acierto; pues en estos siete años de ejercicio de la jurisdicción
constitucional, este órgano de control ha demostrado que es posible
prestar un servicio judicial en la defensa de la Constitución y la
protección de los derechos humanos con prontitud, oportunidad,
imparcialidad, idoneidad y transparencia; ello está demostrado
plenamente con las estadísticas, pues al 31 de mayo del presente año
ha recibido un total de 14.010 procesos constitucionales, de los cuales
ha resuelto 13.018 procesos constitucionales, lo que significa un 92.71%
de procesos resueltos, los restantes 992 procesos se encuentran en
trámite dentro de los plazos previstos por la Ley Nº 1836, ello demuestra
que el Tribunal Constitucional cumple fielmente los plazos previstos
en la Ley. De otro lado, ha contribuido significativamente al
fortalecimiento del sistema constitucional, en general, y del régimen
democrático, en particular, a través de las sentencias y declaraciones
constitucionales emitidas en temas cruciales y trascendentales, como
las referidas a la materialización de la democracia participativa, o la
solución democrática de la crisis política de junio de 2004. Es
significativo el aporte de esta jurisdicción en materia de saneamiento
del ordenamiento jurídico, pues en estos siete años de funcionamiento
ha cumplido a cabalidad la importante labor de resguardar la
Constitución expulsando del ordenamiento jurídico más de 75
disposiciones legales por ser incompatibles o contradictorias con la
Constitución. Finalmente, es de destacar la importante y significativa
85
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
labor que ha cumplido el Tribunal Constitucional en materia de
protección de los derechos humanos asumiendo la posición del
activismo judicial orientado a otorgar una tutela efectiva, en forma
pronta y oportuna, como mecanismo de freno de los excesos,
arbitrariedades o abusos de autoridades públicas y judiciales o los
particulares; se ha alineado a la tesis permisiva con relación a la revisión
de decisiones judiciales con la calidad de cosa juzgada, en aquellos
casos en los que la sentencia judicial lesiona gravemente un derecho
fundamental o es fruto de un proceso que lesiona el debido proceso;
ha desarrollado y definido los contenidos esenciales de los diferentes
derechos humanos invocados, como lesionados, por los recurrentes,
delimitando claramente los alcances de las restricciones o limitaciones
a su ejercicio previstas por la Constitución y las Leyes; ha integrado
al bloque de constitucionalidad las declaraciones, tratados y
convenciones internacionales sobre derechos humanos que ha suscrito
y ratificado el Estado boliviano.
Siendo el balance altamente positivo, corresponde que en el
presente proceso constituyente se consolide institucionalmente al
Tribunal Constitucional, como un órgano constitucional encargado de
resguardar el sistema constitucional expresado en la Constitución;
proteger y resguardar los derechos humanos de las personas; y
resguardar la división o separación de funciones entre los órganos del
poder público.
Para la consolidación institucional es importante que la Asamblea
Constituyente introduzca las modificaciones a la Constitución para superar
las limitaciones referidas a su estatus constitucional, pues deberá definirse
que el Tribunal Constitucional es un órgano constitucional independiente
del resto de los órganos del poder público cuyos actos y resoluciones
controla; deberá incrementarse el número de magistrados titulares, acorde
86
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
con el volumen de trabajo y la carga procesal que se tiene en la actualidad;
finalmente, deberá introducirse importantes modificaciones en el ámbito
de sus competencias.
económica, así como su propia cultura; en suma pervivieron al proceso
de la conquista y la colonización, pero además lucharon por lograr su
independencia. Pero, si bien combatieron por su liberación, una vez
derrotados y expulsados los conquistadores, fueron excluidos del proceso
de fundación del nuevo Estado libre, soberano e independiente, pues los
criollos y mestizos que conformaron la nueva oligarquía minera – feudal
se apropiaron del proceso para luego, no sólo excluirlos de la estructura
económica, social y política del nuevo Estado a los Pueblos Indígenas,
sino someterlos nuevamente a una explotación despiadada.
4.3.5. Pueblos indígenas y comunidades campesinas
Una de las causas para la interpelación al sistema constitucional
y pedir la reforma total de la Constitución mediante un proceso
constituyente es la sistemática exclusión y marginación de los pueblos
indígenas y comunidades campesinas, no sólo en el proceso de adopción
de la Ley Fundamental, sino del sistema constitucional mismo. Según
la norma prevista por el art. 1.1.b del Convenio 169 de la OIT son
considerados Pueblos Indígenas aquellos grupos humanos que “por el
hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una
región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista
o la colonización o el establecimiento de las actuales fronteras estatales
y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus
propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o
parte de ellas”. En el Estado boliviano existen diversos Pueblos
Indígenas asentados a lo largo del territorio nacional, pues se trata de
poblaciones originarias que habitaban en el territorio del país antes
y en la época de la conquista española; empero, esos pueblos sometidos
a una despiadada explotación por la corona española; con la agravante
de que, al constituirse Bolivia en República independiente, no solo que
fueron excluidos del sistema constitucional sino que se prolongó la
explotación económica y la exclusión social y política de los mismos.
Sin embargo, esos Pueblos Indígenas, a pesar de las agresivas
políticas de reducción y mestizaje impuestas por los colonizadores,
mantuvieron incólumes sus formas de organización social, política y
87
Por esas consideraciones el proceso constituyente no puede
soslayar el tema de los Pueblos Indígenas y la necesidad de su
integración material y efectiva al sistema constitucional boliviano; pues
habrá de tenerse presente que éstos son parte constitutiva de esta
Bolivia, son una realidad social, política y cultural que no puede ser
ignorada por el Estado, son un verdadero factor real de poder que
forman parte de la Constitución material, por lo tanto deben estar
expresados en la Constitución formal, es decir, en la nueva Ley
Fundamental del Estado que adoptará la Asamblea Constituyente.
En consecuencia, resulta imprescindible que el tema de los
Pueblos Indígenas tenga un tratamiento integral en el proceso
constituyente a través de la incorporación de normas axiológicas,
dogmáticas y orgánicas a la nueva Constitución; de manera que se pueda
integrar a los Pueblos Indígenas al sistema constitucional respetando
y resguardando sus derechos sociales, económicos y culturales7.
7
Mayor información sobre la forma en que debe integrarse a los Pueblos Indígenas
al sistema constitucional, véase Rivera Santivañez, José Antonio. El Proceso
Constituyente en Bolivia. Reflexiones sobre la reforma de la Constitución. Ed.
Kipus. Cochabamba – Bolivia. 2005, Págs. 222 – 228.
88
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
4.3.6. Otros temas que deben formar parte del debate y la
consiguiente reforma
Como se podrá advertir, tomando en cuenta la interpelación
efectuada por los sectores sociales al sistema constitucional, resulta
necesario reformar la Constitución en su parte axiológica, dogmática
y orgánica, en esta última parte es necesario modificar su estructura
política respecto al modelo de distribución territorial del poder político,
al régimen de gobierno y el sistema político, realizando ajustes en la
estructura orgánica y funcional de sus órganos del poder público;
también resulta necesario realizar modificaciones a la estructura
económica financiera; finalmente introducir modificaciones en la parte
orgánica con relación a temas como el de la educación, el régimen
de las relaciones internacionales y la integración regional, el referido
al medio ambiente y la biodiversidad, el tema de género, así como del
genoma humano.
a) La estructura económica financiera
En lo que se refiere a la estructura económica financiera del
nuevo sistema constitucional que se adoptará en la Asamblea
Constituyente, lo que, según la doctrina contemporánea del Derecho
Constitucional, se conoce como la “Constitución Económica”, resulta
necesario introducir reformas; empero, encarando el tema con el
suficiente cuidado, pues resulta necesario definir, en el marco del nuevo
pacto social y político que se adopte, los principios sobre los cuales
se configurará el nuevo orden económico del Estado, luego la definición
misma de la nueva estructura económica, lo que a su vez exige la
definición clara y precisa respecto a las relaciones entre el sector
público con el privado, la definición del régimen de propiedad pública
y privada; también deberá definirse claramente los principios y criterios
89
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
referidos a la planificación económica. En ese mismo orden debe
definirse el régimen fiscal tributario. Finalmente, de adoptarse una
distribución territorial del poder político, a través de la adopción de
Regiones Autónomas, será importante definir el régimen de la
autonomía económica territorial, partiendo desde la proclamación de
los principios informadores de esa autonomía, la definición de los
alcances de esa autonomía y los mecanismos y sistemas de articulación
con el sistema nacional o estatal.
b) El régimen de propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra
Otro tema de vital importancia es el referido a la definición
del régimen de propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra y el
territorio. Es un tema que requiere de definiciones claras y precisas
que luego estén expresadas en normas incluidas en la nueva
Constitución. En esa definición deberá tomarse en cuenta básicamente
la necesidad de compatibilizar criterios entre el derecho de los Pueblos
Indígenas a la tierra y territorio que ocupan, con la necesidad de brindar
seguridad jurídica a la inversión privada en el rubro de la producción
agroindustrial, deberá tenerse en cuenta la nueva realidad económica
del país, pues de haber tenido una economía sustentada en la producción
minera ha transitado hacia una economía sustentada en la agroindustria,
la producción hidrocarburífera, sumada a la minera. En esa nueva
realidad la definición clara del régimen propietario sobre la tierra tiene
una vital importancia, especialmente para aquellos sectores económicos
que efectivamente utilizan la tierra para la producción agroindustrial
destinada a abastecer el mercado interno y proyectarse al mercado
externo.
90
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
c) El tema de la educación
La educación debe ser uno de los ejes centrales del debate y
la agenda de la Asamblea Constituyente, tomando en cuenta su
importancia para lograr un desarrollo humano sostenible y un adecuado
crecimiento económico, ya que la educación contribuye al proceso de
generación de la riqueza social generando ciencia, tecnología y
pensamiento, constituyéndose en el instrumento de la reproducción y
ampliación del conocimiento. La educación es tan importante para
lograr la independencia tecnológica, con ello la económica y política
de un Estado, al grado que un pueblo sin una buena educación está
destinado a perder su independencia. Tomando en cuenta la importancia
que tiene la educación, es necesario encarar el tema en este proceso
constituyente redefiniendo el papel y la función del sistema educativo
en el nivel humanístico, así como los niveles de formación profesional,
esto es las universidades públicas y privadas, especialmente las primeras
que son sostenidas con recursos del Estado.
d) La soberanía nacional y la integración regional
Algo que debe merecer un amplio debate y la adopción de una
decisión acorde con la nueva realidad imperante en el presente siglo,
es el tema referido a la soberanía nacional y el proceso de integración
regional.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
décadas del Siglo XX, un diseño que en los temas referidos al Estado,
la soberanía nacional y el proceso de integración regional no responde
a la realidad actual.
En ese orden de cosas, con relación al Estado podemos señalar
que el modelo boliviano se mantiene aún en la vieja concepción del
Estado nacional soberano, detentador del monopolio del poder dentro
de su territorio, creador supremo de normas, siendo así que en la
actualidad se viene generando una erosión del poder del Estado
manifestado tanto en el ámbito interno, porque su actividad reguladora
se ve sometida a restricciones cada vez más importantes y frecuentes,
cuanto en el ámbito internacional, debido a los procesos de
interdependencia y transnacionalización.
En cuanto a la soberanía se puede señalar que en el modelo
boliviano aún se mantiene la concepción clásica entendida como el
poder supremo, poder originario y poder independiente, siendo así que
el proceso de la transnacionalización ha abierto profundas brechas en
dicha concepción; así, como ejemplo, se tiene la brecha entre el ámbito
formal de la autoridad política y el sistema económico de producción,
distribución y cambio estructurado a niveles no sólo estatales sino
también globales y regionales.
Es importante tener presente que, no obstante que el nuevo
escenario internacional está caracterizado por los procesos de la
globalización y la integración regional, la concepción sobre la soberanía
nacional expresada en las normas de la Constitución, al igual que en
el caso de muchos otros países latinoamericanos, aún está anclada en
un sistema institucional diseñado para la realidad de las primeras
Ante esa realidad, Bolivia juntamente con los Estados
latinoamericanos tienen el reto de constituir la integración regional
orientada a crear y consolidar la Unión Latinoamericana, renunciando
a esos conceptos clásicos y ortodoxos de la soberanía. Para ello, es
necesario introducir normas expresas en la Constitución que permitan
al Estado boliviano reconocer la jurisdicción y competencia de los
organismos supraestatales creados, inicialmente, en el marco de la
Comunidad Andina de Naciones y del MERCOSUR y, a la larga, de
91
92
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
la Unión Latinoamericana; asimismo normas que reconozcan la
primacía de los tratados internacionales en materia de integración y
del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno; normas que
permitan resolver los conflictos entre las normas del Derecho
Comunitario y las del Derecho Interno, de manera que las divergencias
legislativas no se conviertan en obstáculos de la integración regional.
En consecuencia, en el cambio del sistema constitucional deben
modificarse las normas constitucionales referidas a los temas de la
soberanía nacional, la nacionalidad y ciudadanía, incluyendo normas
constitucionales expresas referidas a la integración regional y al
Derecho Comunitario. Es necesario encontrar soluciones
constitucionales al problema de limitación de la soberanía del Estado
en beneficio de un poder supranacional.
En definitiva, el gran desafío de Bolivia junto a los demás países
latinoamericanos, en materia de reformas constitucionales, es superar
los viejos conceptos y crear las condiciones necesarias y básicas para
lograr una verdadera integración regional, como dice Germán Bidart
Campos, bajo la premisa de “ni creer que nos bastamos a nosotros
mismos renunciando a integrarnos, ni dejarnos globalizar hasta el
extremo de dejar de ser lo que somos o -lo que es peor- de mimetizarnos
con pérdida de nuestra identidad y nuestra diferencia”.
93
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
LAS MUJERES EN EL PENSAMIENTO
CONSTITUCIONAL BOLIVIANO
1826-2004
empezaremos por la parte general, luego veremos el régimen familiar,
laboral y agrario, las mismas que resultan relevantes por cuanto son
más sensibles a la temática de género.
Silvia Chávez Reyes*
1.
INTRODUCCIÓN
Dada la importancia del enfoque de género, nos planteamos la
tarea de comparar los dieciocho textos constitucionales y las reformas
-en esta materia- para demostrar cuánto se ha avanzado1, en este tema,
en la redacción de nuestras fundaciones constitucionales. La razón que
motivó esta investigación fue la de tener una visión objetiva de cómo
se ha tratado el tema hasta nuestros días y cuánto se ha avanzado en
el mismo.
Se asume que una clasificación de las Constituciones, por
períodos históricos, desde el punto de vista de género, permita visualizar
cuánto se han transformado las relaciones entre hombres y mujeres.
En este horizonte tomaremos cuatro materias para el análisis,
*
1
Licenciada en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Técnica
de Oruro. Maestría en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO).
Postgrado en Planificación Social y Formulación de Proyectos Sociales. Ha
publicado varios trabajos, entre los que se destacan: “Contradicciones entre
Constitución y Tribunal Constitucional”; “Monopolio de la Representación y
Debilitamiento de la Democracia”; “Elecciones 2002. Resultados y
Transformaciones”.
Deseamos rastrear la manera en que las mujeres se han resistido a las
construcciones de género o las han negociado o las han dejado citar.
95
Los textos constitucionales pueden agruparse en cuatro períodos
históricos: el primero, de 1826 hasta 1880, en el que se menciona a
la mujer únicamente en su condición de madre o esposa. El segundo
momento cubre de 1938 a 19472. En las constituciones de esta época
se otorgan derechos en el régimen social, en la ciudadanía y
nacionalidad. El tercer período va de 1961 a 1967, en el que se altera
sustancialmente el texto constitucional, aunque nuevamente se cae en
el plano genérico con lo que la consagración de la igualdad tiende a
hacerse implícita. Finalmente, en la cuarta etapa se encuentran las dos
últimas constituciones, la de 1995 y la actual, de 2004, que avanzan
hacia el reconocimiento de la igualdad de género.
1.1.
La Constitución y el enfoque de género
Se ha escrito bastante sobre la discriminación de que son
víctimas las mujeres y sobre el proceso de invisibilización a que ha
sido sometido el género femenino. Frente a esa incontrovertible realidad,
hace más de cien años que se viene reclamando el reconocimiento de
la igualdad y de los derechos de las mujeres.
“Un escenario privilegiado para el análisis e incorporación de
esta reivindicación es, no cabe duda, el de la “Constitución Política
2
Después de la Constitución de 1880, se realizaron la Asamblea Constituyente
de 1899 y la Convención Congreso de 1920-1921, las cuales declararon en
vigencia la Ley Fundamental de 1880. Recién en 1938 la Convención Nacional
sancionó una nueva Constitución.
96
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
del Estado”. Es innegable que la mayor o menor vigencia real de la
equidad de género depende, en buena medida, de la forma cómo se
inserte el tema en el texto constitucional. Esta aseveración, empero,
no implica caer en una visión juridicista de la discriminación social
en función del sexo. Ésta, ciertamente, tiene raíces económicas, políticas
y culturales que, históricamente, han configurado una relación de poder
entre hombres y mujeres que -como toda relación de poder- implica
inequidad entre unos y otras”3.
simplemente ignoradas, pese al rol protagónico y al sacrificio de
algunas de ellas, en la guerra independentista5.
2.
La Asamblea solicitó a Bolívar un proyecto de Constitución,
el que fue remitido desde Lima en junio de 1826, acompañado de un
documento intitulado “Discurso del Libertador al Congreso
Constituyente de Bolivia”. El proyecto fue analizado en el Congreso
a través de la Comisión de Negocios Constitucionales, la que introdujo
algunas enmiendas, destacándose entre ellas la relacionada con la
religión6.
ANTECEDENTES
El decreto del 9 de febrero de 1825, dictado por José Antonio
de Sucre, constituye el primer documento institucional de Bolivia. En
él se reconoce la soberanía del pueblo; se consagran principios básicos
de derecho público y se convoca a la Asamblea General Constituyente.
Sin embargo, en la conformación de la Asamblea Deliberante
gruesos sectores de la población asentada en los territorios involucrados
en la naciente república fueron marginados: unos por analfabetos y
otros por no cumplir con el requisito de tener una renta determinada.
Los indígenas fueron socialmente marginados, pero se discutió su
participación política en los actos eleccionarios4. Las mujeres fueron
3
Bohrt Carlos, “Reingeniería Constitucional en Bolivia”, Fundemos, La Paz,
2004.
4
El voto de los analfabetos indígenas, fue discutido, tuvo Constituyentes a favor
con el argumento que “si la soberanía reside en el pueblo y el pueblo lo componen
todos los bolivianos de los cuales por lo menos dos tercios son indígenas (…)
al no poder expresar su pensamiento mediante el voto no podrían amar a una
patria que los desconoce”, éstos eran algunos de los argumentos. (Sr. Losa,
sesión del 21 de agosto, de 1826, Congreso Constituyente).
97
La Constitución de 1826 definió que el nuevo país, bajo la forma
republicana, se organizaría a través de un estado unitario y que el
gobierno sería popular-representativo; asentados sobre el concepto de
la soberanía popular. El poder público se dividía en electoral, legislativo,
ejecutivo y judicial. La división política del país, desde entonces, quedó
establecida en departamentos, provincias y cantones. La fuerza armada
hallábase compuesta por un ejército permanente de línea, con cuerpos
de milicias en las provincias y un resguardo militar para evitar el
comercio clandestino. En cuanto a la reforma de la Constitución, se
adoptó el sistema rígido. El último capítulo de la Carta Magna redactada
por Bolívar consagraba las garantías individuales.
5
Las mujeres comparten con los hombres la valentía, solidaridad y sacrificio.
Un ejemplo fue Juana Azurduy de Padilla, combatiente sobresaliente por la
independencia.
6
El proyecto original decía: “La religión es la ley de la conciencia. Toda ley
sobre ella la anula, porque imponiendo la necesidad al deber quita el mérito
de la fe, que es la base de la religión. Los preceptos y los dogmas sagrados
son útiles, luminosos y de evidencia metafísica; todos debemos profesarlos,
mas este deber es moral, no político”. Los constituyentes incorporan el Art.
6° referente a la religión católica, apostólica y romana, como religión oficial.
98
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La primera constitución boliviana tuvo una duración de cinco
años. La Constitución Bolivariana preveía una duración, sin
modificaciones, de 10 años, pero fue abatida por el motín del 18 de
abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron
modificaciones importantes en la estructura jurídico-política del estado.
Más allá de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo
del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas
normas vigentes en la actualidad. Hasta nuestros días, la Constitución
Política del Estado boliviano ha sido objeto de 17 reformas, aprobadas
por gobiernos democrático-constitucionales o de facto, civiles y
militares.
el rol de virtuosidad en el ámbito privado como madre y esposa,
sometidas a la dependencia y subordinación de los hombres y de sus
leyes. Por tanto, el discurso jurídico de la igualdad de las personas
ante la ley, es formal y oculta la realidad de una sociedad jerarquizada,
racista y patriarcal.
3.
La invisibilidad de la mujer: 1826-1880
Toda Constitución tiene una estructura, esto es el orden
sistemático de su contenido, los cuales no son datos arbitrarios, sino
que intencionalmente responden a una precisa voluntad. De ahí que
no deja de ser significativa su ausencia.
LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES
Creada la nueva república, se establecieron claras diferencias
con el gobierno colonial y monárquico mediante la adopción de una
Constitución Política escrita, en la cual se señalan los alcances de las
libertades ciudadanas y los límites al poder político. La monarquía era
básicamente un sistema de decisión donde no existía ni la separación
de poderes ni la participación ciudadana, mucho menos límites al poder.
Cabe formular la pregunta: ¿cambió en algo la situación de la mujer?
El discurso jurídico no es neutral. Sirve para reproducir el poder
y mantener la organización social, se toma al varón como modelo de
lo humano y sujeto legal cuyas necesidades deben legislarse7. Desde
sus inicios el nuevo estado se erigió con desigualdad para la mujer,
los indígenas y para las clases populares. A las mujeres se les asigna
7
3.1.
Véase Carol Smart, “La teoría feminista y el discurso jurídico” Editorial Biblos,
Buenos Aires, 2000.
99
La Constitución de 1826 nos indica quiénes son bolivianos, en
su Art.11° “Todos los nacidos en el territorio de la República” (...).
Pero veamos más adelante el Art.13° “Los Bolivianos que estén privados
del poder electoral, gozarán de todos los derechos civiles concedidos
á los ciudadanos”. Lo que significa que “las mujeres” no pueden votar,
pero sí gozan de los demás derechos. Por lo menos en teoría. Artículo
que no favorece a las mujeres, por el contexto histórico que las rodea.
La primera Constitución proclama en sus primeros capítulos
la ciudadanía. Los Arts. 14º y 15º a la letra señalan:
Artículo 14º: para ser ciudadano es necesario: “1° Ser Boliviano,
2° Ser casado ó mayor de veintiun años, 3° Saber leer y escribir;
bien que esta calidad solo se ecsijirá8 desde el año de mil
ochocientos treinta y seis; 4° Tener algun empleo, ó industria,
8
Se mantiene la escritura de la época. La redacción es de la Constitución de
1826.
100
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ó profesar alguna ciencia ó arte, sin sujeción á otro en clase de
sirviente doméstico”.
Artículo 15º: “Son ciudadanos: 1º Los que en Junin o Ayacucho
combatieron por la libertad, 2º Los extranjeros que obtubieren
carta de ciudadanía, 3º Los extranjeros casados con boliviana
que reunan las condiciones 3ª y 4ª del art. 14º, 4º Los extranjeros
solteros que tengan cuatro años de vecindad en la República y
las mismas condiciones".
Como se verifica las o los combatientes podrían reclamar su
carácter de ciudadanía. El reconocimiento a extranjeros casados con
bolivianas o que hubieran combatido en defensa de la Patria. Nótese
que se usa a la mujer boliviana como un “nexo” para que varones
extranjeros sean reconocidos como bolivianos, pero no se escribe nada
sobre la ciudadanía o reconocimiento de los derechos de las mujeres
en general, sean criollas, mestizas o indígenas.
Más adelante señala:
Artículo 17º: “Solo los que sean ciudadanos, en ejercicio, pueden
obtener empleos y cargos públicos”.
La exigencia de tener un empleo o industria es una forma de
discriminar, pues, en esa época, como en la sociedad colonial y en
los inicios de la república, las mujeres no podían tener empleos rentados
ni ser dueñas de ninguna industria que pueda proveer suficientes medios
para ejercer la ciudadanía. ¿Podían las mujeres ejercer algún oficio
o arte que les otorgue capacidad para tener las suficientes rentas que
les permitan ejercer la ciudadanía? Por supuesto que no. Las relaciones
sociales establecían que sólo los varones podían acceder a la ciencia
y el arte. “Los que sean ciudadanos en ejercicio, pueden obtener
101
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
empleos y cargos públicos”. Los cargos públicos estaban destinados
a grupos de poder, donde las mujeres no podían acceder a este ejercicio
al ser dependientes9. Se trataba evidentemente de una barrera efectiva
de género.
El último capítulo de la Constitución bolivariana consagraba
los derechos fundamentales: “La Constitución garantiza á todos los
Bolivianos su libertad civil, su seguridad individual, su propiedad y
su igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue.” (Art.149). Si bien
esté artículo brinda garantías, la realidad implica limitaciones de orden
social, económico y político insalvables, no solamente para el acceso
a la vida pública, sino para diversas transacciones y actividades de
la vida civil.
Como analizamos, la Constitución aparentemente no niega
derechos, es más tiene un lenguaje abstracto. El contexto que rodea
1826 es el que nos indica con claridad la realidad de la época y cómo
predominaba la mentalidad cuajada de inequidad en el legislador
cuando se aprobó el texto.
9
La dependencia, la discriminación de la que es objeto la mujer se visualiza
con más claridad en el Código Civil Santa Cruz (1831) en el capítulo VII, “De
los derechos y de los deberes respectivos de los esposos”. Donde aparece como
un ser “incapaz”, pues pasa de la patria potestad del padre a depender
exclusivamente del marido. (v. Art. 130) El marido debe protección a la mujer
y ésta obediencia al marido. (Art. 132) No puede ser testigo sin permiso del
marido. (Art. 134) Si a la minoría de edad (25 años) el padre era el administrador
de sus bienes, al contraer matrimonio, esta facultad recaía en el marido. La
mujer no puede dar, enajenar, hipotecar, ni adquirir por título gratuito ú oneroso
sin la concurrencia del marido al acto, ó sin su consentimiento ó ratificación
posterior por escrito. Estos artículos constituyen una muestra irrefutable de
cómo el sistema jurídico refuerza el sentido íntimo de la sociedad patriarcal.
Códigos Bolivianos, compilación especial por el Dr. Salinas Mariaca, La Paz,
Bolivia, 1946.
102
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La Constitución de 1831 modifica al poder Legislativo 10
componiéndose éste de dos cámaras, una de Representantes y otra de
Senadores. Aumenta los requisitos para acceder a las cámaras. Así para
ser Representante era necesario: 1º Ser ciudadano en ejercicio (…) 3º Tener
un capital de seis mil pesos en bienes raices; y en su defecto una profesión,
arte ú oficio, que produsca una renta de quinientos pesos”.
Una de las características de la CP de 1851 es el capítulo “Del
Derecho Público de los Bolivianos” es la aclaración de la capacidad
de ejercer derechos civiles y políticos acorde a las leyes. Así el artículo
segundo señala:
A su vez, para ser Senador el Art 42º indica: “1º Ser ciudadano
en ejercicio, tener la residencia de diez años en la república. (...) 4º
Un capital de 12 mil pesos en bienes raices, ó una renta de mil pesos,
ó una profesión que la produsca. (...)”. Lo que implica que sólo la
gente de ingresos altos puede acceder a la cámara de Senadores. Con
estos requisitos se sella la inequidad de género.
A partir de 183911 se incorporaron modificaciones. Pero no varía
respecto a los derechos fundamentales de las mujeres. Se exige el estar
inscrito en el registro cívico, lo que implica la negación de todo derecho
a millones de indígenas, que no eran tratados, ni menos reconocidos,
como ciudadanos, y entre ellos a cientos de miles de mujeres indígenas.
Pero no sólo indígenas sino también miles y miles de “cholas” mestizas,
en muchos casos poseedoras de importantes patrimonios, producto de
actividades comerciales o artesanales.
10
En la Constitución de 1826 el Poder Legislativo estaba compuesto por tres
cámaras: 1ª de Tribunos, 2ª de Senadores, 3ª de Censores.
11
Sancionada el 26 de octubre de 1839. En esta constitución se patentizan
diferencias apreciables, tanto en la redacción como en las instituciones y normas
fundamentales que establece, de manera general. Por ejemplo, la Vicepresidencia
es suprimida. Se introduce por primera vez la sección referente a los Concejos
Municipales, etc.
103
Artículo 2º:“A la edad de veintiún años tienen los bolivianos la
capacidad de ejercer los derechos políticos y civiles. Las leyes
establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde
el ejercicio de ellos”.
Lamentablemente, en la época, se consideraba a la mujer en
condición de discapacitada o menor de edad, de tal manera que para
heredar o vender bienes lo hacía bajo la tutela del padre, esposo,
hermano mayor o primer hijo varón.
Pero también consigna los derechos, libertades y garantías
individuales. Art. 4º “Ningún hombre puede ser detenido, arrestado,
preso ni condenado á pena (…)”.
Es a partir de esta Constitución que se usa el concepto de
“hombre” impropiamente, se expande hasta hacerse sinónimo de
“humanidad”, dentro del cual se subsume a la mujer. En esta última
instancia, esta operación semántica no es sino la expresión de la
discriminación en el terreno del lenguaje. Art.4º: (…) todo hombre tiene
derecho (...) Art. 6º (...) todo hombre tiene derecho de usar (...) Art.
12º: (…) todo hombre goza en Bolivia de los derechos civiles (…).
La Carta Fundamental de 1861, fruto de la Asamblea
Constituyente, significó un avance en su redacción, fue más ordenada,
hizo varios cambios fundamentales. Y el mayor aporte doctrinal. La
Constitución de 1868 se caracterizó por principios democráticos y
liberales. Respecto a las mujeres no hubo avances.
104
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
De 1871 hasta 1880, no hay diferencias de fondo en la redacción
de los textos constitucionales.
1861 se incluye en los requisitos para la ciudadanía una renta anual
de doscientos pesos. Este ingreso mínimo, como requisito para ejercer
la ciudadanía, era sólo posible para algunos propietarios de minas,
haciendas o comerciantes mayoristas13.
En las Constituciones de 1826 a 1880 existe un reconocimiento
de la igualdad de todos los ciudadanos sin especificar el género lo que
indica una supuesta universalización de la ciudadanía. Ejemplo:
“…garantiza á todos los bolivianos su libertad civil, su seguridad
individual, su propiedad y su igualdad ante la ley”. El lenguaje neutro
de esta formulación encubre definitivamente la ausencia de las mujeres.
Desde un punto de vista formal el discurso constitucional es
ordenado y coherente, y desde ese orden y esa coherencia genera
seguridad y confianza en aquellos quienes orientan su mensaje. Lo
cierto es que, en las primeras once constituciones, las mujeres no son
visibles como ciudadanas. (Ver Anexos - Cuadro No. 1)
Haciendo un análisis de los artículos referidos a la ciudadanía,
en las cartas constitucionales de este período encontramos diversas
constantes, que son necesarias exponerlas:
3.2.
Ciudadanía de Ensayo: 1938-1947
La primera, es que en toda la legislación constitucional de los
primeros años de la vida republicana, las mujeres no fueron consideradas
sujetos de derechos. Salvo cuando éstos eran ejercidos bajo la tutela
del marido o hermano mayor en caso de orfandad paterna.
En esta época empiezan a formarse organizaciones femeninas
urbanas, pidiendo reivindicaciones como el derecho al divorcio, el
derecho al trabajo en la industria y administración pública y, lo principal,
el derecho al sufragio.
La segunda constante en estas Constituciones es la exigencia
de títulos de propiedad de industria, profesar ciencia o empleo para
ser ciudadano. Recordemos que estos títulos sólo podían ser reconocidos
a los varones cabeza de familia. Y en ningún caso, las mujeres podían
ser funcionarias o empleadas del Estado.
En el ámbito mundial las Constituciones que surgen después
de 1919 aparecen con un conjunto de rasgos radicalmente novedosos,
que Adolfo Posada resumiría en la “Transformación Social del Régimen
Constitucional”. Para Francisco Fernández Segado14 se traducirá en
(…) “la primacía formal de la constitución y el control de la
constitucionalidad de las leyes; las tenencias sociales de la declaración
constitucional de derechos, la limitación, en nombre del interés social,
Como tercera se verifica que para ser ciudadano, con
reconocimiento de derechos y obligaciones, se debía contar con un
capital de seis mil pesos, para ser Representantes tener una renta de
quinientos pesos,12 y los montos suben para ser Senador. A partir de
12
Los montos fueron variando según las constituciones.
105
13
Luis Peñaloza (1956) Menciona que el monto señalado como renta era muy
alto; afirma que esta renta anual equivaldría a 25.000 dólares. (Pág. 32).
14
Francisco Fernández Segado, “El Sistema Constitucional Español” Edit.
Dykinson, Madrid, 1992.
106
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
de ciertos derechos individuales; la concreción de un amplio
instrumental de garantías jurídicas en relación con estos mismos
derechos; la racionalización de los mecanismos propios del régimen
parlamentario, y el efluvio de las instituciones características de la
democracia directa o semi-directa”.
en el país y da lugar a un cambio más profundo; las mujeres letradas,
procedentes de la clase alta y media, accedieron a la palabra escrita,
desde donde asumieron una posición clara respecto a los derechos de
las mujeres16.
A esta orientación realizada en el marco jurídico hay que
agregar la crisis del individualismo en el orden democrático –liberal
que surgió de las revoluciones norteamericana y francesa a fines del
siglo XVIII que exaltó los derechos individuales y limitó las facultades
de los gobernantes. Así se fue gestando un nuevo pensamiento donde
se reivindicaba al individuo frente al Estado. La situación produjo
conmociones sociales especialmente en Europa en el Siglo XIX y a
comienzos del siglo XX sobrevino la Primera Guerra Mundial.
Desde Europa se expanden hacia nuestro continente nuevas
ideas acerca de la participación femenina, en la industria, en los niveles
de decisión15. Surgen nuevas visiones sobre la situación de las mujeres,
empieza a cuestionarse el tema del divorcio, del trabajo, tanto en lo
privado como en lo público, se exigen nuevas reivindicaciones a favor
de las mujeres. Un aspecto central se refiere al derecho del sufragio
femenino.
Las nuevas orientaciones del constitucionalismo de
entreguerras, en el contexto mundial a principios de siglo marcan el
nuevo pensamiento revolucionario, donde constitucionalmente se
termina con lo injusto, arbitrario y se da paso a un régimen democrático
con justicia social y pensada en derechos de las mayorías. Esto influye
15
En Rusia el régimen del partido comunista incorpora a la mujer a todo el proceso
de cambio con la Revolución.
107
El pensamiento y el accionar femenino en nuestro país sufrió
un cambio radical, que empezó desde el asistencialismo a las políticas
sociales, a principios de siglo y continuó con pensadoras de gran talla
como Adela Zamudio, quien luchó por los derechos de las mujeres
en una sociedad hostil. Empezaron a formarse organizaciones femeninas
a lo largo del país pidiendo reivindicaciones como el derecho al
divorcio, el derecho al trabajo en la industria y administración pública,
la principal demanda se convirtió en el derecho al sufragio17.
Las mujeres empiezan a ser visibles fuera del ámbito privado.
Las mujeres de clase alta interesadas en temas político intelectuales,
16
Una de las primeras revistas feministas aparece en Oruro en el año de 1921,
para contactar a la mujer boliviana con los nuevos pensamientos del mundo.
“Feminiflor”, un hito en el periodismo femenino.
17
Se destaca en estas lides Doña Adela Zamudio, con su poema “Nacer Hombre”,
quien en 1887, publica su primer libro y en 1906 funda la primera escuela fiscal
para mujeres en Cochabamba. En 1914, se fundan 16 colegios fiscales para
hombres y mujeres. En 1918, varias instituciones educativas dedicadas al
aprendizaje de las artes y los oficios, tienen estudiantes mujeres. En 1921, en
Oruro, la monja española Nazaria Ignacia crea centros de alfabetización para
mujeres. En 1923, se organiza en la ciudad de La Paz el “Ateneo Femenino”,
con el propósito de "implantar un feminismo racional y saludable en el ambiente
boliviano, reconociendo la personalidad intelectual de la mujer”. En 1937, Doña
Maria Josefa Saavedra empieza a dictar clases de Derecho Romano en la UMSA,
luego de hacerlo en la Universidad de Buenos Aires.
108
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
frente a las mujeres de las clases populares18, más preocupadas de lo
cotidiano, son más bien parte de la economía familiar, dedicadas al
trabajo y, muchas de ellas, responsables de mantener a sus familias.
del Chaco, se reunió la Convención Nacional que declara en vigencia la
Constitución Política de 1880, con todas sus reformas, dando facultades
a la Convención de sustituirla, reformarla o modificarla20.
La Guerra del Chaco no sólo despertó la conciencia política
de los varones sino también de las mujeres, las cuales empiezan a tomar
un nuevo rumbo, el de la lucha por conseguir mayores igualdades.
Se incorpora en esta Ley Fundamental el “Constitucionalismo
Social” asumiendo una función transformadora de la sociedad. El
Estado salvaguarda los intereses colectivos, sin abolir los derechos
individuales, que siguen gozando de la protección del Estado. Se crea
un “Régimen Económico y Financiero”, “Régimen Social”, “Régimen
de Familia”, “Régimen Cultural” y el “Régimen Agrario”.
Destaquemos que el 21 de Octubre de 193619, recién se reconocen
los derechos civiles de la mujer, mediante un decreto supremo firmado por
el entonces Presidente David Toro. Se reconoce el derecho de la mujer a ejercer
una profesión y a ocupar cualquier cargo o empleo, pero no al voto.
En 1938 gobierna Germán Busch, quien propicia varios cambios
en la administración del país e introduce modificaciones sustanciales
al texto constitucional incorporando nuevas secciones.
Para las mujeres bolivianas qué significó esta nueva
Constitución. En la parte general al referirse a los derechos y garantías
veamos:
Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos
fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio:
Una de las Constituciones más importantes del siglo XX, para el
accionar de nuestro país, es sin duda la de 1938. Después de la Campaña
20
18
Estas mujeres vivían otra realidad y también hacían surgir sus propias
organizaciones, de acuerdo a sus necesidades, así tenemos que el año 1920 se
forma el primer Sindicato de Oficios Varios, donde se reunían todas las mujeres
que trabajaban en mercados y las trabajadoras domésticas. En 1927, se funda
la Federación Obrera Femenina. En 1930, en Oruro se fundó la filial de la
Federación Obrera Femenina, en 1935, se funda el Sindicato de Culinarias.
Luego, surge la Unión de Floristas de la ciudad de La Paz, en 1938.
19
En 1936, culminada la conflagración bélica, una renombrada organización
denominada “Legión Femenina de Educación Popular América” inaugura el
Primer Congreso Feminista en Cochabamba. Donde se plantea la investigación
a la paternidad, la igualdad de lo cónyuges, el derecho al voto, el problema
de las madres solteras, etc, etc.
109
Para Ciro Félix Trigo, la Carta magna de 1938 tiene principios del Derecho
Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio
técnico que responda a una unidad ideológica. Para el autor los momentos
políticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemática, capaz de
singularizar un método, ordenación lógica y jurídica. Pero concluye su análisis
afirmando que “ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que
principios técnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas,
prima la necesidad y el interés político de personas que no conocen
profundamente las cuestiones constitucionales”. “Con todo, no puede
desconocerse que la Constitución de 1938 contiene aciertos, que se inspiran
en principios socialistas, que contempla la intervención del Estado para
salvaguardar los intereses colectivos por encima de los particulares y que
responde, aun cuando sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo
que vivimos”. “Derecho Constitucional Boliviano”, Editorial Cruz del Sur, La
Paz, Bolivia, 1952.
110
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a) De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio
nacional.
b) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones
que no perjudiquen al bien colectivo.
c) De emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio
de difusión.
d) De reunirse y asociarse para los distintos fines de la actividad,
que no sean contrarios a la seguridad del Estado.
e) De hacer peticiones individuales o colectivamente.
f) De recibir instrucción.
g) De enseñar bajo la vigilancia del Estado”.
Primera constatación es que cambia el adjetivo “hombre”
utilizado anteriormente por el adjetivo “persona”. El Art. 8º “Toda
persona que creyere (…)”. Más adelante señala el
Artículo 23º: “Toda persona goza de los derechos civiles; su
ejercicio se regla por la ley civil”.
Lo que significa para las mujeres seguir dependiendo del yugo
marital. Además llama la atención que una ley secundaria como es el
Código Civil, esté en contraposición y arrastre a la Ley Fundamental.
Coincidimos con el tratadista Fernández Segado cuando señala
que “El principio de jerarquía normativa implica la existencia de una
diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización,
de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior
no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica
que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya
cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución”21.
21
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Artículo 29º: “Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución
y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”.
En base a este artículo las mujeres podían alegar algunos
derechos, como el de sufragio, el del trabajo, etc., puesto que la
Constitución en 1938 estaba redactada en términos genéricos.
Respecto a la nacionalización y a la ciudadanía se señala:
Artículo 39º: “Son bolivianos de nacimiento: 1° los nacidos en
el territorio de la República; 2° los nacidos en el extranjero de
padre o madre bolivianos por el solo hecho de domiciliarse en
el territorio nacional”.
Artículo 40º: “Son bolivianos por naturalización: los extranjeros
que habiendo residido tres años en la República, obtengan carta
de nacionalidad en la forma que determine la ley”.
Suponemos que este articulado comprendía también a las
mujeres por la redacción.
A su vez el Art. 41º agrega una figura jurídica de reivindicación
a la mujer boliviana, porque, si bien el matrimonio es un contrato que
modifica el estado civil de las personas no tiene por qué cambiar su
nacionalidad.
Artículo 41º: “La mujer boliviana casada con extranjero no
pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano,
adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el
país”.
Ob. Cit. Pág.96.
111
112
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
En el Derecho Romano22 y en el Derecho Civil del Estado
liberal, la mujer debía seguir la condición de su marido, porque estaba
sometida a su potestad y bajo este precepto tenía que adoptar su
nacionalidad (Pablo Dermizacky)23.
Requisitos que cumplían muchas mujeres, pero la dinámica
social de la época de todas maneras las discriminaba, no concediendo
la ciudadanía24. De acuerdo a nuestra legislación civil, se conceptúa
como una persona menor, incapaz de administrar o adquirir su
independencia económica. Y con temores de diversa índole en relación
al ejercicio de derechos políticos.
El Art. 43º señala en qué consiste la ciudadanía:
Artículo 43º: “1° En concurrir como elector o elegido a la
formación o el ejercicio de los poderes públicos. Y 2° En la
admisibilidad de las funciones públicas, sin otro requisito que la
idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley”.
Las mujeres no podían concurrir a las urnas. Con lo que
nuevamente se niega la ciudadanía a las mujeres de una forma sutil,
con un lenguaje disfrazado, propio de la época.
La Constitución nos dice que para ser ciudadano se requiere:
Artículo 44º: “1° Ser Boliviano, 2° Tener 21 años de edad, 3°
Saber leer y escribir y, 4° estar inscrito en el Registro Cívico”.
Veamos las causas por las que se suspenden los derechos de
la ciudadanía, por: 1° Por naturalización en otro país, bastando para
recobrarlos, domiciliarse en Bolivia e inscribirse en el Registro Cívico.
2° Por quiebra fraudulenta declarada o por sentencia condenatoria
a pena corporal y 3° por admitir empleos o funciones de gobierno
extranjero, que lleven consigo ejercicios de autoridad o jurisdicción,
sin especial permiso exigido por la ley.
Artículo que no afectaba a las mujeres porque el Estado no
reconocía la igualdad de los géneros. Las mujeres no tenían derecho
a acceder a empleos o funciones de gobierno extranjero y además vivían
la subordinación general hacia el sistema patriarcal de poder, impuesto
por el hombre.
3.2.1. 1945
22
23
En el derecho romano el “Pater Familias”, era el jefe de la familia romana,
era al mismo tiempo el propietario, el juez y el sacerdote de su familia o de
los suyos. Como monarca en un mundo privado, ostentaba un triple poder: la
dominicas potestas, sobre todas las cosas de él y de los suyos, que no poseían
patrimonio independiente; la patria potestad, autoridad sobre los hijos y demás
personas dependientes de él, con facultad incluso de privarles la vida; y la
“manus ” (constituía el poder jurídico) o potestad sobre su mujer, cuando
hubiere contraído con ella justas nupcias. Cabanellas V, Pág.145.
Pablo Dermizaky Peredo, “Derecho Constitucional”, Edit. “Tupac Katari”,
2000, Pág. 289.
113
La conciencia generada en la Guerra del Chaco, entra en
contradicción con los intereses mineros de las grandes compañías,
produciéndose brotes de desorden político en el país. Los mismos son
24
El Cnl. David Toro en 24 de octubre de 1936 dicta un decreto que contiene
un verdadero cambio en beneficio de las mujeres. “El Gobierno reconocía que
la incapacidad civil sólo responde a una ficción jurídica tendiente a protegerla
bajo la autoridad del marido” decreto que nunca entró en vigencia.
114
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
utilizados por varios caudillos militares, para llevar a Bolivia por una
u otra dirección25.
Como un corolario de la revolución del 20 de diciembre de 1943,
se reunió la Convención Nacional y sancionó la nueva Constitución,
que fue promulgada por el presidente Gualberto Villarroel en noviembre
de 1945. Esta Constitución introduce un cambio trascendental para la
equidad de género, incorporando por primera vez el voto femenino para
las elecciones municipales. Aunque no para las elecciones nacionales.
Con respecto a los artículos analizados de 1938, éstos se
mantienen sin ningún cambio en la redacción así el Art. 6º indica: “(…)
toda persona tiene los siguientes derechos (...)”. El Art. 8º:“(…) Toda
persona que creyese (...)”Art. 23º señala: “(...) toda persona goza de
los derechos (…) El Art. 29º expresa: “Nadie será obligado a hacer
lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que
ellas no prohíban”.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Artículo 41º: “La mujer boliviana casada con extranjero no
pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano,
adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el
país y no la pierde aun en caso de viudez o divorcio”.
Con lo que se protege de forma más amplia a la mujer extranjera
en caso de viudez o muerte de cónyuge.
A su vez el Art. 44 señala que para ser ciudadano se requiere
“(...) Saber leer y escribir (…)”, “estar inscrito en el registro cívico”
con lo que nuevamente limita la participación de parte de la población.
Desapareció la condición de la propiedad y la de estar sujeto como
dependiente a otra persona. Y al referirse a la suspensión de la ciudadanía
su redacción permanece idéntica: Art. 45º (…) Se suspende 1° Por
naturalización (...) 2° (...) quiebra fraudulenta (...) y 3° Por admitir
empleos o funciones de gobierno extranjero (…)”.
Se mantiene la redacción sobre la nacionalidad y la ciudadanía
el Art. 39º (...) Son bolivianos de nacimiento (...) y el 40º (...) Son
bolivianos por naturalización (…).
La nacionalidad y la ciudadanía tienen considerable importancia
por cuanto se relaciona no sólo con el derecho público, sino también
con el derecho privado. Los efectos que produce repercuten en ambos
campos jurídicos.
El Art. 41º que en la Carta Fundamental de 1938 reivindicó
el derecho que tienen tanto hombres como mujeres a mantener su
nacionalidad, estableciendo que la mujer no pierde su nacionalidad por
el matrimonio, introduciendo la siguiente modificación:
No olvidemos que la nacionalidad puede existir sin distinción
de sexo ni edades, la ciudadanía está reservada a un determinado
número de nacionales, previo cumplimiento de condiciones (saber leer,
escribir, edad, etc.).
25
Estableciendo con claridad la diferencia entre nacionalidad y
ciudadanía podemos afirmar que las mujeres se encontraban ante un
sistema de exclusión, donde la ciudadanía es casi universal, pero a la
vez es restrictiva y letrada. Por lo que no existía el nexo entre las mujeres
y el Estado.
La masacre de mineros de 1942 marcó un momento de conflicto en el país.
La primera víctima fue la palliri María Barzola que encabezaba la marcha de
los mineros enarbolando la bandera nacional. En junio del 44 se funda la
Federación de Mineros de Bolivia con su primer líder, Juan Lechín Oquendo.
En mayo del 45 se organiza el Primer Congreso Indígena en Bolivia.
115
116
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
El cambio fundamental que se introduce en la Constitución de
1945 en beneficio de las mujeres es a participar en elecciones
municipales como electora y elegible. Y faculta a ejercer funciones
públicas, en igualdad de condiciones que los hombres. Veamos:
como lo afirma el constitucionalista Trigo que a la letra indica: “ Con
criterio ecléctico y a manera de ensayo, a fin de obtener una experiencia
de orden social, presentamos un proyecto de ley en la Cámara de
Diputados el 6 de octubre de 1943 concediendo el voto político a la
mujer, pero sólo para la organización de las Municipales, otorgándole
la facultad de ser electora y elegible”29. De donde resulta demostrativo
la mentalidad de los legisladores.
Artículo 46º: “Para la formación de las Municipales, se reconoce
el derecho de elección y elegibilidad a la mujer boliviana, en las
mismas condiciones que al hombre, con más el derecho ciudadano
a que se refiere la segunda parte del artículo 43°26 de esta
Constitución”.
Con este artículo se otorgó una “ciudadanía a medias”, porque
no colocó a la mujer en el mismo plano que al hombre respecto al
goce y ejercicio de los derechos políticos.
La ciudadanía es un vínculo jurídico-político establecido entre
el individuo y el Estado, donde se faculta a una persona para el ejercicio
de “todos” los derechos políticos, pero también se da responsabilidades
correlativas respecto del Estado.
3.2.2. 1947
No olvidemos que la ciudadanía es el “status jurídico-político
formado por derechos que sustancialmente se ejercen para formar los
poderes políticos del Estado; es decir, para participar, ya como elector,
ya como elegido”27.
También se concede ingresar a las funciones públicas, sin otro
requisito que la idoneidad de conformidad a la segunda parte del art. 43º.
En este período se vive, evidentemente, una época de transición
hacia la Revolución de 1952. La misma viene marcada por violentos
vaivenes en la política boliviana. Así, a los regímenes de izquierda
le siguen otros de marcado corte conservador. Ése es el caso de la
presidencia de Enrique Hertzog y de la reforma a la Constitución que
se efectuó durante este periodo presidencial.
Las circunstancias y los cambios a nivel mundial28 obligan a
otorgar este derecho aunque de manera parcial y a modo de ensayo
La mayoría de los artículos analizados de 1938 y 1945 se
mantienen.
26
El Art. 43º en su segunda parte expresa: “En la admisibilidad a las funciones
públicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas
por ley”.
El Congreso Constituyente de 1947 realizó varias reformas a
la Constitución de 1945, la más sobresaliente en el tema que estudiamos
27
Bielsa.
28
El voto femenino se dio en todos los Estados Unidos en 1920. En América
Latina ya gozaban del derecho de ciudadanía Brasil 32, Cuba, República
Dominicana, Uruguay y Venezuela.
117
29
Ob. Cit. Pág.233. El Redactor de la época muestra las discusiones y argumentos
al respecto.
118
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
es sobre la nacionalidad y ciudadanía, el Art. 39º ha sido modificado
sustancialmente, estableciendo quiénes son bolivianos, sin dividir a
los de nacimiento y los por nacionalización.
El Art. 40º es modificado y se amplía en los siguientes términos:
Artículo 40º: “La mujer boliviana casada con extranjero no
pierde su nacionalidad. La mujer extranjera casada con boliviano,
adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el
país, y manifieste su conformidad; y no la pierde aun en el caso
de viudez o divorcio”.
A partir de este artículo la mujer extranjera casada con boliviano
puede manifestar su conformidad, en otras palabras le confieren el uso
de su voluntad expresa.
El Art. 43º señala que para ser ciudadano se requiere “(...) Saber
leer y escribir (…)”con lo que nuevamente se limita la participación
de un importante contingente de la población. El Art. 46º se mantiene
en los mismos términos.
Las tres Constituciones estudiadas desde 1938-1947, donde
existen cambios fundamentales para el accionar político jurídico de
nuestro país, marcan un avance –aunque lento- en la equidad de género,
reconociendo en forma expresa algunos derechos de igualdad para las
mujeres. Aunque éstos sean “a manera de ensayo...”.
No olvidemos que los constituyentes no reproducen en forma
mecánica la estructura de la sociedad en un discurso cargado de
ideología.
119
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
3.3.
Lentamente Visibles 1961- 1967
El Congreso Nacional promulga el 4 de agosto de 1961 la nueva
Constitución Política del Estado boliviano, Constitución importante
para nuestro país por los hechos históricos como la Revolución Popular
de 1952 y lo que acontece a continuación como ser la nacionalización
de las minas, la Reforma Agraria y el voto universal con el que se
otorga a las mujeres la ciudadanía política.
Esta Constitución es similar a las constituciones liberales
anteriores a 1938. Sin embargo, un hecho importante es el
reconocimiento al respeto a la vida y la supresión de la pena de muerte.
Lo novedoso en la primera parte es la prolijidad30 con que se ha
enumerado tanto los derechos fundamentales como los deberes
fundamentales de toda persona. En la parte orgánica no existen grandes
variaciones.
La Constitución de 1961 amplía el “constitucionalismo social”
iniciado en 1938, especialmente en su parte dogmática que se refiere
a los derechos y garantías individuales.
La mayoría de los artículos analizados de 1938 se mantienen
con algunas variaciones en la redacción, de los cuales tomaremos los
que tengan variaciones de fondo o de forma, siempre que sea necesario.
Respecto a los derechos se incluyen algunos nuevos. Veamos:
30
El contenido de la Constitución está formada por las dos grandes partes en que
se divide toda Constitución: la parte dogmática o sea de los principios, libertades
y derechos, y la parte orgánica que se refiere, como lo dice el término, a la
organización misma del Estado, la distribución del poder público en órganos
e instituciones y las relaciones entre todos éstos. En la Constitución de 1961
es en la que se encuentran más aportes doctrinales.
120
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos
fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio:
a) De conservar su salud y su vida.
b) De emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio
de difusión.
c) De reunirse y asociarse para los distintos fines de la actividad,
que no sean contrarios a la seguridad del Estado.
d) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones
que no perjudiquen al bien colectivo.
e) De adquirir cultura.
f) De enseñar bajo la vigilancia del Estado.
g) De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio
nacional.
h) De hacer peticiones.
i) A la propiedad privada siempre que cumpla una función social”.
Lo novedoso es la incorporación de los deberes fundamentales,
porque en una sociedad no puede haber sólo derechos, (que es un
principio propio del liberalismo) sino también todo ciudadano y
ciudadana tienen deberes.
Artículo 7º: “Toda persona tiene los siguientes deberes
fundamentales:
a) De obedecer las leyes.
b) De trabajar, dentro de su capacidad y posibilidades en alguna
actividad socialmente útil.
c) De adquirir por lo menos instrucción primaria.
d) De contribuir proporcionalmente a su capacidad económica
al sostenimiento de las cargas públicas.
e) De asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos menores
de edad.
f) De proteger y alimentar a sus padres cuando se hallen en
situación de enfermedad o de miseria.
121
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
g) De prestar los servicios civiles y militares que la patria requiera
para su defensa y conservación.
h) De cooperar con el Gobierno y la comunidad en el servicio
y seguridad sociales".
Los artículos que venimos estudiando a lo largo de las anteriores
Constituciones mantienen su redacción: Así el Art. 9º : "(…) Toda
persona que creyera (...)”. Art. 25º señala: “(...) toda persona goza
de los derechos (...)". El Art. 31º expresa: “Nadie será obligado a hacer
lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que
ellas no prohíban”.
Respecto a la nacionalidad y a la ciudadanía nuevamente se
divide a los bolivianos de origen, (Art. 35º) por los bolivianos por
naturalización (Art. 36º), volviendo a la anterior redacción. En el
artículo 37º mantiene la redacción sobre la nacionalidad y la ciudadanía
de las mujeres, (...) Art. 37º: “La mujer boliviana casada con
extranjero(...).
Por su parte el Art. 39º define la ciudadanía de la siguiente
manera: “(...)1º En concurrir como elector o elegido a la formación
o el ejercicio de los poderes públicos. Y 2º En la admisibilidad a las
funciones públicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvando las
excepciones establecidas por ley”.
Artículo 40º: “Son ciudadanos todos los bolivianos mayores de
21años, cualquiera que sea su grado de instrucción, ocupación
o renta, sin más requisito que su inscripción en el Registro
Cívico”.
Lo primero verificable se encuentra en los requisitos, se
universalizaron los mismos, sólo se pide la edad de 21 años y estar
122
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
inscrito en el Registro Cívico, con lo que se reconoce al grueso de
la población como miembros del Estado.
culminó en un golpe de Estado, asumiendo el poder, nuevamente un
militar: René Barrientos. Siendo elegido presidente constitucional en
1966.
Uno de los artículos más importantes que incorpora esta
Constitución es el 42º que a la letra indica:
Artículo 42º: “Se reconoce y garantiza el voto universal,
obligatorio, directo, igual y secreto.
La Corte Nacional Electoral y las Cortes Electorales
Departamentales son las autoridades superiores en esa materia.
Tienen jurisdicción privativa para conocer y fallar en única
instancia sobre la validez o invalidez de las elecciones de
senadores y diputados, y las de munícipes, respectivamente, así
como sobre la inhabilidad de los elegidos”.
El texto boliviano es conciso, cuando por vez primera reconoce
y garantiza el voto universal, con lo cual otorga plena ciudadanía a
las mujeres y a otros sectores de la población igualmente marginados31.
Mediante Decreto Ley se encarga la redacción de un anteproyecto
de reformas constitucionales al Dr. Ciro Félix Trigo y otro decreto llama
a la reunión de Senadores y Diputados electos a una Asamblea con
facultades Constituyentes. En este marco nace una nueva Constitución,
la cual es sancionada el 2 de febrero de 1967.
Las reformas introducidas en la nueva Carta Magna, respecto
de la sancionada en 1961, en síntesis y en lo principal consisten en
lo que sigue:
Con referencia a la persona como miembro del Estado la
Constitución señala:
Artículo 6º: “Todo ser humano tiene personalidad y capacidad
jurídicas, con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades
y garantías reconocidos por esta Constitución, sin distinción de
raza, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole,
origen, condición económica o social, u otra cualquiera.
La dignidad y la libertad de la persona son inviolables. Respetarlas
y protegerlas es deber primordial del Estado”.
Esto se incorpora gracias al D.S. de 21 de Julio de 1952
(Sufragio Universal). Decreto con el cual las mujeres adquieren
derechos políticos.
3.3.1. 1967
Al concluir su mandato, el Dr. Hernán Siles Zuazo, “hombre
de la Revolución de 1952”, le entrega el mando de la Nación nuevamente
al Dr. Víctor Paz Estensoro, que resulta dudosamente reelecto en los
comicios de 1964. Éste fue el detonante para un estallido social, que
Artículo que menciona en forma expresa que todo ser “humano”
(sustantivo), goza de la capacidad jurídica lo que significa la aptitud
que tiene el hombre y la mujer para ser sujeto o parte, por sí o por
representante legal, en las relaciones del Derecho32.
31
32
Es también a partir de esta Constitución que se monopoliza la participación
de los partidos políticos.(Art. 45º).
123
Manuel Ossorio, “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”, Edit.
Heliasta S.R.L., Buenos Aires, República Argentina, 1979.
124
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Más adelante prohíbe la discriminación por una serie de causas
que enumera, raza, sexo, idioma, religión y opinión. Pero no se cierra
cuando afirma u otra cualquiera.
marcha por rutas conservadoras. El ascenso del Dr. Hernán Siles Zuazo
al poder, apoyado por la izquierda boliviana, dura poco y es sucedido
en el ejercicio del poder por una serie de presidentes constitucionales.
Uno de ellos, el Lic. Gonzalo Sánchez de Lozada, elegido en 1992,
es quien propicia una serie de reformas a la Constitución.
Se agregan dos incisos que a la letra dicen: Art. 7º: (…) inc.
j) a una remuneración justa por su trabajo, que le asegure para sí
y su familia una existencia digna del ser humano. E inc. k) a la
seguridad social, en la forma determinada por esta Constitución y las
leyes”.
En los deberes fundamentales se mantienen los mismos,
cambiando sólo la forma en la redacción de algunos incisos.
La nacionalidad está mencionada en el Título Tercero y se
mantiene sin modificaciones de fondo.
Respecto a la ciudadanía, ésta pasa a ser dividida en el capítulo
II del Título Tercero y existe un cambio importante en la redacción.
Veamos:
Artículo 41º: “Son ciudadanos bolivianos, varones y mujeres
mayores de veintiún años de edad, o de dieciocho siendo casados,
cualquiera que sea su grado de instrucción, ocupación o renta”.
La alusión a los ciudadanos distinguiéndose entre varones y
mujeres es un reconocimiento explícito a la igualdad de género.
3.4.
Entre 1993 y 1997, el primer gobierno de Gonzalo Sánchez de
Lozada reformó las estructuras del estado sin salir del marco neoliberal.
Se promulgaron varias leyes entre ellas la de Participación Popular,
la Ley de Descentralización Administrativa, la reforma a varios artículos
de la CPE, asignando, por vez primera, el reconocimiento de que
Bolivia es un país pluricultural y multilingüe (1995).
Bolivia introduce innovaciones constitucionales en su reforma
de 1994. Cambios estructurales para su accionar político, jurídico y
administrativo.
Una de las reformas más importantes que sufre el país es sin duda
la de 1994, puesto que cambiamos la Constitución de 1967 que tenía dos
vertientes, la primera estaba imbuida del pensamiento social introducido
en 1938 y los cambios emergentes de la Revolución de 1952, plasmados
en la Constitución del 61-67. Las modificaciones fueron de fondo, tanto
en el poder legislativo como judicial. En el primero, tratando de buscar
legitimidad, nuevamente se introduce la figura de los diputados
uninominales. En la segunda, fue un avance con la creación del Consejo
de la Judicatura y el Tribunal Constitucional. Se crea la figura del Defensor
del Pueblo33 para velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos
y garantías de los ciudadanos.
El género en la Constitución: 1995-2004
Desde el ascenso al poder del Gral. René Barrientos, la política
boliviana, en líneas generales, hasta la reconquista de la democracia,
125
33
El primer Defensor del Pueblo, fue una mujer, doña Ana María Romero de
Campero.
126
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Respecto a la igualdad de género 34 dentro nuestra Carta
Fundamental no existen variaciones, la redacción es la misma. Un
cambio significativo es el siguiente:
Con referencia a la redacción mantiene la misma. El único
cambio que realiza es en referencia a la nacionalidad cuando en el Art.
38º indica:
Artículo 1º: “Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica
y pluricultural, constituida en República unitaria, adopta para
su gobierno la forma democrática representativa, fundada en la
unión y la solidaridad de todos los bolivianos”.
Artículo 38º: “Los bolivianos, hombres y mujeres, casados con
extranjeros, no pierden su nacionalidad. Los extranjeros, hombres
y mujeres, casados con bolivianos o bolivianas adquieren la
nacionalidad boliviana siempre que residan en el país y
manifiesten su conformidad y no la pierden aun en los casos de
viudez o de divorcio”.
Este es uno de los artículos más importantes que incluye nuestra
Carta Fundamental como un reconocimiento a todos los ciudadanos
y ciudadanas que forman Bolivia.
Respecto a los artículos que vamos analizando se mantienen
así: el Art. 6º: “(...) todo ser humano (...)”, Art. 7º: “(...) toda persona
(…)”, Art. 8º: (...) toda persona (...), Art. 18º: (...) toda persona que
creyese (...)”, Art. 36º: (...) Son bolivianos de origen (...), Art. 37º:
“(...) Son bolivianos por naturalización (...)”, Art. 38º: “La mujer
boliviana casada (…). El art. 41º se mantiene casi similar, se quita:
(...) “o de dieciocho siendo casado”.
Las reformas del 2004 incluyeron en nuestra Constitución
cambios profundos en la democracia participativa. El Referéndum, la
Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa, el fin del monopolio
partidario, el habeas data.
34
Si bien en la Constitución todavía no se incluye una redacción acorde con nuestra
realidad, es en esta coyuntura que el movimiento femenino conquista espacios
de poder a través de la “La Ley de Cuotas”, poniendo en manifiesto el déficit
de participación femenina.
127
Como se puede apreciar en la redacción, se otorga igualdad
jurídica a los cónyuges. El lenguaje es claro, se reconoce explícitamente
ambos sexos.
4.
MATERIA FAMILIAR
4.1.
Las Constituciones de 1826-1880
La Constitución de 1826, al referirse a los bolivianos en su Art.
11º, inc. 2º indica: “Bolivianos: (...) Los hijos de padre o madre
Boliviana”. Al referirse a la ciudadanía el Art. 14º señala: “Para ser
ciudadano es necesario inc. 2º Ser casado o mayor de veintiún años
(...)”; y el Art. 15º: “Son ciudadanos (...) 2º Los extranjeros casados
con Boliviana (...)”. Similar redacción se incluye en los textos
constitucionales de 1831 a 1880. Con ligeras variaciones.
La Constitución de 1851 es la única que no menciona como
requisito el ser hijo o estar casado para ser boliviano, el artículo 2º
a la letra indica: “A la edad de veintiún años tienen los bolivianos
la capacidad de ejercer los derechos políticos y civiles. Las leyes
128
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde
el ejercicio de ellos”. Nótese que la redacción es amplia y en términos
genéricos.
El matrimonio36 anteriormente estaba considerado como una
institución privada. Es a partir del 38 que pasa a ser una institución
de Derecho Público y merece la protección del Estado.
Desde la primera Constitución Política del Estado de 1826,
pasando por las diferentes Constituciones sancionadas hasta llegar a
la Carta Magna de 1880, no existe ninguna referencia al régimen
familiar, a la igualdad de los cónyuges, ni a la igualdad de los hijos,
ni de divorcio.
Artículo 132°: “La ley no reconoce desigualdad entre los hijos,
todos tienen los mismos derechos”.
4.2.
Las constituciones de 1938-1947
Las distinciones que se hacían de los hijos legítimos, hijos
naturales e hijos ilegítimos, estos últimos señalados además como
adulterinos, incestuosos y sacrílegos. Eran totalmente marginados de
todo derecho, incluso el de la manutención. Con este artículo se pone
fin a tan odiosas y anacrónicas desigualdades, reconociendo que todos
tienen los mismos derechos.
Por primera vez en la historia de nuestro país se inserta en la
Carta Magna en 1938, en la Sección Décima Quinta a la familia35 como
un capítulo especial.
Es a partir de esta Constitución que el Estado impone la
supervisión en el ámbito de los derechos individuales. El Régimen de
familia que pone a ésta, al matrimonio y la maternidad bajo la protección
del Estado, dispone la igualdad de los hijos ante la ley e incorpora
disposiciones taxativas, en ese sentido:
Artículo 131°: “El matrimonio, la familia y la maternidad están
bajo la protección de la Ley”.
Artículo 133º: “Las leyes organizarán el patrimonio familiar
inembargable”.
Conforme al Código Civil, el marido como “jefe” familiar y
en virtud a la potestad que le confiere la Ley, administra la sociedad
conyugal a su libre albedrío. La esposa que debe “obediencia” sólo
administra los bienes parafernales, no pudiendo enajenarlos ni litigar
sin autorización expresa del marido. Desde luego, tal postulado
constituye el inicio normativo para legislar sobre la unidad económica,
formada por el conjunto de bienes propios de la familia.
Si bien la Constitución de 1938 constituye un avance en el
constitucionalismo moderno, esto no basta. Por encima de estas
reformas, existe una realidad social y una cultura que señala a la mujer
35
La familia en nuestro país ha adoptado diversas modalidades, porque responden
a contenidos jurídicos y a aspectos históricos que no son coincidentes ni en
el tiempo ni en el espacio. Pero nuestra legislación no hace ninguna
diferenciación de manera explícita.
129
36
Nuestra legislación estableció la obligatoriedad del matrimonio civil mediante
ley del 11 de octubre de 1911.
130
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
en una injusta condición de inferioridad, habiéndosele negado jerarquía
intelectual y capacidad de discernimiento en las relaciones
contractuales.
Resulta interesante analizar cómo se refleja con claridad esta
discriminación. Se concede igualdad a los hijos ante la Ley y no se
menciona la igualdad de los esposos.
Se debe tomar en cuenta que todavía no se promueve la igualdad
al interior de las relaciones familiares. No existe la “igualdad de los
cónyuges”, por lo tanto, la esposa sigue subordinada a la patria potestad
del marido y las leyes vigentes.
4.2.1. 1945
En 1945 la nueva Constitución mantiene el régimen familiar,
pero inserta cambios de fondo en la redacción. La nueva versión a la
letra dice:
Artículo 131º: “El matrimonio, la familia y la maternidad están
bajo la protección del Estado. Se establece la igualdad de los
cónyuges.
Se reconoce el matrimonio de hecho en las uniones
concubinarias37, con sólo el transcurso de dos años de vida común,
verificada por todos los medios de prueba o el nacimiento de un
hijo, siempre que las partes tengan capacidad legal para contraer
enlace. La ley del Registro Civil perfeccionará estas uniones de
hecho”.
37
El diccionario Oriente define al concubinato como al trato de un hombre con
su concubina. (Concubina es manceba o mujer que cohabita con un hombre
que no es su marido).
131
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Veamos por partes:
En este artículo se establece un elemento novedoso para la época
que recupera la igualdad de los cónyuges y la protección del Estado,
con lo que se da un paso importante en la equidad de género. Las mujeres
casadas, en la normativa constitucional anterior no estaban consideradas
jurídicamente iguales; eran consideradas como seres inferiores,
incapaces de participar libremente de los actos ni de los hechos jurídicos;
debiendo tener autorización expresa del marido.
Respecto al matrimonio de hecho se entiende por relación
concubinaria al estado en que se encuentran un hombre y una mujer
compartiendo casa y vida. Este artículo establece un elemento novedoso
para la época, porque el concubinato viene del Derecho Romano y del
Canónico de los primeros siglos, donde era considerado un verdadero
matrimonio, pero contraído con una mujer de inferior clase social o
de dudosa moralidad.
En este orden se están produciendo notables modificaciones,
se intenta equipararla con el matrimonio legítimo, o sea, la situación
de hecho con el de derecho, por cuanto se pretende conceder a las
relaciones concubinarias ciertos efectos jurídicos, tales como la
sucesión hereditaria.
Nuestra legislación civil, fue inspirada en el Código Civil
Napoleónico, éste a su vez fue inspirado en los principios canónicos,
los cuales no admitían las uniones conyugales libres, por lo que se
desconoció el concubinato y dejó un manifiesto vacío de acuerdo a
nuestra realidad, que no tardó en hacer sentir sus efectos. Los
constituyentes de 1945 introdujeron una innovación referente al
matrimonio de hecho, consignando en el segundo párrafo: “Se reconoce
el matrimonio de hecho en las uniones concubinarias”, si bien
132
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
expresamente reconoce, a su vez, condiciona cómo deben ser tratadas
estas relaciones.
El cambio fundamental que agrega 1945 es la igualdad jurídica
de los cónyuges y el matrimonio de hecho por la unión concubinaria.
Se permite la investigación de paternidad, conforme a ley.
El reconocimiento del concubinato fue un avance favorable para
las mujeres en una sociedad donde abundaban relaciones de hecho,
pero también para los hijos.
Artículo 132°: “No se reconoce desigualdades entre los hijos,
todos tienen los mismos derechos y deberes. Es permitida la
investigación de la paternidad conforme a ley”.
Lo novedoso se encuentra en la segunda parte, donde es
permitida la investigación de la partenidad conforme a ley. Con esta
previsión se tiende a poner coto a la partenidad irresponsable, que en
muchos casos los hijos solían quedar en el abandono por la negativa
de los padres que los engendraban.
Esta disposición no se cumplió, porque la Constitución
expresaba que debía efectuarse “conforme a ley” y como no se había
dictado la ley, no se daba curso en los tribunales de justicia a dichas
demandas. Recién el 15 de enero de 1962 fue sancionada.
Artículo 133º: “Las leyes determinarán el patrimonio familiar
inembargable e inajenable, como también el subsidio de familia
con relación al número de hijos”.
Es a partir de la igualdad jurídica de los cónyuges que se da un
sentido práctico en la Constitución, cuando señala que las “leyes
determinarán el patrimonio familiar inembargable e inajenable”(...)38 .
También se da seguridad a las asignaciones familiares del régimen social.
38
El Código de Familia prescribe todo lo referente al patrimonio familiar.
Determinando que los bienes son administrados por ambos cónyuges.
133
En 1947 no existen cambios en la redacción en el capítulo de
familia. Lo único que cambió es la numeración.
4.3.
1961
En 1945 se establece el matrimonio de hecho que debían ser
demandadas ante el juez, comprobadas con una unión concubinaria
libremente mantenida por más de dos años, o cuando de ellas hubo
un hijo y en virtud de sentencia ejecutoriada, debían ser inscritos en
el Registro Civil como “matrimonio de hecho”. La Constitución de
1961 introduce un cambio fundamental habiendo abolido estos
matrimonios de hecho y en su lugar ha establecido una garantía para
las uniones concubinarias libres. Como se puede establecer en el
siguiente artículo:
Artículo 182º: “El matrimonio, la familia y la maternidad están
bajo la protección del Estado. Se establece la igualdad de los
cónyuges.
Las uniones libres o concubinarias, que sean estables y singulares,
producirán efectos similares al matrimonio, tanto en las relaciones
personales y patrimoniales de los convivientes, cuanto respecto a
los hijos”.
En este caso, no se “reconoce” el matrimonio de hecho, ya está
legitimado, se quita el requisito de los dos años verificables o el nacimiento
de un hijo. Lo que implica un avance en la medida en que los tiempos
pueden ser menores para el reconocimiento del concubinato. Desde otro
punto de vista al no ponerle plazo se hace indefinida la estabilidad.
134
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Para el constitucionalista Valencia Vega39 esta prescripción está
basada en el criterio de que las uniones sexuales no pueden ser hechos
que estén librados al azar ni a la irresponsabilidad, sino que quienes
las cumplan deben ser responsables de las consecuencias de estos actos,
de tal manera que las concubinas y los hijos emergentes, no queden
en el abandono.
maneras. Señalando entre personas con “capacidad legal”, al respecto
vemos que la capacidad legal es la exigida por ley.
4.4.
1967-2004
Pero la redacción cambia de una manera interesante, cuando
afirma que (...) sean mantenidas “entre personas”, no habla de hombres
ni mujeres, pero a la vez encierra a ambos sexos, de una manera
explícita.
Es también a partir de esta Ley Fundamental que se incluye
el divorcio, mencionado de la siguiente manera:
La Constitución de 1967 al respecto incluye la siguiente
modificación, que a la letra dice:
Artículo 196º: “En los casos de separación de los cónyuges, la
situación de los hijos se definirá teniendo en cuenta el mejor
cuidado e interés moral y material de éstos. Las convenciones
que celebraren o las proposiciones que hicieren los padres pueden
aceptarse por la autoridad judicial siempre que consulten dicho
interés”.
Artículo 193º: “El matrimonio, la familia y la maternidad están
bajo la protección del Estado.
Artículo 194º: “El matrimonio descansa en la igualdad de
derechos y deberes de los cónyuges.
Las uniones libres o de hecho, que reunan condiciones de
estabilidad y singularidad y sean mantenidas, entre personas con
capacidad legal para contraer enlace producen efectos similares
a los del matrimonio en las relaciones personales y patrimoniales
de los convivientes y en lo que respecta a los hijos nacidos de
ellas”.
Se realizan modificaciones algo subjetivas cuando se afirma
“que reúnan condiciones” y más adelante indica “de estabilidad y
singularidad”, estas afirmaciones se las puede interpretar de varias
39
Para el tratadista Alipio Valencia Vega fue la Constitución de 1938 donde se
estableció el “matrimonio de hecho”, no encontramos en qué basa su afirmación.
De las Constituciones revisadas, encontramos que se incluye a partir de 1945.
Ob. Cit. Pág. 381.
135
Para aclarar qué se entiende por “separación de los cónyuges”
recurrimos al diccionario jurídico de Manuel Osorio40: “Situación en
que se encuentran los casados cuando rompen la convivencia
matrimonial, por haberse producido entre ellos circunstancias que les
impiden mantenerla. Esa separación puede ser simplemente de hecho,
producida por el mutuo acuerdo entre los cónyuges, o por el abandono
que uno de ellos hace del hogar conyugal. Pero a esta relación se puede
llegar también por resolución judicial cuando el juzgador declara la
existencia de una causa de divorcio. En las legislaciones en las que
el divorcio lleva consigo la ruptura del vínculo no se produce una mera
separación sino en la disolución total del matrimonio y de ahí que el
concepto de separación esté más bien referido a las legislaciones que
40
Manuel Ossorio, Ob. Cit. Pág. 702.
136
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
no admiten el divorcio vincular en que queda subsistente el matrimonio
e interrumpida tan solo la convivencia y cohabitación”.
abarcador, es masculino. De donde se presume que el paradigma de
lo “humano” es igual a “hombre”.
Como podemos ver, en nuestra Constitución se generaliza la
separación de los cónyuges. Figura jurídica que protege de todas
maneras a los hijos.
Si tomamos la redacción del artículo precedente como genérico
“hombre” abarca a ambos sexos, lo que indica que las mujeres tienen
derecho al trabajo, porque ellas son las que incursionan en la enseñanza.
Y continúa señalando: “sin otra condición que la capacidad y
moralidad”. Si vemos el contexto de la época “lo moral” se encontraba
en lo privado, en el ámbito de las relaciones domésticas, y el varón
en lo público y a él sí se lo consideraba con “capacidad”. Nuevamente
estamos entrabadas con el lenguaje, por qué no son consideradas
ciudadanas las mujeres.
Las Constituciones venideras de 1994 y 2004, referente al
régimen familiar mantienen similar redacción. Parece mostrar un
avance en la equidad de género en esta materia.
Cuando las mujeres aparecen en el texto constitucional es para
referirse al ámbito privado familiar en el cual se consagran algunos de
sus derechos civiles. No se toma en cuenta “el trabajo no remunerado”,
el trabajo invisible de las mujeres al interior de los hogares.
En 1868, el Art. 12º señala:
Artículo 12º: “Todo hombre tiene derecho al trabajo y al ejercicio
de cualquier industria lícita (…) de enseñar bajo la vigilancia
del Estado, sin otros requisitos que los de capacidad y moralidad”.
A manera de resumen ver el cuadro Nº 2, en anexos.
5.
En 1871 nuevamente vuelve la redacción del trabajo al Art. 4°:
“...Todo hombre tiene derecho de (…) trabajar y ejercer toda industria
lícita (…) de enseñar (...)”.
MATERIA LABORAL
5.1.
1826-1880
Desde la Constitución de 1826, pasando por las diferentes
Constituciones tanto de 1831, 1834, 1839,1843, hasta la de 1851, no
se encuentra ninguna referencia respecto al trabajo.
En 1861 en la sección segunda de nuestra constitución podemos
encontrar referencias acerca del trabajo: Art. 4 º: “…Todo hombre tiene
derecho de (...) trabajar y ejercer toda industria lícita (…) de enseñar
(…) sin otra condición que la capacidad y moralidad (...)”. Este
artículo utiliza el lenguaje sexista tradicional, se puede decir que es
137
Repitiéndose de manera similar en las constituciones venideras
de 1878 y 1880.
Desde 1861 hasta 1880 se utiliza el sustantivo masculino.
También se da a entender que las mujeres tienen derecho a trabajar41,
41
Si bien se da a entender que las mujeres tienen derecho a trabajar, los datos
de la época nos brindan una información rica al respecto. Por ejemplo: En 1923
el Presidente Bautista Saavedra prohíbe el trabajo de mujeres y niños menores
de 16 años desde las 6 p.m. hasta las 6 a.m. (Bolivia el Milenio. Pág. 48).
138
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
pero como toda la Constitución es un acúmulo de leyes que están
entrelazadas, no se puede acceder al mismo, porque se mantienen los
requisitos para ser ciudadana.
El Régimen Laboral aparece en 1938 con el constitucionalismo
social. El título se basa en el concepto de que las leyes y el contrato
del trabajo son de orden público y no de derecho privado, como los
consideraba el Estado liberal.
5.2.
1938-1947
En la Constitución de 1938, al hablar de los derechos, los
clasifica en incisos, de donde podemos verificar que el inc.b se refiere
al trabajo:
Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos
fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio
(...)
b) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones
que no perjudiquen al bien colectivo (...).
La Constitución de 1880 hablaba de “trabajar y ejercer toda
industria lícita”. La vigente expresa: “De dedicarse al trabajo, comercio
o industria, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo”. O
sea que no basta que una actividad laboral sea lícita, sino que ella no
debe ser opuesta a la seguridad, salubridad y bienestar públicos. Es
inobjetable que el Estado se reserva el monopolio de ciertos servicios
o industrias, en razón de su importancia social, para salvaguardar los
intereses generales o fundados en fines económicos.
Nuevamente la redacción es implícita, se cambió el sustantivo
“hombre”, por el sustantivo “persona”. Se supone que las mujeres
pueden trabajar y conforme a un principio general, sabido es que lo
que no está prohibido, hállase permitido.
139
En la Sección Décima Cuarta se establece el Régimen Social
que responde al espíritu del constitucionalismo social inspirado en los
principios de justicia social y de economía pública en los siguientes
términos:
Artículo 122º: “La ley regulará el seguro obligatorio de
enfermedad, accidentes, paro forzoso, invalidez, vejez, maternidad
y muerte, los desahucios e indemnizaciones a empleados y obreros,
el trabajo de las mujeres y menores, la jornada máxima, el salario
mínimo, el descanso dominical y de los feriados, las vacaciones
anuales y puerperales con goce de salario, la asistencia médica
e higiénica y otros beneficios sociales y de protección a los
trabajadores”.
Con este artículo se brinda protección a la mujer como madre
por la función reproductora. Más adelante se menciona “el trabajo de
las mujeres y menores”, al hacer esta ligazón entre mujer y menor,
se las clasifica como “seres desprotegidos”, lo que muestra el
pensamiento plasmado en el lenguaje discriminador.
Articulo 124º: “El Estado dictará medidas protectoras de salud
y de la vida de los obreros, empleados y trabajadores campesinos,
velará porque éstos tengan viviendas salubres y promoverá la
edificación de casas baratas (...).
Con los siguientes artículos de la Carta Magna nuevamente se
invisibiliza a la mujer, no obstante en los alcances se protege ambos
sexos, de todas maneras el lenguaje no deja de ser implícito.
140
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
5.3.
1961
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
5.4.
1967-2004
La Constitución de 1961 no modifica en gran medida lo ya
establecido en la del 38.
Las Constituciones de 1967-1995-2004 mantienen similar
redacción:
Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos
fundamentales - (...) de dedicarse al trabajo, comercio o industria
(...)- (...) de enseñar (...).
Artículo 7º: “Toda persona tiene los siguientes deberes
fundamentales
b) – (...) de trabajar (...)
e) – (...) de asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos (...)
f) – (…) proteger y alimentar a sus padres (…).
El artículo 174º es el que cambia en la redacción y se aumenta
en la norma, de una manera más clara, la protección del Estado en
beneficio del trabajador. Pero, respecto a la igualdad de género se
mantiene en una forma abstracta con un lenguaje implícito y
discriminador.
Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos
fundamentales
- (...) de dedicarse al trabajo, comercio o industria (...)- (...) de
enseñar (...).
Artículo 7º: “Toda persona tiene los siguientes deberes
fundamentales
b) – (...) de trabajar (...)
e) – (...) de asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos (...)
f) – (…) proteger y alimentar a sus padres (…).
Artículo 157º: “El trabajo y el capital gozan de la protección
del Estado. La Ley regulará sus relaciones (...) trabajo de mujeres
(...)”.
“Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para
todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo
y remuneración justa”.
Artículo 174º: “El trabajo y el capital gozan de la protección
del Estado. La Ley regulará sus relaciones, estableciendo normas
sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada
máxima de mujeres y menores, descansos semanales y anuales
remunerados, feriados, aguinaldos, primas y sistemas de
participación en las utilidades de la empresa, indemnización por
tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros
beneficios sociales y de protección a los trabajadores”.
En el artículo que precede se incluye una segunda parte donde
el Estado se compromete a crear mejores condiciones para todos los
habitantes. Declara que el trabajo y el capital gozan de la protección
del Estado, y que la ley regulará sus relaciones en todos sus aspectos
y se inserta en forma expresa “el trabajo de mujeres”, correspondiendo
al Estado crear condiciones para el pleno empleo, estabilidad en el
trabajo y remuneración justa.
En la redacción se ve, nuevamente, que las mujeres son
identificadas con sectores vulnerables que demandan de protección.
Pero si analizamos la inserción de las mujeres en el mercado
de trabajo, veremos que éstas han ingresado al sector terciario de la
economía y por ende el Estado debería cumplir con la segunda parte
141
142
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
del postulado que antecede para garantizar la igualdad de oportunidades
de hombres y mujeres al trabajo.
del 38 fijaron algunas pautas generales en relación a la clase campesina
y dispusieron “el reconocimiento y la garantía” legal de comunidades
indígenas, esto para proteger las propiedades.
La protección a las mujeres es una forma de discriminación positiva,
porque intenta reconocer las diferencias entre hombres y mujeres.
Supuestamente es un avance, pero es utilizado por el capital para segregar
y expulsar a las mujeres del mercado de trabajo. (Cuadro No. 3, en anexos).
Como analizamos, el artículo 167º fomenta la educación del
campesinado, traza lineamientos generales del problema educacional.
En la última parte agrega carácter integral, con un criterio amplio.
6.
Los siguientes cuerpos legales mantienen la redacción, donde
se visualiza que existe una abstracción de género.
MATERIA AGRARIA
Desde 1826 hasta 1880 no existen referencias constitucionales
al respecto. El Régimen Agrario se da constitucionalmente a partir de
1938 con el constitucionalismo social.
Ver el cuadro Nº 4 (en anexos) que recoge toda la información
respecto a las organizaciones campesinas.
6.2.
6.1.
1961-1967
1938-1947
Artículo 165º:“El Estado reconoce y garantiza la existencia legal
de las comunidades indígenas”.
Constitución de 1961. La Ley de Reforma Agraria en Bolivia42
hizo una redistribución de la propiedad agraria, basándose en los
siguientes principios: a) la tierra es de quien la trabaja, b) debe cumplir
una función social y c) se reconoce la propiedad privada sobre la misma.
Es a partir de estos preceptos que se incluye en la Constitución.
Artículo 166º: “La legislación indígena y agrarias se sancionará
teniendo en cuenta las características de las diferentes regiones
del país".
En este periodo histórico ingresa el régimen agrario campesino.
Pero vamos por partes:
Las Constituciones de 1938, 1945 y 1947 señalan:
Artículo 167º:“El Estado fomentará la educación del
campesinado, mediante núcleos escolares que tengan carácter
integral, abarcando los aspectos económicos, social y
pedagógico”.
En Bolivia, se ha mantenido al campesinado en una situación
de miseria económica e inferioridad social. Por ello, los constituyentes
143
Artículo 19º:“Se garantiza la propiedad privada (...)”
Artículo 163º: “Siendo las tierras del doble dominio originario
del Estado, le corresponde a éste la distribución, redistribución
42
Ley del 2 de agosto de 1953.
144
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
y reagrupamiento de la propiedad agraria conforme a las
necesidades económico-sociales del pueblo”.
Artículo 169º: “Se reconoce la existencia y el funcionamiento
de las organizaciones campesinas”.
Con estos enunciados no se ha avanzado en equidad de género,
pese a una reforma agraria, donde la mujer campesina se encuentra
subsumida en un lenguaje abstracto e implícito dentro de la gran
mayoría que son las organizaciones campesinas.
Las mujeres rurales no tienen acceso a la titularidad de la tierra,
por razones de sexo o estado civil.
Constitución de 1967.
Artículo 165º: “Las tierras son del dominio originario de la
Nación y corresponde al estado la distribución, reagrupamiento
y redistribución de la propiedad agraria conforme a las
necesidades económico-sociales y de desarrollo rural”.
Artículo 171º: “El Estado reconoce y garantiza la existencia de
las organizaciones sociales campesinas".
En la constitución del 67 el Estado se obliga, en este mismo
artículo, a reconocer y garantizar la personalidad jurídica de las
comunidades indígenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos
campesinos.
No se observa, hasta el presente, frutos concretos en esta labor,
pues las masas campesinas siguen siendo analfabetas en su gran
mayoría, con las graves consecuencias económicas y sociales que este
fenómeno acarrea. Y las mujeres están en condiciones aún peores por
145
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
las tasas de analfabetismo que en las áreas rurales casi duplican a la
de los hombres, esto debido, en su gran mayoría, a la deserción escolar
a la que son sometidas.
6.3.
1995-2004
Artículo 165º: “Las tierras son del dominio originario de la
Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento
y redistribución de la propiedad agraria conforme a las
necesidades económico-sociales y de desarrollo rural”.
Artículo 171º: “Se reconocen, respetan y protegen en el marco
de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los
pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional,
especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen,
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e
instituciones”.
Es un avance para la democracia el reconocimiento de
identidades étnico culturales en el país; sin embargo, este avance puede
convertirse en la práctica en una exacerbación porque no hay una
referencia explícita sobre las mujeres, las mismas que no pueden
acceder a las tierras, a los créditos, etc, no consta una apelación explícita
a sus derechos productivos.
Como vemos en estos artículos no se toman en cuenta a las
mujeres, los redactores de la constitución disfrazan el lenguaje y lo
tornan neutral. La distribución, reagrupamiento y redistribución de la
propiedad agraria a quienes llega en las comunidades… Hay una
abstracción de la cuestión de género.
146
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
En esta materia las mujeres se encuentran en peores condiciones
jurídicas que el resto. El lenguaje no diferenciado, oculta los
mecanismos de la distribución, administración, tenencia y
aprovechamiento de la tierra.
Como síntesis podemos afirmar que, históricamente en el
transcurso de las reformas Constitucionales en Bolivia, el tema de la
igualdad entre los géneros se va posicionando lentamente, sin embargo
un ítem pendiente fue el tema del lenguaje, el mismo que por su carácter
antrocéntrico toma lo masculino como modelo de lo humano, por lo
que las mujeres quedan subsumidas e invisibilizadas. Romper con este
paradigma y su incorporación a las Cartas Fundamentales es lento y
complejo. Esto se puede observar en la parte general como en los
regímenes familiar, laboral y agrario.
147
148
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ANEXOS
149
150
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 1
REQUISITOS DE LA CIUDADANÍA
1826
1831
1834
1839
1843
1851
1861
1868
1871
1878
1880
Art. 14
Para ser ciudadano
es necesario: a)Ser
boliviano.b) Saber
leer y escribir, bien
que esta calidad
sólo se exigirá
desde el año de
mil ochocientos
treinta y seis
d)Tener algún
empleo, o industria, o profesar
ciencia o arte, sin
sujeción a otro en
clase de sirviente
doméstico.
Art. 12
Son ciudadanos de
Bolivia:a)Los bolivianos casados , o
mayores de veintiún
años que profesen
alguna industria,
ciencia o arte, sin
sujeción a otro en
clase de sirviente
dómestico.b)Los
extranjeros casados
con boliviana que
reunan las calidades
del número anterior.
c) Los extranjeros
solteros, que tengan
cuatro años de
vecindad en la República, y las mismas
condiciones. d) Los
extranjeros que están
al servicio de la
República, y los que
combatieran en su
defensa. e) Los extranjeros que obtengan
carta
de
ciudadanía.
Art. 12
Son ciudadanos de
Bolivia: a) Los
bolivianos casados,
o mayores de 21
años que profesen
alguna industria,
ciencia o arte, sin
sujeción a otro en
clase de sirviente
dómestico. b)Los
extranjeros casados
con boliviana que
reunan las calidades
del
númer
o
anterior. c) Los
extranjeros solteros,
que tengan cuatro
años de vecindad en
la República, y las
mismas condiciones. d) Los extranjeros que están al
servicio de la
República y los que
combatieran en su
defensa. e) Los
extranjeros que
obtengan carta de
ciudadanía.
Art. 8
Para ser ciudadano
se requiere: a) Ser
boliviano casado o
mayor de 21 años.
b) Estar inscrito en
el registro cívico.
Art. 10
Son ciudadanos:
bolivianos casados o
mayores de 21 años,
que tengan industria
o que profesen
alguna ciencia o arte
sin sujeción a otra
persona en clase de
sirviente doméstico. b) Los extranjeros que combatieron en Junín,
Ayacucho e Ingavi;
y los que se hallan al
servicio de la
República, siempre
que reunan las
calidades del período
anterior. c) Los extranjeros que se
hallaban avecindados en Bolivia,
cuando ésta se
declaró independiente,
y
que
permanecen en ella,
reuniendo las calidades indicadas. d) Los
extranjeros
que
reuniendo
las
mismas calidades,
obtengan carta de
ciudadanía
Art. 2
A la edad
de veintiún
años tienen
los bolivianos la capacidad de
ejercer los
derechos
políticos y
civiles. Las
l e y e s
establecen
las excepciones y los
casos en que
se suspende
o pierde el
ejercicio de
ellos.
Art. 13
Para ser ciudadano
se requiere: a) (I)
Haber nacido en
Bolivia, o en el
extranjero de padres
bolivianos, o haber
obtenido carta de
naturalización, a
mérito de establecimiento en el país.
(II) La residencia de
diez años importa
haber adquirido la
ciudadanía
sin
previa declaración.
b) Tener veintiún
años de edad. c)
Saber leer y escribir,
y
tener
una
propiedad inmueble
cualquiera, o una
renta anual de
doscientos pesos
que no provenga de
servicios prestados
en calidad de
doméstico.
Art. 7
Son ciudadanos los
bolivianos
que reúnan
las
cualidades
y
condiciones
que prescriben las leyes.
Art. 24
Para ser ciudadano se
requiere: a)(I) Haber
nacido en Bolivia, o
en el extranjero de
padre o madre
bolivianos, o haber
obtenido carta de
naturalización, a
mérito de establecimiento en el país. (II)
a) La residencia de
cinco años previa
inscripción en el
Registro Cívico,
importa haber adquirido la ciudadanía. b)
Tener veintiún años
de edad. c) Saber leer
y escribir, y tener una
propiedad inmueble,
o una renta anual de
doscientos pesos que
no provenga de
servicios prestados en
calidad de doméstico.
Art. 33
Para ser ciudadano se
requiere:1°Ser
boliviano 2°Tener 21
años siendo soltero ó
18 siendo casado 3°
Saber leer o escribir,
tener una propiedad
inmueble o una renta
anual de 200 Bs. que
no provenga de
servicios prestados en
clase de doméstico,
4º Estar inscrito en el
Registro Cívico.
Art. 33
Para ser ciudadano se
requiere:1°Ser
boliviano2° Tener 21
años siendo soltero, ó
18 siendo casado 3°
Saber leer o escribir,
tener una propiedad
inmueble, o una renta
anual de Bs. 200 que
no ponvenga de
servicios prestados
en
clase
de
doméstico. 4º Estar
inscrito en el Registro
Cívico.
151
Art. 9º
Los Bolivianos
comprendidos en el
párrafo a).art.6,a
más de estas
cualidades, para
gozar del derecho
de ciudadanía,
deben
haber
residido diez años
continuos en la
República, y cinco
si son casados con
boliviana.
152
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
1938
1945
1947
1961
1967
1994
2004
Art. 44
Para ser ciudadano se
requiere:
1. Ser boliviano
2. Tener 21 años de edad
3. Saber leer y escribir y,
4. Estar inscrito en el
Registro Cívico.
Art. 44
Para ser ciudadano se
requiere:
1. Ser boliviano
2. Tener 21 años de edad
3. Saber leer y escribir y
4. Estar inscrito en el
Registro Cívico.
Art. 43
Para ser ciudadano se
requiere:
1. Ser boliviano
2. Tener 21 años de edad
3. Saber leer y escribir y
4. Estar inscrito en el
Registro Cívico.
Art. 40
Son ciudadanos todos los
bolivianos mayores de 21
años, cualquiera que sea su
grado de instrucción
ocupación o renta, sin más
requisito que su inscripción
en el Registro Cívico.
Art. 41
Son
ciudadanos
los
bolivianos, varones y
mujeres mayores de veintiún
años de edad, o de dieciocho
años siendo casados,
cualquiera que sea su grado
de instrucción ocupación o
renta.
Art. 41
Son
ciudadanos
los
bolivianos, varones y
mujeres
mayores
de
dieciocho años de edad,
cualesquiera sean sus niveles
de instrucción, ocupación o
renta.
Art. 41
Son
ciudadanos
los
bolivianos, varones y
mujeres
mayores
de
dieciocho años de edad,
cualesquiera sean sus niveles
de instrucción, ocupación o
renta.
NACIONALIDAD DE LA MUJER
1938
1945
1947
1961
1967
1995
2004
Art. 41
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad; la mujer
extranjera casada con
boliviano, adquiere la
nacionalidad de su marido
siempre que resida en el país.
Art. 41
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad; la mujer
extranjera casada con
boliviano, adquiere la
nacionalidad de su marido
siempre que resida en el país
y no la pierde aún en el caso
de viudez o divorcio.
Art. 40
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad.La
mujer
extranjera casada con
boliviano, adquiere la
nacionalidad de su marido,
siempre que resida en el
país, y no la pierde aún en
el caso de viudez o divorcio.
Art. 37
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad, La mujer
extranjera casada con
boliviano adquiere la
nacionalidad de su marido,
siempre que resida en el
país, y
manifieste su
conformidad, y no la pierde
aún en el caso de viudez o
divorcio.
Art. 38
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad.La
mujer
extranjera casada con
boliviano adquiere la
nacionalidad de su marido,
siempre que resida en el país
y manifieste su conformidad; y no la pierde aún en
el caso de viudez o divorcio.
Art. 38
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad. La mujer
extranjera casada con
boliviano adquiere la
nacionalidad de su marido,
siempre que resida en el país
y manifieste su conformidad; y no la pierde aún en los
casos de viudez o divorcio.
Art. 38
Los bolivianos, hombres y
mujeres, casados con
extranjeros, no pierden su
nacionalidad. Los extranjeros, hombres y mujeres,
casados con bolivianos o
bolivianas adquieren la
nacionalidad
boliviana
siempre que residan en el
país y manifiesten su
conformidad y no la pierden
aún en los casos de viudez o
de divorcio.
153
154
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 2
RÉGIMEN FAMILIAR
1945
1938
Art. 13l °
El matrimonio, la familia y la
maternidad están bajo la
protección de la Ley.
1947
Art. 131 °
Art. 133 °
El matrimonio, la familia y la El matrimonio,la familia y la
maternidad están bajo la maternidad están bajo la
protección del Estado.
protección del Estado.
1961
1967
1995
2004
Art. 181 °
El matrimonio, la familia
y la maternidad están bajo
la protección del Estado.
Art. 193 °
El matrimonio, la
familia y la maternidad
están bajo la protección del Estado.
Art. 193 °
El matrimonio, la familia
y la maternidad están
bajo la protección del
Estado.
Art. 193 °
El matrimonio, la familia y
la maternidad están bajo la
protección del Estado.
IGUALDAD DE LOS HIJOS
1938
1945
1947
1961
1967
1995
2004
Art. 132 °
La Ley no reconoce desigualdades entre los hijos, todos
tienen los mismos derechos.
Art. 132 °
No se reconoce desigualdades
entre los hijos, todos tienen los
mismos derechos y deberes. Es
permitida la investigación de
paternidad conforme a ley.
Art. 134º
No se reconoce desigualdades
entre los hijos, todos tienen los
mismos derechos y deberes. Es
permitida la investigación de
paternidad conforme a ley.
Art. 183 °
No se reconoce desigualdad entre los hijos, todos
tienen
los
mismos
derechos y deberes. Es
permitida la investigación
de paternidad conforme a
ley.
Art. 195 °
Todos los hijos, sin
distinción de origen,
tienen derechos y
deberes respecto a sus
progenitores. La afiliación se establecerá por
todos los medios que
sean conducentes a
demostrarla, de acuerdo al régimen que
determine la ley.
Art. 195 °
I Todos los hijos, sin
distinción de origen,
tienen derechos iguales y
deberes respecto a sus
progenitores. II La
filiación se establecerá
por todos los medios que
sean conducentes a
demostrarla, de acuerdo
al régimen que determine
la ley.
Art. 195 °
I Todos los hijos, sin
distinción de origen, tienen
iguales derechos y deberes
respecto a sus progenitores. II
La filiación se establecerá por
todos los medios que sean
conducentes a demostrarla, de
acuerdo al régimen que
determine la ley.
PATRIMONIO FAMILIAR INEMBARGABLE
1938
1945
1947
1961
1967
1995
2004
Art. 133º
Las leyes organizarán el
patrimonio familiar inembargable.
Art. 133º
Las leyes determinarán el
patrimonio familiar inembargable e inajenable, como
también el subsidio de familia
con relación al número de hijos.
Art. 135º
Las leyes determinarán el
patrimonio familiar inembargable e inajenable, como también
el subsidio de familia con
relación al número de hijos.
Art. 184º
Las leyes determinarán el
patrimonio familiar inembargable e inajenable,
como también las asignaciones familiares del
régimen de seguridad
social.
Art. 198º
La ley determinará los
bienes que formen el
patrimonio familiar
inalienable e inembargable, así como las
asignaciones familiares, de acuerdo al
régimen de seguridad
social.
Art. 198º
La ley determinará los
bienes que formen el
patrimonio
familiar
inalienable e inembargable, así como las
asignaciones familiares,
de acuerdo al régimen de
seguridad social.
Art. 198º
La ley determinará los bienes
que formen el patrimonio
familiar inalienable e inembargable, así como
las
asignaciones familiares, de
acuerdo al régimen de
seguridad social.
155
156
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
IGUALDAD DE LOS CÓNYUGES
1945
1947
1961
1967
1995
2004
Art. 131° b)
Se establece la igualdad
jurídica de los cónyuges. c) Se
reconoce el matrimonio de
hecho en las uniones
concubinarias, con sólo el
transcurso de dos años de vida
común, verificada por todos
los medios de prueba o el
nacimiento de un hijo, siempre
que las partes tengan
capacidad legal para contraer
enlace. d) La ley del Registro
Civil perfeccionará estas
uniones de hecho.
Art. 131° b)
Se establece la igualdad
jurídica de los cónyuges. c) Se
reconoce el matrimonio de
hecho en las uniones
concubinarias, con sólo el
transcurso de dos años de vida
común, verificada por todos
los medios de prueba o el
nacimiento de un hijo, siempre
que las partes tengan capacidad
legal para contraer enlace. d)
La ley del Registro Civil
perfeccionará estas uniones de
hecho.
Art. 182° b)
Se establece la igualdad
jurídica de los cónyuges. c)
Las uniones libres o
concubinarias, que sean
estables
y
singulares,
producirán efectos singulares
al matrimonio, tanto, en las
relaciones personales y
patrimoniales
de
los
convivientes, cuando respecto
a los hijos.
Art. 194° a)
El matrimonio descansa en la
igualdad de derechos y deberes
de los cónyuges. b) Las uniones
libres o de hecho, reúnan
condiciones de estabilidad y
singularidad y sean mantenidas
entre personas con capacidad
legal para contraer enlace,
producen efectos similares a los
del matrimonio en las
relaciones
personales
y
patrimoniales de los convivientes y en lo que respecta a
los hijos nacidos de ellas.
Art. 194° I
El matrimonio descansa en la
igualdad de los derechos y
deberes de los cónyuges.II Las
uniones libres o de hecho, que
reúnan
condiciones
de
estabilidad y singularidad y
sean
mantenidas
entre
personas con capacidad legal
para contraer enlace, producen
efectos similares a los del
matrimonio en las relaciones
personales y patrimoniales de
los convivientes y en lo que
respecta a los hijos nacidos de
ellas.
Art. 194° I
El matrimonio descansa en la
igualdad de los derechos y
deberes de los cónyuges.II Las
uniones libres o de hecho, que
reúnan
condiciones
de
estabilidad y singularidad y sean
mantenidas entre personas con
capacidad legal para contraer
enlace, producen efectos
similares a los del matrimonio
en las relaciones personales y
patrimoniales de los convivientes y en lo que respecta a los
hijos nacidos de ellas.
1938
RELACIONES FAMILIARES
DIVORCIO
1967
1995
2004
Art. 197º
La autoridad del padre y la
madre, así como la tutela, se
establecen en interés de los
hijos, de los menores y de los
inhabilitados, en armonía con
los intereses de la familia y de
la sociedad. La adopción y las
instituciones afines a ella se
organizarán igualmente en
beneficio de los menores. Un
código especial regulará las
relaciones familiares.
Art. 197º
I La autoridad del padre y la
madre, así como la tutela, se
establecen en interés de los
hijos, de los menores y de los
inhabilitados, en armonía con
los intereses de la familia y de
la sociedad. La adopción y las
instituciones afines a ella se
organizarán igualmente en
beneficio de los menores. II
Un código especial regulará las
relaciones familiares.
Art. 197º
I La autoridad del padre y la
madre, así como la tutela, se
establecen en interés de los
hijos, de los menores y de los
inhabilitados, en armonía con
los intereses de la familia y de
la sociedad. La adopción y las
instituciones afines a ella se
organizarán igualmente en
beneficio de los menores. II
Un código especial regulará
las relaciones familiares.
157
1967
1995
2004
Art. 196º
En los casos de separación de
los cónyuges, la situación de
los hijos se definirá teniendo
en cuenta el mejor cuidado e
interés moral y material de
éstos. Las convenciones que
celebraren o las proposiciones
que hicieren los padres pueden
aceptarse por la autoridad
judicial siempre que consulten
dicho interés.
Art. 196º
En los casos de separación de
los cónyuges, la situación de
los hijos se definirá teniendo
en cuenta el mejor cuidado e
interés moral y material de
éstos. Las convenciones que
celebraren o las proposiciones
que hicieren los padres pueden
aceptarse por la autoridad
judicial siempre que consulten
dicho interés.
Art. 196º
En los casos de separación de
los cónyuges, la situación de
los hijos se definirá teniendo
en cuenta el mejor cuidado e
interés moral y material de
éstos. Las convenciones que
celebraren o las proposiciones
que hicieren los padres pueden
aceptarse por la autoridad
judicial siempre que consulten
dicho interés.
158
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 3
PROTECCIÓN ESTATAL AL TRABAJO
1938
1945
1947
1961
1967
1995
2004
Art. 122 °
La ley regulará el seguro
obligatorio de enfermedad,accidentes,
paro
forzoso, invalidez, vejez,
maternidad y muerte, los
desahucios e indemnizaciones a empleados y
obreros, el trabajo de las
mujeres y menores, la
jornada máxima, el salario
mínimo, el descanso dominical y los feriados, las
vacaciones anuales y
puerperales con goce de
salario, la asistencia médica
e higiénica y otros
beneficios sociales y de
protección
a
los
trabajadores.
Art. 123º
La ley regulará el seguro
obligatorio de enfermedad,
accidentes,paro forzoso,
invalidez, vejez, maternidad y muerte, los desahucios
e
indemnizaciones
a
empleados y obreros, el
trabajo de las mujeres y de
los menores, la jornada
máxima, el salario mínimo,
el descanso dominical y los
feriados, las vacaciones
anuales y puerperales con
goce de salario, la asistencia
médica e higiénica y otros
beneficios sociales y
protección a los trabajadores.
Art. 125º
La ley regulará el seguro
obligatorio de enfermedad,
accidentes,paro forzoso,
invalidez, vejez, maternidad
y
muerte,
los
desahucios e indemnizaciones a empleados y
obreros, el trabajo de las
mujeres y de los menores, la
jornada máxima, el salario
mínimo, el descanso
dominical y de los feriados,
las vacaciones anuales y
puerperales con goce de
salario, la asistencia médica
e higiénica y otros
beneficios sociales y
protección a los trabajadores.
Art. 174 °
El trabajo y el capital gozan
de la protección del Estado.
La ley regulará sus relaciones,
estableciendo normas sobre
contratos individuales y
colectivos, salario mínimo,
jornada máxima, trabajo de
mujeres y menores, descansos
semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos,
primas y sistemas de
participación en las utilidades
de la empresa, indemnización
por tiempo de servicios,
desahucios, formación profesional y otros beneficios
sociales y de protección a los
trabajadores.
Art. 157 °
El trabajo y el capital gozan
de la protección del Estado.
La ley regulará sus
relaciones, estableciendo
normas sobre contratos
individuales y colectivos,
salario mínimo, jornada
máxima, trabajo de mujeres
y menores, descansos
semanales
y
anuales
remunerados,
feriados,
aguinaldos,
primas
y
sistemas de participación en
las utilidades de la empresa,
indemnización por tiempo de
servicios,
desahucios,
formación profesional y
otros beneficios sociales y de
protección a los trabajadores.
Corresponde al Estado crear
condiciones que garanticen
para todos posibilidades de
ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y
remuneración justa.
Art. 157 °
I El trabajo y el capital gozan
de la protección del Estado.
La ley regulará sus
relaciones estableciendo
normas sobre contratos
individuales y colectivos,
salario mínimo, jornada
máxima, trabajo de mujeres
y menores, descansos
semanales
y
anuales
remunerados,
feriados,
aguinaldos, primas u otros
sistemas de participación en
las utilidades de la empresa,
indemnización por tiempo de
servicios,
desahucios,
formación profesional y
otros beneficios sociales y
de protección a los
trabajadores.
II Corresponde al Estado
crear condiciones
que
garanticen para todos
posibilidades de ocupación
laboral, estabilidad en el
trabajo y remuneración
justa.
Art. 157 °
I El trabajo y el capital
gozan de la protección del
Estado. La ley regulará sus
relaciones estableciendo
normas sobre contratos
individuales y colectivos,
salario mínimo, jornada
máxima, trabajo de mujeres
y menores, descansos
semanales y anuales
remunerados, feriados,
aguinaldos, primas u otros
sistemas de participación en
las utilidades de la empresa,
indemnización por tiempo
de servicios, desahucios,
formación profesional y
otros beneficios sociales y
de protección a los
trabajadores.
II Corresponde al Estado
crear condiciones que
garanticen para todos
posibilidades de ocupación
laboral, estabilidad en el
trabajo y remuneración
justa.
159
160
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cuadro Nº 4
ORGANIZACIONES CAMPESINAS
1938
1945
1947
1961
1967
1995
2004
Art. 165
El Estado reconoce y garantiza
la existencia legal de las
comunidades indígenas.
Art. 165
El Estado reconoce y garantiza
la existencia legal de las
comunidades indígenas.
Art. 168
El Estado reconoce y garantiza la
existencia
legal
de
las
comunidades indígenas.
Art. 169
Se reconoce la existencia
y el funcionamiento de las
organizaciones campesinas.
Art. 171
El Estado reconoce y
garantiza la existencia
de organizaciones sociales campesinas.
Art. 171
I Se reconocen, respetan
y protegen en el marco de
la ley, los derechos
sociales, económicos y
culturales de los pueblos
indígenas que habitan en
el territorio nacional,
especialmente
los
relativos a sus tierras
comunitarias de origen,
garantizando el uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, a su identidad,
valores, lenguas, costumbres e instituciones.
Art. 171
I Se reconocen, respetan y
protegen en el marco de la
Ley, los derechos sociales,
económicos y culturales de
los pueblos indígenas que
habitan en el territorio
nacional, especialmente los
relativos a sus tierras
comunitarias de origen,
garantizando el uso y
aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, a
su identidad, valores,
lenguas, costumbres e
instituciones.
RÉGIMEN AGRARIO Y CAMPESINO
1961
1967
1995
2004
Art. 163
Siendo las tierras del doble
dominio originario del Estado,
le corresponde a éste la
distribución, redistribución y
reagrupamiento de la propiedad
agraria conforme a las
necesidades
económicosociales del pueblo.
Art. 165
Las tierras son del dominio
originario de la Nación y
corresponde al Estado la
distribución, reagrupamiento y
redistribución de la propiedad
agraria conforme a las
necesidades
económicosociales y de desarrollo rural.
Art. 165
Las tierras son del dominio
originario de la Nación y
corresponde al Estado
la
distribución, reagrupamiento y
redistribución de la propiedad
agraria conforme a las
necesidades económico-sociales
y de desarrollo rural.
Art. 165
Las tierras son del dominio
originario de la Nación y
corresponde al Estado la
distribución, reagrupamiento y redistribución de
la propiedad agraria
conforme a las necesidades económico-sociales
y de desarrollo rural.
161
162
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y EL ESTADO DEL
DEBATE SOBRE PRESIDENCIALISMO Y
PARLAMENTARISMO
transformaciones profundas en el sistema político boliviano, que varios
de sus protagonistas inmediatamente convinieron en denominar como
una revolución en el marco de la institucionalidad democrática.
Carlos H. Cordero Carraffa*
“La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la
existencia y oportunidad de una receta mágica. No es así. El problema
es más complejo, la historia más rica, la capacidad social-tecnológica
más restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que
propician e instrumentan reformas en el sistema político dado que, en
definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas las que
disfrutarán o padecerán las consecuencias de toda reforma o no reforma
política”. Dieter Nohlen, El presidencialismo renovado.
Más allá de la controversia suscitada por las contradicciones
que encierra el concepto revolución en democracia, el proceso político
desatado en diciembre del 2005 permite barruntar que el horizonte y
el contenido de las instituciones democráticas están cambiando
dramáticamente. En consecuencia, la forma de gobierno democrática
representativa que adoptó formalmente la República boliviana en dos
momentos distintos de su desarrollo institucional e histórico1, así como
el régimen gubernamental (presidencialista o parlamentarizado), ha
ingresado a partir del último lustro (2001-2006) en el tramo final de
su renovación y fortalecimiento, o por defecto, en la recta final de su
reforma y sustitución.
Las campañas electorales desplegadas por candidatos de partidos
de oposición como candidatos del propio gobierno, a propósito de las
INTRODUCCIÓN
1
La contundente victoria electoral del Movimiento al Socialismo
MAS, ocurrida el 18 de diciembre de 2006 trajo consigo una serie de
*
Politólogo e investigador. Graduado en la Universidad Central de Venezuela,
con cursos de postgrado y maestría en Ciencias Políticas en la Universidad
Internacional de Andalucía/España y UMSA/Bolivia. Docente titular de la
Universidad Mayor de San Andrés, Carrera de Ciencias Políticas, recibió la
condecoración al mérito docente “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (2005).
Actualmente dicta las cátedras de Sistemas Político Electorales, Marketing
Político. Docente invitado en la Maestría de Filosofía y Ciencias Políticas,
CIDES-UMSA; Actualización y Maestría de la Universidad Andina Simón
Bolívar, La Paz-Bolivia.
163
La primera referencia sobre el tipo de gobierno que adopta Bolivia se halla
en el texto constitucional de 1826. Allí se establece que el gobierno es popular
representativo. Cuatro décadas más tarde, en la constitución de 1868, sancionada
bajo el gobierno del Gral. Mariano Melgarejo (1864-1871), recién se incorpora
en los textos de la Constitución la definición que establece que la forma de
gobierno es democrática: “El gobierno de la República es popular, representativo,
democrático bajo la forma de unidad”. A partir de este último momento
fundacional hasta el siglo XXI, nunca se suprimió de los textos constitucionales
la noción de que la forma de gobierno adoptada por la República boliviana
es democrática. El parágrafo primero del Artículo 1° de la CPE vigente, señala:
“Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida
en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática
representativa y participativa, fundada en la unión y la solidaridad de todos
los bolivianos”.
164
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
elecciones para conformar la Asamblea Constituyente, han regresado
al tapete del debate viejos temas relacionados con la cuestión referida
al gobierno, al espacio público, a la estructura, organización y
funcionamiento de los ámbitos políticos: Estado, Parlamento, Ejecutivo,
etc. Se discuten, a través de diversos medios y en una especie de azaroso
concierto diferentes temas con enfoques y argumentos disímiles. Los
candidatos, partidos y ciudadanos, plantean, discuten y desarrollan
temas que debería considerar la Asamblea Constituyente. La diversidad
y simultaneidad del debate electoral previo a la elección de
constituyentes se parece al caos que antecede a la construcción del
orden bíblico.
reelección diferida del presidente después de transcurrido un periodo
constitucional de 5 años.
En mitad de la alegre fiesta de propuestas y contrapropuestas,
el partido del presidente Morales ha retomado el tema de la reelección
presidencial. El debate por supuesto no ha quedado dilucidado, sin
embargo, se ha trasladado la decisión sobre la reelección inmediata
del presidente de la República al cuerpo legislativo constituyente. La
reelección presidencial es uno de los temas colaterales vinculados al
gobierno y al espacio público, es una pieza de engranaje dentro del
enorme mecanismo que significa la forma democrática de gobierno
y del régimen gubernamental (presidencialismo o parlamentarismo).
De un modo parecido al tema de la reelección, el debate sobre
el presidencialismo y parlamentarismo ha comenzado a despertar y a
desempolvar argumentos, sobre todo en ámbitos académicos.
El presente ensayo, como lo anuncia el título, tiene como
finalidad relacionar dos temas, el de la Asamblea Constituyente y la
necesaria reforma de algunas instituciones democráticas vigentes hasta
el presente, a partir de la reforma del texto constitucional, hecho último
que ocurrirá luego de las deliberaciones de la Asamblea Constituyente.
Diversos aspectos teóricos e históricos sobre el presidencialismo
y parlamentarismo, quedaron casi agotados y suficientemente debatidos
durante las décadas 80 y 90. Lo que parecía un capítulo cerrado por
la política pero permanentemente abierto al estudio académico, por
efecto de los acontecimientos políticos de última generación ocurridos
en Bolivia, han vuelto a ocupar la atención de medios de comunicación
y especialistas.
La cuerda de la reelección ha sido tocada por un Senador de
la República con el propósito de endulzar los oídos presidenciales con
los agradables acordes que significa ampliar el tiempo de mandato del
presidente Morales. A partir de dichas propuestas el fantasma de la
reelección recorre Bolivia y despierta tanto adeptos como adversarios.
Sin embargo, desde otras esferas gubernamentales y partidarias, se ha
puntualizado que la reelección es un tema que deberá considerar,
ratificar o cambiar la Asamblea Constituyente. Baste recordar por ahora
que en el texto constitucional vigente, se reconoce la posibilidad de
En el presente trabajo no se adopta una posición respecto a la
conveniencia de uno u otro sistema de gobierno, sino que se efectúa
un repaso de los avances teóricos, tesis y críticas efectuadas a ambos
modos de gobierno –presidencialismo y parlamentarismo-. Luego se
efectúa una segunda revisión de la presencia y desarrollo de estas
instituciones en el panorama institucional boliviano. A todo el trabajo
anterior de revisión y actualización se suma el recuento de los impactos
de la elección de diciembre del 2005, así como los efectos de la corta
gestión gubernamental del Movimiento al Socialismo (enero a junio
del 2006) sobre el debate y enriquecimiento de estos temas.
165
166
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Como resultado de esta confrontación entre el avance de la
teoría sobre presidencialismo y parlamentarismo y los modos de su
aplicación, organización y funcionamiento en el sistema gubernamental
boliviano, más adelante, se intenta perfilar el curso y el diseño
institucional que podría tener el sistema político boliviano a futuro,
después del extraordinario suceso que será la Asamblea Constituyente.
2003, 2003-2004, 2004-2005), tres Comisiones Especiales del Congreso
de la República y dos presidentes, anteriores a Morales, no pudieron
consensuar y mucho menos aprobar. En 44 días, desde la asunción al
cargo presidencial, hecho ocurrido el 22 de enero de 2006, el país
resolvió un entuerto político que amenazó tiempo atrás con fracturar
la democracia.
Ni duda cabe que Bolivia, el Estado, gobierno y sociedad no
serán los mismos después de efectuada la Asamblea, el aporte de este
ensayo se orienta a desentrañar algunos misterios tejidos alrededor del
régimen de gobierno, despejar algunas dudas respecto del futuro
institucional, tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
La Ley de Convocatoria 2, además de fijar los límites y
características generales que tendrá dicha Asamblea, permite visualizar
un cronograma de eventos políticos a realizarse hasta el año 2008: i)
elecciones para constituyentes 2 de julio, 2006; ii) inicio de las
deliberaciones constitucionales 6 de agosto, 2006; iii) tiempo estimado
del trabajo legislativo, un (1) año calendario, entre agosto de 2006 a
agosto de 2007; iv) tiempo estimado de entrega del nuevo texto
constitucional, agosto de 2007. La Ley también prevé actividades hasta
finales de 2007 y primer semestre de 2008. En caso de que el trabajo
de los constituyentes culmine favorablemente con la redacción de un
nuevo texto constitucional, el presidente Morales Ayma, está en la
obligación de convocar a un referéndum de salida para aprobar o
rechazar el texto constitucional elaborado por la Asamblea3.
El régimen de gobierno no es exacta y claramente
presidencialista o parlamentario. En los 180 años de historia
republicana, la formalidad jurídica y constitucional, así como la práctica
política, dan indicios y pruebas de que operan alternativamente y a
veces de manera simultánea, elementos institucionales del formato
presidencial como del parlamentario. Independientemente de establecer
cuál es la fisonomía definitiva que adquiere y en qué momento de su
historia se concreta dicho formato, en el presente ensayo se analizan
y evalúan preferentemente algunas expresiones de su funcionamiento
i) el presidencialismo a secas, y el ii) semi parlamentario o iii)
presidencialismo parlamentarizado.
EL ESCENARIO POLÍTICO: 2005-2006
El nuevo gobierno presidido por el señor Evo Morales Ayma,
el 6 de marzo de 2006 le entregó al país la Ley Especial de Convocatoria
a la Asamblea Constituyente, ley que tres anteriores legislaturas (2002-
167
El plazo razonable para organizar una elección simple a cargo
de la Corte Nacional Electoral, para el referéndum constitucional es
2
Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, Nº 3364 de 6 de
marzo de 2006.
3
Artículo 26º (Referéndum Constituyente), LECAC. “Concluida la misión de
la Asamblea Constituyente, el Poder Ejecutivo convocará a Referéndum
Constituyente, en un plazo no mayor a ciento veinte días a partir de la
convocatoria. En dicho Referéndum, el pueblo boliviano refrendará, por mayoría
absoluta de votos, el proyecto de la nueva Constitución en su totalidad, propuesto
por la Asamblea Constituyente”.
168
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
de 120 días, por tanto, es altamente probable que la fecha de esta nueva
consulta ciudadana esté próxima al 18 de diciembre del 2007, con el
ánimo de producir asociaciones simbólicas así como resultados
electorales favorables al gobierno del MAS. La fecha probable del
Referéndum podría ser el 16 de diciembre de 2007. Si se aprobara la
nueva norma constitucional con el voto favorable de por lo menos la
mitad más uno de los bolivianos que hubieren votado en la consulta
electoral, el nuevo texto de la Constitución Política del Estado entraría
inmediatamente en vigencia. Sin embargo, el gobierno, tan amigo de
las ceremonias y rituales mediáticos podría programar para el martes
18 de diciembre de 2007, dos días más tarde, como la fecha de
promulgación de la Constitución de la era Evo Morales. Si un 18 de
diciembre de 2005 se produjo el estallido de la revolución democrática,
un 18 de diciembre de 2007, dos años más tarde, podría ser el punto
de quiebre de la historia constitucional contemporánea.
Dentro del paquete de reformas constitucionales, será inevitable
un pronunciamiento sobre el sistema democrático de gobierno y sobre
el régimen político. No sólo se deberá resolver la incertidumbre sobre
la reelección presidencial, sino sobre el carácter y la nueva fisonomía
que tendrán las relaciones institucionales entre el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo. El debate que quedó prácticamente en suspenso
a mediados y finales de la década de los noventa, tendrá que resolverse,
al menos por los próximos 20 años, a partir de la aprobación del nuevo
texto Constitucional, evento que probablemente ocurra a finales del
2007.
Hasta acá, la relación de fechas y eventos se ajusta a lo que
dispone la Ley de Convocatoria. Ingresando en el terreno de la
especulación política, el primero de los escenarios políticos posibles
es que el curso de los acontecimientos sea favorable a las expectativas
gubernamentales. El segundo escenario es por el contrario totalmente
adverso a las previsiones gubernamentales. Finalmente, una tercera
posibilidad es que el proceso constituyente no caiga en ninguno de
los extremos y transite por un camino intermedio, donde, en apariencia,
todos los sectores políticos, sociales, económicos y territoriales ganen
y ninguno pierda. Esto significaría tener un texto constitucional no al
gusto de todos, pero de acuerdo con las mayorías políticas y con la
venia presidencial. Si la Asamblea Constituyente aprueba un texto que
coincide en buena medida con las expectativas del presidente y de su
partido, una intensa campaña presidencial a favor del SI para aprobar
la nueva CPE sería lo menos que cabe esperar.
169
ANTECEDENTES DEL DEBATE: PRESIDENCIALISMO Y
PARLAMENTARISMO
En el mundo académico Bolivia siguió las huellas de los debates
producidos en la comunidad internacional, respecto de las virtudes y
defectos tanto del sistema presidencial como del parlamentario.
En el ámbito de las reformas institucionales, en la década de
los 90 y principios del nuevo siglo, se introdujeron una serie de cambios
vía reformas constitucionales, jurídicas4 y organizativas en la estructura
del Poder Legislativo5. Cambios que parlamentarizaron el sistema
4
Las reformas constitucionales y jurídicas más relevantes que afectaron la
organización del Poder Legislativo se reseñan de manera puntual líneas más
adelante. También los cambios jurídicos que modernizaron y cambiaron la
organización y funcionamiento del Ejecutivo, se consignan más adelante.
5
El Programa Nacional de Gobernabilidad, PRONAGOB, estuvo orientado
principalmente a la modernización del Poder Legislativo y de algunas áreas
del Poder Ejecutivo: Prefecturas y Corte Nacional Electoral, invirtió con este
propósito 14 millones de dólares entre 1996 y 2002.
170
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
presidencial boliviano en razón del convencimiento de las élites
políticas, apoyadas por varios consultores nacionales e internacionales
del tema, acerca de la conveniencia de inclinar el modelo institucional
en ésa dirección.
muestra de ello es el conjunto de reflexiones producidas en
“Presidencialismo, sistema de partidos y reforma política”, cuatro
enfoques respecto del presidencialismo con referencias a lo nacional
desarrolladas por Jorge Lanzaro, José Luis Exeni, Víctor Hugo Martínez
y Fernando Giraldo7, texto publicado por la Corte Nacional electoral
en el año 2004.
Por tanto, en fechas anteriores a las dos últimas décadas, esto es,
los doce (12) años de gobierno del MNR (1952-1964) y los 3 años del
gobierno de René Barrientos Ortuño (1967-1969), que es el tiempo en
que opera el modelo democrático representativo, el régimen de gobierno
fue mucho más presidencialista, que el que luego se modela a partir de
1982. A partir de esta última fecha se iniciaría un proceso gradual de
parlamentarización del régimen de gobierno, mediante una serie de
reformas normativas y organizacionales en distintos niveles del gobierno.
Sin embargo, a partir de las elecciones de diciembre de 2005, un
nuevo enfoque comienza a resurgir y tomar cuerpo en el país. La tendencia,
al menos discursiva y teórica, es en sentido contrario, esto es, reforzar
el presidencialismo en desmedro de los procesos de construcción
parlamentaria. Por tanto, se estaría produciendo una especie de movimiento
pendular en relación a la polaridad presidencialismo-parlamentarismo.
Mayorga, en un texto publicado por la CLACSO en el 2003,
compilación dirigida por el profesor Jorge Lanzaro del Instituto de
Ciencia Política del Uruguay, sostiene que “En términos políticos, el
sistema presidencialista boliviano no ha llamado mucho la atención
y es considerado generalmente como un caso extraño y anómalo…
Siempre que se refieren a Bolivia, la mayoría de los politólogos que
han participado en el debate sobre presidencialismo y parlamentarismo
han tenido dificultades al tratar de definir su sistema presidencialista”8.
Pasando revista a reflexiones de Giovanni Sartori, Arend Lipjhart, Scott
Mainwaring, Matthew Shugart y John Carey, Mayorga desarrolla su
propia tesis, caracterización y justificación del presidencialismo
parlamentarizado. Tesis que podría decirse fue aceptada en el mundo
académico como un conjunto de afirmaciones y descripciones de alto
valor explicativo de la realidad boliviana. En el marco de un
conocimiento más popular y en el de los políticos profesionales,
también quedó arraigado, comprendido y utilizado el concepto que
caracterizaba al régimen de gobierno boliviano como presidencialismo
parlamentarizado.
El estado de la reflexión teórico académico respecto del orden
institucional es que Bolivia habría desarrollado durante las dos últimas
décadas del siglo XX (80 y 90), un sistema peculiar y propio, a medio
camino entre los polos señalados. Uno de los exponentes que mayor
producción intelectual ha entregado al país respecto de esta tesis, según
mi juicio y conocimiento de la producción intelectual nacional, es René
Antonio Mayorga, sin desmerecer las contribuciones sobre el tema
efectuadas por Jorge Lazarte6. El debate nunca quedó cerrado y una
7
Cuaderno de diálogo y deliberación, número 3, diciembre 2004. Edición Corte
Nacional Electoral.
6
8
Pág. 104 y ss, en Lanzaro, 2003. Compilador, Ediciones CLACSO-ASDI.
“Presidencialismo parlamentarizado”, en Lazarte, 2005. Edición ILDIS y Plural.
171
172
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Cabe hacer notar que en la anterior reseña de autores y ensayos
efectuada por Mayorga se hace evidente la ausencia de otras contribuciones
efectuadas por ejemplo, por el Dr. Dieter Nohlen y Mario Fernández B.,
editores, en “El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político
en América Latina”9, donde se incluyen trabajos de Lazarte y Grace
Deheza, politóloga boliviana, en razón de que la mayor parte de estos
ensayos, comenzando por los que corresponde al Dr. Nohlen, constituyen
enfoques críticos y opuestos a la tesis desplegada originalmente por Juan
Linz y los autores de la primera lista. Esta primera lista de autores abogó
por la idea de parlamentarizar los sistemas presidencialistas
latinoamericanos en razón de la profunda crisis vivida por el conjunto
de países de América del Sur, atribuibles al régimen de gobierno
presidencialista. En cambio, la segunda línea de autores, intentó desmitificar
y atenuar la anterior lectura y tesis colocando el acento en variables como
la cultura política, las tradiciones socioculturales y en el contexto
internacional en el que se produjo la ruptura de la democracia y la
reconstrucción de este sistema.
sistemas presidencialistas, en la perspectiva de mejorar el rendimiento
de la democracia, luego de casi 3 lustros de gobiernos autoritarios10.
Luego de la reimplantación del modelo democrático en la
década de los 80 (1977-1982), sobrevinieron en el mundo académico
y político boliviano, reverberaciones de las reflexiones producidas
principalmente en Estados Unidos y en algunos países europeos
industrializados, sobre las virtudes del parlamentarismo y las
desventajas del presidencialismo. Los primeros cuestionamientos se
atribuyen a Juan Linz, profesor español residente en la Universidad
Johns Hopkins, sobre cómo lograr la consolidación y/o reforma de los
9
Nohlen y Fernández, 1998. Editorial Nueva Sociedad.
173
Bolivia no había tenido un destino diferente del latinoamericano
durante las décadas 60 y 70 del siglo XX, acá también se había roto
la institucionalidad democrática. Con ritmos distintos y en el lapso que
va de 1978 hasta el primer lustro de 1980, Latinoamérica salía con
dificultad y gradualmente de la crisis institucional producto de la
presencia de gobiernos de corte militar que habían asumido el mando
de la mayor parte de los Estados, con las excepciones de Venezuela,
Costa Rica y, por otros motivos, Cuba.
La inestabilidad de las democracias y la crisis de gobernabilidad
se identificaron con la vigencia del sistema presidencial de gobierno,
visión que trajo como consecuencia la necesidad de realizar
modificaciones institucionales. Aparece entonces en el horizonte
académico el modelo europeo de las formas parlamentarias de la mano
de Juan Linz. Las contribuciones de este autor se constituyeron en
obligadas referencias en el debate sobre la conveniencia de sustituir
el modelo presidencialista y la posibilidad de migrar hacia formas
parlamentarias de representación y gobierno.
10
“La literatura más relevante en torno al debate que nos ocupa coincide al señalar
que el origen de la confrontación se remonta al provocativo trabajo de Juan
Linz difundido en 1984 como ponencia en un congreso académico. Este
documento, que posteriormente fue publicado en una versión más breve en el
Journal of Democracy (1990), se convirtió pronto en objeto de discusión. Y
fue reforzado, atendiendo las críticas recibidas, en un ensayo de más largo
alcance publicado por el propio Linz en 1994 en el volumen colectivo. La crisis
del presidencialismo”. Exeni, 2004, en Presidencialismo, sistema de partidos
y reforma política. Ediciones Corte Nacional Electoral.
174
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Uno de los argumentos centrales a favor del implante del modelo
parlamentario en sustitución del presidencialismo se refería a que el
primero había demostrado, de acuerdo con la revisión histórica, una
notoria estabilidad. Comparando estadísticamente los sistemas de
gobierno exitosos y aquellos que habían quebrado, se concluía que las
democracias estables eran las de tipo parlamentario.
Para el caso boliviano, se puede afirmar que la variable región
con todos los elementos que se reseñan sí tuvo influencia por demás
relevante para diferenciarse de la crisis continental y de las soluciones
políticas aplicadas. Por tanto, el sistema político boliviano, en razón
de su cultura política y de las variables estructurales mencionadas,
desarrolló una combinación peculiar de presidencialismo atenuado o
parlamentarismo híbrido, también denominado presidencialismo
parlamentarizado12.
Frente a esta premisa se levantó tiempo después la crítica de
Dieter Nohlen, profesor emérito de la Universidad de Heildelberg,
Alemania, quien relativizaba dicha afirmación, sosteniendo a su vez
que los sistemas presidenciales son inestables en América Latina,
mientras los sistemas parlamentarios son estables en Europa. En suma,
que existía un elemento no considerado adecuadamente en las
estadísticas y conclusiones a favor del parlamentarismo, el factor
región. Por tanto, no quedaba demostrado que el parlamentarismo en
América Latina tuviera asegurado el éxito. En palabras de Nohlen, “Hay
que suponer que esta variable –la región- no solamente influye en la
forma de gobierno y estabilidad democrática, sino que podría contener
para la inestabilidad política más fuerza explicativa que la forma de
gobierno”11.
Por tanto, la variable región, para el caso latinoamericano,
tendría tras de sí elementos importantes, serían las verdaderas causas
de la inestabilidad y de la crisis de gobernabilidad. Estos elementos
no considerados por Linz y sus seguidores serían: la diversidad en el
desarrollo, la cultura política, diversidad social y territorial,
heterogeneidad estructural en lo económico y social, además de
repercusiones de la forma de integración económica en el sistema
mundial.
11
Nohlen-Fernández, 1998. Pág. 87-88.
175
El resultado global, un par de décadas más tarde, es que la
democracia más débil del continente, a principios de los 80, la cual
despertaba serias sospechas sobre su sostenibilidad, terminó por
convertirse en una de las más sólidas a pesar de las amenazas y señales
en sentido contrario. Desde 1982 a la fecha (2006) han transcurrido
24 años; se ha recuperado e institucionalizado la democracia municipal
en 1985; se ha producido la reforma parcial de la Constitución Política
en dos ocasiones (1994 y 2004); por vez primera en la historia
republicana se han elegido 9 gobiernos departamentales mediante el
voto popular (elecciones 2005); se han producido 6 elecciones
presidenciales y 3 sucesiones constitucionales. Si bien los resultados
reseñados confirman la fortaleza institucional de la democracia
boliviana, no se puede esconder el hecho de que muchas de estas
modificaciones se hicieron bajo presión política y social.
12
“…yo utilizo el término con una significación distinta. A diferencia de Linz,
para quien la clave del presidencialismo parlamentarizado reside en el
establecimiento del mecanismo del voto de censura constructivo, yo sostengo
que el presidencialismo parlamentarizado se basa en la lógica de coaliciones
interpartidarias y en la elección congresal del presidente, y que esta lógica
vigente define de manera positiva la estructura y el funcionamiento del actual
sistema de gobierno boliviano”. Pág. 105-106, Mayorga, en Tipos de
Presidencialismo, CLACSO, 2003.
176
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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La democracia boliviana no estuvo ni en la actualidad está
exenta de tensiones, conflictos ni de cuestionamientos sobre su
rendimiento en términos de beneficios económicos para la sociedad,
pero sí debe ser reconocido como un exitoso modelo político
institucional. En este sentido, cabe explicar y revisar las características
que adoptó el sistema de gobierno boliviano desde la transición de
gobiernos autoritarios, finales de los 70 (1977), hacia la reimplantación
de la democracia (1982). Seguidamente se describen los rasgos del
sistema de gobierno durante las dos últimas décadas, diferenciando dos
momentos: el primero desde los 80 hasta las elecciones 2005 y el
segundo, desde la asunción al cargo del presidente Evo Morales hasta
el presente (enero 2006).
(1997-2001); Jorge Quiroga Ramírez (2001-2002); Gonzalo Sánchez
de Lozada (2002-2003); Carlos D. Mesa Gisbert (2003-2005); Eduardo
Rodríguez Veltzé (2005); y finalmente Evo Morales (2006). A partir
de 1982 sobreviene el proceso de institucionalización del sistema
político de partidos y consolidación de la democracia representativa,
mediante una sucesión de reformas orientadas a “perfeccionar” el
ámbito político; tiempo en el cual es posible señalar etapas o momentos
de menor o mayor solidez democrática, mejor o peor desempeño
político y mayor o menor fortaleza estatal.
LA TRANSICIÓN
La etapa estrictamente democrática representativa comprende
el lapso de 1982 a 2006 y los gobiernos de Hernán Siles Zuazo (19821985); Víctor Paz Estenssoro (1985-1989); Jaime Paz Zamora (19891993); Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997); Hugo Bánzer Suárez
Bánzer convoca a las primeras elecciones de apertura (openning
elections), mediante Decreto Ley de 1ro. de diciembre de 1977. Esta
medida inicia el proceso de transición desde gobiernos no electos de
corte militar hacia gobiernos electos por sufragio y de corte civil. Algo
que usualmente se desconoce es que las elecciones programadas para
el 9 de julio de 1978, se efectuaron según la normativa electoral
sancionada en 1965. Bánzer, ante la presión social que demandaba abrir
el régimen y transitar hacia la democracia, recupera la ley electoral
que diseñó y legalizó a Barrientos Ortuño en el año de 1966. También
cabe recordar que Barrientos siendo vicepresidente de Paz Estenssoro
(1964) propicia y conduce un golpe de Estado que lo lleva a instaurar
un gobierno de facto y autoritario, que será de transición pues en menos
de 2 años realiza elecciones tuteladas, para restituir la democracia. Las
elecciones de 1966 se llevan a cabo bajo reglas electorales radicalmente
diferentes de la normativa electoral utilizada entre 1956-1964. Estas
nuevas reglas le permiten a Barrientos, una mayoría abrumadora en
el parlamento y así aprobar una profunda reforma a la Constitución
Política del Estado, mediante el funcionamiento de un Congreso
Constituyente, que sancionará la reforma de 1967.
177
178
LA HISTORIA DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA
La transición de un régimen autoritario a uno democrático, en
la historia contemporánea boliviana, es un complejo proceso cuyo
intervalo de tiempo se inicia en diciembre de 1977 para concluir el
10 de octubre de 1982. La transición comprende 10 gobiernos, la mayor
parte de ellos de corte autoritario, matizados algunos de precaria raíz
democrática: Hugo Bánzer (1977-1978); Juan Pereda (1978); David
Padilla (1978-1979); Wálter Guevara (1979); Alberto Natusch (1979);
Lydia Gueiler (1980); Luis García Meza (1980); Bernal-TorrelioPammo (Triunvirato 1981); Celso Torrelio (1981-1982); Guido Vildoso
(1982). La transición no es un proceso lineal sino contradictorio, de
avances y retrocesos.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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Banzer, luego de 7 años de gobierno autoritario, si bien propicia
elecciones de apertura lo hace con similar propósito de “controlar la
transición” e instalar un Congreso “tutelado” y reformar así la Constitución
de 1967. La intención de producir cambios políticos eran posibles de
plasmar a través de una mayoría parlamentaria que “debería obtener” la
fórmula oficialista. Ello era posible por la aplicación del sistema de
mayorías y minorías para la conformación de las Cámaras Legislativas,
que le garantice a la fórmula oficialista una cómoda mayoría en la
Constituyente. Ocurre que la ley electoral de Barrientos de 1966 y que
repone Bánzer, permitió que en 1966 el 80 % de los miembros de la Cámara
de Diputados quedara en manos de la primera mayoría y el 20 % se
distribuyera entre todos los partidos de la oposición de manera proporcional
a su votación. Bánzer buscó repetir esta mayoría política en el Congreso
Constituyente, pero el torpe fraude efectuado por los seguidores de Pereda
Asbún, el candidato del oficialismo, echó por la borda “la transición
controlada”. De este modo se frustró el primer intento de democratizar
el país en 1978, con las elecciones del mismo año.
Gral. Pereda convocando a elecciones. El mismo día que asume el
mando y posesiona a sus ministros, el Gral. Padilla convoca a elecciones
y adelanta un año la realización de las mismas. No sólo eso, sino que
reforma radicalmente la normativa electoral que reguló los últimos
procesos electorales de 1966 y 1978. Anula, por lo tanto, la Ley de
1965 y “restaura” a su vez, la Ley Electoral de 1956”. ¡La Ley electoral
que rigió la democracia tutelada por el nacionalismo revolucionario,
entre 1956 y 1964!
Sobrevino primero la anulación del proceso electoral e
inmediatamente el golpe de Estado del Gral. Juan Pereda, ocurrido el
24 de julio de 1978. El golpe no detuvo el proceso de transición. Pereda
en el gobierno anuncia la realización de elecciones para mayo de 1980
mediante Decreto de 14 de noviembre de 1978. No existe indicio alguno
de que las reglas del juego político aplicadas para las elecciones 1966
y 1978 (Ley electoral Barrientos-Bánzer) fueran a cambiar a propósito
de las elecciones convocadas por el nuevo gobierno autoritario, por
tanto serían las mismas que utilizaron otros colegas Generales:
Barrientos como Bánzer, en 1966 y 1978.
El proceso de transición da un giro radical cuando el Gral. David
Padilla Arancibia asume el mando del Estado. Esto acontece el 24 de
noviembre de 1978, apenas 10 días después de emitido el Decreto del
179
La transición continúa su difícil andar, las reglas políticas para
constituir el poder y restaurar la democracia han cambiado por la
decisión de un gobierno presidido por un General de la República, pero
de una corriente política diferente. Pero el proceso de cambio de un
régimen a otro se truncará nuevamente y la heterogeneidad del
Parlamento surgido en las elecciones de 1979 anuncia lo que será el
signo y característica de una época: la diversidad y la ingobernabilidad.
La matriz de representación política ha cambiado radicalmente
por decisión del Gral Padilla, afín a la corriente del nacionalismo
revolucionario. El sistema de elección de representantes para las
elecciones de 1979 ya no es de mayorías y minorías sino de índole
proporcional. El parlamento electo es reflejo de la diversidad y el
sistema político de partidos reflejo, a su vez, de aquel fraccionamiento.
La inexistencia de una mayoría política clara y articulada, en razón
de la dispersión del voto “empantana” la elección del primer Presidente
democrático de la transición. El 9 de agosto de 1979, 3 días después
de la fecha señalada constitucionalmente, Wálter Guevara asume la
presidencia13.
13
“A regañadientes, primero la UDP y al final el MNR acabaron rendidos por
la evidencia de que la moción del senador Tineo para entregar el mando de
180
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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El precario gobierno interino de Guevara concluye con el golpe
de Natusch, fin acaecido el 1ro. de noviembre de 1978. Escasos 8 días
después del sangriento golpe, el Coronel Natusch convoca a nuevas
elecciones para mayo de 1980. Es en extremo interesante verificar que
el texto del Decreto de convocatoria a elecciones sólo consigna la
elección de Presidente y Vicepresidente. En consecuencia ¿se legitima
al parlamento electo en las elecciones de 1979, auspiciadas por Padilla
ó es un enorme error de comprensión del funcionamiento de las
instituciones democráticas el no mencionar la convocatoria a elecciones
parlamentarias?
este proceso electoral no culmina, la ansiada transición y cambio de
régimen nuevamente es truncado por el golpe del Gral. García Meza,
quien mediante un cruento Golpe de Estado impide la instalación del
Parlamento que salió electo en las elecciones de 1980.
La historia de la transición continúa. El 19 de noviembre de
1979, asume el gobierno Lydia Gueiler Tejada por mandato del
Congreso Nacional. El 22 de enero de 1980 la presidenta Gueiler
convoca a elecciones y recién el 8 de abril el parlamento fija las reglas
del juego político electoral. ¿Cuál es la norma electoral y el modo de
elección de diputados nacionales? ¿Serán de corte mayoritario como
disponía la Ley Barrientos-Bánzer o de carácter proporcional, del modo
en que fue realizada la última elección en 1979?
La Ley Electoral de 1980 recoge todas las disposiciones
elaboradas y sancionadas mediante Decretos emitidos bajo el gobierno
del Gral. Padilla. Pero en esta ocasión se hallan ordenadas en una Ley,
promulgada por el Congreso y sancionada por la presidenta Gueiler.
Las elecciones de 1980 se llevan a cabo en las fechas previstas, pero
la nación interinamente al presidente deleznado, era la única viable para superar
el empantanamiento. A las 20.30, el diputado Guillermo Bedregal dio la lectura
a un proyecto de resolución congresal confiriendo la Presidencia Constitucional
interina al Dr. Wálter Guevara Arze, que fue respaldada por los parlamentarios
Antonio Araníbar (UDP) y Oscar Zamora (A-MNR).” Sanjinéz, 2005.
181
El 15 de julio el General Celso Torrelio Villa, quien había
asumido el mando de la nación por un proceso de transición dirigido
por las FF. AA. sin derramamiento de sangre ni movilización militar,
convoca a elecciones generales para elegir Presidente, Vicepresidente,
Senadores y Diputados, para 1983. Elecciones que nunca se llevarían
a cabo. Como anécdota e ilustración en la nota de pie de página se
reproduce el Decreto de Convocatoria a las elecciones de 1983, el cual
refleja el discurso de una época14.
14
“CONSIDERANDO: Que el Gobierno de las Fuerzas Armadas de la Nación,
presidido por el Gral. Div. Celso Torrelio Villa asumió la conducción del país,
con un mandato claro y preciso de reencauzar a la Nación hacia su
institucionalización democrática a través de una política que signifique el
reencuentro de los bolivianos en función de los altos intereses nacionales.
Que cumpliendo dicha política se devolvió con decisión las plenas libertades
al pueblo boliviano, se restableció la vigencia irrestricta de los derechos
bolivianos; se decretó la amnistía general que permitió la libre participación
de todos los sectores de la ciudadanía, y al mismo tiempo se inició el
reordenamiento económico del país, en busca de soluciones a los problemas
nacionales.
Que el Supremo Gobierno, cumpliendo progresivamente las etapas trazadas para
lograr el objetivo final, convocó a un diálogo participativo y amplio para captar
opiniones que coadyuven a la solución de los problemas económicos, políticos
y sociales.
Que habiendo cumplido las metas señaladas de acuerdo al cronograma
establecido, es necesario adoptar las decisiones que respondan a la aspiración
del pueblo boliviano y al mandato de las Fuerzas Armadas de la Nación.
182
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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El General Guido Vildoso, quien asume el mando del Estado
sustituyendo al Gral. Torrelio Villa, en julio de 1982, es considerado
indebidamente el autor de la transición a la democracia en desmedro
histórico del General Padilla Arancibia, quien tuvo menos éxito político
y publicidad, pero quien fue el verdadero gestor del cambio de régimen,
desde los autoritarismos hacia la democracia.
posibilidad de la continuidad militar en el poder. Este contradictorio
avatar político que quedó plasmado en los Decretos de la época,
concluye cuando Vildoso amplía las atribuciones de la Corte Nacional
Electoral, en el marco de la Ley Padilla-Gueiler, mediante lo cual
permite establecer la legitimidad y autoridad de los ciudadanos elegidos
representantes, Diputados y Senadores, en los comicios del mes de julio
de 1980. Esta última medida permitirá la instalación de lo que se vino
a denominar el Congreso de 1980.
Vildoso es impelido a cometer un par de torpezas jurídicas, que
son el reflejo de la soterrada intencionalidad política afín a los
autoritarismos. Primero, mediante Decreto abroga la Ley Electoral de
1980, la normativa electoral que suscribe el Gral. Padilla, convertida
en Ley de la República por el Parlamento de 1980, durante la gestión
presidencial de la señora Gueiler. Luego, Vildoso restituye y declara
vigente la Ley Electoral de 1965, la Ley Electoral que utilizaron
Barrientos-Banzer-Pereda. Finalmente, ratifica la convocatoria a
elecciones que hiciera el Gral Celso Torrelio un par de meses antes,
para el año de 1983. Estas medidas conducen a la prórroga automática
del Gral. Vildoso y las FF. AA. en el mando del Estado.
Estas decisiones autoritarias asumidas por el Gral Vildoso las
suscribe el 12 de agosto de 1982. El 28 de agosto, 16 días más tarde,
a consecuencia de una serie de presiones abroga todos los decretos
emitidos y repone la vigencia de la Ley Electoral de 1980, para
finalmente abrogar el Decreto de convocatoria a elecciones, efectuada
por su compañero de armas, el Gral Torrelio. Con lo cual acorta la
EN CONSEJO DE MINISTROS; DECRETA:
ARTICULO 1 ° .- Convocase a elecciones generales para elegir Presidente,
Vicepresidente, Senadores y Diputados, para la constitucionalización del país,
debiendo realizarse la elección el día Domingo 24 de Abril de 1983. Decreto
Ley Nro. 19066, de 15 de julio, 1982.
183
El proceso que se inició con la convocatoria a elecciones en
diciembre de 1977, por fin llega a su culminación el 10 de octubre
de 1982, cuando el Dr. Hernán Siles Zuazo y Jaime Paz Zamora, juraron
a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, respectivamente.
La noción de transición suele ser definida como el intervalo
que se extiende entre un régimen político y otro, en este caso, entre
autoritarismo y democracia. Se caracteriza porque en el transcurso del
tiempo que dura la transición las reglas del juego político no están
totalmente definidas. Lo que implica que, cuando se definen esas reglas,
el proceso de transición ha concluido. Esta definición está referida
básicamente a la competencia electoral y la organización de los poderes
públicos de acuerdo al ordenamiento jurídico constitucional. Entre
1977 y 1982, existe una alternabilidad de regímenes, autoritarios y
precariamente democráticos. En ningún momento, entre los límites de
las fechas señaladas, se consolida normativamente la democracia.
Recién se completa la transición política el 10 de octubre de 1982.
la Constitución y las leyes electorales para regular la competencia
política sufrirán cambios más adelante y de acuerdo a éstos las
instituciones político democráticas encontrarán su consolidación.
184
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
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Entre 1977 y 1982, las reglas electorales variaron
contradictoriamente. En el intervalo de la transición, sólo Bánzer
cuestiona indirectamente la Constitución de 1967 cuando convoca a
elecciones para 1978 y en el Decreto de Convocatoria dispone que los
representantes nacionales ordinarios, sean simultáneamente
parlamentarios y constituyentes, con prerrogativas para reformar la
Constitución Política del Estado15.
político entre fuerzas civiles y militares para institucionalizar el país
sobre la base de reconocer los resultados electorales de la consulta
efectuada en 1980 y la Constitución Política de 1967 como el marco
jurídico bajo el cual se construirá y se establecerán poco a poco las
nuevas relaciones de autoridad, gobernabilidad y desarrollo social.
La transición es mucho más que elecciones, normativa electoral
y constitucional, sin embargo estos parámetros, sumados a otros
referidos al funcionamiento de las instituciones políticas, partidos,
Parlamento y Ejecutivo, permitirán entender la forma en que se
estructura la democracia y las características del sistema de gobierno.
EL PERIODO DEMOCRÁTICO
Las instituciones democrático representativas tienen un arranque
formal en octubre de 1982, cuando el Gral. Vildoso, como titular del
último gobierno militar y no electivo, entrega los símbolos
presidenciales del mando, en sesión solemne en el Palacio Legislativo
a la fórmula que obtiene la mayoría relativa en las elecciones de 1980.
Previa a esta formalidad ritual y jurídica, se produce el primer pacto
15
“La transición a la democracia emerge en el contexto del agotamiento político
y económico del régimen de Banzer que, además no estaba en condiciones de
sustraerse a la corriente general de democratización y a las presiones de la
política internacional de los Estados Unidos. Por la naturaleza de la crisis
política, la transición no fue en ningún momento un proceso negociado por
los militares. Desde la apertura en enero de 1978 hasta el establecimiento del
régimen democrático, la transición se caracterizó por una dinámica
extremadamente abrupta, discontinua y conflictiva”. Mayorga, 1991.
185
El segundo elemento del acuerdo político es reconocer la
autoridad de los miembros del Congreso de 1980, por tanto de los
partidos políticos, para que todos ellos, bajo lo que dispone y establece
la Constitución Política se efectúe la elección del Presidente de la
República. En consecuencia, en 1982 se aplica la solución parlamentaria
al amparo del Artículo 90º de la Constitución Política para resolver
y superar en los ámbitos de decisión congresal, los efectos de la
fragmentación electoral y partidaria que no permiten establecer un
ganador de las elecciones con mayoría absoluta de votos (50% más
1 de los votos válidos). La posibilidad de elegir al Ejecutivo se traslada
entonces al Congreso para que vía el pacto político y el acuerdo
interpartidario y no mediante una segunda vuelta electoral se elija al
Presidente.
El Congreso de 1980 y el gobierno del Dr. Siles Zuazo, que
comienzan a gobernar y a ejercer sus funciones legislativas y ejecutivas
en 1982, debían gobernar hasta 1986, pues el periodo gubernamental
y legislativo era para entonces de 4 años, sin embargo, una profunda
crisis económica llevó al país y al Estado a una situación insostenible
e ingobernable. Mediante un nuevo acuerdo político interpartidario y
social, se pactó el acortamiento del mandato en un año y elecciones
anticipadas para 1985.
El escenario de fragmentación del voto se volvió a repetir en
las elecciones de 1985, pero sí hubo un claro ganador en las urnas.
186
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Ver Cuadro Nº 1. La decisión de la elección del Presidente nuevamente
se trasladó al ámbito del Congreso en razón de que ninguna candidatura
logró la barrera de la mayoría absoluta de votos. En esta ocasión se
aplica nuevamente lo que dispone la Constitución para resolver este
tipo de situaciones: la elección del Presidente en el Parlamento en
aplicación del Artículo 90º y recurriendo a la construcción de pactos
políticos parlamentarios para hacer efectiva la designación presidencial.
Producto de ello será la elección del Dr. Víctor Paz Estenssoro, quien
había ocupado el segundo lugar en la votación popular.
Jaime Paz Zamora, líder del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
MIR, es designado, por la vía del acuerdo interpartidario, como nuevo
mandatario de la nación por el periodo 1989-1993.
CUADRO Nº 1
Elecciones Generales desde 1985 hasta 2002
Partidos, alianzas y/o coaliciones políticas,
votación efectiva y porcentaje
ELECCIONES
PARTIDOS /
1985
1989
1993
1997
2002
ALIANZAS
ADN
493.735 32,83 %
ADN-PCD
357.298 25,24 %
ADN-NFR-PDC
484.705 22,26 %
AP
346.865 21,05 %
CONDEPA- MP
235.427 14,29 % 373.528 17,16 %
MAS
581.884 20,94 %
MIR-NM
153.143 10,18 % 309.033 21,83 %
MNR
456.704 30,36 % 363.113 25,65 %
396.235 18,20 %
MNR-MRTKL
585.837 35,55 %
MNR-MBL
624.126 22,46 %
NFR
581.163 20,91 %
El periodo constitucional y legislativo 1985-1989, se cumple
no sin sobresaltos y dificultades y se convoca a elecciones para la
renovación del Poder Ejecutivo y Legislativo para julio de 1989. El
escenario de fragmentación política, cuyas primeras expresiones se
conocen de las lejanas elecciones de 1980 y 1985 se repite fatalmente
y casi por inercia la designación del Presidente de la República se
traslada al ámbito congresal. En esta ocasión, el partido y el candidato
que ocupaba el tercer lugar en la preferencia y resultados electorales,
187
Una de las decisiones de este periodo de gobierno que tendrá
un impacto notable en el funcionamiento y características de las
instituciones democráticas a futuro será la aprobación de la Ley de
Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado. Por
primera vez desde la fundación republicana, el sistema político lograba
un acuerdo que trascendía los ámbitos parlamentarios para reformar
el texto constitucional, norma sancionada por el Congreso Constituyente
de 1967 que mantuvo su vigencia sin modificaciones por casi 30 años.
La aprobación de la Ley de reforma daba pie a que la próxima legislatura,
que surgiría de una nueva consulta electoral en 1989, tendría la
responsabilidad de aprobar cambios que afectarían a buena parte de
las instituciones de la representación, que surgen mediante el voto
popular: el parlamento y los municipios. En un segundo orden pero
no menos importante es la aprobación durante el gobierno de Paz
Zamora, de la Ley 1178 de Administración y Control de los Recursos
del Estado, conocida como Ley SAFCO16.
Por segunda vez, desde la recuperación de la democracia en
1982, el Movimiento Nacionalista Revolucionario MNR lograba en las
elecciones de 1993 una importante victoria electoral. Cuatro (4) años
antes en 1989, si bien el MNR había ocupado el primer lugar en la
votación, los acuerdos político-parlamentarios le cortaron el camino
y dieron la presidencia al Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
MIR, partido que había ocupado el tercer lugar en la preferencia
electoral. Los nuevos acuerdos que organizó el MNR sobre la base
de un histórico 35,55 % de los votos, que de ninguna manera borraba
16
Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990.
188
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la fragmentación social ni electoral, condujeron a que el partido de
Sánchez de Lozada ocupara la Presidencia de la República por el
periodo 1993-1997 por segunda ocasión en menos de 10 años.
Ley de Descentralización Administrativa 18, Ley de Participación
Popular19 y sanción de Decretos o Reglamentos complementarios.
El hecho político más destacado de esta época sería la
ratificación de la Ley de Necesidad de Reformar la Constitución
Política del Estado. Ello significaba consolidar los pactos políticos
partidarios y hacer trascender los mismos más allá de los límites
legislativos y del periodo constitucional de gobierno de 4 años. Se
ampliaba la lógica y el horizonte de los acuerdos políticos, de la
circunstancial coyuntura para designar gobiernos y compartir la
administración del Estado, a los acuerdos sobre las reglas políticas de
la competencia electoral, que afectarían el comportamiento futuro de
los electores. Cambios en las reglas que en el corto plazo afectaría
la estructura de las instituciones democráticas y representativas.
El 12 de agosto de 1994, se aprobó la Ley Nº 1585 por la cual
se sancionaban las Reformas a la Constitución Política del Estado. Los
cambios en el texto constitucional modificaban el ámbito territorial
y la forma de elección de la mitad de los miembros de la Cámara de
Diputados. Se creaban circunscripciones uninominales y se incorporaba
el procedimiento de la mayoría simple en un sistema electoral de
tradición proporcional y de circunscripciones plurinominales. Luego,
los cambios constitucionales permitirían a su vez reformas y
promulgación de nuevas normas por el Poder Legislativo dando lugar
a la modernización y consolidación de los gobiernos municipales y
prefecturas mediante la promulgación de la Ley de Municipalidades17,
17
Ley Nº 2028 de 28 de octubre de 1999; Ley Nº 1702 de 17 de julio de 1996,
Modificatoria de la Ley de Participación Popular y de la Ley Orgánica de
Municipalidades; Resolución Suprema Nº 216961, Normas de la Planificación
Participativa Municipal y Comunitaria.
189
El primero de junio de 1997 se realizaron elecciones generales
para la renovación total del Poder Ejecutivo y Legislativo, en esta
contienda electoral por vez primera desde la fundación republicana se
utilizaban simultáneamente circunscripciones uninominales y
plurinominales para elegir 130 miembros de la Cámara de Diputados.
Fue un cambio notable en el origen, legitimidad y funcionamiento del
Poder Legislativo, cambios que incidirían indefectiblemente en las
relaciones con el Poder Ejecutivo. En las elecciones de 1997 triunfó
electoralmente la alianza política ADN-NFR-PDC con un 22,26% de
los votos. La lógica de pactos parlamentarios para la conformación
del gobierno volvió a funcionar por las causas conocidas, la
fragmentación del voto y la cultura política de los acuerdos
interpartidarios.
Finalmente, para cerrar toda una época de 20 años de
comportamientos institucionales, el 30 de junio de 2002 se llevaron
a cabo elecciones generales para renovar los poderes públicos
legislativos y ejecutivo. En dicha ocasión, la alianza política MNRMBL con un 22,46% de los votos lograba una nueva y cuestionada
victoria electoral. A partir de ello y en aplicación de los conocidos
pactos y mecanismos parlamentarios se configuró un nuevo acuerdo
18
Ley Nº 1654 de 28 de julio de 1995; Decreto Supremo Nº 2447, Reglamentación
complementaria de las leyes de Participación Popular y Descentralización
Administrativa; Decreto Supremo Nº 25060, Estructura de las Prefecturas de
Departamento; Decreto Supremo Nº 24997, Reglamento de los Consejos
Departamentales; Decreto Supremo Nº 25286 del 30 de enero de 1999, del
Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario.
19
Ley Nº 1551 de 20 de abril de 1994.
190
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
interpartidario en el parlamento para posibilitar la elección de Gonzalo
Sánchez de Lozada, quien accedería a la presidencia de la República
por segunda vez en menos de 10 años.
Finalmente, se eliminó drásticamente la política de pactos
parlamentarios para la designación del presidente de la República, en
razón de la concentración del voto a favor del Movimiento al Socialismo
MAS (53,74%). Lo cual le permitió obtener de manera directa la
nominación presidencial. Por tanto, convirtió en superflua la utilización
del mecanismo constitucional de la elección del Presidente en el
Congreso, estipulado en el Artículo 90º de la Constitución.
Con esta elección se cerró la política de pactos y los
comportamientos político-electorales fragmentados. Por otra parte, se
convulsionaría de tal modo este periodo de gobierno que se produjeron
poco tiempo después de las elecciones de 2002 intensas movilizaciones
que expresaban insatisfacción social acumulada con relación a la situación
económica y a la propiedad de los recursos naturales (tierra, hidrocarburos,
empresas del Estado, etc.). Estas movilizaciones estuvieron acompañadas
de hechos preocupantes de violencia ciudadana y estatal.
Casi como un efecto de las intensas movilizaciones que
colocaron al borde del colapso y la parálisis total del Estado, se
produjeron una serie de eventos que profundizarían las transformaciones
en el sistema político y de gobierno. Estos hechos se pueden resumir
en la renuncia forzada del Presidente de la República luego de
movilizaciones populares que obligaron a esta extrema decisión; dos
sucesiones presidenciales consecutivas; el acortamiento del mandato
del Poder Legislativo y en consecuencia del periodo de gobierno,
elecciones anticipadas para la renovación total del poder público,
efectuadas en diciembre de 2005. Estas últimas elecciones cambiarían
radicalmente dos elementos centrales de la tradición presidencialista
y del funcionamiento institucional. Por una parte, el comportamiento
ciudadano electoral dejó a un lado la fragmentación electoral y transitó
hacia la polarización de la competencia y preferencia político electoral
en dos partidos políticos, el del gobernante Movimiento al Socialismo
MAS y el denominado Poder Democrático Social PODEMOS,
liderizado por el ex Presidente Jorge Quiroga. De igual modo se redujo
drásticamente el número de partidos con representación política
parlamentaria.
191
Este nuevo comportamiento político del elector y la
concentración del voto terminó por sepultar la política de los pactos.
Unos meses antes de la realización de elecciones de diciembre de 2005,
en los cortos gobiernos que accedieron al poder mediante el mecanismo
de la sucesión presidencial, las presidencias de Carlos D. Mesa Gisbert
(2003-2005) y Eduardo Rodríguez Veltzé (2005), –la política pactadahabía recibido un duro golpe. Ambos gobernantes si bien llegaron a
ejercer la presidencia del país como consecuencia de acuerdos políticos
en el Parlamento, administraron el Estado sin la participación directa
en el gobierno de los partidos políticos. En uno de los casos -el gobierno
de Mesa Gisbert- gobernó con la abierta hostilidad del Parlamento,
partidos y grupos sociales movilizados.
Un hecho importante a destacar de este complejo tiempo político,
entre 2002 y 2005, es que el sistema de partidos en los momentos
agónicos de su influencia política, logra aprobar una segunda Ley de
Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado20 orientada
a reformar, por segunda vez en menos de 10 años, la Constitución de
1967. Las últimas reverberaciones de la política pactada entregan su
20
Ley Nº 2410 de 1ro. de agosto de 2002. Ley de Necesidad de Reforma, aprobada
por la legislatura 2001-2002, durante el gobierno de Jorge Quiroga, 5 días antes
de producirse la transición constitucional entre un gobierno a otro.
192
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
último legado y tributo al país con la aprobación de la Ley de Reforma
a la Constitución Política del Estado, Ley Nº 2631 de 20 de febrero
de 2004. Esta reforma, sancionada por Mesa Gisbert, permite la
incorporación de institutos de la democracia directa como la Iniciativa
Legislativa Ciudadana, el Referéndum y la Asamblea Constituyente.
transformación del viejo Estado Republicano de corte centralista por
un nuevo modelo de límites y características todavía difusos, el Estado
Republicano Autonómico. Este proceso de rápidas transformaciones
estatales ocurría en buena medida por la exacerbada participación
política ciudadana.
Por tanto, luego del repaso de las fluctuaciones y desarrollo
de la política de los últimos 24 años (1982-2006), se pueden establecer
dos momentos diferentes en cuanto al funcionamiento y características
de las instituciones democráticas de representación y gobierno, por
extensión del presidencialismo y parlamentarismo, el primero entre
1982 y 2002; el segundo momento a partir del año 2006, con un periodo
corto de transición entre 2003 y 200521.
La característica central de este último tiempo es el fuerte
desencuentro entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Como
nunca en los últimos 20 años de vigencia de las instituciones
democráticas, se produjo la horizontalización de la relación entre
ambos poderes y se instituyó la lógica de enfrentamiento antes que
la coordinación de poderes.
LA TRANSICIÓN 2003-2005
En los 3 años que corren del 2003 al 2005 se produce una
condensación de conflictos que llevan a temer por el futuro destino
de la democracia. Los movimientos sociales multiplicaron su acción
en las calles y por tanto su influencia política llevando al Estado a
una situación de parálisis e indefensión. Se instaló finalmente una
evidente situación de anomia social y anulación de poderes. De la crisis
de gobernabilidad vivida se migraba rápida y peligrosamente hacia una
crisis de Estado, la cual podía resolverse pacífica o violentamente. En
términos teóricos e interpretativos, se estaba produciendo la
21
Para una lectura con mayor detalle del periodo 2002 a 2006, véase “¿Una
revolución entre dos elecciones? Estudio político del periodo constitucional
2002-2005, Opiniones y Análisis Nº 77, Ediciones Hanns Seidel Stiftung eV/
FUNDEMOS.
193
Si bien la separación del poder público es una institución estatal
casi bicentenaria en la normativa jurídica de Bolivia y en exacta
correspondencia con la teoría de balances, pesos y contrapesos entre
los órganos del Estado para producir razonables equilibrios y controles
mutuos entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esta
separación y coordinación de poderes, en los últimos 20 años (19822002), funcionaba en el país de manera básicamente vertical. Esto es,
el Poder Ejecutivo tenía una preeminencia política sobre el Poder
Legislativo. Sin embargo, esta idea de horizontalidad del poder público,
se ejerció básicamente verticalizada, producto de la política de acuerdos
partidarios que dieron origen al concepto de democracia pactada.
En los últimos 20 años (1982-2002) se habían suscrito diferentes
tipos de pactos, cuya matriz político partidaria estuvo conformada por
los partidos MNR-ADN-MIR. A estos partidos se sumaron
circunstancialmente CONDEPA, UCS, NFR, MBL y otros de menor
peso electoral e influencia política. Complementariamente se formaron
organismos extra parlamentarios de coordinación política, los mismos
que estaban por lo general bajo la égida del Presidente de la República.
194
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Órganos intermedios que operaban entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo. Las competencias de estos organismos supra políticos
estaban básicamente orientadas a hacer cumplir los pactos suscritos
y efectivizar las cuotas de poder en la administración pública.
una de las características que cabe destacar, es la negativa a recurrir
a los organismos estatales de seguridad para la restitución del orden
social o para mantener la paz política en la capital de la República.
Esta inercia gubernamental lleva a la confirmación de: i) la existencia
de múltiples conflictos; ii) la percepción de incremento de las
posibilidades de enfrentamientos violentos entre grupos sociales o
regiones; iii) percepción de ingobernabilidad e incertidumbre; iv)
percepción de creciente insatisfacción social.
LA PRIMERA SUCESIÓN PRESIDENCIAL, 2003
Esta lógica de funcionamiento súbitamente se rompió durante
la presidencia del señor Carlos Mesa Gisbert. Suyas son las frases de
que durante su gobierno se producía el fin la democracia pactada, de
la democracia de partidos y que con su gobierno se inauguraba una
nueva época, sin partidos en el ejercicio gubernamental, por lo tanto,
sin cuotas de poder. Por tanto, los partidos políticos en el parlamento
fueron literalmente expulsados de las cuotas partidarias en la
administración pública, pero al mismo tiempo reconquistaron su
independencia respecto del Ejecutivo. Las declaraciones y conductas
en sentido de prescindir de los partidos políticos tradicionales en el
ejercicio del poder incrementaron notablemente los índices de
popularidad del presidente.
Las nuevas relaciones entre poderes, ahora horizontales, también
se manifestaron en fuertes controversias por distintos temas en el
ámbito de las políticas públicas. Diferencias que llegaron al nivel de
conflicto entre poderes.
Las nuevas relaciones políticas horizontales, de conflicto
permanente entre poderes, de intensas movilizaciones populares y
parálisis del Estado, llevó a diversos analistas políticos a sostener el
concepto de empate catastrófico. La novedad en este rubro es la calidad
de la respuesta política y estatal. A diferencia de anteriores gobiernos,
195
A pesar del bloqueo político, el gobierno de Carlos Mesa
produjo importantes cambios en el orden constitucional y estatal. Hizo
efectiva la segunda reforma a la Constitución Política del Estado, en
democracia, en menos de 10 años. Estos cambios incorporados
perfeccionaron de manera directa los mecanismos y características de
las instituciones democrático representativas; también amplió algunos
conceptos y rasgos del Estado Republicano. El perfeccionamiento vino
de la mano de instituciones de la democracia directa como la Asamblea
Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum.
Mediante el reconocimiento estatal, en la nueva Constitución
(Reforma-2004), de que los actos de deliberación y gobierno no
constituyen actividades exclusivamente reservadas al ejercicio de los
representantes políticos, sino que ahora, la deliberación y los actos
decisorios forman parte de la soberanía popular, componente inherente
a la ciudadanía, se incorporó uno de los elementos que se convertirían
en el punto de apoyo para la transformación del Estado Republicano
Centralista en Estado Autonómico (Artículo 4º).
Con este simple párrafo incorporado en el ámbito jurídico
formal del sistema político, se trastocó significativamente el
comportamiento político de la sociedad boliviana, se dio legitimidad
196
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a las movilizaciones social-territoriales y a las diversas demandas
autonómicas planteadas al Estado boliviano. Todas estas prácticas
políticas –demandas y movilizaciones contra el Estado- si bien se
llevaban a cabo mucho antes del reconocimiento jurídico estatal, a
partir de este hecho, cobraron una nueva legitimidad. La legitimación
de las acciones políticas tuvo un impacto notable y una particular
expresión en el comportamiento de los ciudadanos en las capitales
departamentales. Se fortalecieron las demandas regionales contra el
Estado centralista y excluyente. También sirvió de motivación para
el fortalecimiento o reivindicación de las particularidades culturales
por encima de la homogeneización que intentó imponer durante muchas
décadas el Estado central.
La oferta de Mesa, también podría interpretarse como una
desesperada solución ante la amenaza esgrimida por sectores
radicalizados que proponían la fractura territorial y la fractura Estatal,
para proceder a la construcción de un gobierno propio e independiente
en la región oriental del país. La movilización regional no se contuvo
ante la publicación del Decreto de convocatoria de elección de Prefectos
para el 12 de agosto de 200522. La demanda de Santa Cruz se concentraba
principalmente en el logro de un gobierno autonómico, para ello insistía
en la realización de un Referéndum para consolidar este anhelo.
Las movilizaciones sociales regionalizadas, demandando
atención especial del Estado a diversos temas, se fueron intensificando
en el primer mes del 2005. Los grupos cívicos de Santa Cruz de la
Sierra lograron posicionar el tema de realización de un referéndum
por las autonomías departamentales y por la elección de los Prefectos
departamentales. Fue el Presidente Mesa quien reconoció, desde el
Estado, que el tema autonómico era una realidad inobjetable en la
agenda política del país. Pero fue la movilización popular, en el oriente
boliviano, quien acuñó la demanda de ¡autonomías ya!
La demanda autonómica y la demanda de referéndum,
provocaron en el occidente del país y alrededor de grupos políticos
de base social étnica y sindical, una reacción en sentido contrario, de
oposición a los pedidos autonómicos. Los grupos de occidente
concentraron sus demandas al Estado en la realización de la tan ansiada
Asamblea Constituyente. A pesar de que la Asamblea se había
incorporado en la normativa constitucional de 2004, la convocatoria
había sufrido dos postergaciones debido a la demora en la aprobación
de la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente
LECAC. Estas postergaciones aumentaron las susceptibilidades del
occidente ante un posible avasallamiento político de los grupos cívicos
del oriente boliviano.
Ante la presión colectiva que había tomado instalaciones
estatales provocando un serio cuestionamiento a la autoridad estatal,
habiendo renunciado además el Prefecto de Santa Cruz, Carlos Mesa
ofreció al pueblo cruceño la designación del Prefecto sobre la base
de la decisión popular. El movimiento cívico cruceño salió enormemente
fortalecido con la oferta presidencial. Sin embargo, la movilización
popular demandaba mucho más. Exigía autonomía política.
Más allá de testimoniar cuáles fueron las demandas y quiénes
fueron los actores principales de las demandas, el hecho político más
notable es el traslado de la acción y la influencia política del centro
hacia las regiones. El pueblo deliberaba y tomaba decisiones fuera del
centro político tradicional, fuera de la capital política de la República.
197
198
22
Decreto Supremo Nº 28077, convocando a “Elecciones para la selección de
un Prefecto (a) por Departamento”.
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Al mismo tiempo que ejercía una capacidad recientemente reconocida
por el Estado para deliberar y decidir, al margen de los partidos y de
los representantes nacionales, generaba nuevos focos regionales de
influencia. En suma, el comportamiento político cambiaba y sólo
quedaba esperar el cambio en las instituciones políticas.
El ejercicio de la política en las calles es un fenómeno distinto
de la política en las regiones. En las regiones, las calles también eran
tomadas y utilizadas como recursos para presionar al Estado. De alguna
manera, la política en las regiones, es política extra parlamentaria, fuera
del parlamento –fuera del lugar tradicional de ejercicio de la políticapero al mismo tiempo es una reacción centrífuga de la política, que
provocaría a corto plazo el agotamiento de la centralidad estatal.
En el sistema político boliviano, por efecto de las reformas
políticas y de los cambios producidos en el comportamiento de los
ciudadanos, se viene produciendo la construcción de la democracia
poliárquica. Es decir, la construcción de nuevos centros de poder, que
compiten en y por espacios públicos estatales, en el marco de las
instituciones democráticas23.
23
Una democracia representativa, sólo puede existir si están presente al menos
8 garantías institucionales: libertad, para constituir e integrarse en
organizaciones; libertad de expresión; el derecho al voto; elegibilidad para
cargos públicos; derecho de los líderes políticos a competir por el voto; fuentes
alternativas de información; elecciones libres y limpias; que las instituciones
para hacer política de gobierno dependan del voto. R. Dahl. La poliarquía.
Prefacio para una teoría de la democracia. 1992.
199
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
LA SEGUNDA SUCESIÓN Y LAS ELECCIONES 2005
En junio de 2005 se produce, en el sistema político boliviano,
la segunda sucesión presidencial (Eduardo Rodríguez Veltzé por Carlos
Mesa Gisbert) en menos de dos años, colocando a las instituciones
democráticas al borde del colapso. El nuevo gobierno trajo un
significativo cambio en las condiciones de gobernabilidad. La
horizontalidad entre poderes no desaparece, es decir, no se suscriben
pactos que subordinen el Poder Legislativo a los mandatos del Poder
Ejecutivo, más bien se observa una alta coordinación entre los poderes.
Pues existe un pacto implícito entre todos los actores político–sociales
del país por preservar las instituciones democráticas de competencia
política, alejando la posibilidad de fractura territorial y estatal.
Lo más novedoso en este tiempo político es que las condiciones
de gobernabilidad se asientan, en el reconocimiento de que el gobierno
del presidente Rodríguez Veltzé es de transición. Para resolver la
paralización y desmoronamiento del Estado y lo que se denominó como
el empate catastrófico, esto es, el enfrentamiento político polarizado y de
iguales magnitudes y fuerzas, se desarrollaron durante este gobierno
interesantes caminos de solución política a la crisis estatal.
En primer término, se logró el acortamiento del mandato político
del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Estos poderes debían
cumplir funciones hasta agosto de 2007, sin embargo, se acordó recortar
el tiempo de mandato de ambos poderes. Complementariamente, se
impuso la realización de elecciones generales anticipadas (elección de
Presidente/Vicepresidente; Senadores y Diputados). La consecuencia
fue la legitimación de elección-selección de Prefectos por
Departamento. La legitimación estatal del referéndum autonómico por
200
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Departamentos. Finalmente, la Convocatoria mediante Decreto a la
Asamblea Constituyente, para julio de 2006.
panorama respecto del tipo de dispersión-concentración del voto. Esto
es, hoy conocemos el nuevo peso electoral del Movimiento al Socialismo
y de los partidos de oposición 24. La ciudadanía boliviana se expresó
masivamente a favor de la candidatura de Evo Morales Aima-Álvaro
García Linera, y luego de las ceremonias de ocasión, los ungió como
gobernantes por el periodo constitucional 2006-2011, con el desafío
de una amplia agenda gubernamental en la que están pendientes de
respuesta y solución temas sociales, económicos y políticos.
En este escenario, el sufragio y la competencia electoral
recuperan su capacidad de dilucidar el conflicto social, por la vía
pacífica. Ganan a mediano plazo los grupos políticos de oriente pues
se institucionalizan la elección de Prefectos para diciembre de 2005
y la realización del Referéndum en julio 2006. Ganan a mediano plazo
los movimientos sociales de occidente pues se institucionaliza la
realización de la Asamblea Constituyente, en julio 2006.
EL PRESIDENCIALISMO BOLIVIANO
En relación al sistema político, en la última década amplió el
número de actores en competencia por los espacios de poder. La
novedad en la última década o quizá un tiempo un poco mayor es la
incorporación de los movimientos sociales al sistema político. Sin
embargo esta incorporación se da por la vía de fáctica, esto es,
intervienen con diversos grados de influencia en el sistema pero no
participan en la competencia electoral. En cambio la incorporación de
los prefectos al sistema político tiene otras características. Esta entidad
se considera hasta el presente como una unidad que forma parte del
Poder Ejecutivo. Por tanto, estuvo subsumida al Ejecutivo como actor
político. Sin embargo, por el hecho de que se realizaron elecciones
para su designación, el Prefecto se independiza del Poder Ejecutivo
y adquiere vida propia.
Las elecciones de diciembre, por otra parte, tuvieron un efecto
directo en la recomposición del sistema de partidos. Los resultados
de la votación, nos dicen que el sistema multipartidista fragmentado
se convirtió en un bipartidismo concentrado en dos partidos
hegemónicos y dos pequeños partidos, sin mayor influencia. En otro
orden del análisis, los resultados electorales también aclararon el
201
Desde la recuperación del sistema democrático en 1982 se ha
producido una combinación institucional peculiar entre sistema de
gobierno, sistema de partidos y sistema electoral. La democracia
boliviana a través de los partidos políticos que alternaron en el poder
desarrolló mecanismos institucionales y normativos para resolver
problemas propios de los regímenes presidencialistas: a) principalmente
aquellos que se presentan por la confrontación y conflicto entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo; b) el mutuo bloqueo político entre diversas
fuerzas sociales e institucionales, que en los últimos años propició lo
que se denominó como el empate catastrófico y, finalmente, c) las
limitaciones y dificultades de los gobiernos de minoría.
El principal problema de las dos décadas de democracia fueron
los gobiernos de minoría política en el parlamento, cuestionados
fuertemente por los partidos con representación parlamentaria y por
24
MAS: 53,74% de los votos, 72 parlamentarios; Podemos 28,59% y 43
parlamentarios; MNR 6,47 % con 7 parlamentarios y UN 7,80% para lograr
8 parlamentarios. Resultados Elecciones Generales y de Prefectos 2005. CNE.
202
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
grupos que desarrollaron política extraparlamentaria, esto es, la política
en las calles, de las movilizaciones populares, bloqueos y paralización
forzada de la producción. La combinación de fuerzas políticas
parlamentarias y extraparlamentarias en oposición a un gobierno débil
y de coalición partidaria en las Cámaras Legislativas, sin base social
organizada, conllevó al sistema democrático a una crítica situación de
parálisis estatal.
El parlamento, luego de cada proceso electoral 1985, 1989,
1993, 1997 y 2002, por la fragmentación del voto y la existencia de
una pluralidad de partidos en el parlamento, se convertía
circunstancialmente en el centro del poder político. De hecho era el
origen del poder presidencial y la institución que legitimaba aquel poder
al designar a todos los presidentes por los acuerdos que en su seno
se establecían. Pero la influencia parlamentaria declinaba una vez
designados los distintos gobiernos y presidentes. El Presidente no podía
ser destituido por el parlamento ni las políticas que desarrollaba el
Ejecutivo debían necesariamente ser refrendadas o acompañadas por
el Congreso.
El régimen presidencialista boliviano estuvo sustentado en un
sistema multipartidista que entre 1982 y las elecciones de 2002, tuvo
la capacidad de desarrollar pactos políticos interpartidarios que
condujeron a la formación de gobiernos de coalición, gracias a la
política de pactos que se convirtió en el mecanismo fundamental de
conformación, gestión y elaboración de políticas de gobierno. Por la
recurrencia a este mecanismo se sostiene que el sistema de gobierno
boliviano, originalmente presidencial terminó por parlamentarizarse.
La estructura formal del gobierno si bien podía definirse como
presidencial, por efecto de los pactos produjo una combinación de
elementos y rasgos propios del sistema parlamentario, imbricados con
la estructura básica presidencialista. Por tanto, el sistema de gobierno,
por una parte presidencialista porque en la persona del presidente se
concentran las funciones de Jefe de Estado y de Gobierno, se halla
sujeto a un mandato gubernamental fijo, no renovable de manera
inmediata. Presidentes (Jefes de Estado y Gobierno, en ocasiones
también jefes de alianzas políticas), que a lo largo de dos décadas
lograron y debieron su autoridad presidencial a la designación efectuada
en el Congreso, pero que no se sometieron al poder del parlamento
sino que lo subordinaron. A ello contribuyó la inexistencia de
mecanismos formales para establecer una adecuada separación de
poderes y coordinación entre ellos, que produjera controles mutuos,
convivencia y relaciones políticas horizontales.
203
Por tanto, el gobierno que por definición jurídica y formal era
presidencialista, por la dinámica de los pactos se parlamentarizaba.
En general, el partido ganador con mayoría relativa como resultado
de la competencia electoral 1985, 1989, 1993, 1997 y 2002, construía
pactos postelectorales en negociaciones interpartidarias e intentaba,
además, como una extensión de los pactos, asegurar el voto
parlamentario y el apoyo efectivo a la gestión presidencial. En
consecuencia, el mecanismo principal de los gobiernos de las dos
últimas décadas no se diferenciaba significativamente de los regímenes
parlamentarios, los cuales según la teoría y los hechos se sustentan
en la lógica de las coaliciones entre partidos.
La fragmentación del voto ciudadano en las elecciones que
conducía también a una fragmentación del sistema de partidos,
impactaba a su vez en el tipo de competencia electoral. Los partidos
si bien aspiraban y hacían campaña para lograr la mayor cantidad de
votos, siempre tenían en el horizonte de sus posibilidades la idea y
necesidad de hacer pactos para alcanzar el gobierno. Por tanto, la fase
electoral no era la instancia decisiva para lograr el poder gubernamental
204
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
sino los acuerdos en el parlamento. Este patrón de comportamiento
pre y postelectoral, además de regular y atenuar el conflicto entre
partidos, permitió cierto equilibrio político entre poderes y también
una relativa estabilidad gubernamental.
de partidos. Fragmentación que tiene sus primeras expresiones en la época
de la transición, cuando emergieron diversidad de opciones ideológico
políticas: desde los extremos de la izquierda o derecha política, hasta las
primeras alternativas indigenistas, pasando por la variedad de
nacionalismos que, hasta la fecha, siguen siendo el elemento ideológico
dominante de la política boliviana. La influencia política del nacionalismo
surge desde finales de la Guerra del Chaco (1932-1935).
El elemento formal de nuestra Constitución Política que permite
el funcionamiento parlamentarizado para la elección presidencial es
el Artículo 90º, el cual establece que el Congreso es quien elige por
mayoría absoluta de sus miembros al presidente de la República, entre
los dos candidatos más votados, cuando ninguno de los candidatos logra
el 50% más uno (1) de los votos emitidos en las elecciones. Hasta antes
de la Reforma Constitucional de 1994, el Congreso podía elegir entre
los 3 candidatos más votados.
El mecanismo congresal de elección, como solución a la
indefinición producida por los resultados electorales (crisis de
mayorías), tiene sus antecedentes en la Constitución de 1831 y se ha
mantenido en todos los textos constitucionales con algunas variantes.
A partir de las elecciones de 1985 hasta las elecciones de 2002, el
Artículo 90º se aplicó sistemáticamente para la elección de 6
presidentes: Siles Zuazo en 1980; Paz Estenssoro 1985; Paz Zamora
1989; Sánchez de Lozada 1993; Bánzer Suárez 1997; Sánchez de
Lozada 2002. Del mismo modo, el Artículo 93º, sobre sucesión
constitucional se aplicó en tres ocasiones entre los años 2001-2005:
Quiroga Ramírez 2001; Mesa Gisbert 2003; Rodríguez Veltzé 2005.
El sistema de partidos se desarrolló a partir de la lógica de pactos
con tendencia centrípeta, de convergencia en un centro ideológico y
político. La mayor parte de los partidos con representación política
parlamentaria se convirtieron en potenciales miembros de los pactos
gubernamentales. Los cambios introducidos en el sistema electoral: en
las fórmulas de conversión de votos en escaños y en la creación de
circunscripciones uninominales, contribuyó a profundizar el carácter
parlamentario del Poder Legislativo. A ello se sumó el efecto de la
fragmentación que no permitió ganadores y perdedores absolutos. El corto
espacio de competencia en un escenario no polarizado pero fragmentado,
contribuyó, por otra parte, a ampliar las posibilidades del acuerdo político,
esto último también en virtud de la construcción y consolidación de una
nueva cultura política basada en la tolerancia y convivencia con el
adversario que se impuso sobre la lógica del enemigo.
El formato del presidencialismo parlamentarizado, que vivió el
país entre 1980 y 2002, también condicionó la fragmentación del sistema
Estos rasgos le dotaron al sistema de gobierno boliviano una
peculiaridad distintiva de otros regímenes latinoamericanos, en razón
de que el presidencialismo boliviano logró superar el problema de la
combinación inadecuada de sistemas multipartidistas fragmentados y
de gobiernos de minoría parlamentaria, que en otros contextos, fomentó
la confrontación entre Ejecutivo y Legislativo. Por extensión, el sistema
de pactos, superó la tendencia a la ingobernabilidad política pues
permitió no sólo la designación presidencial sino la elaboración de
205
206
EL ESTADO ACTUAL DEL RÉGIMEN DE GOBIERNO
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
pactos de gobierno para el desarrollo de políticas públicas. Las cuales
a su vez permitieron consolidar reformas políticas e institucionales y
avanzar en la construcción de soluciones económicas. Por tanto, se
puede concluir que el presidencialismo boliviano, entre 1980 y 2003
funcionó gracias a los elementos parlamentarios incorporados a su
funcionamiento. Este diseño constituye, en consecuencia, una
desviación significativa del presidencialismo puro.
Desde la perspectiva de los partidos que no formaron parte de
los pactos de elección, gobierno y gobernabilidad (partidos asistémicos),
la supremacía fáctica del ejecutivo, habría puesto en entredicho a la
autonomía parlamentaria y desnaturalizado la coordinación de poderes,
prevista en la Constitución. Se habría creado en consecuencia una forma
de autoritarismo democrático.
Por otra parte, los poderes concedidos al Presidente de la
República por la Constitución Política no lo convierten en omnímodo
frente al Parlamento. No tiene posibilidades de apelar discrecionalmente
a los Decretos sino solamente como mecanismos para reglamentar las
leyes aprobadas por el Legislativo y para llenar vacíos legales, pero
de ninguna manera como expediente normal de gobierno y legislación.
Tampoco tiene la posibilidad de exigir o apelar a poderes extraordinarios
sino sólo en caso de conmoción política y social severa, para dictar
el Estado de Sitio. A su vez el Poder Legislativo tiene atribuciones
que controlan vigorosamente al Ejecutivo. En conclusión, el poder
presidencial, tanto jurídica como formalmente, en las dos primeras
décadas de la democracia fue relativamente débil, comparado con la
potencialidad del Legislativo.
Respecto de las competencias legislativas y ejecutivas, la
política de pactos y las disposiciones formales constitucionales no
inviabilizaron la separación y coordinación de poderes, sino que
aportaron un mecanismo adicional de gobernabilidad para un mejor
funcionamiento. Si bien se podría afirmar que el Poder Legislativo se
subordinó al Ejecutivo, ello permitió una mayor dinámica legislativa
y el desarrollo, aprobación y aplicación de políticas que en otras
circunstancias no habría sido posible. Un efecto colateral fue la
gobernabilidad política lograda, en razón de la fuerte presencia del
Ejecutivo en el Parlamento.
207
El principal adversario del modelo presidencialista
parlamentarizado no fueron los partidos que circunstancialmente se
hallaban en la oposición política y que antes habían gobernado bajo
la misma lógica de pactos (partidos sistémicos), sino la política de
obstrucción, el desconocimiento de la autoridad estatal, la apelación
a acciones extraparlamentarias y no democráticas para hacer oposición
de partidos asistémicos que nunca habían sido incluidos en la política
de pactos.
A esta lógica de confrontación se agregaba la parálisis gradual
de la capacidad estatal en razón de argumentos y hechos que
cuestionaban los resultados y bondades de la economía de mercado.
Se produjo una asociación negativa entre democracia representativa
y economía de mercado, por la cual, las desventajas que generaba el
mercado se trasladaron a la legitimidad de las instituciones de la
democracia. Poco a poco se fue socavando la legitimidad de la
democracia, de los partidos y los pactos. Por consecuencia se cuestionó
la legitimidad y gobernabilidad lograda por el presidencialismo, por
efecto de las limitaciones individuales y colectivas en relación al
ingreso y al bienestar. La riqueza que generaba el Estado se concentraba
en cuentas extranjeras o pocas manos, lo que llevó a mantener y
reproducir situaciones de pobreza, extrema pobreza, escaso crecimiento
y a una sensación de insatisfacción colectiva en el plano económico,
insatisfacción que luego se trasladó mecánicamente a la esfera política,
208
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
haciendo responsable de los efectos del libre mercado a la democracia,
al sistema de partidos y a la política de pactos.
multipartidista, sino la concentración de las decisiones en el Ejecutivo,
el causante de la crisis, que tenía en la ingobernabilidad, el bloqueo
y la parálisis institucional a los efectos más visibles de ella.
Finalmente, dos argumentos de índole política e institucional
emergieron en el escenario del presidencialismo parlamentarizado que
operaron como detonantes de una serie de transformaciones profundas
en el sistema de gobierno. La Asamblea Constituyente y la demanda
de autonomías. La primera de ellas surge tempranamente, a principios
de los 90, como demanda y mecanismo de solución política, pacífica
y concertada, a problemas de exclusión étnico-social, asociadas a la
exclusión en la propiedad de la tierra y de la riqueza generada por los
recursos naturales no renovables. El mantenimiento de estas exclusiones
y la lentitud de las transformaciones institucionales vía modernización
y políticas públicas, orientadas a paliar y atender las demandas de
bienestar, identificaron al sistema político como el causante de la crisis
global. Se sumó a este diagnóstico flagrantes hechos de corrupción
en esferas estatales, protegidas y promovidas por algunos notables
miembros del sistema de partidos, que formaron parte del gobierno
y de los pactos.
La combinación de estos comportamientos individuales e
institucionales fomentó la insatisfacción social y aceleró el desgaste
de la legitimidad del sistema. De manera inversa a la pérdida de
credibilidad y confianza en las instituciones de la democracia, se fue
fortaleciendo la legitimidad de quienes denunciaban y criticaban el
viejo orden de las cosas. Todas estas percepciones y conductas
culminaron por polarizar el país y la política entre quienes demandaban
Asamblea Constituyente como el mecanismo institucional para resolver
la crisis acumulada y quienes atribuían al centralismo estatal, como
el causante de todos los males. No era por tanto el presidencialismo
parlamentarizado ni la política de pactos, mucho menos el sistema
209
La demanda de Asamblea tomó posesión del occidente del país
y el oriente desarrolló la tesis de las autonomías como mecanismo de
transformación del Estado y alternativa al colapso en la economía y
la política que parecía sobrevenir. Desde dos perspectivas opuestas,
por lo menos territorialmente hablando, se asoció al sistema
democrático, de gobierno, de partidos y de pactos como la combinación
catastrófica. Desde el oriente boliviano se cuestionaba el centralismo
y por consecuencia al modelo político de gestión presidencial
concentrado. Se cuestionaba indirectamente al modelo democrático de
gobierno y se proponía una reforma Estatal.
Por otra parte, el occidente cuestionaba la concentración de la
riqueza en pocas manos, la distribución inequitativa de la riqueza, la
exclusión social y hacía causa identificando a estos males con el sistema
democrático representativo, y por consecuencia al modelo de gestión
presidencialista por permitir y fomentar las desigualdades.
Estas lecturas coincidentes sobre el insatisfactorio
funcionamiento del sistema de gobierno tenían no obstante soluciones
antitéticas, por una parte era Asamblea Constituyente y por otra
Autonomías Departamentales.
Las elecciones de diciembre y la nueva correlación de fuerzas,
han regresado el debate sobre las virtudes y debilidades del
presidencialismo o parlamentarismo. Se parte del supuesto de que el
modelo de solución aplicado durante 20 años, el presidencialismo
parlamentarizado, construido sobre los pactos interpartidarios de
210
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
gobierno y gobernabilidad, tienen un pecado original al haber servido
para la construcción y consolidación de un modelo de Estado y de
relaciones sociales básicamente excluyentes en lo social y económico.
Por lo tanto, si debe cambiar el Estado, porque es insatisfactoria dicha
situación de exclusión, debe, por tanto, cambiar indefectiblemente el
régimen de gobierno presidencialista parlamentarizado.
parlamentarizado hacia el presidencialismo a secas. Se han sugerido
cambios formales en el sistema político que reforzarían esta tendencia.
En primer lugar, se ha planteado la reelección inmediata del presidente
de la república; también se ha planteado la elección del presidente en
una segunda vuelta electoral. Finalmente, parece que el sistema
mayoritario aplicado para las elecciones de constituyentes tiene enormes
posibilidades de convertirse en el modelo de representación y elección
del Poder Legislativo a futuro.
El Parlamento 2006, se halla más subordinado que nunca a la
autoridad del Ejecutivo, en razón de que no desempeñó un rol
protagónico y decisivo en la nominación presidencial. Por otra parte
el Ejecutivo ha desarrollado iniciativas políticas que han prescindido
del Poder Legislativo. La más importante de las medidas de cambio
institucional que afecta la confianza en el Estado y en la normativa
jurídica vigente plasmada en los contratos económicos –la
nacionalización de los hidrocarburos-, se efectuó por la vía del Decreto
y con una escasa o nula participación del Legislativo.
Uno de los efectos más notables del estilo de gestión política
desarrollada por el actual gobierno es la recuperación de la fortaleza
del Estado. La debilidad del Estado, expresada en la incapacidad de
tomar decisiones o imponerlas, había sido un signo permanente de
anteriores gobiernos y de casi 20 años de administración estatal, pero
por efecto de la alta legitimidad lograda en los comicios de diciembre
y en disposición de una nueva voluntad política, se observa un Estado
vigoroso que no está dispuesto a la transacción y sí a imponer sus
criterios, amparados en la Constitución Política del Estado.
La iniciativa en todos los ámbitos la tiene el Poder Ejecutivo,
por tanto se ha visto también fortalecido el modelo de gestión
concentrado en el Presidente de la República. Por tanto, parece
inevitable la transición desde el esquema del presidencialismo
211
El Movimiento al Socialismo ha hecho públicas sus intenciones
de fortalecer el régimen presidencial de gobierno. De la forma en que
se viene desempeñando en el gobierno y el apoyo político y social con
el que cuenta, a pesar de diversas expresiones de oposición, allí donde
se incline el gobierno podría inclinarse no sólo el debate sino la realidad
institucional del régimen de gobierno.
El Movimiento al Socialismo y otros partidos políticos fueron
consultados sobre cuál es su visión respecto del dilema presidencialismo
o parlamentarismo25. Las respuestas son por demás elocuentes. Ante
la pregunta “¿Cuál es su propuesta respecto a un sistema presidencial,
parlamentario, mixto u otro en el nuevo marco constitucional? ¿En qué
consiste?”. El MAS responde. “El Poder Ejecutivo es y debe ser
ejercido por el Presidente de la República, quien será electo por
mayoría. La principal garantía para la democracia es fortalecida por
25
Campaña de educación ciudadana hacia la Asamblea Constituyente. “Cambiemos
la historia haciendo futuro: ¿Qué forma de gobierno proponemos?” Publicación
auspiciada, entre otros, por la Corte Nacional Electoral, Fundación Boliviana
para una Democracia Multipartidaria, Asociación Nacional de la Prensa, etc.
Y patrocinada por Unión Europea, Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional, PNUD y Red Participación y Justicia, Bolivia; junio de 2006.
www.propuestasconstituyentes.org.bo
212
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
la obediencia al mandato del pueblo (escuchar al pueblo), y gobernar
para los intereses de la gente”. En sentido contrario y ante la misma
interrogante, el partido Poder Democrático Social PODEMOS sostiene
que la Asamblea Constituyente, debería adoptar “…un sistema que
inicie el tránsito hacia el sistema parlamentario”.
formule su acuerdo con la segunda vuelta, a pesar del riesgo anotado,
es que confía en el nuevo comportamiento electoral ciudadano
demostrado en las elecciones 2005, polarizado y concentrado a favor
del MAS. La expectativa del MAS en el comportamiento electoral
estable y favorable, no elimina el hecho de que dicho comportamiento
podría variar. Por tanto, acceder a la segunda vuelta, es paradójicamente,
fortalecer la tendencia parlamentaria. Pero a tiempo de inclinar la
reforma institucional hacia el parlamentarismo, el MAS y el gobierno,
desarrollan y proponen un mayor poder presidencial. De hecho la
política cotidiana del gobierno apunta al ejercicio concentrado y fuerte
del Presidente en la política.
Una segunda pregunta y la respectiva respuesta son aún más
contundentes respecto de la posición gubernamental y sobre el curso
del debate. “¿Considera viable la existencia de un Primer Ministro
además del Presidente de la República? ¿Con qué atribuciones?”. El
Movimiento al Socialismo responde: “La propuesta del MAS no
considera salir del régimen presidencialista. Un presidente que consulta
y obedece al pueblo fortalece la democracia”. En cambio, PODEMOS,
argumenta a favor de la figura del Primer Ministro, sobre la base de
argumentos desarrollados por la teoría y por quienes sostienen el
modelo parlamentario.
Finalmente, una pregunta respecto del modo de elección del
Presidente y Vicepresidente, termina por confirmar la idea de consolidar
la fortaleza y supremacía del Ejecutivo. El MAS suscribe sin titubear
el modo vigente de elección por el mecanismo de la elección directa
y por mayoría absoluta de los votos válidos. A ello agrega “En caso
de que ninguno de los candidatos obtenga la mayoría absoluta, se
convocará a segunda vuelta electoral entre las dos fórmulas más
votadas”. En este punto coincide PODEMOS, quien también propone
la realización de una segunda vuelta electoral, en términos similares
a los propuestos por el MAS.
Por lo tanto, la Asamblea Constituyente si bien se convierte
en el marco institucional para llevar adelante una serie de reformas
que tendrán su impacto en el régimen de gobierno, por todo el camino
recorrido y por las expresiones vertidas, es previsible suponer que el
diseño presidencial no habrá de sufrir grandes variaciones en cuanto
a la normativa constitucional que lo regula. El sistema electoral podría
incorporar la segunda vuelta electoral para la elección directa del
Presidente, con lo que se reforzaría indirectamente el modelo
parlamentario. Si la Asamblea modifica el origen de elección de los
Diputados y los convierte a todos en uninominales, eliminando las
características proporcionales de nuestro actual sistema, confirmaría
la tendencia a estructurar un régimen básicamente parlamentario. Para
evitar este sesgo excesivamente parlamentario, se hace previsible
entonces que la forma de elección de la Cámara de Diputados mantenga
el relativo equilibrio existente entre un sistema de mayoría y un sistema
de elección proporcional.
La segunda vuelta electoral tiene el riesgo de generar gobiernos
de minoría y demanda la realización de pactos políticos, lo cual es
funcional con el sistema parlamentario. El hecho de que el MAS
Cabe concluir estas reflexiones sosteniendo que nos hallamos
en una tensión entre confirmar las tendencias parlamentarias de nuestro
213
214
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
sistema básicamente presidencialista, reproduciendo por tanto un
sistema híbrido, a medio camino entre presidencialismo y el modelo
parlamentario. Si bien se podrían adoptar decisiones que inclinen la
balanza a favor del funcionamiento parlamentario, estas medidas no
llegan al extremo de producir evidentes sustituciones, sino de combinar
elementos de uno u otro sistema, tanto en la formalidad jurídica como
en el funcionamiento institucional.
215
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
•
Lanzaro, Jorge; “Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas
en América Latina”, Ed. Consejo Latinoamericano de Ciencias
Sociales CLACSO y Agencia Sueca de Desarrollo Internacional ASDI,
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Cuatro enfoques desde América Latina”, Ed. Corte Nacional
Electoral, Cuaderno de diálogo y deliberación Nº 3; 2004, 128 Págs.
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Lazarte, Jorge; “Presidencialismo limitado e inviabilidad
parlamentaria: el caso de Bolivia”, en “El presidencialismo
renovado. Instituciones y cambio político en América Latina”, 253
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•
Mayorga, René Antonio; “¿De la anomia política al orden
democrático? Democracia, Estado y Movimiento Sindical”, Ed.
Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios, 1991, La Paz,
Bolivia, 309 Págs.
•
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gobiernos de coalición en Bolivia”, en “Tipos de presidencialismo
y coaliciones políticas en América latina”, en Ed. Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales CLACSO y Agencia Sueca de
Desarrollo Internacional ASDI, segunda edición, 2003, 359 Págs.
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Venezuela, 388 Págs.
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enfoques contrapuestos”, en “El presidencialismo renovado.
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Instituciones y cambio político en América Latina”, 15 a 25 Págs.
Nohlen, Dieter; “Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales
y comparativas”, en “El presidencialismo renovado. Instituciones y
cambio político en América Latina”, 85 a 109 Págs.
Sanjinez Avila, Ricardo; “La democracia bajo fuego. (1979-2005)”,
Ed. FUNDEMOS – Hanns Seidel Stiftung eV, 2005, La Paz, Bolivia,
547 Págs.
217
218
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
EL TRATAMIENTO DE LOS HIDROCARBUROS
EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
Carlos Miranda Pacheco*
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
EL PANORAMA MUNDIAL
Los hidrocarburos que comercialmente se presentan en su estado
natural son petróleo y gas, mezclados en diferentes proporciones. Desde
su inicio se convirtieron en el energético por excelencia, desplazando
al carbón, que había sido el de la Revolución Industrial. Es así que
desde mediados del Siglo XIX, la utilización de los hidrocarburos,
fundamentalmente petróleo, ha mantenido un ritmo creciente de
consumo hasta el presente.
INTRODUCCIÓN
FUNDEMOS ha propuesto la preparación de trabajos sobre
grandes temas, que puedan servir a los ciudadanos interesados en el
futuro del país, candidatos y organizaciones políticas, como elementos
de referencia para preparar propuestas para la Asamblea Constituyente.
En tal sentido, el presente trabajo pretende presentar una visión global,
regional y nacional de los hidrocarburos, a corto, mediano y largo plazo,
dentro de las tendencias vigentes y condiciones que al momento son
razonablemente previsibles.
*
Graduado en Ingeniería Química, con Post grado en Ingeniería de Petróleos,
Stanford University, USA. Post grado en Petroquímica en Saint Catherine
Collage, Oxford University, Inglaterra. Fue Ministro de Planeamiento y
Coordinación y de Energía e Hidrocarburos y Superintendente de Hidrocarburos.
Autor de varias publicaciones, entre ellas: “El Gasoducto al Brasil y sus
connotaciones regionales”; “La Industria Petrolera en el Siglo XX”; “La
Exportación del Gas Boliviano”. Actual columnista de los periódicos “La
Razón”, “Energy Press” y Semanario “Pulso” sobre temas energéticos. Es
consultor internacional.
219
El Siglo XX ha sido llamado el Siglo del Petróleo, porque su
consumo ha impulsado un crecimiento tecnológico sin precedentes,
acumulación de riqueza difícil de imaginar y la formación de empresas
económica y financieramente más poderosas que muchos estados
nacionales. Durante ese proceso, también ha ocasionado grandes
problemas en las regiones productoras, e incluso desatado conflictos
bélicos importantes por su producción, acceso a las vías de transporte
y captura de mercados. Conviene recordar que la industria petrolera
ha sido la primera actividad comercial-empresarial globalizada,
mediante la virtual división mundial de mercados y centros de
producción. Al presente la industria continúa pujante en su actividad
globalizada, habiendo entrado desde fines del siglo pasado a un manejo
globalizado más sofisticado, a través de alianzas, sociedades y
conglomerados petroleros estratégicos, superando los antiguos
esquemas de confrontación de comienzos de esa época. Resulta difícil
imaginar el funcionamiento de la sociedad actual, cualesquiera que sea
el grado de desarrollo alcanzado por los diferentes países, sin la
presencia de los hidrocarburos como elemento energético indispensable
para la actividad económica.
220
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La primera mitad del Siglo del Petróleo fue caracterizada porque
el gas que acompañaba una creciente producción de petróleo era un
subproducto inevitable, pero a su vez casi indeseable por su escasa
utilización. Después de la Segunda Guerra Mundial, el gas natural
empezó a cobrar personalidad propia, fundamentalmente por la
producción y gasoductos de distribución interna de la ex Unión
Soviética, que pocos años más tarde se expandió a Europa Occidental,
llegando sus efectos a todo el resto de Europa. Esa actividad que fue,
desde los 70, acompañada por la importante producción y gasoductos
de Holanda y el norte de África. América no estuvo al margen de la
expansión comercial del uso del gas natural. En Norte América,
desarrollando la producción propia de Canadá, EE.UU. mantuvo y
mantiene su posición de ser el primer consumidor de petróleo del mundo
y también de gas natural. En un año consume casi todas las reservas
probadas de Bolivia, o sea 1.706 MMm3/d1, y mantiene una tasa de
crecimiento cercana al 2% anual. En Sud América, el único país que
ingresó concurrentemente con el mundo desarrollado al consumo
masivo del gas natural, ha sido Argentina. Después de la Segunda
Guerra Mundial, Argentina inició la construcción de sus gasoductos
troncales y redes de distribución en los centros urbanos, a lo largo del
recorrido de los ductos. En esta forma, Buenos Aires ha sido la primera
ciudad gasificada de Latinoamérica y Argentina continúa siendo el
mayor usuario de gas de nuestro continente, con un consumo de cerca
de 120 millones de metros cúbicos por día (MMm3/d). Si bien en
términos absolutos el consumo argentino es 14.2 veces menor que el
norteamericano, lo importante es que el gas natural constituye el 50%
del total del consumo energético de nuestro vecino, mientras que en
EE.UU. es tan sólo el 22% del total de su consumo energético.
El Lejano Oriente, Japón principalmente y después Korea,
Malasia e Indonesia también ingresaron al consumo y producción de
gas masivo, gracias al adelanto tecnológico de enfriar el gas, logrando
su liquefacción (LNG) para ser transportado por barcos tanqueros
especiales, o barcos metaneros como los denomina la industria.
1
MMm3/d = Millones de metros cúbicos por día.
221
Como resultado de lo sucintamente descrito, los hidrocarburos
petróleo y gas pasaron a constituir el 60% del suministro de energéticos
de la humanidad. Más aún, también como fruto de la Segunda Guerra
Mundial, los hidrocarburos adquirieron una nueva fisonomía, además
de ser energéticos, se convirtieron en materia prima para la industria
petroquímica en la elaboración de resinas, polímeros y fertilizantes de
uso mundial. En esa actividad, el gas natural rápidamente tomó
supremacía sobre el petróleo y sus derivados de refinación. Pero se
debe anotar que no obstante las gigantescas dimensiones que ha
alcanzado la industria petroquímica, por su característica casi mágica
de transformación, los volúmenes de petróleo y gas que se utilizan,
si bien son indispensables, el volumen que se utiliza es muy reducido
frente a los volúmenes de petróleo y gas utilizados como energéticos.
Menos del 2% de la producción mundial de hidrocarburos es
transformada en productos petroquímicos y fertilizantes.
En las postrimerías del Siglo XX, se inicia un proceso que
afectará fundamentalmente el panorama energético mundial. La
preocupación por la contaminación del medio ambiente, que se produce
por el uso de los combustibles fósiles hace que la comunidad
internacional vuelque sus ojos y atención sobre la utilización del
petróleo, en particular de los combustibles para los medios de transporte.
Estrictamente hablando, el uso del carbón es tanto o más contaminante
que el del petróleo, pero para la opinión pública el villano es el petróleo.
La preocupación por la contaminación ha ido cobrando cada día más
222
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
fuerza. El calentamiento del planeta, los agujeros en la capa de ozono,
la lluvia ácida, etc. son ahora preocupaciones casi cotidianas porque
los efectos son totalmente evidentes. El glaciar de Chacaltaya está
desapareciendo y la intensidad de la radiación ultra violeta es cada
día mayor en la región occidental de nuestro país. Todo esto para ilustrar
en términos locales lo anterior. La preocupación mundial sobre la
contaminación ambiental ha sido fruto de grandes cónclaves y
finalmente del Protocolo de Kyoto, que fija metas de emisión que los
firmantes, que son la mayoría de los países, deben cumplir.
La preocupación por la preservación del medio ambiente, que
apunta a la reducción del uso del petróleo, ha sido fruto de otro impacto
más contundente, las reservas de petróleo. Tradicionalmente en el Siglo
del Petróleo, cada año se descubrían volúmenes de reservas de 3 a 4
veces el volumen consumido. Eso hasta 1990. A partir de ese año, cada
vez se descubre menos petróleo para reemplazar lo consumido. Con
el gas la situación es a la inversa, cada año se descubren reservas
mayores en 2 o 3 veces a lo consumido. Finalmente, en la búsqueda
de sustituto al petróleo, el hidrógeno es hasta la fecha la mejor alternativa
para pasar del petróleo al hidrógeno.
En síntesis, se ha ingresado a un período post hidrocarburífero,
que transita primero por un desplazamiento del petróleo por el gas
natural. Al presente, la tendencia es inequívoca, todos los estimados
muestran que para mediados de este siglo, los hidrocarburos continuarán
proveyendo el 60% de la demanda mundial de energía, pero que para
esa época el gas representará el 40% y el petróleo el 20% en contraste
con la proporción 40% y 20% de petróleo y gas que se tiene actualmente.
La experiencia vivida en el Siglo del Petróleo ha establecido
ciertos principios firmes en la industria:
223
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a)
La producción de hidrocarburos, para ser posible y rentable,
requiere de grandes inversiones. La explotación petrolera
no es un negocio para pequeñas y micro empresas
(PYMES). Los yacimientos fáciles y baratos ya han sido
descubiertos y están agotados. Las reservas mayormente
se descubren en las plataformas continentales, en
operaciones costa afuera y a gran profundidad, o en regiones
remotas cercanas al círculo ártico, todas ellas muy costosas.
Bolivia es casi una excepción de yacimientos importantes
en tierra firme, pero aún así, por la profundidad que deben
alcanzar los pozos y las dificultades en su perforación,
también es una operación muy costosa. Los pozos están
por encima de los $US 15 millones cada uno.
b)
La casi remota preocupación de que los hidrocarburos son
un recurso no renovable, con el incremento de consumo
de estos últimos años, exacerbado por los requerimientos
de China y la India, a los que se irán sumando el de otras
economías emergentes, más la no suficiente reposición de
reservas, han establecido una creciente certidumbre, que
a mediano plazo se tendrá que enfrentar un franco
agotamiento de los hidrocarburos y que por tanto, lo
presente es establecer esquemas de consumo
crecientemente menos dependientes del petróleo y del gas.
El uso masivo del hidrógeno es al presente la mejor
alternativa. Las reservas de petróleo son suficientes para
unos 30-40 años de consumo y las de gas para 60 años.
c)
Lo último de lo anterior describe otra característica de la
industria petrolera: los proyectos son siempre a largo plazo.
La exploración de 3 a 7 años, desarrollo de campos 7-15
años y compromisos de mercados por 10 a 20 años. Sobre
todo, lo anterior se aplica a la comercialización del gas
224
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Los precios del LNG han adquirido su propia personalidad
y prácticamente, el acoplamiento en los precios de los
derivados del petróleo se ha roto, pero no escapado de las
tendencias ascendientes de precios del petróleo.
natural. En materia de gas, estos tiempos prolongados
tienen su contraparte. Una economía que empieza a utilizar
gas en forma masiva no puede prescindir de él. El gas
natural es, energéticamente hablando, adictivo, por su
precio inferior a los derivados del petróleo, su facilidad
de uso por tuberías y ahora sobre todo, por su reducido
efecto contaminante al medio ambiente.
d)
En los últimos años, ese efecto adictivo ha desatado
corrientes geopolíticas muy fuertes en todo el mundo.
Rusia vs. Ukrania, Rusia-China, EE.UU.-Rusia, etc.
En el Cono Sur de Sud América, las fuerzas geopolíticas
están en plena acción por parte de Brasil, Argentina, Chile
y Perú, con relación a las reservas bolivianas. Todas estas
acciones están bajo la sombrilla de la seguridad del
abastecimiento que invocan los países compradores, que
están conectadas a países productores por medio de
gasoductos, por la interdependencia que se crea entre
comprador y vendedor.
e)
En ambos casos, gas por gasoducto o LNG por barcos, el
precio del gas es muy sensible al costo de transporte. Por
este motivo, el LNG ha logrado una clara ventaja al
transporte por ductos a distancias mayores a los 4.000 a
5.000 kilómetros entre la fuente de producción y los
mercados.
En materia de precios, el petróleo tiene precios
internacionalmente reconocidos y aceptados. Con el gas
no ha sucedido lo mismo, si bien en términos generales
existe un acoplamiento de precios de ambos productos, el
petróleo sube y el gas también, pero no en las mismas
proporciones dependiendo de la región del mundo que se
examine. En zonas conectadas por gasoductos, los precios
son arreglos bilaterales o en grado avanzado, son el fruto
de puntos de múltiples transacciones diarias denominados
“Gas Hubs”, en los cuales se tiene un ambiente casi perfecto
de oferta y demanda libre a corto plazo. En líneas muy
gruesas, el precio del gas está bordeando 1/6 del petróleo.
225
f)
El consumo globalizado de petróleo y gas es atendido por
un reducido número de áreas productoras. Para petróleo,
Medio Oriente, Rusia, EE.UU., Nigeria y Venezuela. Para
gas, Rusia, Canadá, Holanda, Noruega, Argelia, Indonesia
y Qatar. En los países citados, descontando los del primer
mundo, la gran producción hidrocarburífera no ha logrado
producir la transformación de sus economías. Más bien al
contrario, en algunos casos la gran disponibilidad de
ingresos de exportación por petróleo y/o gas, ha tenido
efectos negativos a mediano y largo plazo. Los rápidos
ingresos han convertido las economías de ciertos países
en ser casi monoproductoras, con industrias nacionales
poco competitivas y el favorecer la importación de bienes
y servicios importados, frente a la alternativa de producirlos
localmente, razón por la cual ese fenómeno ha sido
denominado el “efecto Venezuela” o también la
“enfermedad holandesa”. A los países en desarrollo
históricamente, el contar con grandes ingresos por
exportación de hidrocarburos no los ha convertido en
países ricos, sino países con mucho dinero y el resultado
ha sido un escaso mejoramiento de los niveles de vida de
sus pobladores.
226
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
g)
Finalmente, todo indica claramente que el uso generalizado
de petróleo y sus derivados, establecido en el Siglo XX,
Siglo del Petróleo, será seguido por el uso creciente del
gas natural, ahora denominado como el “Combustible del
Futuro”.
PANORAMA REGIONAL
En términos de la industria petrolera, nuestra área de influencia
es el Cono Sur de Latino América, conformada por Argentina, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay. Con la excepción de Paraguay y Uruguay,
el resto de estos países no se ha quedado al margen de las grandes
líneas de consumo de energía indicadas anteriormente. En tal sentido,
desde hace 5 años, la región como conjunto muestra tasas de consumo
de gas altas, por encima del 3% anual, que es el promedio mundial.
Si bien Uruguay es un consumidor marginal y en Paraguay no existe
consumo de gas natural, todos están empeñados en lograr que el
consumo de gas natural sea una parte substancial del total de su
consumo energético.
Así tenemos que Argentina, que hace años superó ese 25% y
ahora con el 50% del total de su energía provista por gas natural se
constituye en uno de los países más gasificados del mundo. A diferencia
del resto de los países del área, su problema consiste en poder abastecer
la demanda existente. Esta demanda crece a pasos agigantados (7%
anual), frente a una producción que no acompaña esos requerimientos.
Ese desajuste es resultado de un impasse entre gobierno y compañías
petroleras, que al fijarse precios artificialmente bajos en boca de pozo,
y en igual forma tarifas de transporte, la producción está casi estática
y la exploración por gas, parada. Por el lado de la demanda, el efecto
es perverso porque se ha acelerado a niveles desusadamente altos.
227
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
Adicionalmente, con anterioridad a esa situación, desde Argentina se
construyeron cuatro gasoductos a Chile y se firmaron contratos de
exportación que no se pueden cumplir. En resumen, Argentina tiene
un consumo interno que a duras penas puede abastecer y reservas que
le alcanzan al presente tan sólo para ocho años. Con la dinámica de
consumo, producción y la falta de descubrimientos de reservas, año
que pasa, consume más de un año de reservas. En esta situación, a
fines del 2006, sus reservas serán suficientes para algo más de 6 años
y así sucesivamente. El país está en una encrucijada, aún resolviendo
su enfrentamiento interno, el recuperar el tiempo perdido para descubrir
reservas, desarrollarlas y ampliar sus gasoductos, es cada vez más
estrecho para lograr su autosuficiencia. La alternativa es importar de
Bolivia, a través de un nuevo gasoducto, suficientemente grande que
le permita un tiempo de respiro para poder desarrollar reservas propias.
Por tanto, adicional a la importación de Bolivia, que tiene comprometida
a la fecha de 770 MMCFD (7.7 MMm3/d), está planteando la
construcción del Gasoducto del Noreste Argentino y la provisión de
700 MMCFD adicionales por largo plazo. El problema básico para
resolver es el precio de ese gas, que al presente, para la importación
limitada, paga $US 3,25/MMBTU, que es menor al precio que se cobra
al Brasil, y muy por encima a su precio doméstico. Como el precio
de venta está regido por una fórmula de ajuste automático, de continuar
la escalada de los precios del petróleo, la diferencia será aún mayor.
El caso de Chile es muy difícil, pero diferente. Chile no tiene
gas para consumo interno. Las únicas reservas chilenas están en Tierra
del Fuego y hace más de diez años fueron vendidas a una empresa
que lo industrializa totalmente en forma de metanol. El extremo de
la política de industrializar el gas y no usar como energético. Ese país
depositó toda su expectativa de uso de gas, presente y futura, en la
producción argentina. Antes del impasse argentino y a principios del
228
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
mismo, la situación fue excepcionalmente buena para Chile. Tiene
contratos por más de 770 MMPCD, empezó a recibir satisfactoriamente
y a un precio bajo en dólares. Por este motivo, el consumo de gas se
expandió casi exponencialmente. En menos de diez años 25% de su
consumo total de energía está basado en el gas natural. Al llegar a
ese punto, a partir de 2004, las dificultades argentinas empezaron a
sentirse en Chile. Disminución en la provisión y cortes intempestivos
de suministro, que con el tiempo son más frecuentes y prolongados.
de su país, ha comenzado la construcción de un puerto de recepción
de LNG y su correspondiente gasificación a ser distribuida por sus
gasoductos internos. Este proyecto de adquirir gas como LNG de
ultramar, estaría en operación para el 2008 con precios superiores a
los $US 7.-/MMBTU. Mientras se construye la planta receptora y
gasificadora de Quinteros (120 km. de Santiago), los faltantes de gas
son cubiertos con carbón, diesel y fuel oil, con efectos contaminantes
muy malos. Santiago es una de las ciudades más contaminadas, con
una pésima calidad de aire. La zona norte, al igual que para la zona
central, ha retornado al carbón, diesel y fuel oil. Sin embargo, está
empeñado en lograr un gasoducto Pisco-Tocopilla para importar gas
de Camisea, bajo el manto del Anillo Energético. Temas que veremos
en detalle más adelante.
El consumo de gas de Chile tiene dos áreas muy definidas, al
norte en la zona minera y al centro sur de Santiago hasta Concepción.
Ambas áreas están separadas por más de 1.000 km. de distancia. Por
esta configuración del mercado, la provisión argentina se realiza por
dos gasoductos a la zona de Santiago y dos a Tocopilla en la zona
minera. Los primeros saliendo de la cuenca cuyana argentina y los otros
dos de Salta.
La exportación boliviana a la Argentina sirve para liberar gas
argentino a través de esos gasoductos y aún así cada día es insuficiente
por los faltantes de producción argentina. En ese sentido, fue la
declaración del Presidente Kirshner que “utilicemos los dos gasoductos
argentinos de Salta para proveer gas boliviano a Chile vía Argentina”,
que además se acomoda perfectamente a los designios geopolíticos de
convertirse en un país central de transporte de gas. Esos planes o
propuestas que podrían ser comercialmente satisfactorios para Bolivia
y Chile, coliden frontalmente con la política boliviana de no suministrar
gas a Chile sino se llega a avanzar efectivamente en dar una salida
soberana a Bolivia al Pacífico.
Brasil es el gigante geográfico y económico de Sud América,
por tanto también lo es su consumo energético. Ese país consume casi
dos millones de barriles de petróleo por día (Bolivia consume 35.000
bpd) con una capacidad eléctrica instalada de 92.000 megawatts (Bolivia
tiene 1.200 MW). Además, consume cerca de 1.400 MMCFD, de los
cuales 1.000 MMCFD provienen de Bolivia bajo un contrato hasta
2019, con precios que son fruto de una fórmula contractual que
tímidamente recoge las variaciones mundiales del fuel oil, combustible
que el gas está sustituyendo. Para tal efecto, se construyó el gasoducto
más largo de Sud América, partiendo de Santa Cruz hasta Sao Paulo,
que se extiende hasta Porto Alegre en el sur de ese inmenso país.
Frente a esos problemas, Chile parece haber adoptado dos
caminos de solución. Para el consumo de Santiago y la zona central
Brasil, en su planeamiento a mediano y largo plazo, siguiendo
la tónica mundial, tiene contemplado que el gas pase a suministrar el
15 a 20% del total de su consumo energético. El gas doméstico y el
importado de nuestro país, representan sólo el 5% de su consumo
energético total. Ese país, a través de la agresiva penetración en Bolivia,
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
a través de Petrobrás, parecería haber depositado grandes expectativas
en suministros crecientes de gas boliviano. Las medidas
nacionalizadoras han sembrado una gran incertidumbre en cuanto a
las posibilidades de futuros suministros bolivianos y porque con el gas
natural importado, recién este combustible ha cobrado importancia.
Como se indicó anteriormente, es muy difícil de ser eliminado o
reducido drásticamente. Esa realidad, más el aspecto legal contractual
con Petrobrás, al cual se han sumado las expectativas bolivianas de
mejores precios que los que arroja la fórmula contractual, han tensionado
fuertemente las relaciones entre nuestros dos países.
supuesto de que el desarrollo de la industria petrolera nacional mantenga
el ritmo que adquirió desde 1977. La realidad política nacional, que
desde el 2004 ha estado cuestionando la ley existente entonces y el
desempeño y rol de las empresas petroleras operando en el país y la
puesta en marcha de los yacimientos peruanos en la zona de Camisea,
han generado la concepción del llamado Anillo Energético, como una
posible sustitución de la provisión de gas de Bolivia. La promulgación
de la Ley 3058 en Mayo de 2005 parecería haber sido el detonante
para que el proyecto del Anillo Energético se convierta en un proyecto
oficial, patronizado por los gobiernos de Argentina, Chile, Brasil, Perú,
Paraguay y Uruguay desde junio de 2005.
Paraguay, desde hace unos ocho años, insistentemente trata de
lograr suministro de gas boliviano. El posible consumo de gas boliviano
como energético y materia prima para fertilizantes, hasta la fecha no
logra justificar la construcción de un gasoducto. Por este motivo,
Paraguay ha sugerido en varias ocasiones el servir de país de tránsito
para otro gasoducto mayor hacia el Brasil, del cual cantidades menores
puedan ser retenidas en su territorio.
Uruguay, también tiene expectativas de recibir gas boliviano,
derivado del hipotético gasoducto al Brasil, a través del Paraguay y/
o también como una derivación del proyecto del Gasoducto del Noreste
Argentino. Una provisión directa no es posible sin pasar por alguno
de los territorios de los países mencionados, no sólo por una
determinancia geográfica, sino también por su escaso consumo.
Como se puede ver, a corto y mediano plazo, la solución para
el abastecimiento de gas para el Cono Sur, pasa por las expectativas
que los países de esta parte de América puedan contar con la provisión
oportuna de producción boliviana, con sus reservas probadas y probables
(46.7 TCF). Esas expectativas en gran parte descansaban sobre el
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El denominado Anillo Energético, y ahora el Gasoducto
Latinoamericano, es un proyecto para la construcción de gasoductos
nuevos y adecuación de otros existentes para así lograr incorporar la
producción futura de los yacimientos de Camisea y áreas aledañas a los
mercados del norte de Chile, Argentina, sur de Brasil, Paraguay y Uruguay.
El Gasoducto del Sur se originaría en Camisea. La producción
de ese campo y otros posibles futuros en esa área, ya cuenta con un
gasoducto a Lima y Pisco en el Perú. De Pisco, se tendería otro
gasoducto hasta Tocopilla en Chile, para abastecer el norte chileno.
Esta sería la primera etapa. Como segunda etapa, se revertiría el flujo
de los dos gasoductos existentes entre Tocopilla y Salta (Argentina),
que actualmente transportan gas argentino a Chile. Con los gasoductos
revertidos, el gas de Camisea sería transportado a Salta para ser
incorporado al consumo argentino. Este refuerzo de la producción
argentina, para su consumo interno, sería por doble partida, el gas que
originalmente era exportado a Chile y volúmenes nuevos de Camisea.
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La tercera etapa y final consistiría en la construcción de un
gasoducto mayor desde Salta, corriendo por el noreste argentino, que
conecte las provincias argentinas de Formosa, Misiones, Corrientes,
y termine virado al sur de Santa Fe, para llegar a Buenos Aires. De
ese ducto, se desprenderían ramales para conectar con Paraguay, sur
del Brasil y Uruguay. Ese gran gasoducto sería a su vez conectado
con los dos gasoductos revertidos en Salta, para así lograr que el gas
de Camisea pueda llegar hasta Buenos Aires.
PROYECTO ANILLO ENERGÉTICO GASODUCTO DEL SUR
El mapa que sigue muestra todo lo anteriormente descrito.
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
La elaboración del proyecto, y sobre todo, la redacción de los
convenios internacionales que normen su funcionamiento, han sido
trabajos intensamente desarrollados por las cancillerías de los países
involucrados, con apoyo técnico y financiero muy activo por parte del
Banco Mundial y BID. Bolivia estuvo presente sólo en calidad de
observador.
GASODUCTO PISCO - TOCOPILLA
La elaboración técnica y legal del Anillo llegó a sus fases finales
a fines de 2005, pero con los inminentes cambios de gobierno en Chile
y Perú, el proyecto ha quedado en suspenso, pero no ha sido descartado
ni por los países patrocinantes, ni por el Banco Mundial ni el BID.
El Anillo Energético es un proyecto de gran envergadura y
enorme profundidad en las futuras relaciones internacionales sobre el
tema de energía entre los países participantes.
En forma resumida se puede indicar que las reservas probadas
de Camisea, al presente no son suficientes para la concreción de sus
tres etapas previstas. La primera etapa del Gasoducto Pisco-Tocopilla
es razonablemente factible y muy conveniente para Chile y Perú a corto
plazo. Las reservas de Camisea son suficientes para cumplir con los
planes peruanos de abastecimiento por los próximos 20 años, la
exportación como LNG y el cubrir el consumo del norte chileno.
Lo preocupante es que la provisión de gas de Camisea al norte
chileno y el consiguiente gasoducto Tocopilla pueden ser acordados
bilateralmente, sin esperar la concreción legal del Anillo Energético.
Para mejor comprensión, se adjunta un mapa simplificado del
gasoducto Pisco-Tocopilla.
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Como se puede apreciar, ese posible gasoducto transitaría por
el área denominada “Las provincias cautivas”, área que el imaginario
popular peruano no ha resignado haberlas perdido en la Guerra del
Pacífico. Un gasoducto peruano, atravesando “las cautivas” de norte
a sur, podría significar un primer paso para su recuperación. Lo grave
para Bolivia es que justamente por ese área se planea que nuestro país
pueda lograr un corredor soberano de acceso al Océano Pacífico. Por
tanto, ese posible gasoducto podría enturbiar más las difíciles gestiones
de retorno al Pacífico. Nuestro imaginario popular también ha
consagrado la frase “Chile nos puso el candado al Pacífico y Perú tiene
la llave”. El gasoducto Pisco-Tocopilla podría significar que los que
pusieron el candado y los poseedores de la llave, hubieran decidido
echarla a las profundidades del Océano Pacífico.
GASODUCTO VENEZUELA – ARGENTINA
Por otro lado, está en período de estudio un gasoducto desde
Puerto Ordaz (Venezuela) hasta Buenos Aires (ver mapa adjunto), para
abastecer Brasil, Paraguay y Uruguay en el trayecto.
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Este es un gran proyecto, más de 10.000 km. de recorrido, con
una inversión del orden de los 20.000 millones de dólares. Al margen
de los obstáculos ambientales, financieros, etc. que el proyecto debería
superar, su factibilidad técnica a corto y mediano plazo es muy dudosa
por el hecho de que no obstante que Venezuela es un gran productor
de petróleo, su producción de gas utilizable es muy reducida. Venezuela
produce tan sólo el doble de gas que Bolivia y no cuenta con excedentes
exportables. Esa producción venezolana no alcanza a cubrir su demanda
interna, razón por la cual está por construirse un gasoducto de Colombia
a Venezuela, para llevar producción colombiana. Sin entrar en mayores
detalles, se puede afirmar que tomará varios años hasta que Venezuela
pueda tener un excedente de 150 MMm3, que es la capacidad planeada.
Por tanto, este podría ser un proyecto para la segunda década del
presente siglo.
La exploración petrolera se inició en nuestro país en 1920 con la
intención de encontrar importantes yacimientos de petróleo. Una especie
de Maracaibo de Los Andes, que siga la tradición de los grandes yacimientos
mineralógicos de plata y estaño que habían dado renombre mundial a
Bolivia. La realidad rápidamente desvaneció esa ilusión. En el país no
se ha encontrado un gran yacimiento petrolífero. En esta forma, la máxima
producción alcanzada hasta la fecha es de 51.000 bpd. Frente a un mundo
que consume más de 85 millones de bpd de petróleo, la cifra anterior es
casi insignificante. Todo el cúmulo de inversiones durante el Siglo XIX
no han podido cambiar esa situación, al contrario, han ratificado las
condiciones geológicas y petrofísicas por las cuales el país seguirá siendo
un modesto productor de petróleo de mantenerse concentrada la actividad
en la zona tradicional al este de las estribaciones de Los Andes en el sudeste,
y oriente del territorio nacional.
Nuestro país ha sido invitado a participar en ese gasoducto. La
invitación es un gesto político interesante, pero no es indispensable
porque los mercados que se piensa abastecer están en el área directa
de influencia de nuestra producción.
Con el gas natural sucede lo contrario. Los campos de gas y
condensado (mucho gas y poco petróleo liviano) descubiertos desde
fines del siglo, han evidenciado yacimientos de gran envergadura, como
son los megacampos de Tarija. Campos con reservas de varios trillones
de pies cúbicos. Es así, que el país ingresó al Siglo XXI con 26.7 TCF
de reservas de gas y 465 millones de barriles de petróleo. Estas reservas
han casi multiplicado por diez las de gas que teníamos a 1990 y
triplicado las de petróleo. Aún así, en términos mundiales, nuestras
reservas de gas sólo representan el 0.4% de las mundiales, pero en
términos regionales, son muy importantes.
LOS HIDROCARBUROS Y LA CONSTITUYENTE
LOS RECURSOS HIDROCARBURÍFEROS
Al establecer instrumentos legales nacionales referidos a los
hidrocarburos, es aconsejable contar con indicaciones sobre la magnitud
y naturaleza de los mismos, además de los telones de fondo
anteriormente descritos.
Estas cifras podrían crecer aún más, si la exploración se ampliara
al resto de las áreas con posibilidades de contener campos productores.
El trabajo hasta ahora realizado ha cubierto tan sólo 45.000 km2 del
total posible de 535.000 Km2. Es decir, el 8% del área potencial,
conforme se puede apreciar en el mapa adjunto.
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"OPINIONES Y ANÁLISIS"
nacional, más allá del concepto de las regalías regionales.
Con esa salvedad, los ingresos fiscales deben ser utilizados
para fines de beneficio nacional. La repartición de estos
ingresos a sectores individualizados no es la más
aconsejable, aunque sea políticamente la más solicitada.
Esa distribución fortalece la actitud rentista de nuestra
sociedad y es también uno de los ingresos a sufrir el “efecto
Venezuela” o “enfermedad holandesa”. Por otro lado, se
debe contemplar mecanismos para flexibilización de la
tributación que sean acordes con la volatilidad de precios.
ACOTACIONES FINALES
En base a las consideraciones anteriores, en las propuestas a
ser discutidas en la Asamblea Constituyente, sería aconsejable tomar
nota los siguientes aspectos relacionados a los hidrocarburos bolivianos:
a)
La industria petrolera se desarrolla en plazos largos de
exploración, producción y posterior aprovechamiento de
los hidrocarburos que se extraen, gas y/o petróleo.
b)
Asimismo, es una industria que en todas sus fases requiere
de grandes inversiones para ser competitiva y rentable, con
el agravante que las inversiones en exploración contienen
un alto grado de riesgo de ser sin éxito. Pero así también,
cuando son exitosas, se obtienen grandes beneficios
financieros. No es una industria para PYMES.
c)
d)
e)
Por lo anterior, las disposiciones legales deben tener la
suficiente flexibilidad para poderse acomodar a
circunstancias cambiantes de precios, disminución de
riesgos, acuerdos estratégicos, etc. Más aún, el desarrollo
de la Era Post Hidrocarburífera que se ha iniciado, anticipa
la aparición de nuevos tipos de arreglos empresariales.
El principio de que los yacimientos de los hidrocarburos
son propiedad del Estado ha resistido el paso del tiempo
y no se ve razón para que sea modificado. En cuanto al
manejo de la producción por el Estado, se debe contar con
la flexibilidad necesaria para que en determinadas
instancias pueda ser ejercido por privados.
Así como los yacimientos son del Estado, los beneficios
de su explotación y comercialización son una riqueza
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f)
La magnitud de las reservas probadas, que con toda
seguridad se incrementarán, hace suponer razonablemente
que tendremos excedentes exportables de gas de importante
magnitud. En tal sentido, nuestras vías de exportación
actuales y a mediano plazo, son los gasoductos, en
consecuencia, nuestros mercados serían los países
limítrofes, por tanto, no se debe cejar en lograr una salida
al Pacífico, para que así podamos tener al resto del mundo
como mercado vía liquefacción del gas (LNG).
g)
En el territorio nacional se pueden generar otras
importantes formas de energía como la hidroelectricidad,
la geotermia y más adelante, las energías no convencionales
como la solar, eólica, etc.; por tanto, nuestro pensamiento,
a mediano y largo plazo, tiene que ir más allá del gas.
h)
Finalmente, si bien los hidrocarburos pueden ser un
importante instrumento de desarrollo, no olvidemos que
Bolivia es más que hidrocarburos, es minería, agricultura,
etc.
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