CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL
DESPLAZAMIENTO
RESPUESTA INSTITUCIONAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN NORTE DE SANTANDER:
CUANDO LA ATENCIÓN SE FRAGMENTA EN CUATRO
ENFOQUES1
Informe sobre conflicto armado, situación humanitaria y de desplazamiento
forzado y la política pública de atención al desplazamiento forzado
Bogotá D.C., Diciembre de 2007
1
Este documento fue elaborado por Edwin M. Tapia analista del Área de Política Pública de Codhes y fue
posible gracias al apoyo del Consejo Noruego para Refugiados. Los conceptos y afirmaciones aquí
expresadas son responsabilidad exclusiva de Codhes y no comprometen a la institución donante. La
información publicada por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhespuede reproducirse total o parcialmente citando la fuente e incluyendo nuestra dirección electrónica
www.codhes.org
PRESENTACIÓN
La política nacional de atención al desplazamiento forzado parte de considerar que éste
es resultado exclusivo de la acción de los actores armados ilegales, en consecuencia,
supedita la prevención y protección de las comunidades a la efectividad de la política de
seguridad y en lo referente al restablecimientote derechos a los ya desplazados, a los
resultados en materia de reducción de la pobreza que genere la dinámica económica del
sector privado por lo que plantea como acción el acceso a soluciones transitorias como
la política de subsidios focalizados, mientras opera el mercado o proyectos productivos
autogestionarios.
En este contexto, el análisis de la atención al desplazamiento forzado en las regiones de
Colombia esta supeditado por dos dinámicas: 1. La aplicación en los territorios de las
políticas nacionales de: defensa nacional y seguridad democrática, de descentralización
administrativa y, de subsidios focalizados; 2. La capacidad administrativa-financiera y
sensibilidad de los gobiernos territoriales2 para responder a los demandas de atención.
De la interacción de estos dos procesos emerge un enfoque territorial de la política de
atención al desplazamiento, que se caracteriza por:
1. Centralizar la capacidad de decisión y gestión en prevención y protección de las
comunidades en riesgo y personas en situación de desplazamiento a las entidades del
nivel nacional.
2. Supeditar los programas y proyectos en consolidación y estabilización
socioeconómica al enfoque de subsidios focalizados y co-financiación por el
beneficiario de los programas de inversión social sectorial.
3. Exigir una mayor responsabilidad a los gobiernos territoriales, pero sin generar los
recursos necesarios para llevarlas a cabo, lo cual lleva a que la atención en estos niveles
se soporte principalmente en los recursos que reciben por la descentralización políticoadministrativa3, lo cual implica, una oferta territorial anclada a los marcos sectoriales y
financieros como el Sistema General de Participaciones.
El análisis que se presenta a continuación está estructurado en tres apartados: en el
primero, se presenta un descripción de las situaciones de conflicto y humanitaria entre
los años 2000 a 2007; En el segundo, se presenta la radiografía de la respuesta
institucional y; En el tercero, se presentan un conjunto de recomendaciones en materia
de la política pública de atención para Norte de Santander.
2
La noción de lo territorial se utilizará en este estudio para referirse sintéticamente a las entidades que
conforman los niveles de gobierno denominados como: Departamentos, Distritos, Municipios y
Resguardos Indígenas. Para ver la relación entre lo nacional y lo territorial en la organización de la
administración pública colombiana se recomienda ver: Congreso de la República. Ley 489 de 1998.
Bogotá. 1998.
3
La descentralización político administrativa es un complejo proceso de transferencias de competencias
del ámbito de la Nación a los entes territoriales, la historia reciente sitúa este proceso con la reforma de
1986, que incluyó la aprobación de la elección por voto de alcaldes y el fortalecimiento de los ingresos
de estos entes, y que es profundizada en la Constitución de 1991, en el cual se aprueba la elección
popular de gobernadores departamentales.
2
CONTENIDO
Páginas
1.
CONFLICTO ARMADO Y SITUACIÓN HUMANITARIA EN
4
NORTE DE SANTANDER
1.1. Presencia de grupos armados legales e ilegales (1970-2007)
4
1.2. Dinámicas recientes del conflicto regional (2005-2007)
6
1.3. Economía política de la guerra
11
1.4. Situación Humanitaria
17
1.5. Dinámicas del Desplazamiento Forzado (1999-2007)
21
2.
25
RESPUESTA
INSTITUCIONAL
AL
DESPLAZAMIENTO
FORZADO
2.1. Prevención del desplazamiento forzado por la violencia
31
2.2. Atención Humanitaria de Emergencia (AHE)
36
2.3. Estabilización y Consolidación Socioeconómica
41
2.4. Evaluación social
46
3.
50
RECOMENDACIONES DE ACCIÓN FRENTE A LA POLÍTICA
PÚBLICA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN
DE DESPLAZAMIENTO
3.1. En relación con los enfoques de la política
50
3.2. En relación con la prevención del desplazamiento
51
3.3. En relación con la Atención Humanitaria de Emergencia
52
3.4. En relación con la Estabilización y Consolidación Socioeconómica
52
3.5. En relación con los órganos de control
53
3.6
En relación con el rol que pueden jugar las Organizaciones de
53
Población –OPD- en situación de Desplazamiento
BIBLIOGRAFÍA
55
3
1. CONFLICTO
SANTANDER
Y
SITUACIÓN
HUMANITARIA
EN
NORTE
DE
En Norte de Santander, la presencia simultánea de una histórica ausencia del Estado
Nacional en muchas zonas rurales, como el Catatumbo, la ubicación del departamento
como zona de frontera con las consecuencia en materia de movilidad humana y tráficos
ilegales, el desvanecimiento de la pujanza comerciales y agrarias que históricamente
han caracterizado a la región y en consecuencia la emergencia de economías ilegales e
institucionalidades política paralelas, se convierten en los factores que explican la
persistente situación de conflicto y de emergencia humanitaria que caracteriza a Norte
de Santander desde fines de la década de ochenta del siglo pasado.
1.1. Presencia de grupos armados legales e ilegales (1970-2007)
Estudios4 sobre las dinámicas de la guerra y desplazamiento en Norte de Santander,
permiten identificar tres periodos del conflicto armado a fines del siglo XX, a saber:
a.
Irrupción de las guerrillas (décadas de los 70 y 80)
En estas dos décadas el Ejército de Liberación Nacional -ELN-, las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia –FARC- y el Ejercito Popular de Liberación -EPLaprovechan la pobreza y ausencia estatal en zonas rurales y urbanas para iniciar un
proceso de inserción principalmente en la zona del Catatumbo y vía milicias urbanas en
Cúcuta.
Al respecto afirma el Observatorio en Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario de la Vicepresidencia de la República frente a este periodo que…“El
departamento de Norte de Santander desde comienzos de la década del ochenta
registra una muy activa presencia guerrillera, que ha buscado favorecerse de las
ventajas estratégicas que concede su localización en la frontera con Venezuela, su
potencial petrolero, la producción coquera y los corredores que comunican el oriente
con el norte del país. Así mismo, el desarrollo de la guerrilla en el departamento se
encuentra estrechamente ligado al hecho de que la mayoría del territorio es montañoso.
Se pueden distinguir dos grandes unidades fisiográficas, una montañosa donde la
presencia guerrillera es ostensible y la plana donde se asientan grupos de autodefensa.
En la montañosa...operan la mayoría de las estructuras armadas del ELN, el EPL y las
FARC. Allí actúa el ELN con varios frentes y algunos mandos del Comando Central. La
presencia del ELN es compartida con el EPL, a través de los frentes Libardo Mora
Toro y Ramón Gilberto Barbosa y las FARC, con los frentes 33 y 45”5.
4
Sobre las dinámicas de guerra, desplazamiento y derechos humanos, se recomienda ver: Piffano,
German. “Desplazados sin ciudad. El caso de Cúcuta”. CODHES. Bogotá. Colombia. Junio de 2004;
Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de frontera”.
CODHES. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2006; Observatorio del Programa Presidencial de Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Vicepresidencia de la República. “Panorama Actual del
Norte de Santander”. Fondo de Inversión para la Paz. Serie Geográfica No. 11. Bogotá. Colombia. Mayo
de 2002
5
Observatorio en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. “Panorama Actual del Norte
de Santander”. Op cit. Página 3.
4
b.
Ingreso de grupos paramilitares: periodo de disputa (década de los 80
hasta el año 2004).
En este periodo, se profundiza el peso de la economía de la coca en la región del
Catatumbo, lo cual amplía el interés de la guerrilla de las FARC, que aumenta su
presencia, en paralelo esto se cruza con la consolidación del paramilitarismo expresado
en las denominadas Autodefensa Unidas de Colombia -AUC-, las cuales ingresan al
departamento por el sur del Cesar, por la provincia de Ocaña, con lo cual se inicia un
violento proceso de disputa en torno a las principales zonas cocaleras del Catatumbo y
de la ciudad de Cúcuta. Hasta 2004, las autodefensas tenían presencia en la herradura
conformada por los municipios de Puerto Santander, Cúcuta, El Zulia y Villa del
Rosario6.
Esto hechos activan el siguiente ciclo de guerra: 1. Inserción del grupo armado; 2.
Ofensiva militar contra los grupos ilegales que previamente copaban la zona y ataques
contra la población civil (aplicación del terror); 3. Configuración violenta de una
distribución inestable del control territorial y; 4. Administración de territorios y
construcción de un proyecto político-económico de dominación regional7.
El propósito más amplio que perseguía este ejercicio de disputa y control territorial por
parte de los paramilitares era el de establecer… “un corredor que divida al norte del
centro del país, uniendo el Urabá con el Catatumbo; esto se manifiesta concretamente
en el corredor Tibú – Cúcuta con el que se pretende comunicar el Catatumbo y el área
metropolitana de Cúcuta y, de ahí a la región del Sarare en la frontera con Arauca, con
el objetivo de impedir el paso de la guerrilla de este departamento hacia Norte de
Santander y de controlar la frontera con Venezuela fuente de grandes ventajas
estratégicas por el control sobre las rutas de comercialización de la coca y de otros
productos de contrabando, así como por el acceso al mercado negro de armas,
municiones y explosivo”.8
En cuanto al desarrollo de la guerra en lo urbano para el periodo, las operaciones de la
guerrilla y de los grupos paramilitares en Cúcuta no implican enfrentamientos cara a
cara sino la ejecución de una impactante guerra sucia: se despliega una red de sicarios
que se encarga de ubicar a la víctima a través de labores de rastreo e inteligencia
sistemáticos, y luego de ubicada asesinarla. La guerrilla además, agrega a este accionar,
la ejecución de actos terroristas con artefactos explosivos contra blancos definidos.
En lo rural, desde fines de los noventa, los paramilitares hacen presencia vía el Bloque
Catatumbo –BC-, conformado por el frente La Gabarra y el bloque móvil Catatumbo,
conformando hasta 2004 unos 1.425 integrantes... “El Bloque Catatumbo operaba en
los municipios de Tibú, El Tarra, Sardinata y San Calixto, así como en Puerto
Santander, área metropolitana de Cúcuta, Chinácota y Pamplona; El bloque móvil se
6
Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de
frontera”. CODHES. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2006.
7
Esta etapa consiste en el manejo de poblaciones y la aplicación focalizada de acciones de contra la
población civil (desplazamiento selectivos, repoblamiento de regiones, confinamientos, paros armados,
asesinatos selectivos, uso intensivo de minas), la explotación y fomento de economías ilícitas y la
captura de recursos públicos e institucionalidades estatales (alcaldías municipales principalmente).
8
Observatorio en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Op cit. Página 4.
5
concentró en Tibú, El Tarra, Hacarí y San Calixto, llegando a tener alguna influencia
sobre algunos municipios de la zona de Ocaña, como Teorama, Convención y El
Carmen. La mayoría de sus integrantes dejaron las armas, más de la mitad regresaron
a sus lugares de origen, especialmente a Córdoba, Urabá y Sucre, así como a otros
departamentos de la costa Caribe, y 587 permanecieron en Norte de Santander, 308 de
ellos en Cúcuta”9.
c.
Re-ordenamiento y disputa por el control territorial (2005-2007)10.
Con la desmovilización del Bloque Catatumbo, producida el 10 de diciembre de 2004
en el corregimiento Campo Dos del municipio de Tibú, se genera un quiebre del
equilibrio logrado y se reactiva el ciclo de guerra y vulneración a los derechos humanos,
antes enunciado, en las zonas despejadas por este grupo.
En el año 2005, con el fin de evitar el copamiento de los espacios despejados por los
paramilitares, la fuerza pública incrementa su accionar e implementa la operación
militar “Fortaleza”, que junto con la operación “Escudo” son, como el mismo gobierno
lo ha señalado, un clon del “Plan Patriota” que se aplica en el sur del país. Además de la
puesta en marcha de la operación Fortaleza, en Norte de Santander tiene lugar la puesta
en operación de nuevas Brigadas: La Brigada No. 30 con sede en Cúcuta y la Brigada
Móvil No. 15, activada en la zona del Catatumbo a finales de 2005. Estas unidades
están integradas por unos 1.200 hombres especializados en combate en la selva. Así
también, se anunció en 2006, que la Armada haría presencia permanente en el Río
Catatumbo y el Río de Oro. En total se calcula que el pie de fuerza para el Catatumbo
llegará a ser más de 4.500 efectivos. Sin embargo, la desmovilización no implicó la
desactivación de la violencia urbana y en Cúcuta y el área metropolitana tiene lugar, en
este periodo, la reorganización de grupos de autodefensa con el supuesto objeto de
prestar seguridad a sectores comerciales como los San Andresitos, la Central de Abastos
y últimamente han hecho presencia en algunas comunas (6, 7 y 8), justificando su
retorno en el elevado índice de atracos, hurtos y otras formas delincuenciales, que se
vienen presentando en estos sectores.
1.2. Dinámicas recientes del conflicto regional (2005-2007)
Desde el año 2005, el conflicto armado en Norte de Santander se ha centrado en la
disputa por las zonas dejadas por los paramilitares desmovilizados, esto ha configurado
una geografía regional de la guerra dividida en dos grandes zonas: “Áreas de
influencia” o control relativo de actores armados legales e ilegales y, “Zonas en
disputa”, que corresponden a las antiguas zonas de control paramilitar11 y a los
9
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
“Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 20.
10
En razón a que las situaciones de conflicto armado y vulneración de los derechos humanos en el
departamento no han cambiado desde el estudio que realizó Codhes a mediados del año 2006, en este
literal se retoman los argumentos emitidos en el estudio “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y
desplazamiento en la línea de frontera”, a cargo de la investigadora de Codhes, Gladys Prada Pardo, antes
reseñado.
11
Con la desmovilización del bloque Catatumbo, quedan zonas “abiertas” al actor legal o ilegal que logre
hacerse al manejo de éstas. Estas zonas se convierten en espacios de confrontación y de periódicas
situaciones de violación a los derechos humanos pues no hay un claro actor que logre hacerse a éstas, lo
cual lleva que se configuren equilibrios inestables del poder, que manifiestan sus fisuras con cada nuevo
6
municipios donde se vienen presentando desde el año 2003 operaciones de erradicación
de cultivos de uso ilícito. El cuadro 1, muestra la ubicación actual de los actores
armados ilegales.
Cuadro 1. Presencia de actores armados ilegales por municipios
1. Municipios
Tibú
Teorama
Ocaña
El Carmen
2. Confluencia de actores
armados ilegales
FARC- Bandas emergentes
“Águilas negras”
ELN- FARC- Bandas
emergentes “Águilas negras”
Cúcuta
Teorama
ELN-Bandas emergentes
“Águilas negras”
Convención
ELN-FARC-Bandas
emergentes “Águilas negras”
El Zulia
Sardinata
Toledo
Hacarí
El Tarra
Arboledas
La Esperanza
3. Presencia de un
solo actor armado
irregular
ELN
FARC
Bandas emergentes
Pamplonita
Fuente: Cuadro elaborado por Codhes, a partir de los mapas de presencia de actores ilegales elaborado
por la Misión de Observación Electoral –MOE-. “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Bogotá.
Octubre de 2007.
Los municipios de la columna 2, presentan la confluencia de actores armados ilegales y
son zonas de alta conflictividad, pues en estas no esta claramente delimitado el control
territorial, son las llamadas “zonas en disputa” antes enunciadas.
Por su parte la fuerza pública… “para llenar los vacíos dejados por la desmovilización
del bloque Catatumbo, decidió fortalecer la presencia de las Fuerzas Militares y de
Policía en la región. Este proceso se venía produciendo desde años atrás, sin embargo
se reforzó en 2004, 2005 y principios de 2006. En el momento de la desmovilización,
las Fuerzas Militares contaban con la Fuerza de Tarea San Jorge, creada en el
segundo semestre de 2004 y que reúne tropas de caballería, infantería e ingenieros, así
como batallones de contraguerrilla, para un total de 1.500 hombres, que responden
directamente al Comandante de la V Brigada del Ejército en Bucaramanga.
Adicionalmente, operaban en esta zona el Batallón del Plan Especial Energético y Vial
No. 10 con sede en Convención, el Batallón de Contraguerrillas No. 6 con sede en Tibú,
así como unidades de Infantería de Marina en Teorama y Hacarí. Posteriormente a la
desmovilización, la Segunda División fortaleció su pie de fuerza en 3.000 hombres, con
lo que se llegó a 15.000 en esta unidad operativa, que se orientaron a cubrir
asesinato o desplazamiento, lo cuales son mecanismos para lograr mantener o revertir el manejo de las
zonas.
7
principalmente los requerimientos en los departamentos de Arauca y Norte de
Santander”12.
Los gráficos 1 a 4, muestra la presencia actual de los actores armados ilegales, a partir
de las variables confrontación armada y riesgo electoral13.
Gráfico 1. Niveles de confrontación armada en Norte de Santander (Enero 1 de
2006 - 7 de agosto de 2007).
Convenciones del riesgo electoral en los municipios según el grado de confrontación armada:
Medio
Alto
Extremo
Fuente: Gráfico elaborado por Gustavo Duncan. Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de
Observación Electoral –MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Bogotá.
Octubre de 2007. Página 38.
Como se observa en el gráfico 1, los municipios de Convención, La Playa, Sardinata,
Tibú, ubicados en la zona del Catatumbo y el Zulia son las zonas más afectadas en este
Departamento por la recurrencia de acciones armadas, siendo Tibú el municipio con
mayor recurrencia de hostilidades armadas14 y por ende de afectación de la población
civil.
12
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
Vicepresidencia de la República. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”.
Bogotá. Colombia. Julio de 2006. Páginas 41 a 43.
13
El uso de la variable “nivel de riesgo electoral”, se aplicará como un indicador de la presencia de
actores armados ilegales y en este sentido se entenderá en este estudio, que los niveles de riesgo muestran
el grado de influencia del actor armado en la vida social de la localidad. Entre más fuerte el nivel de
riesgo, mayor será la influencia del grupo armado irregular en la vida económica, social y política, en
este caso el poder de afectar una función estatal fundamental: la elección de sus funcionarios políticos.
14
“La disputa de un municipio, o la competencia armada por el control territorial, independientemente
de los grupos involucrados, es un riesgo para el desarrollo del proceso electoral. No es posible imaginar
que un territorio con una trayectoria reciente de disputa, con niveles superiores a la media municipal,
sea un municipio en condiciones adecuadas para garantizar todos y cada uno de los derechos políticos”.
“Variable indicador de confrontación armada por municipio. ¿Qué significan los riesgos por
confrontación armada?”. Por Corporación Nuevo Arco Iris para la Misión de Observación Electoral –
MOE-. “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 39.
8
Gráfico 2. Presencia de FARC en Norte de Santander ((Enero 1 de 2006 - 7 de
agosto de 2007).
Convenciones del riesgo en los municipios por presencia de las FARC:
Medio
Alto
Extremo
Fuente: Gráfico elaborado por la Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral –
MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 44.
En la actualidad las FARC hacen presencia en los municipios de Convención, Tibú, El
Tarra, la provincia de Ocaña, El Carmen, Teorama y Hacarí. La estrategia de este grupo
se esta orientando a efectuar ataques, utilizando pocos medios pero que generan un alto
impacto en la cotidianeidad, pues interrumpen el transporte, el comercio, el
abastecimiento de alimentos, atacan el tramo nortesantandereano del oleoducto Caño
Limón Coveñas, así como el ataque a las torres de energía para ocasionar cortes de luz.
Tibú es el municipio con mayor conflictividad por el accionar de este FARC y por ende
en donde se presenta el mayor grado de afectación de los derechos humanos. Este
municipio es importante, en primer lugar, por su extensión y en segundo lugar, por que
allí se concentra el mayor número de cultivos de coca. En particular el corregimiento de
La Gabarra, lugar donde se sostenían hasta 2004, fuertes disputas con los paramilitares
por el control de la economía de la coca.
Gráfico 3. Presencia de bandas emergentes, nuevos grupos, reductos no
desmovilizados y estructuras en formación en Norte de Santander ((Enero 1 de
2006 - 7 de agosto de 2007).
Convenciones de riesgo en los municipios por presencia de las bandas emergentes:
Medio
Alto
Extremo
Fuente: Gráfico elaborado por Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral –
MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 50.
9
Luego de la desmovilización de los paramilitares sus espacios empieza a ser copados
por las llamadas Bandas Emergentes “Agüillas Negras”, la MOE explica su aparición
como una consecuencia del diseño del proceso de desmovilización y la estructura
federal de los paramilitares, lo cual las limitaba para controlar todo el aparato armado
que estaba en su organización, por lo que, luego de la desmovilización, ciertos grupos
quedaron latentes o se rearmaron…“Es claro que la desmovilización del aparato
armado de la antigua confederación de grupos paramilitares y de autodefensa – AUC –
no tuvo los resultados esperados. Primero, no se garantizó el desmonte de las
estructuras soporte de todos y cada uno de los grupos y, segundo, las características de
los jefes – cada uno de ellos titular de una parte del territorio nacional – hacían
imposible el cumplimiento cabal de los acuerdos de la mesa de negociación.
En este punto existen varias consecuencias presentes en el panorama actual del país:
No todos los grupos afiliados o cercanos al fenómeno paramilitar se desmovilizaron;
varios de ellos conservaron rutas de tráfico de drogas, contactos al interior de ciertas
instituciones, aparato militar y hombres a su servicio. Por otra parte, varios mandos
medios, en vista del éxito del fenómeno paramilitar para garantizar control territorial y
captura de rentas, deciden aprovechar las estructuras remanentes y armar nuevas
bandas o grupos emergentes, con un imaginario difuso que transita entre la producción
y tráfico de drogas, la apropiación del territorio y el control de la población
particularmente en las cabeceras urbanas municipales”15.
El análisis de la MOE, establece que el municipio con el mayor accionar de los nuevos
grupos paramilitares o bandas emergentes en orden descendente de influencia es:
Cúcuta, Ocaña, Tibú, Arboledas, Convención, El Carmen, La Esperanza, Pamplonita y
Teorema.
Gráfico 4. Presencia del Ejercito de Liberación Nacional –ELN- en Norte de
Santander (Enero 1 de 2006 - 7 de agosto de 2007).
Convenciones de riesgo en los municipios por presencia del ELN:
Medio
Alto
Extremo
Fuente: Gráfico elaborado por Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral –
MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 55.
15
Variable presencia de nuevos grupos, bandas emergentes, reductos no desmovilizados y estructuras en
formación. ¿Qué significan los riesgos por presencia de nuevos grupos, bandas emergentes, reductos no
desmovilizados y estructuras en formación? Por Corporación Nuevo Arco Iris para la Misión de
Observación Electoral –MOE-. Op cit. Página 51.
10
A partir del año 2003, el ELN registra una disminución de accionar armado en el
Catatumbo, además en el marco de las aproximaciones de paz con el actual gobierno
nacional, el ELN ha venido cesando sus acciones en materia de no afectar las
elecciones, tanto las de legislativas de marzo de 2006 como las de gobernantes
territoriales que ocurrieron a fines de octubre 2007, por lo que se viene manteniéndose
al margen de la campaña de re-conquista que viene realizando las FARC.
Los municipios donde hace presencia son: El Carmen, Convención, Cúcuta, El Zulia
Sardinata, Teorama y Toledo.
1.3. Economía política de la guerra16
Norte de Santander estructura entre los siglos XIX y XX una economía fuertemente
influenciada por su situación fronteriza17 y la explotación de economías extractivas,
tanto de riquezas minerales (petróleo y carbón) como agroforestales (explotación de
madera, ganadería extensiva, y producción agrícola) y últimamente acuíferas que llevan
a que en el departamento se creen importantes economías de enclave, las cuales generan
ingresos pero no encadenamiento productivos como el que forjó el café en los
departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda, durante la primera mitad del siglo XX,
el cual impulsa una diversificación de la economía regional18. Se identifican entonces
tres tipos de enclave: un enclave minero, que emerge a comienzo del siglo XX, de la
mano de las multinacionales petroleras; Un enclave comercial, que en el siglo XX sitúa
a la ciudad de Cúcuta como plataforma internacional y; Desde la década de los ochenta,
por así decirlo, un enclave cocalero que emerge en la zona del Catatumbo, el cual
genera un alta circulación de dinero y consumo, pero no una economía formal, y por
ende la posibilidad de salir de la situación de pobreza y aislamiento de la región.
Se considera entonces, que el establecimiento de modelos de economía de enclave
configuraron patrones de poblamiento del Departamento y unas economías
subregionales configuradas al margen de la institucionalidad estatal y por ende, actores
no estatales: terratenientes, colonos, multinacionales petroleras, devienen en los
estructadores de las relaciones de intercambio y en la construcción de sentido, es decir
son los definidores de ordenes sociales.
En términos históricos, desde el año 1904, en los municipios de Tibú y el Tarra, la
presencia de multinacionales petroleras como la COLPET (Colombia Petroleum
16
En razón a que las situaciones de orden económico que alimentan la guerra en el departamento no han
cambiado desde el primer estudio sobre Norte de Santander y la ciudad de Cúcuta, realizado por Codhes
en 2004, se retoman los argumentos emitidos en el estudio “Desplazados sin ciudad. El caso de Cúcuta”,
a cargo del investigador German Piffano. Op cit.
17
El desarrollo comercial de Cúcuta, alcanzado principalmente a partir de su condición de ciudad
fronteriza y de la explotación de la ruta de ingreso y salida de mercancías hacia el lago de Maracaibo a
partir de la segunda mitad del siglo XIX consolidó a la ciudad como plaza comercial internacional por
excelencia, esta tradición se consolida y fortaleció durante todo el siglo XX con la participación de
comunidades de inmigrantes europeos, permitiendo incorporar en el imaginario de las clases populares
del país, la idea de que Cúcuta era una ciudad de oportunidades, un lugar en el que, gracias a las ventajas
que ofrecía la fortaleza económica de Venezuela, por la bonanza de recursos provenientes del Petróleo, se
podía progresar rápidamente.
18
Duque, Gonzalo. “La pobreza en la historia de los procesos de desarrollo del eje cafetero”. Revista
Luna Azul No. 15. Universidad de Caldas. Agosto de 2001. Disponible en
http://lunazul.ucaldas.edu.co/downloads/Revista15_1.pdf
11
Company) y SAGO (South American Gulf Oil Company) marcaron un patrón de
industria extractiva que tuvo amplias repercusiones en la región: la dinámica de
desarrollo que propiciaron las multinacionales petroleras a principios del siglo XX
determinó la instalación de una infraestructura vial y de servicios públicos, concentrada
en torno a los territorios de explotación, de esta manera quedaban sin acceso a
infraestructura y servicios, la mayor parte de los territorios donde las petroleras no
tenían intereses, con el tácito y a veces explícito apoyo de la clase política. Esta
circunstancia aún hoy, cien años después, constituye un factor de inequidad para buena
parte de las áreas rurales de los municipios del Norte de Santander, de donde han sido
expulsadas por lo menos el 80% de las personas forzosamente desplazadas que
actualmente se encuentran en el área metropolitana de Cúcuta.
En este sentido, las economías de enclave configuran durante el siglo XX una estructura
económica caracterizada por:
1. La consolidación de nichos de desarrollo aislados, los cuales crean islas de
modernidad en torno a los enclaves mineros;
2. Procesos de colonización sin regulaciones estatales, lo cual generó un aumento
significativo en la concentración de la tierra y debilidad o ausencia de entidades
públicas;
3. Ausencia de la institucionalidad civil del Estado, evidenciada entre otras por
bajísimas tasas de alfabetización en la población rural, precaria cobertura en seguridad
social y;
4. Atrofia en los mecanismos de la justicia estatal, lo cual produjo alarmantes niveles
de impunidad y debilidad de los órganos de control y del Ministerio Público;
En este contexto, en el departamento se configura un orden social centrado en la
relación centro-periferia, en ésta, Cúcuta se convierte en el centro comercial y
financiero en el que los campesinos (periferia) del departamento realizan sus
transacciones y la ciudad deviene entonces en polo de acumulación de la riqueza
generada por la producción agrícola en los demás municipios del departamento, así
como por efecto del comercio con la vecina Venezuela. Estos hechos llevan a que
durante el siglo XX se genere un progresivo distanciamiento entre esta ciudad y los
demás localidades del departamento, siguiendo el patrón que en forma análoga se
presentó entre Bogotá y las provincias “del interior” en el resto del país.
Aunque el mencionado esquema de desarrollo centro-periferia no es estático, esta
tendencia reforzó el carácter marginal de los rasgos socioculturales de los campesinos y
el desarrollo aislado y eminentemente comercial de Cúcuta, que siempre se bastó del
intercambio con Venezuela y la explotación de productos agrícolas provenientes del
resto del Departamento. Sin embargo, la hegemonía que mantuvo la ciudad para la
explotación de los excedentes de los demás municipios, nunca estuvo acompañada por
una política redistributiva en el ámbito regional y por el contrario la distancia entre la
inversión pública que se hacía en Cúcuta y la del resto del departamento, fue cada vez
mayor. Lo anterior acentuó dinámicas de inequidad, abandono estatal, marginalidad,
12
exclusión social que caracterizan buena parte de la vida social y política del Norte de
Santander. El cuadro 2, muestra unos indicadores sociales para el departamento que
respaldan esta tesis.
Cuadro 2. Indicadores de condiciones sociales en Norte de Santander
Indicadores
Norte de Santander
Indicador
de
30,3%
Necesidades
Básicas
Insatisfechas –NBI0.76
Indicador de Desarrollo
Humano – IDH19Población bajo línea de
59,20%
pobreza
Población bajo línea de
21,4%
miseria
Nacional
27,60%
Fuente
DANE censo
de 2005
de 0,78
PNUD
52,60%
DNP-MERP
2004
DNP-MERP
2004
17%
Fuente: cuadro tomado de “Ficha técnica. Departamento de Norte de Santander (Catatumbo)”. OCHA.
Sala de Situación Humanitaria. Bogotá. Colombia. Agosto de 2007. Disponible en
http://www.acnur.org/pais/docs/2061.pdf
Como se desprende del cuadro 2, producto del anterior modelo económico se configura
una difícil situación social, el NBI departamental muestra que el 30 % de los habitantes
de Norte de Santander no satisfacen sus necesidades básicas, si se analiza esta cifra
entre los ámbitos urbano y rural, los datos muestran que en las cabeceras municipales el
22,4% de las personas están en esta situación y en lo rural la cifra se duplica al 58,2%
(un poco más de la mitad)20.
La evaluación de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- para
Norte de Santander da un índice del 0,76, lo cual lleva a que en el contexto nacional este
en el puesto No. 21 y en el internacional, esta región esté en un grado de desarrollo
humano similar al de los territorios palestinos y Argelia21.
Como se deduce de las anteriores cifras, el esquema económico contribuyó a generar un
distanciamiento apreciable entre el grado de desarrollo de la capital y los demás
municipios del departamento y de este con las cifras de desarrollo nacional.
En materia de desarrollo humano, en 2000, el Departamento Nacional de Planeación –
DNP- Cúcuta se encontraba localizada en el puesto 92, en tanto que el resto de
municipios del departamento se ubicaba lejos de este nivel, en posiciones que oscilaban
entre el número 600 y 996, de un total de 1.115 municipios evaluados en ese
momento22.
19
PNUD.
“Índice
de
Desarrollo
Humano
(IDH)
–2005”.
Disponible
en
http://www.granalisis.org/htm/octubre_2005/I%20D%20H%20Granalisis.doc
20
Departamento Nacional de Estadística –DANE-. “Población en hogares con Necesidades Básicas
Insatisfechas
Departamentos
(urbanorural).
Censo
2005”.
Disponible
en
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/nbi_censo2005.pdf
21
PNUD. “Índice de Desarrollo Humano (IDH) –2005”. Op cit.
22
Piffano, German. Op cit.
13
En particular en Cúcuta, las condiciones sociales tienden a deteriorarse: desde
comienzos de la década de los 80 del siglo pasado el ritmo de crecimiento comercial
ininterrumpido observado por casi 20 años se detuvo bruscamente debido a la caída del
precio del petróleo y en la consiguiente devaluación del Bolívar, causando en la ciudad
un importante traumatismo en el intercambio con el país vecino23.
Entre los años 2002-2003 se vuelve a presentar un deterioro de las condiciones
económicas en la ciudad, en específico la actividad comercial se ve afectada por la crisis
económica en el vecino país:...“para el final de 2003 en Colombia la inflación estuvo en
un 6,49% frente a un 27,1% de la economía venezolana, unido esto, la devaluación de
sus monedas causó un alto impacto al mercado local, donde el comercio, la industria y
el sector servicios se vieron afectados por la pérdida del poder adquisitivo del bolívar
frente al peso, debido en parte a la inestabilidad política del vecino país, y la ausencia
de industria que generen empleo estable y permanente a la región. La situación
anterior obligó al consumidor venezolano a modificar sus hábitos de compra y a
satisfacer sus necesidades básicas y restringió su consumo en la industria local de
Cúcuta, determinándose que según las ventas de los establecimientos más
representativos de la región en el año 2003 estás representaron el 50% de las
realizadas en al año 2002 y las del 2002 fueron el 70% del 2001; además este 50% del
2003 esta representado por el consumo realizado por los habitantes del Área
metropolitana de Cúcuta únicamente. Al nivel industrial en el año 2003 existían 11.141
empresas con matricula vigente a 31 de diciembre, comparado con 11.465 que existían
en el año 2002, lo anterior denota una disminución de 324 empresas menos,
representando un 2,8%. Al nivel de inscripción esta se redujo en 274 con relación al
año 2003 que se encontraban con matricula vigente de Registro Mercantil, comparado
con 11.465 empresas que disponían de esta característica en el 2002”24. Los gráficos 5
y 6, muestran la dinámica económica reciente en el departamento de Norte de Santander
y el área metropolitana de Cúcuta.
23
“El 17 de Febrero de 1983 la economía venezolana, de la que dependía casi exclusivamente el
comercio cucuteño, sufrió un colapso sin precedentes en la historia de ese país gracias a la caída de los
precios internacionales del petróleo y el incremento del déficit fiscal ocasionado por una política amplia
de subsidios, que a partir de ese momento se hizo insostenible. Esta circunstancia ocasionó la
devaluación del Bolívar que según el Banco de la República alcanzó a cotizarse en 16,49 pesos en el
mercado de divisas no regulado y bajó en pocos meses a 7,75 pesos. Durante la década del 80 el valor
del Bolívar ascendió lentamente y hacia 1990 alcanzó un precio de 10,56 pesos. La devaluación del
Bolívar invirtió los flujos de mercancías que hasta ese momento se daban mayoritariamente de Colombia
hacia Venezuela. En forma simultánea la ciudad empezó a incorporar fuertes sumas de dinero
provenientes de la industria del narcotráfico. Estos años atestiguaron en Cúcuta un febril intercambio
comercial con Venezuela fortalecido por las medidas de protección arancelaria que caracterizó la
política de comercio exterior colombiano hasta 1991. De esta forma se incrementó la diferencia de
precios en los productos que se comercializaban en Colombia y Venezuela, lo que a su vez estimuló un
aumento del contrabando en toda la frontera, que tuvo un especial dinamismo en Cúcuta y Arauca”.
Piffano, German. “Desplazados sin ciudad. El caso de Cúcuta”. Op cit. Páginas 41 y 42.
24
Consejo Municipal de San José de Cúcuta. Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. “Progreso para
todos”. Cúcuta. Mayo de 2004. Pagina 15.
14
Gráfico 5. Comportamiento del Producto Interno Bruto –PIB- Departamental vs.
El PIB nacional (1997-2005).
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
-2,00
-4,00
-6,00
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Nación
0,47
0,57
-4,20
2,90
2,02
1,42
0,74
5,02
2005
4,10
Norte de Santander
2,64
2,06
2,76
0,79
6,90
0,00
-1,10
0,00
0,00
Fuente: gráfico tomado de “Ficha técnica. Departamento de Norte de Santander (Catatumbo)”. OCHA.
Sala de Situación Humanitaria. Bogotá. Colombia. Agosto de 2007. Disponible en
http://www.acnur.org/pais/docs/2061.pdf
Como se observa en el gráfico, el desempeño de la economía de Norte de Santander
tiene unos valores significativamente inferiores y en la actualidad no ha logrado
conectarse a las tendencia de crecimiento que se observa en la economía nacional en los
últimos años, pues tiene años de crecimiento negativo (año 2003) o de estancamiento en
el mejor de los casos (años 2002, 2004 y 2005). Producto de este bajo desempeño, se
genera una economía con limitaciones para generar desarrollo humano, que relega a
más de la mitad de sus habitantes (59,20%) a vivir bajo la línea de pobreza, a que el
21,4% % estén en situaciones de miseria y a que su principal núcleo urbano dependa
más de la economía informal que de la formal, como lo muestra el gráfico 6.
Personas ocupadas en miles
Gráfico 6. Comportamiento del empleo formal e informal dentro del total de
personas ocupadas en el área metropolitana de Cúcuta: Cúcuta, Villa del Rosario,
Los Patios y El Zulia. Periodo 2001-2006 (abril-junio). En miles.
400
300
200
100
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Ocupados
319
330
329
323
335
350
Informal
234
261
246
242
249
248
Formal
85
69
84
81
87
102
Fuente: DANE. “Encuesta Continua de Hogares. Población ocupada total, informal y formal (en miles).
2001 - 2006 (abril - junio). Disponible en http://www.dane.gov.co
15
Los gráficos reflejan la crisis económica, social e institucional actual del Norte de
Santander, producto del agotamiento del enclave minero (en los cuarenta), la crisis
agrícola (en los noventa) en el Catatumbo y del comercio en Cúcuta (desde los ochenta),
por lo que hoy en día no se genera el suficiente empuje económico para generar empleo
formal y de hay que en la principal zona receptora del departamento la economía
informal sea la que mayor empleo crea que la formal (gráfico 6).
Estos hechos muestran que contextos de: pobreza, bajo o nulo crecimiento económico,
una historia de importantes economías extractivas organizadas al margen de la
regulación estatal y por ende con débiles garantías de respeto a los derechos de
propiedad permiten la emergencia en Norte de Santander de todo tipo de tráficos en la
zona de frontera25, de actividades de lavados de activos producto de la producción de
coca en el Catatumbo26, de proyectos agroforestales como la palma africana en Tibú27 y
mineros como el carbón en los municipios del Carmen, Teorema y Tibú y petroleros28,
que más que una oportunidad de progreso regional se convierten en recursos en disputa,
que alimentan la emergencia y reproducción de grupos armados irregulares en el
25
…“El comercio fronterizo es de tres tipos: i) formal o registrado; ii) informal no regulado o no
registrado (defensa del ingreso); y iii) clandestino que puede ser. o contrabando de introducción
(Colombia-Venezuela) o contrabando de extracción (Venezuela-Colombia). Aunque por Cúcuta se
realizaban algunas exportaciones registradas, su base económica no era la exportación de productos de
origen local. Más importante, era el comercio no registrado que operaba en ambos sentidos, y cuya
intensidad y dirección se altera según las modificaciones en la tasa de cambio y en el crecimiento
económico en ambos países”. Barrera, Cristina. “El “Paquetazo"Venezolano y la Frontera Colombiana”.
Contenido en “Revista Colombia Internacional No 5. Enero - Marzo de 1989”. Universidad de los Andes.
Disponible en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/view.php/37/1.php
26
..“Al final de la década del noventa, el departamento de Norte de Santander fue uno de los centros más
importantes de cultivo de coca en el país y representaba en 1999 el 10% del total del país. Entre 2002 y
2004, el promedio de aspersión aérea en esta zona fue de 10.000 hectáreas por año, pero en 2005 y 2006
descendió a menos de 2.000 hectáreas. Así mismo, se implementaron proyectos de desarrollo alternativo.
Estos hechos contribuyeron a la drástica reducción de los cultivos en este departamento, con un área
sembrada de solo 488 hectáreas o 3% del total registrado en 1999”. Naciones Unidas. Oficina contra la
droga y el delito. Gobierno de Colombia. “Colombia. Monitoreo de Cultivos de coca. Junio de 2007.
Página 29.
27
…“Un proyecto agroindustrial de enormes proporciones a través del cual se pretende sembrar 6.500
hectáreas de palma africana y beneficiar a cerca de 650 familias, se está ejecutando en el municipio de
Tibú y en la región del Catatumbo (Norte de Santander). Así lo reveló el ministro de Agricultura, Andrés
Felipe Arias, durante el Consejo Comunal de Gobierno número 94… Bajo el liderazgo del ex ministro
Carlos Murgas se inició el proyecto agroindustrial que proyecta la sustitución de cultivos ilícitos en 300
hectáreas y la ampliación la frontera en 741 hectáreas adicionales. En la primera fase, que ya arrancó,
se planea sembrar 1.041 hectáreas de palma con recursos del Gobierno Nacional a través del Fondo de
Inversiones para la Paz (FIP – Plan Colombia), del Gobierno de Estados Unidos (por medio de la
USAID –por sus siglas en inglés-) y la Alcaldía de Tibú”. PNUD. “Gran proyecto agroindustrial para
sembrar 6.500 hectáreas Palma Africana, cultivo que reivindica al Catatumbo”. Contenido en “Buenas
practicas
para
superar
el
conflicto”.
Disponible
en
http://www.saliendodelcallejon.pnud.org.co/noticias.shtml?x=310
28
…“Corresponde al proyecto Álamo I, proyecto Río de Oro, Proyecto Tibú-Barco, por parte de
ECOPETROL y Petrotesting y la exploración del área Catguas por parte de Solana Petroleum
Exploration Colombia Limited, con un área de 159.000 hectáreas”. Mesa Departamental de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander. “Propuestas y
solicitudes de la población desplazada de Norte de Santander para el Comité Departamental de Atención
Integral a la Población Desplazada presentado a la Gobernación de Norte de Santander-Comité
Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada. Documento elaborado con el apoyo de la
Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez”. Cúcuta. Norte de Santander. Agosto 22 de
2007.
16
departamento y fomentan el hasta ahora interminable ciclo de violencia, militarización
de la vida social y emergencia humanitaria que se presenta en el departamento.
1.4. Situación Humanitaria
En Norte de Santander los actores armados ilegales en sus procesos de inserción y
disputa territorial han recurrido a una persistente violación a los derechos humanos, lo
cual lleva a que se configuren acciones sistemáticas contra la población civil. En este
sentido, la situación humanitaria tiene dos escenarios claros de expresión: el Catatumbo
y la ciudad de Cúcuta, como epicentros de la guerra y economías ilícitas en disputa.
Según el Observatorio de la Vicepresidencia de la República, si bien el Catatumbo tenía
altos indicadores de violencia como los asesinatos, es a mediados de los noventa que
estos se disparan por efecto del ingreso de los grupos paramilitares y la correspondiente
disputa que traban con las guerrillas por el control de las zonas cocaleras. El Gráfico 7,
muestra la relación entre conflicto, homicidio y secuestros en la región del Catatumbo.
Gráfico 7. Comparativo entre la intensidad de la confrontación armada, las tasas
de homicidios y secuestros en el Catatumbo entre 1986 - 2004
Fuente: gráfico tomado del estudio “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op
cit. Página 21.
Convenciones:
Intensidad de la confrontación
Tasa de Homicidios
Secuestros
Como se observa en el gráfico 7, desde el año 1996 con la irrupción de los grupos
paramilitares se dispara los indicadores de violencia, la confrontación sube y el
comportamiento del asesinato, principalmente de líderes sociales, los cuales fueron
considerados por estos como base social de los grupos guerrilleros, se dispara, así como
la recurrencia a las masacres y desplazamientos forzados.
Con un comportamiento persistente de la confrontación, las cifras de asesinatos tienden
a descender en 2004, por efecto de la desmovilización del bloque Catatumbo, sin
embargo la conflictividad se reactiva desde el año 2004, principalmente porque las
FARC pretenden hacerse al control de las zonas antes ocupadas por las paramilitares,
aunque sin recurrir a las masacres pero si al boicot al funcionamiento de la economía
17
regional vía paros armados y ataque a la infraestructura economica como la torres de
energía29.
En cuanto a la operación y presencia de agentes humanitarios se ha presentado el boicot
al funcionamiento de estos, especialmente en la zona del Catatumbo30, epicentro de
modalidades de confinamiento y bloqueo de comunidades, además hay dificultades para
obtener el ingreso en el registro oficial de desplazamiento, pues las poblaciones que
huyen por efecto de los operativos militares que conllevan las acciones de fumigación
no son inscritas. En efecto, Norte de Santander registró en el 2003 el segundo nivel de
rechazos en el país (58%) a la declaración de personas para su ingreso al registro de
población desplazada que maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional –Acción Social-. A su vez, en el Departamento se presenta
una preocupante situación de impunidad, la cual está asociada a situaciones de
infiltración de los entes locales que administran justicia por parte de grupos ilegales.
En este contexto, las familias desplazadas y las comunidades afectadas por la violencia
se fragmentan y desarticulan en una negación de derechos civiles y políticos que
reducen espacios democráticos y capacidades de interlocución. Las personas en
situación de desplazamiento tienden a empeorar su calidad de vida en tanto se prolonga
su condición sin respuestas sostenibles por parte del Estado. Todos elementos estos que
llevan a definir que en Norte de Santander se vive en la actualidad una situación de
crisis humanitaria sostenida. La cual, según CODHES, se configura cuando existen:
1. “Múltiples agresiones a personas, familias, comunidades y sectores sociales por
parte de los diversos actores de la guerra y de las otras tantas violencias que saturan
los espacios de la vida individual y colectiva;
2. Desprotección del Estado a personas, familias, comunidades y amplios sectores
sociales;
3. Desatención o precaria atención a las víctimas por parte del Estado colombiano
como obligado principal de la vigencia y realización de los derechos humanos;
4. Obstáculos, ataques, amenazas y atentados en contra de quienes realizan acciones
humanitarias, de protección o labores de acompañamiento a las comunidades en riesgo
o inminencia de desplazamiento, o de otras vulneraciones de derechos fundamentales;
5. Bloqueos o sitios a comunidades para impedir su libre movilización, abastecimiento
o búsqueda de protección o apoyo humanitario, lo que constituye un severo menoscabo
29
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
“Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Páginas 23 y 24.
30
En 2005… “los funcionarios de organismos internacionales tomaron la decisión de no desplazarse a
los municipios de Convención y Teorema porque en el mes de febrero, en el corregimiento La Trinidad
del municipio de Convención, las FARC hurtaron tres vehículos, un teléfono satelital, un GPS, un radio
de comunicación y una cámara fotográfica, propiedad de funcionarios de Naciones Unidas, cuando
realizaban labores humanitarias. Estas amenazas afectan profundamente las labores que desempeñan
organismos como Naciones Unidas, la OEA, la OIM, OCHA, y otras que desarrollan trabajos en la
región”. Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 49.
18
del derecho, o en algunos casos, la imposibilidad real de solicitar, prestar o recibir
ayuda humanitaria;
6. Desinformación de las dimensiones de esta crisis humanitaria que en muchos casos
obedece a la imposibilidad de acceder a los lugares de ocurrencia de los hechos o al
contacto directo con las víctimas; el silencio de éstas o sus familiares por temor a
nuevas agresiones; y por último, el desinterés o la decisión de no dar a conocer la
situación por parte de algunas entidades o medios de comunicación;
7. Altísimos niveles de impunidad que perpetúan los espirales de violencia,
agresiones, despojo y destierro cerrando así las posibilidades de lograr esclarecer los
hechos (Verdad), adelantar la investigación y sanción de las personas responsables
(Justicia), y el resarcimiento moral y material de las y los afectados (Reparación);
8. Progresiva desintegración del tejido social, fragmentación de unidades familiares,
comunidades y procesos comunitarios y sociales largamente construidos. Alteración
profunda de la composición, funcionamiento, objetivos y permanencia de redes sociales
(aprovisionamiento y sostenimiento alimentario, ingresos, gobierno propio, control
social interno, control cultural y territorial, socialización, solidaridad, comunicación y
apoyo recíproco);
9. Deterioro creciente en el nivel de vida de cada vez más personas y grupos sociales
en el país. Desplazamiento forzado, despojo y pérdidas materiales y simbólicas que
implican las vulneraciones de los DDHH y las infracciones al DIH (entre ellas el
desplazamiento forzado), aceleración de procesos de empobrecimiento exclusión,
desigualdad, e incremento de los Índices de Subdesarrollo Humano (esperanza de vida
al nacer, alfabetización de adultos, tasa combinada de matrícula, y PIB per. cápita).
10. Contracción, desdibujamiento, ineficacia o inexistencia de políticas públicas y
recursos para una la respuesta estatal”. 31
A su vez, en Cúcuta32 desde 1999, la presencia de grupos paramilitares genera
una...“situación de conflicto y la lucha por el control territorial por parte de los actores
armados, ha hecho que el departamento de Norte de Santander registre entre los años
2000 a 2004, una de las tasas de homicidio más altas, superando incluso la registrada
en el ámbito nacional. Así, entre 1998 y el año 2004, Norte de Santander ha superado
en toda ocasión los registros anuales de tasa de homicidios, siendo los años 2000, 2001
y 2002 los de más alto registro: en el año 2000 se produjeron 759 homicidio; en 2001
hubo un leve descenso a 721; en el 2002 un notorio aumento hasta 1.076 y en el 2003
descendió a 640. En estos registros es evidente un alto porcentaje de homicidios
cometidos con armas de fuego. Pese a que el descenso en el año 2003 es considerable,
no puede de ninguna manera advertirse como un indicador de superación de márgenes
31
Suarez, Harvey. “Menos Silencios, más esperanzas”. Contenido en “Un país que huye. Desplazamiento
y violencia en una nación fragmentada. Volumen 2”. CODHES. Bogotá. Marzo de 2003. Página 9.
32
En relación con los hechos de vulneración de derechos humanos, aquí se retoman los argumentos
expuestos por la investigadora Gladys Prada Pardo en su análisis sobre la situación humanitaria de la
ciudad de Cúcuta. Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la
línea de frontera”. CODHES. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2006.
19
tan altos de violencia urbana. Las comunas 6 y 8 de Cúcuta fueron las más afectadas
con los hechos de violencia acaecidos durante 2002, en tanto que solo entre las dos
acumularon el 37% de los casos de homicidio reportados. Adicionalmente, dos de los
municipios que conforman el área metropolitana de Cúcuta, a saber, los Patios y Villa
del Rosario, registraron 111 y 92 homicidios respectivamente para el periodo 2002.
Los hechos de violencia que culminaron con las cifras de muerte enunciadas en Cúcuta
para el periodo 1999 – 2003, se concentraron en los barrios marginales (en su mayoría
de invasión) y en la humanidad de hombres jóvenes (sin esquivar el representativo
número de mujeres asesinadas) y menores de edad. En cuanto al sector económico, la
ocupación la actividad o el oficio de las personas asesinadas, se enlistan: vigilantes o
celadores, zapateros, vendedores ambulantes, vendedoras de chance (juegos de azar),
comerciantes, albañiles, conductores (busetas o taxis), chequeadotes de rutas de
transporte, prestamistas, joyeros, cambistas, pimpineros (vendedores minoristas de
gasolina de contrabando), trabajadores de empresas, trabajadores de las plazas de
mercado, trabajadores de bares, raspachines (raspadores o recolectores de hoja de
coca), recicladores, prostitutas y travestis.
El carácter de acciones de limpieza social que adquirieron varias de los homicidios, se
confirma en que de los grupos más afectados, el sector de consumidores o
expendedores de droga, y el de ladrones, raponeros o atracadores, es mayoritario.
Así también se reseñan de manera especial, aunque con un registro minoritario, los
asesinatos de funcionarios judiciales, abogados, defensores de derechos humanos,
líderes cívicos, dirigentes políticos, sindicalistas, y desplazados.
Se ha evidenciado que en las comunas 6 (El Salado), 7 y 8 (Juan Atalaya), y 9 (Loma
de Bolívar) existía una clara influencia del ELN. La presencia de la guerrilla y su
fuerte acción y relación cotidiana llevó a que de manera inevitable los comerciantes del
sector y la comunidad en general de una u otra manera se viera conectada con ellos,
sin que esto respondiera en realidad a una actitud de complacencia o apoyo. Esta
actitud generó, a la llegada de los grupos paramilitares, la aplicación de un código de
castigo generalizado, un régimen de terror, que significó la eliminación o el
hostigamiento de aquellas personas que se vieron de una u otra manera relacionadas
con la guerrilla.
Por su parte, en medio de su estrategia de repliegue, la guerrilla del ELN desarrolla de
manera esporádica y discreta, acciones contra presuntos o reales agentes de las fuerzas
paramilitares. La presencia de las FARC, como ya se señaló, es menor y sus células
operan de manera concomitante con el ELN. Así mismo se identifican algunos reductos
del EPL.
En relación con el descenso en el número de homicidios que se registró en 2003
respecto de los tres años anteriores, es importante advertir que si bien un porcentaje
mayoritario de estos homicidios se revela como de “autor desconocido”, estos de
ninguna manera pueden leerse de manera ingenua como simples hechos de
delincuencia común, por cuanto se ha identificado la alianza y relación directa de
grupos delincuenciales a sueldo al servicio de los actores armados y el narcotráfico.
20
.Al año siguiente de la desmovilización del Bloque Catatumbo se vienen presentando de
nuevas estructuras delictivas que explican el clima de inseguridad que se respira en la
ciudad. Durante 2005 se mantuvo una percepción generalizada de inseguridad,
producto de las muertes selectivas y las amenazas. Un informe de la Fundación
Progresar señala que en los tres municipios que conforman el área metropolitana
(Cúcuta, Patios y Villa del Rosario) ocurrieron según la policía Nacional 690 muertes
violentas, de las cuales 512 fueron homicidios y cerca del 95% fueron cometidas con
armas de fuego. Solo en la ciudad de Cúcuta fueron asesinados 433 ciudadanos, y un
poco mas del 42% tuvieron ocurrencia en las comunas 6, 7 y 8, sectores marginales,
golpeados por la violencia. El informe sostiene también que en su mayoría estos
homicidios se produjeron bajo la modalidad de sicariato, y que las AUC se ubican en
primera línea como presuntos autores.
En Cúcuta y el área metropolitana tiene lugar la reorganización de grupos de
autodefensa con el supuesto objeto de prestar seguridad a sectores comerciales como
los San Andresitos, la Central de Abastos y últimamente han hecho presencia en
algunas comunas (6, 7 y 8), justificando su retorno en el elevado índice de atracos,
hurtos y otras formas delincuenciales, que se vienen presentando en estos sectores”33
1.5. Dinámicas del desplazamiento forzado (1999-2007).
En la actualidad, si bien no se ha llegado a los niveles de vulneración del año 2002,
desde el 2004 se observa la persistencia de esta situación y la recurrencia a formas de
vulneración individual a los derechos humanos, lo cual se expresa en desplazamientos
individuales o familiares y en asesinatos selectivos, por lo que asumen el carácter de
medidas disciplinarias de las poblaciones, que a una estrategia, en el marco de una lucha
por obtener la hegemonía local.
En este contexto, a continuación se presentan las tres principales dinámicas del
desplazamiento forzado en la región: la primera, el proceso de expulsión, la segunda, la
recepción en el departamento y, la tercera, la situación de recepción de los municipios
que conforman el área metropolitana de Cúcuta como principal lugar de recepción.
Dinámica de expulsión 1999-2007
El análisis histórico de las cifras del Sistema de Información de Población Desplazada –
SIPOD- de Acción Social, muestra que la zona del Catatumbo y la ciudad de Cúcuta
como las principales zona en donde se genera expulsión de personas. El gráfico 8,
muestra a continuación la situación de expulsión de los nueve principales municipios
expulsores del departamento de Norte de Santander entre los años 1999 al primer
semestre de 2007.
33
Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de
frontera”. Op cit. Páginas 6 a 10.
21
Gráfico 8. Principales municipios expulsores de Norte de Santander (1999-2007*)
8000
Número de personas expulsadas
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
CONVENCIÓN
1999
CÚCUTA
2000
EL CARMEN
2001
EL TARRA
2002
OCAÑA
2003
SAN CALIXTO
2004
SARDINATA
TEORAMA
2005
2006
TIBÚ
2007
Fuente: Sistema de Información de Población Desplazada –SIPOD-. Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional –Acción Social.
* Información con corte Agosto de 2007.
Como se observa en el gráfico, el año 2002 fue el periodo de mayor expulsión de
personas y se ubica en este proceso principalmente tres municipios del Catatumbo con
lo cual esta hecho se identifica claramente en un proceso de disputa territorial articulado
a la coca. Posteriormente la cifra se contrae en el año 2003 y a partir de ese año se
rompen la uniformidad de las dinámicas en el ámbito municipal, presentándose
municipios donde la tendencia se incrementa a partir del año 2004 (municipios de
Convención, Ocaña, Sardinata y Teorama) y en otros donde, en ese mismo año, hay una
tendencia decreciente (municipios de Cúcuta, El Carmen y El Tarra).
Por otro lado, el municipio de Tibú se sale de estos dos comportamientos y en los años
2003 a 2005 este tiene el comportamiento más alto de expulsión del grupo analizado y
además la tendencia es estable, pues no se desploman la cifra como en los otros
municipios, lo cual es sintomático de su carácter de municipio de disputa (hay la
confluencia de dos actores armados, las FARC y las bandas emergentes) y principal
zona cocalera de la región.
Esta dinámicas de la expulsión pone en evidencia la profunda fragmentación del control
territorial que existe hasta comienzos de la década y como con ocasión del triunfo de un
actor armado la disputa se reduce y con esto el desplazamiento, pero a su vez, en las
zonas donde no hay un claro actor la disputa se mantienen y si bien el desplazamiento
no llega a los niveles del 2002, la expulsión se mantiene.
Dinámica de recepción 1999-2007
En relación con la dinámica de recepción, el monitoreo que realiza Codhes, a través de
su Sistema de Información en Desplazamiento y Derechos Humanos –SISDHES-,
muestra que en el Departamento de Norte de Santander, los principales municipios
receptores de personas en situación de desplazamiento son: Cúcuta, Ocaña y El Tarra.
Además desde hace nueve años (1999-al primer trimestre 2007), la principal zona
22
receptora en el Departamento son los municipios que conforman el área metropolitana
de Cúcuta. El Gráficos 9 y el cuadro 3, muestran estas situaciones.
Gráfico 9. Principales municipios receptores de Norte de Santander (1999-2007*)
16,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
R
IO
BU
SA
TI
IN
AT
A
RO
DE
L
VI
L
LA
SA
N
D
O
EL
SA
R
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RA
TA
R
EL
CA
RM
IO
NV
CO
EL
EN
C
UT
C
CU
EN
N
0
A
Núm ero de personas recibidas
14,000
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007*
Fuente: Sisdhes
* Cifra correspondiente al primer trimestre del año 2007
Como se observa en el gráfico, Cúcuta es el primer municipio receptor del
departamento, lo cual se corresponde con su rol histórico de polo político, comercial y
financiero de la región, con la consideración adicional que presenta la doble dinámica
de ser un centro expulsor y centro receptor, lo cual debe conllevar una especial
consideración frente a esta ciudad al momento del diseño de políticas públicas de
atención al desplazamiento forzado a escala regional.
Le siguen en recepción el Tarra, Ocaña y Tibú, los cuales presentan un comportamiento
sostenido de esta, mientras que El Carmen, El Zulia, Sardinata y Villa del Rosario
presentan desde el año 2003 una dinámica decreciente o inexistente (caso Sardinata).
En el caso del Municipio de Ocaña, se presenta la presencia de bandas emergentes por
lo que se deduce que las personas que llegan a este municipio lo hacen por presiones de
la guerrilla, pero en el caso de el Tarra, la situación es más compleja, pues es un
municipio donde hacen presencia simultánea la guerrilla de las FARC y las bandas
emergentes, de ahí que la situación de seguridad y restablecimiento no sea clara, pues
no hay condiciones de seguridad.
Recepción en el área metropolitana 1998-2007.
En relación con la dinámica de recepción en la zona metropolitana, el monitoreo que
realiza el SISDHES de Codhes, muestra que en el Departamento de Norte de Santander
durante los nueve años y un trimestre que cubre el análisis, esta es la principal zona
receptora de las personas que se desplazan en el Departamento. El cuadro 3, muestra la
situación de recepción en general y en relación el total de personas que expulsa el
departamento que recibe esta subregión.
23
Cuadro 3. Número de personas y porcentaje de recepción en los municipios del
área Metropolitana (periodo 1998 al primer trimestre de 2007*)
Municipio
1998 1999
2000 2001 2002
2003
2004
2005
2006 2007* Total
Cúcuta
2.470 11.000 2.573 2.310 14.327 6.827 5.936 10.319 4.346 1.714 61.822
El Zulia
304
1.080 370
214
111
13
44
259
221
10
2.626
Villa Del Rosario
120
170
150
102
159
74
450
156
190
N.D
1.571
Los Patios
-
-
-
50
180
74
43
92
120
12
571
Recepción en el
2.894 12.250 3.093 2.676 14.777 6.988 6.473 10.826 4.877 1.736 66.590
área Metropolitana
Expulsión en el
4.822 20.892 7.313 6.235 36.319 12.233 12.663 14.093 7.224 1.964 87.814
Departamento
% de recepción de
personas del total
60% 59% 42% 43% 41% 57% 51% 77% 68% 88% 75,83%
de expulsión en el
Departamento
Fuente: Sisdhes
* Cifra correspondiente al primer trimestre de 2007
Convención:
N.D: No disponible
Según las cifras, se puede concluir que:
En promedio, entre los años 1998 y el primer trimestre de 2007 (nueve años), la
zona metropolitana ha recibido el 75,83% de las personas en situación de
desplazamiento que es expulsada en el departamento.
El desplazamiento forzado en Norte de Santander es un proceso de movilidad
intradepartamental y reproduce un modelo de expulsión de las zonas rurales a la urbe
metropolitana.
24
2. RESPUESTA INSTITUCIONAL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO
La atención al desplazamiento forzado es producto del cruce de una diversidad de
enfoques y trayectorias de política, en este sentido, no es posible analizar la estructura
de la oferta pública y el rol que juegan actores institucionales como la Gobernación
departamental y las alcaldías municipales sólo partir de los programas de atención que
fija la Ley 387 o los debates que se dan en el escenario de los Comités Territoriales de
Atención, pues esto implica, dejar al margen de la discusión sobre política pública
dinámicas como las manifestaciones regionales de la guerra o las políticas sectoriales
con las que se proveen los servicios sociales que el Estado Colombiano suministra a sus
ciudadanos vulnerables.
Por otra parte, por más que hay unos claros patrones de expulsión y recepción que
muestran que este delito de lesa humanidad es un asunto con expresiones regionales,
que hay una zona expulsora y una zona receptora (ver gráficos 8 y 9, atrás) y que las
causas de la crisis se hunden en la estructura económica y política sobre la cual se
configuró la historia del departamento, la oferta institucional hasta ahora empieza a
tomar forma en un conjunto de patrones sistemáticos de acción y por efecto principal
de la Sentencia T-025 de 2004, la cual esta llevando a que el desplazamiento forzado
este siendo incorporado por las administraciones públicas territoriales en la agenda
oficial, conllevando el reactivar y desarrollar una infraestructura institucional y una
serie de programas de intervención.
En este sentido, desde lo institucional hay un avance frente a la respuesta institucional
observada desde fines de la década pasada cuando desde lo local se asumía que el
desplazamiento era un problema nacional y que ameritaba respuestas humanitarias de
corto plazo; En este momento, frente a la atención al desplazamiento forzado en Norte
de Santander los gobiernos territoriales, en unos más que en otros, se empieza a tomar
conciencia que también es un problema de su competencia.
En este escenario, se observa que en Norte de Santander se estructura una respuesta
institucional que se desarrolla en cuatro enfoques o modelos de gestión: el que
desarrolla la Gobernación y los tres que adelantan las entidades nacionales que operan
en el departamento.
Estos enfoques operan simultáneamente e implican: 1. Concepciones diferenciales del
problema (que no necesariamente son opuestas entre sí); 2. Diferentes soluciones; 3.
Diversas posturas sobre en que consiste la participación de las personas en situación de
desplazamiento; 4. Variadas velocidades de respuesta a los derechos vulnerados y; 5.
Estructuras institucionales y financieras diversas y no necesariamente articuladas al
esquema organizacional que fija la Ley 387 de 1997 para el ámbito territorial, a saber,
los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada y los planes
de acción, denominados en el Decreto 250 de 2005 como Planes Integrales ÚnicosPIUS-.
25
En Norte de Santander, un enfoque está en manos de la Gobernación Departamental34 y
los otros tres son manejados por las entidades del nivel nacional que operan en el
departamento. Esta realidad están en la base de la actual fragmentación de la gestión y
por ende en las causas de las limitaciones que se presentan para obtener un impacto
significativo en la situación de goce efectivo de los derechos de las personas víctimas
del desplazamiento, en este contexto, a continuación se presenta cada enfoque en
detalle.
Enfoque departamental
La Gobernación de Norte de Santander maneja un enfoque de facilitación y
potenciación de la gestión de los gobiernos municipales, que consiste en que el
departamento en el marco de las competencias que el ordenamiento constitucional y
legal le asigna, concentra sus labores en el apoyo técnico a los entes municipales, por
ejemplo, asesorando la formulación de los PIU locales, en la sensibilización a los
gobernantes locales frente a su obligación de formular una política local y que eroguen
recursos para ésta y directamente en la financiación (recursos del Sistema General de
Participaciones –SGP- ) de la inclusión de las personas en situación de desplazamiento a
los servicios de salud y educación, pública, principalmente.
En este contexto, no existe una política que desarrolle los planteamientos que hace
la Corte Constitucional en la Sentencia T-25 de 2004, en el sentido de proveer una
atención que busque garantizar unos mínimos de protección en relación con el
goce a derechos como: educación, dignidad, generación de ingresos, retorno y
estabilización socioeconómica, reunificación familiar, salud, vida, vivienda digna,
entre otros, y además que se provean respuestas programáticas que con enfoques
diferenciales permitan, de manera progresiva, la superación del Estado de Cosas
Inconstitucional de que habla la citada sentencia. En términos generales tanto la
Gobernación y sus entidades descentralizadas como las agencias del nivel nacional que
operan en el Departamento manejan un enfoque de provisión de servicios de oferta
pública35, lo cual implica que la gestión concentra su esfuerzo en cumplir metas de
acceso a los programas sociales regulares, los cuales son adaptados para cubrir a
población en situación de desplazamiento, permitiendo mejorar las cifras de coberturas
o población atenida, independientemente de si esa oferta permite o no el
restablecimiento de derechos, dado su carácter sectorial y por ende fragmentado en su
provisión.
34
En este estudio para el ámbito municipal no se logró identificar un claro enfoque de atención, los
municipios según su capacidad financiera tienden a incluir a las personas víctimas del desplazamiento en
los servicios sociales que manejan con ocasión del proceso de descentralización, a saber: acceso a la
educación vía cupos en los colegios públicos y acceso al paquete POS-Subsidiado del Régimen de
Seguridad Social en Salud, los cuales se financian con los recursos que recibe por Participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación –PICN- que administra el SGP.
35
Este modelo está diseñado para resolver un problema histórico de acceso a bienes y servicios públicos y
una precaria [no exitosa] o parcial inserción económica, en este sentido las entidades lo que resuelven con
su intervención es un problema de cobertura de bienes y servicios públicos, de pobreza. histórica. Sobre la
conceptualización del modelo de oferta pública se recomienda consultar: Tapia Góngora, Edwin. “La
atención a la población desplazada en Medellín. cuando lo humanitario se asume como un asunto de
vulneración por pobreza”. Codhes. Bogotá. Colombia. Febrero de 2006; Codhes. “Boletín Codhes
Informa, No. 62. No hay peor ciego que aquel que no quiere ver”. Codhes. Cartagena. Octubre de 2005.
Disponible en www.codhes.org.
26
Bajo el enfoque de facilitación y provisión de servicios sociales, la estructura
organizacional dispuesta en lo departamental se desdobla en dos instancias:
El espacio del Comité Departamental de Atención Integral a la Población
Desplazada –CDAIPD-36, este busca ser el lugar donde convergen los actores
institucionales del nivel departamental y nacional que tienen una responsabilidad en
materia de atención y cuyas principales acciones se concentran en la formulación de una
política departamental (el PIU) y la coordinación de acciones de intervención, así como
es el espacio desde el cual se busca hacer incidencia en los gobiernos locales para que
construyan una agenda en la materia.
Las Secretarias de despacho del Departamento, las cuales tienen una serie de
programas de inversión que incluye o se dirigen a población en situación de
desplazamiento y el apoyo al fortalecimiento institucional de sectores del Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPDVque operan en el departamento como las Unidades de Atención y Orientación –UAO- y
la Mesa Departamental de Población desplazada
En cuanto a las personas en situación de desplazamiento, en este modelo, su rol es el de
ser beneficiarios de los servicios que proveen las Secretarias del Departamento y en
cuanto a su potencial como actores de política pública, este se concreta a partir de la
incidencia que logren en el CDAIPD las Organizaciones de Población Desplazada –
OPD- que asisten a ese espacio.
Enfoques nacionales
Las entidades nacionales que operan en el Departamento manejan tres enfoques o
modelos: el de seguridad, el de oferta pública sectorial y el asistencial o de transición
socioeconómica.
El enfoque de seguridad, consiste en la prevención del desplazamiento forzado
mediante la aplicación de acciones militares de recuperación del territorio, lo cual
implica disputarles el control a los grupos armados irregulares y la destrucción de las
economías ilícitas con las que se financian, esto lleva a la inserción de tropas militares y
la aplicación de acciones de control y regulación al flujo de personas e ingreso y salida
de insumos y productos de las zonas consideradas estratégicas en materia militar o de
explotación de la coca.
Este enfoque militar, si bien es una forma de empezar a recuperar la histórica ausencia
estatal, lleva a que los tiempos de respuesta en prevención estén supeditados a las
dinámicas de la lucha antisubversiva y antinarcóticos que desarrolla la fuerza pública en
el departamento y a que sea objeto de reparos por lo restrictivo de éste y las
36
“La Secretaría de Gobierno consolidó el Comité Departamental de Atención Integral a la Población
Desplazada mediante la organización interna del mismo a través de secretarias técnicas de vivienda;
salud y seguridad alimentaría; educación; tierras y derechos humanos; Derecho Internacional
Humanitario y fortalecimiento organizacional y comunitario”. Gobernación de Norte de Santander.
“Informe Rendición de cuentas a la Comunidad. Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007. EneroJunio de 2006”. Cúcuta. Norte de Santander. 2006. Página 19.
27
consecuencia en materia de restricción de derechos que trae para la población que habita
en las zonas donde se aplica, principalmente el Catatumbo.
Al respecto del Catatumbo, la Gobernación del Norte de Santander junto con entidades
nacionales ha definido una estrategia de intervención que busca afectar los
problemas de cultivo de coca, violencia y generación de ingresos para la región,
el cuadro 4, muestra los programas y recursos dispuetos.
Cuadro 4. Acciones concretas para la recuperación del Catatumbo en alianza con
otras entidades en 2006.
Fuente: cuadro tomado de “Eje Territorial. Estrategia 3.3: Sostenibilidad ambiental. Acciones concretas
para la recuperación del catatumbo en alianza con otras entidades”. Gobernación de Norte de Santander.
Información de rendición de cuentas a la comunidad. Op cit. Página 33.
El enfoque de oferta pública, se concentra en proveer acceso a la inversión social
organizada sectorialmente como por ejemplo: vivienda de interés social y acceso a
tierras. En este esquema los tiempos de respuesta están supeditados a las fechas en que
se hacen convocatorias para postularse al subsidio y al ciclo de gestión del programa,
que es: 1. Evaluación de propuestas; 2. Asignación de recursos y; 3. Ejecución del
subsidio que desde Bogotá se gira.
Por ende, la respuesta institucional esta diseñada para ajustarse a los tiempos
administrativos de las entidades que administran los programas y no a la urgencia de
las persona o familias en situación de desplazamiento. En este enfoque se ubican los
llamados programas de inversión social ajustados para cubrir a población en situación
de desplazamiento, de que habla el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010
“Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos”.
28
El enfoque asistencial o de transición económica, consiste en la provisión de
subsidios en dinero, como el que asigna el programa “Familias en Acción”, por ende
busca atender a aquellas personas o familias en situación de desplazamiento que se
encuentren a medio camino entre el acceso del paquete de Atención Humanitaria de
Emergencia –AHE- y el inicio del componente de Estabilización y Consolidación
Socioeconómica.
Los programas que se manejan en este punto límite, si bien se incorporan dentro de la
AHE, ante la débil oferta en atención socioeconómica que reciben las personas en
situación de desplazamiento puede llegar a ser la única oferta que recibirán estas
víctimas para intentar re-construir su plan de vida, lo cual es preocupante, pues el diseño
de estos busca mitigar la crisis de ingresos que crea el desplazamiento pero no están
ajustados para responder a los problemas de mediano plazo y estructurales que implica
el llamado restablecimiento de derechos.
En materia organizacional, estos tres modelos se estructuran y desarrollan a través de la
organización sectorial que tiene el gobierno nacional en los entes territoriales, en este
sentido identificamos seis sectores administrativos37 en Norte de Santander, a saber:
1. Sector Defensa: territorialmente expresado en la fuerza pública (policía y Ejercito
nacional). Maneja el modelo de seguridad.
2. Sector Agricultura y desarrollo Rural: conformado por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- y el Banco
Agrario. Manejan dentro del modelo de oferta pública, los programas de tierras, crédito
para proyectos productivos para el agro y Vivienda de Interés Social Rural (Banco
Agrario).
3. Sector Vivienda, Medio Ambiente y Desarrollo Territorial: integrado por el
Ministerio que lleva este nombre, maneja dentro del modelo de oferta pública, lo
referente al programa de subsidio de Vivienda de Interés Social.
4. Sector de la Protección Social: conformado por el Ministerio que lleva este nombre,
el cual define y maneja la política de Salud como integrante del Sistema General de
Seguridad Social en Salud –SGSSS-, incluye además al Servicio Nacional de
Aprendizaje –SENA- y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-. Maneja
dentro del modelo de oferta pública, la oferta en Salud (SGSSS), la capacitación para el
empleo (SENA) y la atención a la población infantil y la tercera edad (ICBF).
5. Sector Educación: integrado por el Ministerio de Educación Nacional –MEN-, en lo
territorial forman parte de éste, las Secretarias de Educación, ya sean del nivel
departamental o municipal, así como los colegios públicos. Maneja la oferta de cupos y
el financiamiento y ampliación de la estructura de las instituciones educativas a partir de
37
El propósito de este apartado es visibilizar el conjunto de entidades y programas en que se concreta el
modelo de oferta pública para el caso del departamento de Norte de Santander. Por ende, es claro, que
aquí no se hace una radiografía exhaustiva del conjunto de entidades que conforman cada uno de los
sectores administrativos que a continuación se reseñan sino los que pertenecientes a un sector tienen
ingerencia en este departamento.
29
recursos que ejecuta directamente el MEN o vía los recursos que para participación en
educación se les transfieren a los entes territoriales de los ingresos corrientes de la
Nación (SGP), así fuentes como las regalías, entre otros.
6. Presidencia de la Republica: dentro de este sector sobresale la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-38-, la cual maneja
dentro del modelo de oferta pública, lo referente a AHE, la inclusión en el registro
oficial a las personas que declaran y la Red de Seguridad Alimentaria –RESA-.
En el frente del modelo asistencial, a partir del programa “Familias en Acción”, esta
organización busca hacer un puente entre la AHE y la estabilización socioeconómica.
Familias en Acción consiste en la entrega bimensual de un subsidio en dinero para
financiar el gasto en alimentación y la permanencia en el sistema educativo de los niños
clasificados en el Sistema de Identificación de Beneficiarios –SISBEN- en el nivel 1 y a
los niños de familias en situación de desplazamiento. El subsidio de nutrición equivale a
46.500 pesos mensuales, el escolar de primaria asciende a 14.000 pesos mensuales y
el subsidio escolar de secundaria a 28.000 pesos mensuales39.
A su vez, esta entidad interviene en lo referente a generación de ingresos vía el apoyo a
microproyectos productivos que maneja la ONG CORPRODINCO. Este programa
consiste en la entrega de un incentivo monetario que oscila entre un millón y millón
quinientos mil pesos ($1’000.000 a $ 1’500.000) a las personas y grupos de personas en
situación de desplazamiento que luego de una capacitación, presentan un proyecto de
trabajo a esta ONG operadora, que los analiza y asigna los recursos a las propuestas
avaladas.
Por último, en relación con el rol de la personas en situación de desplazamiento en este
enfoque, se les define como beneficiarios o población objetivo de los programas que
manejan cada sector, y en lo que respecta a la formulación de política, dado que los
programas son adecuaciones de políticas sociales del nivel nacional, no hay una
ingerencia de éstos, pues las directrices de políticas son definidas en leyes sectoriales,
por ejemplo: la Ley 100 de 1993 define la estructura institucional del servicio de salud,
estableciendo que la principal instancia de política del sector salud es el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud- CNSSS-, el cual fija los componentes del Plan
Obligatorios de Salud –POS- tanto del régimen contributivo o privado, como del
público o Subsidiado. Por lo anterior, instancias como los Comités territoriales no
tienen ninguna ingerencia en la oferta sectorial, pues estos programas no se diseñan y
discuten en lo territorial, ni aun en el espacio de Consejo Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada por la Violencia –CNAIPDV- sino en el sectorial nacional
del CNSSS.
Teniendo en cuenta estos enfoques, la oferta institucional (ordenada según las tres fases
de atención que establece la Ley 387) se estructura de la siguiente manera:
38
En adelante se denotará como Acción Social.
Acción Social. “Manual operativo familias desplazadas. Documento de trabajo versión 1.0”.
Documento sin fecha. Bogotá – Colombia
39
30
2. 1. Prevención del desplazamiento forzado por la violencia40
En el Norte de Santander la prevención al desplazamiento forzado gira alrededor del rol
que ejercen la Policía y el Ejército en la aplicación de la estrategia de seguridad
democrática.
El enfoque nacional se expresa en dos estrategias: por un lado, una concepción de la
seguridad que gira entorno a la militarización y recuperación de ciertas zonas
estratégicas en materia de la economía de la coca, lo cual lleva al incremento del pie de
fuerza y la irrupción en las zonas rurales de operativos antinarcóticos. En este sentido,
desde el año 2002, se despliega la operación Diamante, la cual se desarrollaron por
fases…“las fases cinco y seis, que tenían como propósito fumigar los cultivos de coca
en los municipios de Tibú, Sardinata, Teorama y San Calixto. Las fumigaciones fueron
particularmente importantes en el corregimiento de la Gabarra, en el municipio de
Tibú, donde se encontraban extensas áreas cultivadas en terreno plano, bajo el dominio
del bloque Catatumbo, principalmente”41.
No obstante que la prevención del desplazamiento se asume como una consecuencia de
la recuperación del control territorial, lo que lleva a que el énfasis sea el desactivar el
accionar de los actores armados irregulares como causantes del desplazamiento, no hay
directrices de política específicamente definidas para eliminar el desplazamiento, esto
hecho lo corrobora la persistencia de la expulsión en los municipios del catatumbo, lo
cual se abordó en el apartado número 1 de este estudio.
En este orden, hace falta una reflexión especial sobre la expulsión en el departamento,
en el sentido de que se tenga en cuenta para el diseño de la estrategia departamental no
sólo las vulnerabilidades que se generan por el accionar de los grupos armados ilegales
sino que también se aborden los efectos que traen las acciones antinarcóticos42 y
contrainsurgente de la fuerza pública en las principales zonas de expulsión así como
toda una reflexión específica para el problema del desplazamiento urbano que se genera
en la ciudad de Cúcuta, el cual, a pesar de las medidas de incremento de pie de fuerza
40
La prevención comprende el conjunto de programas, proyectos y acciones que ejecutarán las entidades
gubernamentales y estatales, en coordinación con los entes territoriales y la sociedad civil, con el
propósito de desarticular o neutralizar la acción de los múltiples actores y procesos de violencia que
generan el desplazamiento y presentar alternativas eficaces de protección a la vida, la integridad y libertad
personales de la población civil respecto a las situaciones del conflicto armado y la violencia
generalizada. El concepto de prevención también comprende la promoción de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario. Presidencia de la República de Colombia. “Decreto 173 de Enero 26
de 1998. Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”. Artículo
1. Numeral 2.1. Estrategia de prevención.
41
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
“Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 43.
42
Se han adelantado además de las operaciones de fumigación de cultivos de coca la aplicación de otra
serie de iniciativas de erradicación y sustitución de cultivos mediante los programas “Familias
Guardabosques” en los municipios de Sardinata, Teorama y Tibú por un valor $8.000.000.000 e
“Implementación de los Proyectos Regionales Integrales Sostenibles –PRIS-“ para los municipios de
Convención, San Calixto, Teorama, El Carmen, Tibú, y El Tarra en proyectos de Café y Cacao, con una
inversión por $5.300.000.000. “Gobernación de Norte de Santander. Información de rendición de cuentas
a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. Eje Territorial. Estrategia 3.3: Sostenibilidad ambiental.
Acciones concretas para la recuperación del Catatumbo en alianza con otras entidades”. Cúcuta. Norte de
Santander. Junio de 2006.
31
policial no han logrado eliminar el problema de la violencia y expulsión (gráfico 8,
atrás).
Desde otro lado, la agencia Acción Social en convenio con el Comité Departamental de
de Cafeteros, como organización operadora, viene aplicando el programa Red de
Seguridad Alimentaria –RESA-, el cual busca aumentar las condiciones de resistencia
de los habitantes de las zonas de mayor riesgo de desplazamiento a las intimidaciones
de los violentos, a partir del fomento a procesos productivos que permitan el
autosostenimiento de las familias campesinas y la producción de excedentes agrícolas
para comercializar por éstas, sin embargo los efectos de estas iniciativas no son
significativas en cuanto a su efectividad dada la persistencia del desplazamiento en la
región (ver gráfico 10, mas adelante).
Según el Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno –SIGOB- de la
Presidencia de la República, el programa RESA a cubierto entre los años 2003 al mes
de octubre de 2007, en el Departamento de Norte de Santander a 134.327 familias
vulnerables a situaciones de desplazamiento, la distribución año a año es la siguiente:
Cuadro 5. Familias integradas al programa RESA en Norte de Santander 20032007.
2003
30.600
2004
50.330
2005
9.180
2006
15.750
2007
28.467
Fuente: SIGOB. “Total familias vulnerables en riesgo de desplazamiento vinculadas a proyectos de
seguridad alimentaria (RESA) - contratos firmados”. Información disponible en http://www.sigob.gov.co
El cuadro 6, presenta a continuación el mapa institucional en prevención del
desplazamiento forzado para el departamento de Norte de Santander.
32
Cuadro 6. Mapa de oferta institucional en prevención del desplazamiento forzado43
Entidad
Nivel de
gobierno
Vicepresidencia
de la República
Sector
Presidencia de la
República
Acción Social
Ejercito Nacional
Defensa
Nacional
Policía
Defensoría
Regional
Pueblo
Secretaria
Gobierno
Derechos
Humanos
del
de
Departamental
Interior
Intervención
- Programa Comunidades en riesgo: cubre los municipios de Convención, Teorama, San Calixto y
Hacarí.
- Programa Red de Seguridad Alimentaria –RESA-: cubre 38 municipios del departamento e incluye
RESA urbano para Cúcuta. Se realiza en convenio con la Gobernación departamental.
- Programas incorporados dentro de la política de seguridad democrática: soldados campesinos,
desmovilizaciones, incremento de pie de fuerza, militarización de las carreteras de acceso a
municipios clave del Catatumbo.
- Estrategia de seguridad ciudadana: persecución al delito común y organizado urbano
- Programa de protección a líderes sociales
- Sistema de Alertas Tempranas –SAT-: Elabora informes de riesgo que se entregan al Comité
Interinstitucional de Alerta Tempranas -CIAT- del gobierno nacional, para que tome medidas
respecto a las situaciones de riesgo que identifica esta unidad.
- Programa Defensores Comunitarios: mediante la labor de los defensores comunitarios, se
visibilizan las problemáticas de vulneración de derechos en las localidades y realizan labores de
acompañamiento a las comunidades rurales.
- Consejos de Seguridad departamental sobre la situación de orden público
- Asignación de recursos para la construcción de la estación de Policía del municipio de Silos
- Participación en la Mesa de prevención del Comité departamental de atención la Población
desplazada.
- Apoyo a la operación del proyecto “Protección de Bienes Patrimoniales”, vía el convenio Acción
Social-Banco Mundial.
- Prevención y atención de víctimas de minas antipersona: vía convenio con el Observatorio de
Minas de la Vicepresidencia de la República; En 2006 se realizaron jornadas de capacitación y
43
Se hace la salvedad que el mapa de oferta institucional que se presentan a continuación, intenta ser lo más exhaustivo posible, sin embargo es posible que no se logre
incorporar la totalidad de actores e intervenciones institucionales, de ahí que su función busque ser solo indicativa del panorama de la respuesta en el departamento.
33
encuentros departamentales con las diferentes instituciones que participaron en la ruta de atención a
las víctimas, desarrollando el componente de Educación para la reducción del riesgo44.
- Fortalecimiento de la institucionalidad local, regional y nacional En convenio tripartito entre
Gobernación, municipios y la Defensoría del Pueblo45 y en el marco del II Laboratorio de Paz46 (del
que es socio principal la Unión Europea), esta iniciativa busca fortalecer el conocimiento y la
capacidad institucional en materia de Derechos Humanos y la cultura.47
Fuente: Cuadro elaborado a partir de la información suministrada por autoridades locales, nacionales y organizaciones sociales entrevistadas en Cúcuta.
44
Dentro de este proceso, la Gobernación esta en la implementación de un plan de acción para el año 2007. Este contiene los siguientes componentes: 1. Diagnóstico;
2. Información y Divulgación; 3. Atención Integral a Víctimas. Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo
enero-junio de 2006. Prevención y atención de víctimas de minas antipersona”. Op cit. Página 20
45
En 2006, este convenio ascendió a 975’502.000, distribuidos así: Departamento: $292.000.000, Defensoría del Pueblo: $628.002.000 y Municipios: $55.500.000.
Gobernación de Norte de Santander. Numeral “1.6 Estrategia: protección de la vida e integridad del nortesantandereano. II Laboratorio de Paz: estrategia de inversión
para contribuir a la paz”. Op cit. Página 23.
46
El II Laboratorio de Paz en Norte de Santander es un macro programa de inversión social que busca reconfigurar tanto la economía local vía el apoyo de una serie de
alternativas productivas, como el apoyo a comunidades vulnerables por la violencia y reducir el déficit de institucionalidad estatal en la zonas de guerra. Para el año
2006, la distribución de los aportes fue: Unión Europea $10.048.151.000, Gobernación $4.105.870.248 y Municipios y socios $3.115.073.376. Gobernación de
Norte de Santander. Numeral “1.6 Estrategia: protección de la vida e integridad del nortesantandereano. II Laboratorio de Paz: estrategia de inversión para contribuir a
la paz”. Op cit. Página 24.
47
…“Como parte de los compromisos adquiridos con la entidad coordinadora regional del Laboratorio de Paz CONSORNOC, el departamento para el año 2006
apoyó a esta entidad con recursos para el funcionamiento de su planta de personal por la suma de $ 269.379.624”. Gobernación de Norte de Santander. Numeral “1.6
Estrategia: protección de la vida e integridad del nortesantandereano. II Laboratorio de Paz: estrategia de inversión para contribuir a la paz”. Op cit. Página 23.
34
Al confrontar esta oferta en prevención con las cifras de expulsión del departamento
durante la década (gráfico 10, a continuación) se observa que los resultados del actual
enfoque de seguridad, no ha logrado reducir el desplazamiento forzado por la violencia
y en términos generales, desde el año 2003, fecha en que comienza la política de
seguridad democrática, la magnitud de la expulsión se ha estabilizado en una cifra
superior a las siete mil personas entre los años 2003 a 2006.
Gráfico 10. Comportamiento de la expulsión en Norte de Santander, periodo 19992006.
23.386
8.400
7.856
7.786
8.287
7.514
2.004
2.005
2.006
6.009
4.390
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
Fuente: Sistema de Información de Población Desplazada –SIPOD-. Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional –Acción Social. Información con corte octubre 15 de 2007
El análisis de las cifras oficiales, muestran que, exceptuando el año 2002 que presenta
un comportamiento atípico y extremadamente alto, la expulsión se mueve en un
promedio superior a las seis mil personas por año durante el lapso de siete años que va
de 1999 al 2006.(exceptuando el año 2002).
Este hecho, permite afirmar que la estrategia de prevención actual que se aplica en el
departamento no ha logrado romper la dinámica de desplazamiento que venía
presentando Norte de Santander desde la década pasada y como lo muestran los gráficos
1 al 4 (antes presentados), es inefectiva para reducir o eliminar la confrontación armada,
la institucionalidad paraestatal que se ha establecido en las zonas deprimidas tanto del
ámbito urbano como lo rural y el libre ejercicio de los derechos políticos, en particular
para los ciudadanos de la región del catatumbo y la ciudad de Cúcuta48.
48
Sobre los riesgos electorales y por ende las limitaciones para el libre ejercicio al derecho a elegir y ser
elegido para el caso del departamento y en Colombia en general, se recomienda ver: Misión de
Observación Electoral –MOE-. “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit.
35
2.2. Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) 49
En este componente el principal actor institucional es Acción Social, la cual vía
convenios o acción directa entrega bienes y servicios como: subsidios para arriendos por
tres meses, kit de aseo, cocina, subsidio de transporte y ropa. En este sentido, el análisis
en terreno permite establecer que la atención ocurre dentro de los esquemas regulares
que aplica esta organización estatal en todo el territorio nacional.
A su vez en Norte de Santander se realizan una serie de misiones de observación y de
entrega de ayuda, organizadas por agentes humanitarios internacionales como el
Consejo Noruego para los Refugiados –CNR-, la Oficina de Coordinación Humanitaria
-OCHA-, la oficina del Alto Comisionado de la Naciones para los Refugiados ACNUR- y el Comité Internacional de la Cruz Roja –CICR-, entre otras.
Acción Social, por efecto de la Sentencia T-025, está en un importante proceso de
reducción del déficit de cobertura en AHE que se acumuló desde el año 2004, sin
embargo en razón de la fragmentación institucional que existe ante los diferentes
enfoques que se aplican en el departamento hay una percepción par parte de los líderes
de población desplazada de que los avances en la materia han sido limitados, que no hay
información sobre los criterios y los procesos de asignación de los recursos y por ende,
desde éstos, no es posible discernir con claridad del total de personas registradas en el
departamento, cuantos efectivamente han recibido la asistencia a que tienen derecho.
A partir de las cifras del SIGOB, se establece que desde el año 2004 hay un crecimiento
significativo de la cobertura familiar en AHE: en el año 2004, 1.122 familias son
atendidas, en el año 2005 se contrae la atención a 1.002, en el año 2006 se recupera la
cifra y asciende a 1.770 y, hasta el mes de octubre de 2007 se habían atendido 1.281
familias50, sin embargo este análisis es parcial, pues los datos no permiten establecer la
eficacia en relación con los déficit de atención de años atrás a la Sentencia T-025 y en
este sentido, las cifras no revelan cuantos de estos grupos corresponden a familias
desplazadas en la década pasada y la actual y cuantos al año en que se hizo la atención.
Por último, en lo que se refiere el componente de generación de ingresos o
emprendimiento que se ejecuta dentro de la AHE para los líderes de población
desplazada51, este no satisface las expectativas que se crean sobre la posibilidad de crear
un ingreso que saque a las personas víctimas de desplazamiento de la situación de
precariedad y dependencia de la ayuda oficial e internacional, dados los trámites,
49
La Atención Humanitaria de Emergencia ccomprende las acciones inmediatas de atención a la
población desplazada, individual, familiar y colectivamente, tendientes a garantizar y satisfacer las
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención
médica y psicológica, transporte de emergencia, alojamiento transitorio, seguridad, protección y
organización comunitaria. Decreto 173 de 1998. Numeral 2.2. Estrategia de Atención Humanitaria de
Emergencia.
50
SIGOB. “Hogares atendidos con proceso de Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) de manera
integral”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
51
Codhes pudo recibir de manera privilegiada la evaluación social realizada por los líderes de población
desplazada a la política de atención por parte de 19 líderes de Organizaciones de Población Desplazada
que asistieron en la ciudad Cúcuta, a un taller de fortalecimiento de las capacidades sociales en materia de
la Sentencia T-025 y los indicadores de seguimiento de goce efectivos de derechos, que realizó esta, con
el apoyo del Consejo Noruego de Refugiados, a mediados del mes de Octubre del 2007. Los análisis y
valoraciones realizados en ese espacio se presenta más adelante en el numeral 2.4 de este estudio.
36
tiempos de desembolso y monto de los recursos que entrega el programa, los cuales se
valoran por estos como insuficientes para establecer un proyecto viable
Al respecto de esto último, dado que el monto entregado oscila entre un millón y millón
quinientos mil pesos, los proyectos que se adelantan con estas cifras no pueden implicar
un elevada nivel de calificación, por lo que las iniciativas a financiar se concentran
sobre todo en el comercio al detal por ejemplo de alimentos o misceláneos, lo cual
genera un interrogante sobre las posibilidades de un restablecimiento sostenible en lo
económico, en momentos en que el comercio esta en crisis, principalmente en la ciudad
de Cúcuta y su área metropolitana, subregión donde se asienta en promedio el 70 % de
las personas en situación de desplazamiento (cuadro 3, antes enunciado).
Por último, es necesario considerar que si bien este programa se entiende como parte de
la AHE, ante la debilidad de la oferta institucional en la materia, este incentivo termina
por ser la única oferta institucional disponible para re-construir los planes de vida de las
personas en situación de desplazamiento, por lo que se entiende la insistencia con que
los líderes de población desplazada cuestionan la gestión de la ONG operadora.
A continuación, el cuadro 7 presenta el mapa de oferta institucional en Atención
Humanitaria de Emergencia –AHE- para Norte de Santander.
37
Cuadro 7. Mapa de oferta institucional en AHE52
Entidad
Acción Social
Nivel de gobierno
Sector
Presidencia de la
República
Nacional
ICBF
Protección Social
Intervención
- Maneja el registro de población desplazada (que es la puerta de entrada a la oferta
pública en AHE y estabilización socioeconómica)
- Asistencia humanitaria de emergencia para desplazados.
- Programa “Operación Prolongada de Socorro y Recuperación” –OPSR-. Busca proveer
a las personas en situación de desplazamiento de bienes en materia alimentación, hábitat,
cocina y recursos par alojamiento por tres meses. Esta iniciativa es fruto del convenio de
tripartito de cooperación firmado entre Acción Social, la agencia de las Naciones Unidas
Programa Mundial de Alimento –PMA- y el ICBF53.
- Programa de comedores escolares54
- Programa de Hogares de bienestar55
- Programa de de Unidades móviles: este consiste en un equipo conformado por
profesionales que en sicólogos, trabajo social, cultura, entre otros, que recorren haciendo
una labor de apoyo social a las comunidades golpeadas por la violencia56.
52
Se hace la salvedad que el mapa de oferta institucional que se presentan a continuación, intenta ser lo más exhaustivo posible, sin embargo es posible que no se logre
incorporar la totalidad de actores e intervenciones institucionales, de ahí que su función busque ser solo indicativa del panorama de la respuesta en el departamento.
53
En el año 2004 se entregaron raciones alimentarias a 3.046 personas en situación de desplazamiento, en el año 2005 se atendieron 7.226, en 2006 sólo se atiende a
181 personas y en 2007, la cifra se recupera y al 30 de agosto se habían cubierto 29.415 personas en situación de desplazamiento. SIGOB. “Personas en situación de
desplazamiento beneficiadas de raciones alimentarias entregadas por la OPSR - Atención ICBF”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
54
En el año 2006 se atienden a 390 niños bajo el programa de desayunos infantiles, en el año 2007, se dispara de manera significativa la atención, por lo que a al mes
de octubre se habían atendido 6.969 niños en situación de desplazamiento. SIGOB. “Niños en situación de desplazamiento beneficiados de desayunos”. Las cifras
están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
55
En el SIGOB no se establecen cifras de cobertura diferenciadas entre población vulnerable y en situación de desplazamiento.
56
En el año 2005 se atienden 1.985 personas en situación de desplazamiento, luego, en 2006 la cifra crece a 14.180 personas y al 30 de septiembre de 2007 se habían
atendido 6.088 personas. SIGOB. “Personas en situación de desplazamiento atendidas por Unidades Móviles”. Las cifras están disponibles en
http://www.sigob.gov.co.
38
Secretaria
de
Salud-Instituto
Departamental de
Salud
- Proyecto de atención psicológica para los municipios de Lourdes, Cucutilla y
Sardinata57 (existe un diagnóstico de salud mental para los municipios de Tibú, Chinácota y
Ocaña).
- Oferta en servicios de salud para los hospitales del nivel I, II, III y IV (en desarrollo de
la Sentencia T-025)58.
Departamental
- Apoyo al Centro de Migraciones
- Apoyo financiero a la Agencia Acción Social para el funcionamiento de las Unidades de
Atención y Orientación –UAO-59 instaladas en Cúcuta y Ocaña.
- Atención a la población desplazada de Cúcuta y Ocaña mediante la atención en salud
mental, promoción y prevención en salud física, atención psicosocial y jurídica mediante
convenio con la Fundación PADES.
Secretaría
de
Interior
Provee servicios de: aseo, colchonetas, frazadas, almohadas, a las familias desplazadas por
Gobierno
la violencia. En el año 2006 se realizó entregas para las familias en situación de
desplazamiento ubicadas en el corregimiento de La Victoria y las veredas El Diamante y el
Reposo del corregimiento de Las Mercedes en el municipio de Sardinata.
Cooperación internacional
ACNUR
- Entrega de kits de ayuda de emergencia en convenio con la Gobernación del departamento.
Gobierno de los - Vía la Agencia para el Desarrollo Internacional –AID-, los Estados Unidos financia las acciones de organizaciones internacionales como
Estados Unidos CHF y la agencia de las Naciones Unidas Organización Internacional para las Migraciones –OIM-, las cuales intervienen en materia de entrega
de ayudas humanitarias de emergencia y además se financia la operación que la ONG Corprodinco realiza para Acción Social, en materia de
de América
entrega de AHE y el apoyo monetario para los microproyectos productivos.
Fuente: Cuadro elaborado a partir de la información suministrada por autoridades locales, nacionales y organizaciones sociales entrevistadas en Cúcuta.
57
El proyecto para la vigencia fiscal de 2006 asciende a $745.468.850. Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad.
Periodo enero-junio de 2006. Atención a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda. Acciones para atención a población desplazada – 2006”. Op cit.
Página 12.
58
El monto de los contratos para la atención a población en situación de desplazamiento ascendió para la vigencia fiscal de 2006 a $ 783’380. 272. Gobernación de
Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. Op cit. Página 12.
59
La UAO es una oficina que tienen como fin reunir a las funcionarios de todas las entidades que tienen alguna responsabilidad en la atención a las personas en
situación de desplazamiento, de esta manera, se facilita el acceso a información sobre la oferta institucional disponible en la localidad de operación, en algunas UAO
(según el grado de desarrollo institucional del ente territorial) no solo se prestan servicios de información sino que también en estas se puede acceder a componentes
de la oferta, como el recibo de la Atención Humanitaria de Emergencia, recepción de quejas y realizar la postulación a convocatorias de VIS y Familias en Acción.
39
Como se desprenden de las cifras de cobertura del SIGOB (en los pies de página del
anterior cuadro), la oferta pública tiende a aumentar principalmente desde el año 2004
(fecha de expedición de la Sentencia T-025), pero en el 2006 disminuye y se recupera
en el 2007 (este hecho también se repite en las cifras de cobertura de la Estabilización
Socioeconómica, ver cuadro 7, mas adelante).
En este componente, los principales actores en materia de entrega de servicios a las
familias en situación de desplazamiento son: Acción Social, que tiene en el SNAIPDV
un mandato legal sobre este componente y la agencia Norteamericana de Cooperación
AID, la cual vía ONG operadoras ejecuta recursos del Plan Colombia.
Por otra parte, es necesario resaltar que el programa “Familias en Acción” y generación
de ingresos son considerados por el Gobierno Nacional como iniciativas puente entre la
AHE y la fase de estabilización socioeconómica de hay su carácter temporal y las
limitaciones para permear procesos sostenibles de generación de empleo.
De existir una adecuada articulación entre las estructuras administrativas local, regional
y sectorial nacional, las acciones desarrolladas en estos dos programas y en particular
en el relacionado con generación de ingresos podrían llevar a que se financien más que
microproyectos y evitar duplicidades y por ende ineficiencia en el gasto público, por
ejemplo: la gestión de la ONG operadora implica un componente de capacitación en
proyectos, pero al mismo tiempo el SENA en Norte de Santander tiene una
infraestructura que realiza lo mismo. Desde otro ámbito de este proyecto, la ONG hace
una valoración de las propuestas de negocios que le formulan los desplazados y asigna
los recursos, pero paralelamente, la alcaldía municipal de Cúcuta, ha definido una
iniciativa de apoyo para pequeños negocios denominadas: “Banco del Progreso (Banco
de Pobres)”, que es programa que busca financiar…“actividades productivas y de
servicios de iniciativa de las comunidades más pobres y vulnerables, representados en
líneas de créditos blandos encaminados a financiar pequeños proyectos individuales o
colectivos”60.
En este orden, en el mismo territorio dos actores hacen lo mismo, entonces ¿por qué no
buscar profundizar el impacto de estas iniciativas institucionales?, y en este orden,
sumar las acciones sectoriales de entidades como el SENA, el Banco Agrario, el IFIBancoldex desde lo nacional y desde lo local de los proyectos que integran los
“Programas y macroproyectos para el desarrollo económico y generación de empleo”
de la ciudad de Cúcuta, para lograr sinergias, aumentar los recursos disponibles
mediante una bolsa en que contribuyan todos y así ayudar a crear iniciativas de empleo
verdaderamente efectivas.
Esta pequeño análisis de un solo programa, tomado como un indicador sobre la
efectividad de la gestión en atención, muestra cómo el mejoramiento de la política de
atención en el desplazamiento forzado en Norte de Santander no es sólo un problema de
más recursos o de cómo llegar a satisfacer una demanda que supera la oferta, sino que
también que la superación del Estado de Cosas Inconstitucional de que habla la
Sentencia T-025, pasa por el mejoramiento de la coordinación institucional, por
60
Consejo Municipal de San José de Cúcuta. Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. Op cit.
40
ejemplo: utilizando escenarios como los comités territoriales (municipales y
departamental) como el lugar en que se logre articular las iniciativas gubernamentales y
no estatales y así potenciar la acción administrativa y por ende superar los actuales
escollos principalmente en estabilización socioeconómica, fase en la cual se juega de
manera crucial el restablecimiento y la integración en el sitio de recepción de las
personas en situación de desplazamiento, más cuando, el retorno a las zonas de
expulsión no es viable en la actualidad y que el principal centro receptor, la ciudad de
Cúcuta esta en crisis económica y por ende la economía local no esta generando
suficientes empleos.
En este contexto, a continuación se hace la presentación de la oferta institucional que se
despliega en el departamento en materia de estabilización socioeconómica.
2.3. Estabilización y Consolidación Socioeconómica61.
Esta fase se soporta principalmente mediante la oferta pública social sectorial del nivel
nacional, esto significa que no se construye una institucionalidad (programas,
presupuestos, proyectos) particular para las personas en situación de desplazamiento,
sino que se inserta a éste grupo dentro del curso de los programas regulares diseñados
para la población vulnerable por pobreza, esto lleva a que la administraciones públicas
apliquen los siguientes criterios de acceso:
1.
Financiación de los servicios sociales según persona atendida -subsidio a la
demanda-, esto es principalmente aplicado en materia de salud y educación.
2.
Búsqueda de la eficiencia a partir de la competencia entre solicitantes de
subsidio –política de puntos-, esto es principalmente visible en el caso de la Vivienda
de Interés Social –VIS-.
3.
Política de crédito para apalancar proyectos productivos –microcréditos-, los
cuales son tramitados vía sector financiero comercial y con tasa de interés subsidiada
por un fondo gubernamental (línea Balcoldex y en lo rural vía los créditos con garantías
que provee FINAGRO).
4.
Co-financiación entre el Estado y el demandante de la ayuda como criterio para
acceder a los recursos de inversión: en la VIS, cuando el subsidio nacional no cubre la
totalidad de la vivienda, se asume que la persona en situación de desplazamiento deba
co-financiar, vía recursos propios, trabajo o crédito comercial, el valor faltante.
5.
Condicionalidad de la inversión a la disponibilidad presupuestal y las normas
sobre contratación estatal (que no están diseñadas para un estado de emergencia social,
lo cual hace lenta la ejecución presupuestal).
61
Se entiende por la estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, la
situación mediante la cual la población sujeta a la situación de desplazamiento, accede a programas que
garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a
través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y
las autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo a la disponibilidad
presupuestal. Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2569 de Diciembre 12 de 2000. Titulo
VII de la estabilización socioeconómica. Articulo 25. Página 9.
41
Este esquema de “oferta pública” es funcional a una concepción que se centra en la
resolución progresiva de la vulnerabilidad, además se materializa en una serie de ofertas
sectoriales que en teoría deberían estar coordinada desde instancias como el CNAIPDV
o articularse a los planes nacionales de atención que fijan documento de política como
el Conpes No. 3400 de 2005 y el componte de atención a las personas en situación de
desplazamiento que establece el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010.
Sin embargo la realidad es que los criterios sectoriales terminan pesando más en la
definición de los tiempos, criterios de acceso y estrategias de acción de las
entidades nacionales que funciona en lo territorial (este tema fue abordado,
cuando se estudio el enfoque de oferta sectorial). Reacuérdese que este aspecto fue
ampliamente analizado con ocasión de la Sentencia T-025 de 2004, la cual plantea
la necesidad de abordar y profundizar en la coordinación intersectorial e
intergubernamental.
A continuación, el cuadro 8 presenta el mapa de oferta institucional en Estabilización y
Consolidación Socioeconómica para Norte de Santander.
42
Cuadro 8. Mapa de oferta institucional en Estabilización y Consolidación Socioeconómica62
Entidad
Nivel de gobierno
Sector
Intervención
Acción Social-Departamento
Nacional de Planeación
Ministerio de la Protección
Social
Oficina regional del SENA
Nacional
Presidencia de la
República
De la Protección
Social
- Programa de Desarrollo y Paz para el Catatumbo63: la ONG operadora es la Corporación
Nueva Sociedad de la Región Nororiental –CONSORNOC-.
- Afiliación al régimen subsidiado en salud64
Ministerio
Nacional
62
de
Educación
- Programas de capacitación para el empleo65.
Educación
- Cobertura en educación preescolar, básica y media66
Se hace la salvedad que el mapa de oferta institucional que se presentan a continuación, intenta ser lo más exhaustivo posible, sin embargo es posible que no se logre
incorporar la totalidad de actores e intervenciones institucionales, de ahí que su función busque ser solo indicativa del panorama de la respuesta en el departamento.
63
… “El CONPES 3278 del 15 de marzo de 2004 aprobó el Proyecto Paz y Desarrollo con el propósito de articular la política prevención y atención del desplazamiento
forzado con la estrategia de apoyo a los Programas Regionales de Desarrollo y Paz y los Laboratorios de Paz, tal como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo y la
estrategia de Cooperación Internacional del Gobierno de Colombia. El propósito a largo plazo del proyecto es generar condiciones sociales y económicas que puedan
reducir la vulnerabilidad de la población, incrementar la gobernabilidad democrática y fortalecer las instituciones. El programa se centra en tres componentes claves de la
política: prevenir desplazamiento; generar condiciones apropiadas para el reestablecimiento sostenible (retorno o reubicación); y fortalecer el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)”. En el año 2006 se incorporaron 199 familias en situación de desplazamiento y al mes de septiembre de 2007 se registraban
1.965 familias, que según el reporte del programa que presenta el SIGOB equivale al 36% del total de familias inscritas (5.415) en Norte de Santander. SIGOB. “Familias
vinculadas a programas de Paz y Desarrollo (desplazadas)”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
64
En cuanto al acceso al cupos en el Régimen Subsidiado en Salud, el Ministerio ha entregado entre los años 2004-2006, los siguientes cupos: 2004, 3.046; 2005, 7.226 y;
2006, 181 cupos. SIGOB. “Afiliación al régimen subsidiado en salud”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
65
En el año 2003 se capacitó a 404 personas en situación de desplazamiento, en el año 2004 a 389, en 2005 se produce un crecimiento de la cobertura de más de 700% y la
cifra asciende a 3.015 personas, en 2006 se atienden a 4.636 y para el mes de agosto del 2007 se habían capacitado a 3.267 personas en situación de desplazamiento.
SIGOB. “Cupos en formación para Desplazados por la Violencia”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
66
En el marco del programa de ampliación de cupos “Revolución educativa”, los niños en situación de desplazamiento que accedieron a un cupo fue: en 2004, 3.044; En
2005, 5.734 y en 2006, 8.180 niños. SIGOB. “Alumnos desplazados en el sector educativo”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
Ministerio
de
industria
y
(mincomercio)
Oficina
INCODER
comercio,
turismo
regional
del
Comercio, industria
y turismo
Cofinanciación de proyectos productivos por el Fondo Colombiano de Modernización y
Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas -Fomipyme-67
Agricultura
desarrollo rural
- Entrega de tierras68 con ocasión de del programa de reforma agraria, por extinción de
dominio y aquellas que se entreguen por la aplicación de la Ley de Justicia y Paz.
- Proyectos de Desarrollo Rural69
- Subsidio de vivienda rural70
- Subsidios de Vivienda de Interés Social –VIS-71: a partir de convocatorias nacionales se
entregan subsidios de VIS- para la población en situación de desplazamiento accede a las
convocatorias de tres modalidades o programas: esfuerzo territorial, programa para
población en situación de desplazamiento y programa regular de VIS para población
vulnerable por pobreza.
- Seguimiento al cumplimiento por parte de la autoridades nacionales y territoriales de
los mandatos de la Sentencia T-025
Asesoría jurídica a la población desplazada acerca de sus derechos (derechos de
petición, acciones de cumplimiento, entre otros).
- Gestión para que la acción pública no viole los derechos de los desplazados e incidencia
ante las administraciones públicas frente a situaciones puntuales.
y
Ministerio
de
Medio
Ambiente,
Vivienda
y
Desarrollo Territorial-Fondo
Nacional de Vivienda
Medio Ambiente,
Vivienda
y
Desarrollo
Territorial
Defensoría
Pueblo
Derechos humanos
Regional
del
67
Consiste en la… “Cofinanciación de proyectos productivos que generen ingresos a la población desplazada, a través de la entrega de recursos no reembolsables de hasta
el 95% del valor total del mismo”. Las cifras de asignación son modestas, en efecto, en 2004 se aprobaron 99 millones, en 2005, 108 millones y para el año 2006 se
asignaron recursos por 82 millones, para el año 2007, no hay reportes de recursos asignados. SIGOB. “Recursos de apoyo a través de Fomipyme para atención a desplazados”.
Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
68
En el año 2005, 60 familias accedieron a tierras por el programa de reforma agraria y en 2006 fueron 28, para el año 2007, no hay cifras disponibles, sin embargo las cifras
reportadas son desalentadoras dada la magnitud del desplazamiento forzado y es un indicador de las limitaciones a que se enfrentan las personas en situación de
desplazamiento para restablecer su plan de vida en el ámbito rural. SIGOB. “Familias en situación de desplazamiento beneficiadas con adjudicación de tierras (extinción y
compra directa)”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
69
El programa, no existía en el cuatrienio 2002-2006, a noviembre de 2007, se habían cubierto a 46 familias en situación de desplazamiento. SIGOB. “Familias desplazadas
atendidas con proyectos de Desarrollo Rural”. Las cifras están disponibles http://www.sigob.gov.co/ind/departamental.aspx?i=980
70
La cobertura de este programa tiende a ser menor de año en año, en este sentido, en 2003 se atendieron 152 familias en situación de desplazamiento, en 2004, la cifra es de
90, en 2005 fueron 21, en 2006 llegan a 15, sin embargo para el año 2007 la cifra asciende a 700 familias. SIGOB. “Total familias beneficiadas con subsidio de VIS Rural”.
Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
71
En el año 2003 se entregó un subsidio de VIS, en el año 2004 se asignaron 428, en 2005 fueron 208, en 2006 llegó a 316 y al mes de octubre de 2007 se habían asignado 89
subsidios para el presente año. SIGOB. “Subsidios asignados a población Desplazada-FONVIVIENDA”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co.
44
Secretaria de Gobierno
Departamental
Interior
- Esta liderando el proceso de fortalecimiento institucional y diseño de los PIU
municipales, departamentales mediante convenios y trabajo conjunto con organismos
internacionales como la Organización Internacional de Migraciones –OIM-, ACNUR y la
Unidad Técnica Conjunta –UTEC: esta última es un convenio de cooperación técnica entre
las oficinas centrales en Bogotá de ACNUR y Acción Social.
- Apoyo a las Organizaciones de Población Desplazada –OPD- mediante la entrega de
insumos para proyectos productivos y apoyo a la Mesa Departamental de Organizaciones
de Población Desplazada mediante el pago de arriendo y
logística para su
funcionamiento72.
- Capacitación a 100 mujeres desplazadas en gestión microempresarial a través de la
Asociación CRECER y fortalecimiento permanente a los Comités Municipales de Atención
Integral a la Población Desplazada sobre la normatividad jurídica existente, a través del
trabajo de consultores financiados mediante convenio con ACNUR73.
Secretaría de Educación
Educación
- Cupos en educación básica primaria y secundaria, financiados principalmente con la vía
de los recursos de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación –PICN-que están
reglados en la Ley 715 de 2001.
- También se apoyan restaurantes escolares.
Secretaria de Salud-Instituto
Salud
- Acceso a cupos en el Régimen Subsidiado en Salud, financiados vía la PICN reglada en la
Departamental de Salud
Ley 715 de 2001-.
- Atención en salud mediante los recursos destinados para población vulnerable no afiliada,
denominada como vinculados, se financiados vía PICN que están reglados en la Ley 715
de 2001.
Fuente: Cuadro elaborado a partir de la información suministrada por autoridades locales, nacionales y organizaciones sociales entrevistadas en Cúcuta.
En este campo, la realización de derechos
desplazamiento se mueve en tres escenarios:
como la educación, la salud y la vivienda, entre otros, para la población en situación de
72
Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. “Numeral 1.6 Estrategia: Protección de la Vida e
Integridad del Nortesantandereano. Protección a la Vida e Integridad del Nortesantandereano”. Op cit. Página 19.
73
Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. “Numeral 1.6 Estrategia: Protección de la Vida e
Integridad del Nortesantandereano. Protección a la Vida e Integridad del Nortesantandereano”. Op cit. Página. 19.
45
1.
La oferta social que se ejecuta de manera descentralizada por los gobiernos,
principalmente locales o municipales y que es canalizada vía los recursos del SGP
regulados por la Ley 715, los cuales financian el acceso a la salud, educación y
saneamiento básico (acueducto y alcantarillado).
2.
Las iniciativas departamentales se financian vía recursos de la Ley 715 y
convenios de cooperación internacional (ACNUR, OIM, II Laboratorio de Paz, entre
otros);
3.
Los programas del nivel nacional que se aplica en la región como entrega de
tierras (por extinción de dominio y adquisición por compra), generación de ingresos vía
crédito subsidiado y programas de vivienda de interés social –VIS-, no implican
obligatoriamente la participación del nivel departamental y municipal.
2.4.
Evaluación social74
Desde la población en situación de desplazamiento, si bien se reconocen avances, se
tiene principalmente una postura crítica y un re-planteamiento de la política de atención
a las personas en situación de aplazamiento en los tres componentes que fija la Ley 387
de 1997: prevención y protección, AHE y estabilización y consolidación
socioeconómica75.
Las organizaciones propugnan por la inclusión de los planteamientos de la Sentencia T025 en materia de enfoques diferenciales, más recursos para la atención, mayor
participación de los órganos de control y más transparencia e información sobre la
gestión de las entidades responsables. En el fondo se presenta la exigencia por una
mayor democratización en la formulación de las políticas76, en el sentido de dotar de
incidencia efectiva a las comunidades objeto de intervención e incorporar a la
responsabilidad de restablecimiento a mas actores institucionales como el sector
empresarial y entidades como la Empresa Colombiana de Petróleos –ECOPETROL-.
En este contexto, a continuación se presenta la valoración que realizan los líderes de
OPD sobre la respuesta institucional:
En materia de prevención
Los líderes de OPD consideran pertinente incorporar y profundizar en enfoques no
militares para la prevención al desplazamiento, esto pasa por su solicitud de otorgar
mayor capacidad y operación a los defensores comunitarios para el Catatumbo en
74
En este numeral se retoman los argumentos esgrimidos por los 19 líderes de OPD asistentes al Taller
sobre “Fortalecimiento de las capacidades sociales en materia de la Sentencia T-025 y los indicadores de
seguimiento de goce efectivos de derechos”; Así como las posturas del documento de análisis y
recomendaciones en materia de política pública elaborado por la Mesa Departamental de Fortalecimiento
a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander. Codhes agradece a la Mesa
Departamental el tiempo que cedió para recibir a sus analistas y su asistencia al taller en cuestión.
75
Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de
Santander. “Propuestas y solicitudes de la población desplazada de Norte de Santander…”Op cit.
76
Recuérdese que, dado que los principales programas de atención son desarrollos de políticas
nacionales o producto de convenios con agentes humanitarios internacionales, la incidencia de las OPD
en instancias como los Comités territoriales de Atención tiende a tener limitada En este sentido la
participación es pasiva, pues en la operación de los programas hay poco margen para que las
comunidades locales influyan sobre la composición y enfoques de éstos.
materia de promoción, divulgación y protección de los derechos humanos y el Derecho
Internacional Humanitario –DIH-, mejorar la eficacia de las estrategias de protección de
bienes patrimoniales, establecer medidas que eviten el desplazamiento por efecto de las
fumigaciones de cultivos de usos ilícito, así como por efecto de la recuperación del
territorio por parte de la fuerza pública. En este orden, los principales planteamientos
son
- En relación con la participación:
Que se incluya en el debate a actores institucionales de importancia regional como la
Dirección de Impuestos y Aduanadas Nacionales –DIAN-, las Cámaras de Comercio de
Ocaña y Cúcuta, la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la Registraduría, la
sede regional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-, ECOPETROL y las
Notarias, así como también que se consulte a las comunidades campesinas de las áreas
de intervención militar.
- Frente a la gestión de los órganos de control:
Que se presente una gestión más activa de órganos de control estatales vía acciones
humanitarias que controlen la acción de la fuerza pública y de los grupos armados y que
se conozcan los resultados frente al control que sobre los funcionarios se realizan en lo
disciplinario.
- En materia de formulación de la política:
Que se socialice los enfoques de prevención frente a las autoridades locales, que se
incluya en los PIU y que además se fijen acciones frente a otros factores de riesgo no
asociados al conflicto armado como aquellos que se desprenden de los proyectos de
explotación de petróleo y carbón.
En materia de Atención Humanitaria de Emergencia
Los análisis planten la necesidad de revisar la gestión que se vienen realizando en el
sentido de que esta responda a un enfoque de superación de vulnerabilidades bajo
enfoques de intervención diferencial. En este orden, los principales planteamientos son:
- En formulación de la política:
Que se asignen más recursos, que se aborde la problemática del alojamiento temporal y
la generación de ingresos de emergencia mientras asumen una opción de
restablecimiento (retorno o integración al sitio de recepción). Se solicita además que se
institucionalice una política en los municipios receptores así como la aplicación de
intervenciones que se funden en enfoques diferenciales de género, étnico, generación y
discapacidad.
- En materia del registro:
Especial mención merece el llamado que hacen a revisar el procesos de valoración de
las declaraciones de desplazamiento, dado que se considera que existe un sensible
subregistro que merece ser objeto de un estudio por parte de la oficina territorial de
Acción Social y ACNUR Se pide que se analice esta situación desde los últimos ocho
años.
- En relación con la gestión institucional:
Se solicita información de la Procuraduría Regional sobre lo que ha sido su labor frente
las quejas presentadas sobre la prestación de este derecho por parte de las autoridades
47
responsables, así como una gestión más activa del Instituto Departamental de Salud
frente los hospitales y centros de salud, para subsanar los problemas en materia de
efectividad, oportunidad y gratuidad en la atención en salud, especialmente en la
atención de urgencia.
Por último, hay reparos al funcionamiento del programa de transición “Familias en
Acción” en relación con la barrera de acceso que significa el criterio de cobertura
poblacional: Familias en Acción aplica para niños entre los 0 y 7 años y a los niños y
niñas que están cursando a partir del segundo grado de primaria. Este factor, denuncian,
ha dejado por fuera a los niños que tienen más de siete años y no se encuentran
cursando el segundo grado de primaria y además cuando los niños superan el número de
25 fallas salen del programa, lo cual consideran, desconoce las consecuencia en
extraedad e inasistencia, que traen los traumas que por efecto de la guerra o el
desplazamiento experimentan los niños y las niñas.
En materia de Estabilización y Consolidación Socioeconómica
Este es el componente que acumula el mayor número de interrogantes sobre sus
enfoques y la forma en que se vienen operando los programas, básicamente los
cuestionamientos van enfocados al grado de conocimiento de los funcionarios sobre sus
obligaciones de atención, las limitaciones de accesos de los actuales programas sociales
y las debilidades en materia de los programas de estabilización económica. En este
orden, los principales planteamientos tratan sobre:
- En cuanto a los contenidos de las políticas:
Que se superen las barreras de acceso en los servicios de salud y las limitaciones de
cobertura de los programas de educación (grados de escolaridad), vivienda (subsidio
insuficiente para adquirir una vivienda nueva o usada) y generación de ingresos
(tramitología) de manera que permitan un restablecimiento integral.
- En relación con la gestión institucional:
La necesidad de realizar una activa labor de pedagogía y control de los funcionarios
responsables, en particular, es crítico el rol de las administraciones locales en donde se
hacen cuestionamientos frente al grado de voluntad política para estructurar una
política.
- Soluciones duraderas:
Dado que el 70% de las personas en situación de desplazamiento del departamento
llegan al contexto del área metropolitana de Cúcuta (cuadro 3, atrás), la demanda por
derechos sociales se dispara, siendo la salud y la educación los componentes que mejor
responden, sin embargo la oferta institucional no esta ajustada a las particularidades de
estos grupos y el resultado es que se presenta restricciones que dificultan el pleno
acceso a los servicios sociales, por ejemplo: 1. En educación, hay una restricción para
el acceso, dada la obligación que se les hace a los padres de hacer unos pagos
complementarios (carnet y matrícula), pues la Participación en los Ingresos Corrientes
de la Nación en educación no lo cubre y; 2. El requisito de haber hecho la encuesta
SISBEN77 para poder acceder a un cupo del Régimen Subsidiado de Salud, limita el
77
El Sistema de Identificación de Beneficiarios –SISBEN- es el mecanismo mediante el cual el
departamento Nacional de Planeación –DNP-, focaliza los recursos de inversión social en la población
más vulnerable. En este sentido la clasificación socioeconómica que provee la encuesta SISBEN es la
48
acceso a la salud. Por estas situaciones, la estabilización es el componente que mayores
reparos genera, principalmente la oferta en materia de vivienda, empleo y salud.
En materia de vivienda, las organizaciones solicitan que los gobiernos territoriales
complementen el subsidio nacional de VIS dado que este es insuficiente para adquirir
una vivienda sea nueva o usada.
En salud, se cuestiona que los procedimientos de acceso (como el reseñado sobre el
SISBEN) y la operación del régimen subsidiado se convierten en verdaderas barreras
para el goce efectivo del derecho a la salud, lo cual se expresa en las quejas y tutelas
para acceder a este servicio, en este sentido, solicitan mejorar los mecanismos de
coordinación y hacer sensibilización entre los actores del sistema subsidiado en salud en
lo territorial (Secretarías de Salud del nivel departamental y municipal, Administradoras
del Régimen Subsidiado y principalmente los responsables de los hospitales y centros
de salud), así como el logro de la cobertura total de las personas en situación
desplazamiento en el régimen público.
En relación con los programas de generación de ingreso y de capacitación, se considera
necesario superar la separación entre la gestión en materia de capacitación para el
empleo (principalmente vía el SENA) y los proyectos que buscan lograr la inserción
laboral (como el proyecto de empleo de emergencia que maneja Acción Social), y en
particular lograr una mayor articulación y compromiso del sector empresarial con la
generación de puestos de trabajo para con las personas en situación de desplazamiento.
puerta de entrada obligatoria para acceder a toda las oferta social del orden nacional, por ejemplo: los
cupos en educación, salud, VIS y Familias en Acción.
49
3. RECOMENDACIONES DE ACCIÓN FRENTE A LA POLÍTICA PÚBLICA
DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO
Hay una serie de situaciones de orden estructural (como la situación de las finanzas
públicas) que afectan la efectividad de la política de atención al desplazamiento forzado
y que por ende, implican que la reforma de los actuales esquemas de atención pasa por
una modificación de ciertos enfoques de política nacional, sin embargo, desde lo
territorial hay una serie de aspectos que se pueden reformular en la gestión de la
atención al desplazamiento forzado, estos factores son:
3.1. En relación con los enfoques de la política
Dado que las zonas de expulsión y recepción están claramente delimitadas, se sugiere
que las políticas de prevención y atención superen el ámbito de las jurisdicciones
administrativas de cada municipio y se piensen respuestas en términos de bloques
subregionales, lo cual lleva a pensar la implementación de figuras como los Planes
Integrales Únicos –PIUS- por región, los cuales llevarían a sumar recursos financieros,
capacidades administrativas de los gobiernos locales y a pensar el desplazamiento en el
marco de problemas regionales de violencia y subdesarrollo.
En este sentido se considera pertinente crear Comités Regionales de Atención Integral a
la Población Desplazada, que serían entonces, espacios de definición de las prioridades
de la política regional y también fortalecer el Comité Departamental de Atención
Integral a la Población Desplazada en lo que se refiere a sus integrantes, dado que hay
una alta rotación de funcionarios, se recomienda que este se integre con un grupo
permanente de funcionarios asistentes y que estos tengan capacidad de decisión, lo cual
facilitaría que se convierta en el espacio de formulación conjunta y armonización de las
políticas de inversión y desarrollo interregional para todos los actores gubernamentales
del nivel nacional, agencias internacionales, líderes de OPD y sector privado que
intervienen en este campo. En este contexto, los temas que se recomienda sean
ajustados para las administraciones departamental y municipal que inician en enero de
2008, son:
- Frente al enfoque de atención y financiamiento de la política de atención
Crear un plan multisectorial de intervención con un enfoque diferente al PIU, pues no
puede estar pensado en términos de atención sectorial o por instituciones, sino que su
enfoque y mecanismos de intervención deben apuntar a la superración de Estado de
Cosas Inconstitucional y por ende de goce efectivo de derechos, en el sentido que fija la
Sentencia T-025. Esto implica que con este plan se reconfiguren las actuales políticas de
las entidades territoriales del departamento y se fije una estrategia de financiamiento
público-privado que implique un mecanismo de seguimiento a la ejecución de este en el
sentido de uso de los indicadores de goce efectivo de derechos que ha fijado la Corte
Constitucional en su Autos, así como mayor publicidad de las gestión pública frente a
las OPD.
Además, se recomienda adoptar las propuestas de mayor inclusión de actores
institucionales que plantea la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones
de Población Desplazada, pues se considera que efectivamente dada la magnitud e
importancia del desplazamiento, este debe ser parte de los grandes problemas
departamentales que conforman la agenda de las entidades públicas asentadas en la
50
región, así como de la agenda de responsabilidad social de las empresas privadas, pues
no puede haber desarrollo económico sostenible sin paz social.
- Frente a la articulación entre política de atención al desplazamiento y política social
Que se realicen periódicos consejos ampliados de política social en lo departamental, en
estos se pide analizar y definir la forma de articular los programas regulares de
inversión social y los programas de generación de ingreso y fomento económico
regional con las problemáticas de estabilización socioeconómica que viven las personas
en situación de desplazamiento, pero concibiendo que estas iniciativas tengan un
enfoque territorial y diferencial, para que en las soluciones de inversión se incluya por
igual a la población víctima del desplazamiento y a la población pobre de los lugares de
recepción y así lograr eliminar las segregaciones y tensiones que se genera actualmente
entre estos grupos.
Es pertinente, tratar de armonizar vía los nuevos planes territoriales de desarrollo, las
estrategias nacionales y territoriales que se vienen aplicando, así como definir en estos,
mecanismos de acción conjunta entre instituciones estatales, mecanismos de
seguimiento y publicidad de la gestión y de los impactos de la acción administrativa.
- Frente a la articulación de actores no estatales
Se recomienda adoptar todas las propuestas de inclusión de actores no estatales y
comunitarios en las instancias de los comités municipales y territoriales de atención que
ha planteado la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población
Desplazada (ver numeral 2.4, atrás), así como también vincular a las principales
agencias y ONG humanitarias y de desarrollo que operan en la región.
3.2. En relación con la prevención del desplazamiento
Se considera pertinente que se enriquezca el actual esquema de prevención, de manera
que se incluyan elementos diferenciales, de generación, étnicos y se articule al sector
privado al fomento y difusión de los derechos humanos. En términos específicos se
considera pertinente en este campo:
- Que la prevención y protección se piense desde un enfoque que incorpore una
mirada particular por subregiones, problemas estructurales de exclusión económica, así
como la dimensión urbana de la guerra. En este sentido, se recomienda articular en una
sola estrategia los planes de contingencia, de reducción de minas antipersona, de
derechos humanos, seguridad y erradicación de cultivos de uso ilícito que se vienen
operando en el departamento y así superar las miradas unidimensionales y fragmentadas
que hoy permen la gestión pública.
- Además, se propone que se analicen y adopten las propuestas que en la materia
plantea la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población
Desplazada. Dentro de éstas resaltamos:
- “Que se reactive de manera urgente la Mesa Temática de DDHH, DIH y
fortalecimiento comunitario”.
- Que se intensifiquen los talleres sobre Promoción de los derechos humanos por
parte del Defensoría del Pueblo y la Cruz Roja Colombiana en los efectivos del ejército
nacional que opera en la región del Catatumbo.
51
- Que la fuerza pública participe en los Comités municipales y departamentales y
presente un informe periódico sobre comunidades en riesgo, las actuaciones de la
fuerza pública adelantadas y los análisis de condiciones de seguridad y orden
público”78
- Por último, en desarrollo de la crítica que la Mesa departamental hace sobre el
servicio militar obligatorio, se considera pertinente que se fije un procedimiento para
establecer en que casos no es adecuado que los jóvenes en situación de desplazamiento
presten su servicio militar obligatorio, dadas las situaciones de intranquilidad mental y
emocional en que se encuentran algunos, y en los casos en que se realice, que estos no
sean conducidos a las zonas de que han sido expulsados, y se explore la aplicación de
otros alternativas para prestarlo en zonas urbanas, según las modalidades que permite la
Ley 48 de 199379.
3.3. En relación con la Atención Humanitaria de Emergencia
Es necesario articular todos los esfuerzos que vienen realizando los actores
institucionales, ONG contratistas, agencias humanitarias internacionales y sector
privado, en una estrategia integral, que desde enfoques diferenciales lleven a una rápida
superación de las vulnerabilidad generadas por el desplazamiento y en particular que
lleven a que el espacio entre la AHE y la fase de estabilización socioeconómica se cierre
y porque no, que empiecen al mismo tiempo, pues no son excluyentes sino
complementarias.
Dado lo sensible que es esta fase, se recomienda que en el Comité departamental las
mesas de vivienda, salud y seguridad alimentaría analicen el diseño de programas de
intervención inmediata y se definan proyectos de empleo de emergencia mientras
empiezan las soluciones permanentes en materia de generación de ingresos, esto último
implica articular la OPSR y el programa de generación de ingresos y Familias en
Acción que maneja Acción Social a un esquema de actuación integral al cual podrían
converger el departamento, los empresarios y la cooperación internacional.
3.4. En relación con la Estabilización y Consolidación Socioeconómica
Es necesario que esta fase apunte a que se supere el Estado de Cosas Inconstitucional y
en este sentido, se recomienda que se revise y corrijan los trámites de oferta pública
sectorial y focalizada en los individuos que limitan el restablecimiento y se pase a
esquemas de atención por familias, localidades de recepción (para que se incluya por
igual en los programas a población en situación de desplazamiento y receptora) y por
78
Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de
Santander. “Prevención y protección de comunidades en riesgo de desplazamiento”. Op cit. Páginas 4 y
5.
79
…“Artículo 13º. PARAGRAFO 1º. “Los soldados, en especial los bachilleres, además de su formación
militar y demás obligaciones inherentes a su calidad de soldado, deberán ser instruidos y dedicados a la
realización de actividades de bienestar social a la comunidad y en especial a tareas para la preservación
del medio ambiente y conservación ecológica...PARAGRAFO 2º. Los soldados campesinos prestarán su
servicio militar obligatorio en la zona geográfica donde residen. El Gobierno Nacional organizará tal
servicio tomando en cuenta su preparación académica y oficio”. Congreso de la República de Colombia.
“LEY 48 DE 1993. Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización”. Marzo de
1993. Bogotá. Colombia.
52
enfoque diferencial, para el acceso a los servicios de salud, educación, vivienda y
generación de ingresos.
Se recomienda pertinente adoptar los indicadores de goce efectivo que ha fijado la Corte
Constitucional como criterio de los informes de gestión, y así la oferta se mida no sólo
en términos de coberturas, acciones realizadas, planes diseñados y recursos ejecutados,
sino que se defina el avance, estancamiento y retroceso en el logro de los contenidos
mínimos de los derechos de que habla la Sentencia T-025 de 2004 y sus Autos de
seguimiento.
Por último, en la aplicación de los programas de educación, generación de ingresos,
salud y vivienda se sugiere que se apueste en su ejecución a la contratación de
organizaciones basadas en formas asociativas y de que éstas hagan parte población en
situación de desplazamiento forzada, más que a contratistas privados y en este sentido,
se recomienda que se defina y aplique una estrategia activa de fortalecimiento
institucional de estos, en esta labor, el Departamento Administrativo Nacional de
Economía Solidaria –DANSOCIAL-, el SENA, la Universidad Francisco de Paula
Santander y demás organismos que fomentan el cooperativismo, juegan un rol
importante en la formación y acompañamiento a estos procesos.
3.5. En relación con los órganos de control
Es necesario que los órganos de control, como la Personerías, la Procuraduría Regional
y provincial, la Defensoría Regional del Pueblo, la Contraloría Departamental y la
Fiscalia General de la Nación, jueguen un rol más activo en relación con el control de
las autoridades nacionales y territoriales, considerándose pertinente que se haga una
gestión más activa en materia de publicidad de sus gestiones de control en la opinión
pública.
Por otra parte, se considera pertinente fortalecer el vínculo con las OPD, haciéndoles
transferencia de su know how en materia de derechos humanos, la ley de Justicia y Paz,
cómo hacer control ciudadano y seguimiento a la gestión pública desde un enfoque de
derechos.
3.6. En relación con el rol que pueden jugar las Organizaciones de Población –
OPD- en situación de Desplazamiento
Se recomienda que las OPD construyan una gran plataforma regional de organizaciones
de población desplazada, la cual sirva para discutir los desacuerdos, definir planes de
acción conjuntos, ser interlocutor ante lo institucional nacional y regional y por ende
complementar, más no reemplazar, a las actuales mesas de población desplazada que
operan en el departamento.
Por otra parte, se considera relevante que realicen una reflexión y planes de acción para
profundizar la comunicación entre los líderes y las personas en situación de
desplazamiento de la base, analizar la relación entre el grado de afiliación y por ende
representativa que presentan las OPD frente a la magnitud del desplazamiento en el
Departamento y como evitar que entre las OPD de Norte de Santander se presente una
baja rotación de directivas, que es un fenómeno común en OPD de otras regiones del
país y que lleva a que ciertas personas se perpetúen como dirigentes de estas
organizaciones, independientemente de la efectividad de su gestión.
53
Por último, se recomienda que las OPD incluyan el control social de los programas
públicos como parte de su misión y conformen por ende veedurías ciudadanas en
relación con los proyectos en materia de AHE, vivienda, educación, salud y generación
de ingresos.
54
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