03-40. Tripas marrones
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17 21 27 41 47 Detalle de imagen de portada. Mapa de densidad de población en el área de Zaragoza en 2002 elaborado por Severino Escolano (se reproduce íntegramente en la página 33). Consejo editorial Presidente: Javier Callizo Soneiro, viceconsejero de Política Territorial del Gobierno de Aragón Vocales: Isabel Artero Escartín, viceconsejera de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Aragón Ramón Salanova Alcalde, secretario general técnico del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón Rogelio Silva Gayoso, director general de Administración Local del Gobierno de Aragón Isidro Aguilera Aragón, director del Centro de Documentación y Documentación Territorial del Gobierno de Aragón Antonio Aznar Grasa, Departamento de Análisis Económico de la Universidad de Zaragoza José María Cuadrat Prats, Departamento de Geografía de la Universidad de Zaragoza Antonio Embid Irujo, Departamento de Derecho Público de la Universidad de Zaragoza Severino Escolano Utrilla, Departamento de Geografía de la Universidad de Zaragoza Ángela López Jiménez, Departamento de Sociología de la Universidad de Zaragoza Fernando López Ramón, Departamento de Derecho Público de la Universidad de Zaragoza Marcos Sanso Frago, Departamento de Análisis Económico de la Universidad de Zaragoza José María Serrano Sanz, Departamento de Estructura, Historia Económica y Economía Pública de la Universidad de Zaragoza 57 Equipo técnico Directora: Rosa M. Pellicero Campos Consejo de Redacción María Victoria Rodríguez Cativiela Gregorio Izuzquiza Rueda José Ramón Sanjulián Calvo Óscar Tomás Mora Miguel Orduna Ascaso Roberto García Bermejo Correo electrónico: [email protected] Web del Gobierno de Aragón: http://www.aragon.es Coordinación: Aragón Media, S.L. C./ San Lorenzo, 6-10. 50001 Zaragoza (España) www.grupoaragondigital.com [email protected] Maquetación y diseño: Grupo Aragón Rutas Coso, 67-75, escalera 1ª. 2º D. 50001 Zaragoza (España) www.aragonrutas.com [email protected] Preimpresión e impresión: Industrias gráficas La Comercial S.A. Argualas, 40. 50012 Zaragoza (España) [email protected] Depósito legal: Z-1536-2001 ISSN: 1698-6229 Esta publicación está impresa en: Papel ecológico estucado para portadas (250 gr.) Papel reciclado estucado para parte científica (115 gr.) Permitida la reproducción de los artículos de esta revista, citando la procedencia y el autor de los mismos. HIPÓTESIS PARA LA GESTIÓN DEL ESPACIO METROPOLITANO Javier Callizo Soneiro Viceconsejero de Política Territorial Gobierno de Aragón El proceso de comarcalización impulsado por el Gobierno de Aragón debe culminar con la constitución de la comarca que la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón, prevé en su Anexo como Delimitación de Zaragoza (hace ahí el número 17 de la serie). Lo que introduce otra cuestión por resolver: la eventual creación de una entidad metropolitana. Las dificultades del encaje no se nos escapan, pero no son tampoco una originalidad aragonesa; tienen, por el contrario, mucho que ver con la evolución del fenómeno metropolitano en España. Las crisis económicas de la década de los setenta (la de 1973 primero, la del 79 después) dejaron sentir su impacto sobre las aglomeraciones urbanas en forma de grandes desgarraduras en el tejido industrial. Veinte años después, contra algunos pronósticos que celebraban por adelantado el final del modelo, el crecimiento de los espacios metropolitanos europeos no sólo no se ha detenido, sino que ha conocido un nuevo impulso. A la externalización periurbana del empleo industrial y del sector de la distribución comercial se añade ahora la suburbización residencial de muchas jóvenes familias de clase media, en busca de mejores condiciones de vida y hábitat (el tecnicismo, de uso corriente entre geógrafos, urbanistas y arquitectos, es una troquelación a partir de la expresión anglosajona suburb, que no alude al chabolismo sino, por el contrario, a ese espacio de la vivienda unifamiliar cuyos orígenes se remontan al movimiento de la ciudad jardín de Howard). Ahora bien, desde hace unos años asistimos a una aparente paradoja: mientras el proceso de metropolización continúa imparable en España, su concreción administrativa, por el contrario, ha ido difuminándose paulatinamente desde finales de los años setenta. Hoy hablamos de áreas metropolitanas con tanta ligereza como imprecisión jurídica, y, con harta frecuencia, sin reparar en que, en realidad, hace casi dos décadas que tales entidades dejaron de existir. Muchas jóvenes familias optan por fijar su residencia en localidades del entorno de Zaragoza, caso de Utebo, en la fotografía. territorio / 4 científica 11 Presentación Hipótesis para la gestión del espacio metropolitano Javier Callizo Soneiro La problemática supramunicipal del modelo territorial del siglo XXI: Áreas metropolitanas y regiones funcionales urbanas Antonio Serrano Rodríguez La autoridad del transporte metropolitano de Barcelona Ramón Seró i Esteve Presente y futuro del Gobierno del Área Metropolitana de Barcelona, la entidad metropolitana del Medio Ambiente José Cuervo Argudín Algunos rasgos geográficos del reciente proceso de formación del Área Metropolitana de Zaragoza Severino Escolano Utrilla Las ciudades y el crecimiento económico Ana Gómez Loscos José M. Serrano Sanz Áreas metropolitanas y su capacidad vertebradora: la nueva ciudad del espacio metropolitano Ángela López Jiménez Ordenación y organización del territorio metropolitano de Zaragoza, cuestiones pendientes Fernando López Ramón Fotografía : Aragón Press 03 05 tribuna Sumario territorio / 5 Eran, aquellas áreas metropolitanas de la primera hora, entidades locales, ciertamente, pero de composición y funciones que hoy difícilmente podrían reputarse democráticas. Gestionadas desde arriba y presididas por la figura del gobernador civil correspondiente, reservaban a los municipios una muy deficiente representación y un protagonismo un punto menos que anecdótico. A nadie ha de parecer extraño que, instaurada la democracia, las entidades metropolitanas fueran sucumbiendo una a una en medio de un mar de tensiones y recelos entre las capitales y el resto de los municipios, debido a las diferencias de tamaño, riqueza y funciones entre aquéllas y éstos; tensiones y recelos mutuos que iban a estallar también como consecuencia de la asimetría existente entre las nacientes comunidades autónomas y sus capitales. No está de más recordar que la primera ley ordinaria del Parlamento Vasco (Ley 3/1980, de 18 de diciembre; B.O.P.V. de fecha 16 de febrero de 1981) tuviera como único objeto la supresión de la Corporación Metropolitana del “Gran Bilbao”. O que la Ley 7/1987, de 4 de abril, del Parlamento de Cataluña, supusiera la erradicación del Área Metropolitana. O que, por aquellos años, el desguace acabara también alcanzando a la de Madrid. ¿Una catástrofe? Más bien un simple cambio de las reglas y del terreno de juego. Como expresión del nuevo consenso social, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, revelará hasta dónde están dispuestos los españoles a llevar la regulación del fenómeno metropolitano: en ningún caso hasta la concesión de carta de naturaleza territorial. Las nuevas áreas metropolitanas se definen ahora como entidades locales no territoriales, integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras (art. 43.2). Lo sustantivo deja de ser aquí el ámbito territorial para pasar a ser el de los servicios y obras necesitados de una planificación conjunta. A la antigua demarcación metropolitana preconstitucional sucede ahora el consorcio metropolitano de geometría variable, como se dice ahora. No otra es la naturaleza de la Entidat Metropolitana del Transport y de la Entidat Metropolitana de Serveis Hidraulics i Tractament de Residus, ambas de Cataluña y en ambos casos de geometría variable; o de la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos y de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos, ambas de la Comunidad Valenciana. ¿Podría venir por ahí la solución para nuestro espacio metropolitano? SOBRARBE ALTO GÁLLEGO LA RIBAGORZA HOYA DE HUESCA / PLANA DE UESCA CINCO VILLAS SOMONTANO DE BARBASTRO TARAZONA Y EL MONCAYO CINCA MEDIO CAMPO DE BORJA RIBERA ALTA DEL EBRO LA LITERA/ LA LLITERA LOS MONEGROS ZARAGOZA ARANDA VALDEJALÓN BAJO CINCA / BAIX CINCA Fotografía : Aragón Press DESARROLLO LOCAL territorio & En efecto, como entidad local, la figura del área metropolitana es deudora de la legislación de los años cuarenta y cincuenta1, aunque será en 1963 cuando, en la Ley de 2 de diciembre por la que se crea la de Madrid, se hable por vez primera de áreas metropolitanas. Se seguirá hablando -y mucho- en los años sesenta y setenta: años del desarrollismo, de la política de polos de crecimiento (el galicismo no es aquí ocioso) y de la brillante producción científica del Instituto de Estudios de Administración Local. Pero aquel vigor teorético -tan sólido en el plano doctrinal como ajeno al debate político- comienza a debilitarse a partir de la promulgación de la Constitución de 1978 y de la aprobación de los sucesivos estatutos de autonomía de las comunidades autónomas. La producción legislativa posterior no podrá ocultar ya la escasa fe metropolitanista que desde ese momento acompañará al legislador español. Al contrario de lo que ocurre con la figura de la comarca, que vive ahora su onda expansiva (la globalización, paradójicamente, ha abierto nuevos horizontes al desarrollo local), el área metropolitana parece hoy en buena medida una institución del pasado, como ha señalado F. Sosa Wagner. Pero volvamos a los años sesenta. RIBERA BAJA DEL EBRO CAMPO DE CARIÑENA CAMPO DE BELCHITE COMUNIDAD DE CALATAYUD BAJO ARAGÓN-CASPE/ BAIX ARAGÓ-CASP BAJO MARTÍN CAMPO DE DAROCA ANDORRA BAJO ARAGÓN Al contrario de lo que ocurre con la figura de la comarca, el área metropolitana parece hoy en buena medida una institución del pasado. Los criterios de crecimiento y “creación” de ciudad de las décadas de los 60 y 70 poco tienen que ver con los actuales. 1 (Ley de Ordenación Urbana de Madrid y sus Alrededores, de 25 de noviembre de 1944; Ley de Bases, de 17 de julio de 1945, por la que se crea el Gran Bilbao; Ley de Bases, de 18 de diciembre de 1946, y Reglamento de 23 de mayo de 1947 por los que se crea la Gran Valencia, y Ley de Ordenación de Barcelona y su Comarca, de 3 de diciembre de 1953) territorio / 6 territorio / 7 tan necesario sin embargo en la delimitación de las demás comarcas. Finalmente, la disparidad demográfica y funcional que presentan los municipios de la Delimitación Comarcal de Zaragoza recogida en la Ley 8/1996 es generadora, si no de tensiones, sí de recelos entre la capital y el resto de los municipios. Lógicos y comprensibles, por lo demás. Pero no hay que ver aquí nada extraño. O nada extraño que no se haya producido ya en otras comunidades autónomas, según queda dicho. En todo caso tales recelos nunca han escapado a la percepción del sutil legislador aragonés, que, en línea con nuestra mejor tradición, siempre prefirió la prudencia y el consenso a la precipitación y la prepotencia. Es lo cierto que, debido al espíritu tecnocratizante que viene inspirando el planeamiento urbanístico español desde los años sesenta y setenta del pasado siglo, y cuya inercia es perceptible todavía hoy, la mayor parte de los partidos políticos aragoneses sigue reconociendo en la necesidad de regulación del espacio metropolitano de Zaragoza una de las asignaturas pendientes de nuestra joven democracia. Pero también lo es que dicho reconocimiento no ha ido, al cabo, mucho más allá de la retórica: a la hora de la verdad, las dudas han venido rebajando bastante el alcance del compromiso hasta dejarlo reducido a la categoría de mera, aunque interesante, posibilidad. Es así como debemos entender la cautela que, evitando toda tentación imperativa, viene exhibiendo el legislador aragonés al referirse a la génesis de una hipotética área metropolitana: “por ley de la Comunidad Autónoma -se dice‘podrá’ crearse la entidad metropolitana de Zaragoza” (art. 76.1 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón); no dice, pues, ‘se creará’. Idéntica cautela muestra asimismo la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón, cuando en su disposición adicional tercera alude al supuesto de creación de dicha entidad: ‘en el caso de’ -se dice- que por ley de las Cortes de Aragón se cree el Área Metropolitana, etc. Tanta prudencia del legislador no es, desde luego, casual. Es lo cierto que hay eminentes juristas y geógrafos partidarios de volver sobre la creación de una corporación metropolitana de carácter territorial (una demarcación territorial propia), argumentando la conveniencia de políticas metropolitanas integrales y no sólo de naturaleza sectorial. Pero también lo es que en una comunidad autónoma como la nuestra, caracterizada entre otros rasgos por el enorme desequilibrio demográfico, económico y funcional entre la capital y el resto del territorio, la coordinación integral de las políticas sectoriales corresponde y debe seguir correspondiendo al Gobierno de Aragón en evitación de mayores abismos territoriales. Y es lo cierto también que las experiencias de gestión metropolitana del suelo urbano habidas en el franquismo, y que algunos pretenden convertir de nuevo en paradigma, no arrojan un balance enteramente positivo: en ningún caso se logró aplacar la voracidad de los municipios centrales mientras los restantes veían resignar sus competencias en materia de urbanismo, con la pérdida consiguiente de su potestad de autoorganización y hasta de su propia autonomía. Hoy, la sola mención de esta posibilidad levanta inmediatamente ampollas en los municipios de la Delimitación de Zaragoza. Y es que algunas recetas teórica y doctrinalmente perfectas desde la atalaya académica resultan en la praxis política no siempre realizables cuando no utópicas. Pero volvamos a la pregunta inicial: ¿podría venir la solución zaragozana por la vía de los consorcios metropolitanos en que acabaron convirtiéndose las áreas metropolitanas preconstitucionales? No parece Fotografía : Archivo CDITA Fotografía : Archivo CDITA El caso aragonés tiene unas especificidades que no conviene olvidar. En primer lugar, nuestro fenómeno metropolitano es todavía modesto por no decir balbuciente (el segundo municipio -Utebo- no es que no alcance los cien mil habitantes, es que apenas sobrepasa los diez mil). En segundo lugar, Zaragoza presenta una capacidad de difusión espacial de su crecimiento económico (el llamado efecto spread) escasa para su tamaño demográfico. La explicación, tratándose de un municipio como el zaragozano, que es de los más extensos de España, muy bien pudiera tener que ver con un planeamiento urbanístico que se ha caracterizado tradicionalmente por tratamientos muy restrictivos de su suelo urbano, de modo que el crecimiento metropolitano, que adopta aquí la forma de una estrella sobre los ejes carreteros, se manifiesta casi exclusivamente en los pequeños términos municipales vecinos; en contraposición, la capital cuenta con vastas extensiones de suelo no urbanizable en los acampos del término municipal que se dilatan en disposición interaxial. Una circunstancia que es del mayor interés tanto para entender el dinamismo metropolitano cuanto para explicar la escasa pertinencia que aquí pueda tener el concepto de ‘continuidad’ territorial, Ortofotografía de Utebo territorio / 8 Vista aérea parcial del meandro de Ranillas. territorio / 9 En efecto, la nueva mancomunidad comarcal en que la Delimitación zaragozana quiere organizarse, más las comarcas vecinas y la propia ciudad de Zaragoza, habrán de crear consorcios para la prestación de aquellos servicios (abastecimiento de aguas, tratamiento de residuos, etc.) que exigen a todas luces un ‘funcionamiento’ metropolitano, es decir, una gestión conjunta de carácter supramunicipal y hasta intercomarcal; consorcio que para el caso de otros servicios, Si con la transición saltaban hace veinte años los costurones de aquel viejo traje administrativo que fueran las corporaciones metropolitanas del franquismo -un traje cosido con hilos de un perfeccionismo tecnocrático tan académicamente preciosista como políticamente inviable en un contexto democrático-, la gestión de los espacios metropolitanos requiere hoy del máximo consenso político y, aunque parezca ocioso por redundante, de grandes dosis de flexibilidad y pragmatismo; la del zaragozano, que supone además la culminación del proceso de creación de nuestra propia Planta administrativa, todavía más. Flexibilidad, pragmatismo y vocación de pacto que están en nuestro acervo político tanto como ausentes están los tiquismiquis nominalistas. O la tendencia a confundir el fin con los medios LA PROBLEMÁTICA SUPRAMUNICIPAL DEL MODELO TERRITORIAL DEL SIGLO XXI: ÁREAS METROPOLITANAS Y REGIONES FUNCIONALES URBANAS Antonio Serrano Rodríguez Catedrático de Urbanística y Ordenación del Territorio Universidad Politécnica de Valencia La reflexión sobre los procesos de urbanización necesariamente han de encuadrarse en la reflexión sobre el “modelo territorial” que caracteriza a la sociedad europea de principios del siglo XXI. A este respecto, y de una forma sintética, podemos señalar que entendemos por “modelo territorial” la forma en que una determinada sociedad se relaciona, ocupa y trasforma un espacio determinado (A. Serrano, 1981)1. Se incluye en este concepto tanto las pautas de crecimiento o decrecimiento de unos espacios con respecto a otros como las interrelaciones que se establecen entre los mismos y entre las distintas actividades que interactúan o se soportan sobre el territorio, siendo el “modelo territorial” una abstracción que trata de sintetizar los aspectos fundamentales que subyacen en la comprensión de la ordenación e interrelación de la componente espacial de todas ellas con la dinámica social. Como se señalaba hace más de una década (A. Serrano, 1993)2, las transformaciones en el campo productivo, del transporte y de las comunicaciones, así como en el conjunto de relaciones sociales y de comportamientos que caracterizan a la sociedad actual, han llevado a cambios profundos en el “modelo territorial”, definiendo espacios de interrelación cotidiana en el funcionamiento territorial sensiblemente más amplios que los que eran tradicionales a mediados del siglo XX. Así, esta dinámica ha llevado a un proceso de concentración demográfica y de actividades en áreas cada vez más extensas, con la definición y delimitación de lo que denominábamos "regiones funcionales urbanas" como ámbito de relación de una parte cada vez mayor de la sociedad característica de finales del siglo XX y principios del XXI. Fotografía : Archivo 1 Serrano Rodríguez, A. (1981).- “Ordenación del Territorio I”. Universidad Politécnica de Valencia. Valencia, 1981. 2 Serrano Rodríguez, A. (1993).- “El Urbanismo del siglo XXI: Problemas previsibles y líneas de actuación recomendables”. Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales, nº 95-96. MOPTMA. Madrid, 1993. Los actuales consorcios metropolitanos gestionan la prestación de servicios tales como la depuración de las aguas mediante infraestructuras como la central depuradora de Sabadell que aparece en la fotografía. territorio / 10 territorio / 11 científica como por ejemplo el transporte, habrá de contar seguramente también con la presencia de otras comarcas limítrofes, de acuerdo con ese modelo de geometría variable que es característico de las entidades metropolitanas de nuestros días. Unas entidades metropolitanas cuya pertinencia funcional, lejos de justificarse en sí misma, se fundamenta hoy en todo caso en las necesidades de prestación de servicios a los ciudadanos. Si esto es así en espacios metropolitanos ya maduros, con mucha mayor razón lo será en fenómenos metropolitanos apenas embrionarios, cual es nuestro caso. tribuna que pueda ser de otra manera. Sin ánimo de interferir en el debate que en estos momentos está celebrándose en el seno de la Delimitación de Zaragoza, el Gobierno de Aragón está persuadido de que cualquier hipótesis no será plausible sin el consenso de sus destinatarios. Serán los propios municipios, protagonistas destacados de la puesta en marcha del proceso de comarcalización, los llamados a culminarlo. Y están a un paso de lograrlo. La solución pactada a que han llegado no puede ser más realista y refleja tanto una inequívoca vocación de consenso cuanto un diagnóstico certero de la cuestión metropolitana: los municipios, excepción hecha de la capital, han expresado su determinación de crear una mancomunidad comarcal susceptible de recibir las competencias ya transferidas a las comarcas. De este modo, nada se opone ya a las fórmulas de gestión anteriormente apuntadas y actualmente en vigor en otros espacios metropolitanos.
