Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y

Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes
y proyectos inmobiliarios
Limites urbanos metropolitanos na Venezuela ante as novas leis
e projetos urbanos
Metropolitan Urban Borders in Venezuela in the Light of New Laws
and Urban Projects
Nubis Pulido*
Universidad de Los Andes, Mérida - Venezuela
Resumen
Resumo
Abstract
En Venezuela, a los tradicionales
factores motivadores de la dinámica
de expansión metropolitana, hoy
se incorporan nuevas decisiones de
políticas emanadas como leyes desde el
gobierno central. La implementación
de estas leyes contribuye a acelerar la
ampliación de los bordes metropolitanos,
reforzando, paradójicamente, un
proceso improvisado y desarticulado de
anexión de nuevos desarrollos populares,
sin infraestructura, equipamiento y
servicios necesarios para garantizar la
calidad de vida urbana, y a expensas
de espacios ecológicamente valiosos y
vulnerables. Estas áreas constituyen
emergencias territoriales que ameritan
atención particular e inmediata, porque
constituyen las formas territoriales de
mayores y más recientes cambios y las
más susceptibles a intervenciones con
fines de ordenamiento territorial.
Na Venezuela, aos tradicionais fatores
motivadores da dinâmica de expansão
metropolitana, hoje se incorporam
novas decisões de políticas emanadas
como leis que partem do governo
central. A implementação dessas leis
contribui para a aceleração da ampliação
dos limites metropolitanos, o que
reforça, paradoxalmente, um processo
improvisado e desarticulado de anexação
de novos desenvolvimentos populares,
sem infraestrutura, equipamento e
serviços necessários para garantir a
qualidade da vida urbana, e a custa
de espaços ecologicamente valiosos e
vulneráveis. Essas áreas constituem
emergências territoriais que merecem
atenção particular e imediata, já que
instauram as formas territoriais de
maiores e mais recentes mudanças e as
mais suscetíveis a intervenções com fins
de ordenamento territorial.
In Venezuela, new policy decisions
embodied in laws enacted by the central
government have been added to the
traditional factors motivating the
dynamics of metropolitan expansions.
The implementation of those laws has
contributed to accelerating the expansion
of metropolitan borders, paradoxically
reinforcing an improvised and
uncoordinated process of incorporation
of new low-income developments lacking
in infrastructure, adequate facilities,
and the services necessary to guarantee
the quality of urban life. Furthermore,
this has been done at the expense of
ecologically valuable and vulnerable
spaces. These areas constitute territorial
emergencies that deserve specific and
immediate attention since they are the
territorial forms featuring the greatest
and most recent changes, and should
be the focus of interventions aimed at
territorial ordering.
Palabras clave: aglomeraciones, bordes
urbanos, desarrollo metropolitano,
emergencias territoriales, tendencias,
Venezuela.
Palavras-chave: aglomerações,
limites urbanos, desenvolvimento
metropolitano, emergências territoriais,
tendências, Venezuela.
Keywords: agglomerations, urban
borders, metropolitan development,
territorial emergencies, tendencies,
Venezuela.
RECIBIDO: 18 DE ENERO DEL 2013. ACEPTADO: 10 DE MAYO DEL 2013.
Artículo de revisión sobre la actual dinámica de expansión y estructuración de los bordes urbanos metropolitanos venezolanos.
Recientes decisiones políticas contribuyen a acelerar la ampliación de los bordes metropolitanos, reforzando la incorporación,
improvisada y desarticulada, de nuevas zonas residenciales pobres. Estas zonas representan emergencias territoriales que ameritan
atención particular e inmediata.
* Dirección postal: Universidad de Los Andes, Av. Principal de Los Chorros de Milla. Mérida - 5101, Mérida, Venezuela.
Correo electrónico: [email protected]
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16 Nubis Pulido
Introducción
Las evidencias muestran que la expansión metropolitana en América Latina ha adquirido una dinámica particular que difiere de la de mediados del siglo pasado.
Mientras que las tasas de crecimiento de las grandes
ciudades se han desacelerado en las últimas décadas,
las aglomeraciones metropolitanas continúan creciendo. En términos territoriales, de un espacio urbano
relativamente compacto, estas aglomeraciones presentan una expansión con bordes más difusos —en no
pocos casos, policéntrica, al activar centros y subcentros urbanos—, siguiendo una ampliación espacial radial orientada por las vías de comunicación a partir del
centro de la ciudad. En los intersticios de estas áreas
de borde urbano, se encuentra una mezcla de usos del
suelo: la agricultura tradicional al lado de áreas residenciales para diferentes estratos socioeconómicos
de la población (condominios cerrados exclusivos,
barrios pobres), parques industriales, desarrollos
corporativos, sitios de recreación y otros desarrollos
suburbanos. Esto genera una expansión dispersa que
incorpora pequeños pueblos y zonas rurales dentro
del sistema metropolitano cada vez más amplio, diverso y complejo.
En Venezuela es posible observar tendencias similares. No obstante, a los factores tradicionales de la
dinámica de expansión, hoy se juntan, para acelerarla e imprimirle un carácter específico, la aprobación,
por parte del gobierno, de la Ley de Tierras Urbanas
(República Bolivariana de Venezuela 2009), la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares (República Bolivariana de Venezuela 2011c), la Ley de
Emergencia para Terrenos Urbanos y Vivienda (República Bolivariana de Venezuela 2011b), la Ley contra
el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas
(República Bolivariana de Venezuela 2011a), la Ley
para la Regularización y Control de los Arrendamientos Inmobiliarios República Bolivariana de Venezuela
2011e), y otros proyectos similares. Se presume que
la implementación de estas leyes contribuirá a acelerar inusitadamente la ampliación de los bordes metropolitanos, pues —en función de claros objetivos
electorales— propician la invasión y confiscación de
terrenos, tanto privados (ejidos) como baldíos, para la
autoconstrucción y activación de improvisados desarrollos habitacionales. Estos nuevos ritmos y pautas
organizativas reforzarán un proceso desarticulado e
improvisado de anexión de “nuevos desarrollos populares”, carentes del equipamiento, servicios e infraestructura necesarios para garantizar la calidad de vida
y, en muchos casos, a expensas de espacios ecológicamente valiosos y vulnerables. De esta forma, las áreas
emplazadas en los bordes de las ciudades constituyen
emergencias territoriales en el desarrollo metropolitano
de las ciudades venezolanas, pues ameritan atención
urgente y particular, ya que, además de constituir las
formas territoriales de mayores cambios, dada su reciente formación, son también las más susceptibles a
intervenciones con fines de ordenamiento. La evaluación de esta dinámica constituye el objeto de análisis
central de este artículo.
Tendencias urbanas en América
Latina y Venezuela
Uno de los rasgos característicos de la urbanización
en América Latina en las últimas décadas es el crecimiento de las periferias metropolitanas a un ritmo más
intenso que en las ciudades centrales (figura 1). Así lo
han puesto en evidencia diversos trabajos, tales como:
Pinto da Cunha (2000); United Nations (1993); Villa y
Rodríguez (1997), los cuales son reseñados por Pinto da
Cunha (2002).
Para Venezuela, estudios previos (Negrón 2001; Pulido 1999) han expuesto los aspectos característicos de
las tendencias del proceso de urbanización, las cuales
registran, desde hace varias décadas, una clara ralentización del crecimiento de la ciudad capital, con pérdida
de su importancia relativa en la escala del conjunto urbano; y en paralelo, un fuerte crecimiento, expansión
y dinamización de la mayoría de las áreas metropolitanas, dadas las ventajas que estas acumularon durante
ese mismo periodo (figura 2).
En este artículo se hace referencia a las aglomeraciones metropolitanas que abarcan un amplio espacio
ocupado por al menos una ciudad principal y sus áreas
aledañas (es decir, sus bordes), dentro de las cuales
varias comunidades vecinas, que en el pasado registraron grados variables de autonomía, hoy se encuentran
relacionadas económica, social y culturalmente con el
núcleo central, junto con una serie de nuevos desarrollos. Este proceso de ampliación de las áreas de borde
de los territorios metropolitanos constituye uno de los
rasgos más sobresalientes del proceso de urbanización
en Venezuela.
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7
6
5
4
Región
Centro
3
Periferia
2
1
Panamá
México
Guatemala
San Salvador
San José
Caracas
Santiago
São Paulo
Buenos Aires
-1
Lima
0
Figura 1. América Latina, países seleccionados: tasa de crecimiento anual de las áreas metropolitanas,
división entre centro y periferia. 1980-1990.
Fuente: Pinto da Cunha 2002, 41.
Santa Ana de Coro
Porlamar
Punta Cordón
Caracas
Mene de Mauroa
Maracaibo
Villa del Rosario
Ciudad Ojeda
Lagunillas
Machiques
Lago de
Maracaibo
San Felipe
Carora
Barquisimeto
San Carlos
Santa Barbara
Valle
de Cura
Mérida
Calabozo
Valle
de La Pascua
Maturín
Anaco
El Tigre
Barinas
San Fernado
de Apure
Táriba
San
Cristobal
OCÉANO
ATLÁNTICO
Cumaná
Barcelona
Acarigua-Araure
Guanare
El Vigia Ejido
Carúpano
Lechería
Valencia
Tinaquillo
Valera
Maracay
Ciudad
Bolivar
Ciudad
Guyana
Upata
COLOMBIA
GUYANA
Referencias
Distribución espacial de los centros urbanos
con más de 50.000 habitantes 2001.
Puerto
Ayacucho
700.000 a 2.700.00
300.000 a 699.000
200.000 a 299.000
50.000 a 199.000
Límite internacional
Límite estatal
BRASIL
Cuerpos de agua
Escala
0
50
100
200
300 km
Figura 2. Áreas metropolitanas Venezuela 2001.
Fuente: Ministerio del Ambiente - Instituto Forestal Latinoamericano 2007.
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En paralelo, hacia finales de la década de los noventa, la evaluación del rol de las ciudades medias en el
sistema urbano venezolano (Pulido 1999) puso de relieve, en el contexto político-económico prevaleciente en
ese momento, que un pequeño grupo de cuatro ciudades medias emergían —demográfica y funcionalmente— con una gran capacidad para polarizar el espacio
y posicionarse como centros líderes de sus regiones, y
tenían, además, un papel activo a nivel internacional, al
integrarse en redes que sobrepasaban el cerco nacional;
se trataba de las denominadas ciudades intermedias1.
Este grupo de ciudades se erigían como los espacios
más atractivos para el establecimiento y desarrollo de
las actividades económicas según las exigencias de los
mercados globales, y obtuvieron así un rol protagónico
en la organización del espacio urbano venezolano.
Hoy los cambios en la orientación político-económica, social y territorial, según la cual se conduce este
país, generan efectos territoriales que buscan alterar
las tendencias precedentes. Desde sus inicios, el actual
gobierno consideró que la distribución de la población
en el territorio venezolano era el “[…] resultado de la
orientación neoliberal bajo la cual se ha conducido el
país en las últimas décadas […]” (Ministerio de Planificación y Desarrollo 2001), lo que habría beneficiado a
un número reducido de núcleos urbanos y castigado al
resto del territorio. En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007 resalta de manera particular
lo que se considera como la causa fundamental de los
problemas nacionales en materia territorial:
[…] un proceso de ocupación del país con marcada
tendencia hacia la concentración de la población y las actividades productivas en un número reducido de núcleos
urbanos localizados en la franja centro-norte-costera, en
contraste con el resto del país, una gran extensión semidespoblada con un enorme potencial en recursos. Esta
desequilibrada ocupación del territorio nacional creó graves problemas sociales y ambientales en sus principales
ciudades y restó dinamismo a la provincia […]. (Ministerio de Planificación y Desarrollo 2001, 2)
También se le atribuye a los desequilibrios regionales
la gravedad de problemas tales como: el estancamiento
económico, las migraciones, la marginalidad, la pobre1 Denominación que surge en el marco de un proyecto conjunto, Groupe de Recherche sur l´Amérique Latine (GRAL)
/ Centre de Recherche et Documentation sur l´Amérique
Latine (CREDAL) Programme Interdisciplinaire sur les villes
(PIR-Villes en Francia, para diferenciar a un tipo particularmente dinámico de ciudades medias.
za y el deterioro ambiental; todo lo cual habría afectado
sensiblemente el desarrollo general del país (Ministerio
de Planificación y Desarrollo 2001). Así, con el objetivo
de promover una ocupación “equilibrada” del territorio,
el Estado diseñó una estrategia de “descentralizacióndesconcentrada” que privilegia el desarrollo de fachadas
de integración (amazónica, caribeña y andina), el fortalecimiento y desarrollo de ejes de desconcentración (occidental, Orinoco-Apure y oriental), y el fortalecimiento
de la dinámica regional a través de un conjunto de propuestas —zonas especiales de desarrollo económico
sustentable (ZEDES), núcleos de desarrollo endógeno
(NUDES), y sistema de asociaciones rurales auto-organizadas (SARAOS y SARAITOS)— dentro del proyecto Pueblos Agroindustriales Sostenibles (PAIS). A partir de la
estrategia planteada, también se consideran, en el Plan
de desarrollo, las líneas de inversión orientadas a la realización de estos proyectos.
El empeño en conducir al país bajo el lema, con alto
contenido ideológico y además idealizado, del pretendido “equilibrio territorial” supone, de esta manera, una
atención prioritaria a las áreas menos pobladas y, en
consecuencia, una desatención a las principales áreas
urbanas del territorio nacional, hábitat preferencial de
la población venezolana. En efecto, esto subestima el
área neurálgica del país, es decir, la zona centro-nortecostera, la cual alberga solo en su región central —que
comprende el 2,35% del territorio nacional— al 35,23%
de la población total de Venezuela (Ministerio de Planificación y Desarrollo 2001), y que incluye, además
de la capital del país, algunas infraestructuras de gran
importancia nacional, como el principal aeropuerto internacional (Maiquetía) y el puerto natural de mayor
capacidad del Caribe (Puerto Cabello) (Negrón 2004).
Bajo esta nueva alineación política, sustentada en
el eslogan Hacia el Socialismo del Siglo XXI, el actual
gobierno insiste en desconocer el rol que la productividad económica juega en materia de dinamización de
los territorios, niega la apertura a los mercados globales, desaprovecha las economías de aglomeración, los
gentilicios regionales —entendidos como formas de
expresión de las identidades culturales arraigadas a los
territorios—, así como las experiencias previas ganadas en materia de descentralización y de integración
sub-regional. Y, por el contrario, se empeña en el “equilibrio territorial” de la población y de las inversiones,
que desconoce la lógica de las dinámicas territoriales
pasadas y actuales, limitando a las áreas urbanas en sus
posibilidades de desarrollo (Pulido y Trinca 2007).
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Es difícil determinar efectos claros de las políticas
territoriales, por razones vinculadas a la poca coherencia entre la materia territorial y la económica, los
gastos e inversiones puntuales poco programados, la
inexistente evaluación tanto de estas como de políticas
anteriores, la ausencia de información oficial, así como
el sesgo ideológico implícito en esas formulaciones, que
datan de apenas una década, en la que los factores inerciales del territorio, representados por el capital fijo y
el capital natural, oponen resistencia a los cambios. No
obstante, los efectos territoriales de la orientación en la
política macroeconómica general, en cuanto que redefinen nuevos roles y funciones a determinadas unidades
geográficas del país, son bastante claros. Al respecto, el
trabajo de Pulido (2008) profundiza en tales detalles.
En el ámbito urbano, estos cambios económicos
afectan a todas las ciudades de manera general y, en
particular, revierten el proceso de valorización de algunas áreas urbanas distintas a la metrópoli nacional. En
concreto, ello se traduce en una pérdida de competitividad de las “ciudades intermedias emergentes” (Pulido 2008), que son el principal asiento de la actividad
económica nacional. Como ejemplo de ello, solo entre
1998 y 2006 el parque industrial disminuyó en un 35%
(Pulido 2009).
Al respecto, si se presta atención a la selectividad
espacial de las inversiones, los resultados del estudio
que realiza el Consejo Nacional de Promoción de Inversiones (CONAPRI 2009)2, en sus últimas ediciones correspondientes al 2005 y 2007, apuntan a Caracas como
la ciudad más atractiva para las inversiones, la cual se
ubica a la cabeza del ranking y relega a Valencia, que
en los tres estudios anteriores había descollado como
la urbe nacional más competitiva. Pese a ello, en el escenario internacional Caracas registra una pérdida de
su competitividad. Según la evaluación realizada a las
ciudades latinoamericanas por la revista internacional
América Economía3, en el 2007 (fecha coincidente con el
estudio de CONAPRI) la capital del país ocupó el último
lugar en el ranking, debido, entre otros aspectos, a los
altos índices de criminalidad y a su débil ubicación en el
2 Su objetivo central es evaluar el potencial de las ciudades
más importantes del país como polos de atracción de capitales, a través del Índice de Atracción de Inversiones (IAI).
3El ranking de “Mejores Ciudades para Hacer Negocios en
América Latina 2007”, de la revista América Economía analiza
cuatro factores: 1) potencial de mercado y riqueza relativa, 2)
calidad de vida, 3) conectividad y 4) imagen urbana y potencial innovador.
mundo de los negocios. Esto se tradujo en su descenso
del lugar 28 en el 2003, al 42 en el 2007. No obstante,
en la última edición de esta revista, publicada en 2010,
Caracas ascendió ligeramente en la escala, al ocupar el
lugar 34 en un total de 37 ciudades (América Economía 2010; Cámara de Comercio de Bogotá 2011); este
ascenso fue debido fundamentalmente a los ingentes
ingresos petroleros y al volumen de gastos en el área
de la administración pública y de servicios en la ciudad
capital. El cruce de los datos entre las escalas nacional
e internacional hace suponer no que Caracas haya mejorado su competitividad en el contexto interno, sino
que otras aglomeraciones venezolanas en el ámbito
nacional, particularmente las intermedias emergentes,
tales como Valencia o Maracay, se han debilitado por
las actuales condiciones del país.
Como consecuencia, se reanima el viejo y ya superado esquema de dominio de la capital sobre el resto
del conjunto urbano, o a lo sumo, pudiera preservarse
cierto dinamismo de las ciudades intermedias, debido a
factores asociados a la inercia territorial. La pérdida de
dinamismo de las aglomeraciones crea nuevas formas
de uso del espacio en las áreas de expansión reciente,
especialmente en sus bordes, y redefine nuevas formas
de hacer territorio. De ahí, que este trabajo se ocupe de
analizar particularmente las causas que han motivado
este proceso y sus consecuencias.
Expansión metropolitana,
ampliación de los bordes
La expansión metropolitana, como proceso generalizado en América Latina, ha recibido una merecida atención por parte del sector académico desde diferentes
posturas teórico-metodológicas, como lo dejan ver los
estudios de Aguilar y Escamilla (2009), Bazan (2001),
Bosdorf (2003), Capron y De Alba (2007a), Delgado
(2003), Lindon, Aguilar e Hiernaux (2006), entre otros.
Algunos de estos trabajos han resaltado cualidades específicas de los bordes de las ciudades y se han centrado
en el análisis del uso del suelo en aquellas áreas que,
por sus características particulares, difieren de las de
la ciudad central —como condominios cerrados, grandes superficies comerciales, nuevas áreas de autoconstrucción de los sectores populares, etc.—. Más allá del
detalle con que a veces se aborda para atender algunos
procesos parciales, los bordes de la ciudad requieren
de una amplia visión, pues, como señala Ramírez V.
(2007), no son zonas homogéneas, sino muy diversas,
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producto de las prácticas sociales que prevalecen en la
construcción del territorio e integradas por la diversidad de procesos que las caracterizan. Más aún, son
cambiantes y bastante complejas.
La dificultad que supone la caracterización y denominación de las áreas y procesos de expansión ha
dado origen a una gama de términos: periferia, zonas
periurbanas, rururbanas, suburbios, zonas de transición o interfase, zonas de hibridación, yuxtaposición
de espacios, zonas difusas, exurbia, “exópolis”, como lo
denomina Soja (1992), o contraurbanización. Cada uno
de estos conceptos ha sido adoptado en función de los
referentes teóricos bajo los cuales se han analizado los
procesos de crecimiento de las ciudades.
Se considera que esas diferentes propuestas enriquecen el campo de conocimiento sobre esta temática, a la
vez que aportan nuevos elementos al análisis para una
mejor comprensión de los procesos y formas resultantes
del crecimiento y expansión urbana. No obstante, más
allá de la disertación acerca de las orientaciones, posturas
y referentes teóricos adoptados sobre el tema, el interés
en este artículo gira alrededor de la evaluación de cómo
ciertos procesos de ocupación —desarticuladores y fragmentadores del organismo urbano— de los bordes de
la ciudad son activados, paradójicamente, por políticas
y acciones promovidas desde el poder central. De igual
manera, se pretende indagar acerca del funcionamiento, articulación e integración de estos nuevos territorios
con las aglomeraciones metropolitanas. Esto quiere destacarse en el caso venezolano en la última década. Para
tales efectos, se adopta el concepto de «borde», coincidiendo con Ramírez V. (2007) en que permite guardar
cierta independencia con respecto a las corrientes teóricas que han analizado los procesos de crecimiento en
ciudades diferentes a las de los países subdesarrollados
—y bajo las cuales, por lo general, se aborda el estudio de
las áreas periféricas—, y reconoce a la orilla que circunda
a la mancha urbana consolidada, como parte medular de
su transición, crecimiento y evolución.
Tradicionalmente, factores tales como el agotamiento y un mayor valor del suelo urbano en las áreas
centrales, la incapacidad de los sectores populares para
participar en el mercado inmobiliario, la ocupación informal del suelo —en ejidos, baldíos y áreas de gran
vulnerabilidad ambiental—, los requerimientos particulares de ciertos usos incompatibles con los ya existentes, el congestionamiento del centro, los deseos y
aspiraciones de ciertos sectores de la población vinculados a valores estéticos y de estatus, entre otros, han
incidido para estimular la expansión de los bordes de
las aglomeraciones urbanas. A esos elementos se juntan
hoy en Venezuela el discurso y la acción política, que incentivan, desde el poder central (con fines proselitistas,
como respuesta a la creciente presión electoral), la propagación de espacios de albergue para la población de
menores recursos, y se estimula con ello un crecimiento
desarticulado, no controlado y caótico en la ciudad y sus
bordes, a pesar de lo pautado formalmente en los instrumentos de gestión territorial, esto es, en los planes
de desarrollo urbano, las áreas de protección ambiental, entre otros. Este proceso se materializa a partir de
la creación e implementación de un conjunto de nuevas
leyes y proyectos, con sus efectos en los ámbitos metropolitanos, como se pretende demostrar en este artículo.
Usos del suelo y diferenciación social
del espacio en los bordes de las
aglomeraciones: nuevas tendencias
Los bordes urbanos, así como las áreas centrales, aún
formados en distintos momentos bajo diferentes estilos
y en diversos ámbitos físico-geográficos, son resultado
de las prácticas de construcción de la ciudad. Y es que,
tal como ha sido expuesto por Rojas y Pulido (2012),
las actuaciones de la sociedad en el espacio ocurren y
concurren históricamente con variada intensidad, cobertura y objetivos; por tanto, en el espacio geográfico
se generan territorios heterogéneos a raíz de las distintas formas de apropiación, residencia, producción, circulación y gestión que desarrollan los actores sociales.
Como producto de este proceso se organizan zonas de
interacción de actividades y naturaleza variada, que hacen de los bordes de la ciudad espacios de gran heterogeneidad, compleja movilidad y cambios permanentes.
Así, en los bordes metropolitanos coexisten una gama
de actores, actividades y usos de naturaleza, función y
morfología variadas; la materialización de las actuaciones en los espacios de borde se manifiesta bajo diferentes formas, que pueden caracterizarse según los
siguientes procesos de cambio.
Relocalización de las actividades
económicas, industriales,
comerciales y de servicios
Con la ampliación del espacio metropolitano, muchas funciones y actividades, antes localizadas en el
centro de las ciudades, encuentran condiciones favorables para establecerse en lugares más alejados, mante-
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Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y proyectos inmobiliarios
niéndose, no obstante, dentro del ámbito urbano. En
estas nuevas estrategias de localización, los cambios en
el transporte, las comunicaciones, el desarrollo de nuevas tecnologías y el costo de la tierra, junto con factores
asociados al proceso de la globalización, han sido determinantes para reactivar ciertos procesos territoriales.
De esta manera, sedes corporativas y oficinas centrales
de grandes empresas han encontrado amplias ventajas
en estos emplazamientos. En ese mismo sentido, diversos servicios de salud, educación, administración pública y privada, algunos desarrollos comerciales, grandes
superficies, malls, shopping-centers, nuevos artefactos
urbanos, como los denomina De Mattos (2006), franquicias, servicios turísticos y otro tipo de comercios
modernos, secundaron la movilidad de las familias de
ingresos medios y altos hacia los bordes. Asimismo, se
suman algunos equipamientos que necesitan espacios
amplios, como los aeropuertos, cementerios, hospitales, áreas deportivas y universidades.
Las aglomeraciones metropolitanas venezolanas
registran esas mismas tendencias, y aunque las nuevas
políticas económicas estatales han incidido en la disminución de la actividad industrial, la relocalización
de sus remanentes en los bordes urbanos muestra una
clara propensión en ese sentido. Simultáneamente, la
proliferación de nuevos desarrollos comerciales tipo
malls, redefine el paisaje de los bordes metropolitanos.
Son claros ejemplos de este proceso las aglomeraciones de Valencia, Maracaibo, Maracay y Barquisimeto.
Persistencia de usos rurales del suelo
El crecimiento demográfico y la expansión metropolitana no solo han implicado la absorción de antiguos
centros vecinos, sino también la sustitución de usos
menos rentables —en particular, los usos agrícolas tradicionales y los de conservación— por usos del suelo típicamente urbanos. La especulación, venta y ocupación
ilegal de los terrenos con fines urbanos, junto con la falta de controles o regulaciones en el uso de la tierra, ha
disminuido la superficie dedicada a los cultivos en estos
espacios. No obstante, quedan algunos remanentes que
se combinan con los nuevos desarrollos urbanos, bien
sea con fines especulativos o imágenes de fondo de un
paisaje requerido para nuevos fines (el ecoturismo, por
ejemplo), y, por último, aunque de forma decreciente,
persisten algunas parcelas agrícolas tradicionales. De
manera particular, en los bordes de las aglomeraciones
andinas venezolanas dotadas, por las condiciones físicas de su entorno, de grandes cualidades paisajísticas,
es común la combinación de parcelas agrícolas de modestas dimensiones con infraestructuras hoteleras y de
recreación. Los bordes de las aglomeraciones de Mérida
y San Cristóbal son ejemplos característicos. Las áreas
agrícolas, que son cada vez más reducidas, tienden a un
uso intensivo del suelo para rubros más rentables y con
métodos modernos, como el cultivo de flores y de algunas hortalizas en invernaderos. Estos cambios modifican el paisaje de los bordes de las ciudades.
Áreas de protección
Las áreas de protección y conservación han sido una
práctica común en América Latina para preservar los
bosques y el patrimonio natural ante el avance de los
cultivos y el crecimiento urbano. Las experiencias registradas en la literatura dan cuenta de la fragilidad de esas
medidas para asegurar la sustentabilidad ambiental
(Aguilar y Escamilla 2009; Bazant 2001). En Venezuela
estos espacios son denominados Áreas Bajo Régimen
de Administración Especial —en adelante, ABRAE— y
están contempladas en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (República Bolivariana de Venezuela
2011d). El sistema ABRAE está conformado, según su objetivo, por un conjunto de categorías o denominaciones
específicas. En la práctica, este instrumento normativo
ha sido insuficiente para regular y ordenar la expansión
y ocupación de los bordes metropolitanos. Múltiples
son las experiencias de ocupación ilegal de parques y zonas protectoras, ante la mirada complaciente de las autoridades. Por ejemplo, la evaluación realizada con el fin
de determinar la sustentabilidad de los paisajes andinos
de Venezuela, articulada al uso del agua, así lo pone en
evidencia (Pulido 2011; Pulido et ál. 2004; Pulido y Márquez 2008). Según los resultados de esta investigación,
en los parques más importantes de la región andina (los
cuales colindan con las aglomeraciones de Barinas, San
Cristóbal, Valera-Trujillo y Mérida) los bosques se han
reducido. El análisis de la población andina revela un
crecimiento importante de las áreas urbanas, pues en
solo 40 años la población urbana se quintuplicó y pasó
de menos de 500.000 a casi 2.500.000 habitantes. Ello
ha implicado una expansión de las áreas urbanas y una
mayor intensificación del uso del suelo a expensas de las
áreas de conservación (Rojas y Pulido s.f.).
Zonas de uso residencial para
las clases media y alta
La localización de estos grupos sociales en urbanizaciones y condominios cerrados está marcada por la
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búsqueda de nuevas estrategias privadas de seguridad
y protección, la revalorización de la naturaleza, la exclusividad como motivo de prestigio, el alejamiento de
la contaminación y congestión, etc. La combinación de
procesos a diferentes escalas, asociados a la transformación económica, la globalización, la crisis económica, la pobreza creciente y a la criminalidad progresiva,
junto con las aspiraciones individuales, son, según
Borsdorf (2003), los elementos causales de las nuevas
formas de segregación. Estas formas se materializan
en el espacio urbano a través de una tipología variada
de condominios cerrados, urbanizaciones privadas,
ciudades amuralladas o fraccionamientos cerrados,
como también se les suele denominar a esas especies
de “gated communities” estadounidenses reproducidas
en América Latina, que, así mismo, han sido llamadas,
según otros autores que tienen en cuenta un nuevo
imaginario urbano, “espacios y territorios del miedo”
(Lindon, Aguilar e Hiernaux 2006). En los bordes de las
aglomeraciones venezolanas esta estrategia residencial
está fuertemente generalizada.
Existe una muy nutrida producción de trabajos e
investigaciones sobre las motivaciones o elementos
causales, las formas resultantes y los impactos territoriales de estos modos de ocupación del suelo urbano
(p. ej. Lindon, Aguilar e Hiernaux 2006; Capron y de
Alba 2007a, 2007b; Capron, Lacarrieu y Florencia 2007;
Lindon 2007; Soja 1992; Thuillier 2002, entre otros),
cuyos resultados aportan elementos para comprender
mejor este componente moderno de segregación socioespacial urbana. En ellos se exponen variados elementos que motivan a ciertos sectores medios y altos de la
población a preferir estas nuevas formas de ocupación
del espacio. Entre estos pueden resaltarse: un deseo de
evadir los males y el desorden de los barrios centrales
demasiado densos y en algunos casos decadentes, así
como la búsqueda de un mejor modo de vida, lejos de la
polución, de la congestión, la inseguridad y los ruidos;
una representación negativa de la ciudad —ligada a la
percepción del centro como una zona de gran riesgo—
y la búsqueda del contacto con la naturaleza, asociada a
normas y valores estéticos, higiénicos, sensibles y morales propios de las élites y de la clase media. Más allá
de la interpretación de esta modalidad de ocupación
del espacio como formas de individualismo, de relación
difícil con la alteridad, e, incluso, como una negativa a
compartir el espacio y aceptar las diferencias (Capron,
Lacarrieu y Florencia 2007), esta población pretende
evadir los inconvenientes y, a la vez, aprovechar los be-
neficios de la proximidad al centro de la ciudad, para lo
cual valoriza las vías de comunicación que contribuyen
a reducir las distancias. Por lo tanto, la movilidad y la
proximidad son elementos fundamentales en la dinámica de los bordes, donde la población transita en forma intensa para vincularse con otras zonas de la misma
metrópoli o con otros bordes (Ramírez 2007).
Las nuevas actividades de los bordes pueden conducir a generar nuevos centros, lo que favorece que estas zonas dependan menos del centro tradicional de la
ciudad. Además, el uso generalizado de vehículos o automóviles individuales facilita la articulación entre los
bordes y la ciudad. Todos estos factores contribuyen a
una mayor dinámica de cambios en estas áreas urbanas
(Pradilla y Pino 2004, citado por Ramírez 2007).
Zonas residenciales para
sectores de bajos recursos
Estas áreas, producto de viejos y nuevos procesos de
segregación comunes en toda América Latina, reciben
variadas denominaciones según los países: tugurios,
asentamientos informales, asentamientos espontáneos o no controlados, áreas marginales, colonias proletarias, villas miseria, campamentos poblacionales,
pueblos jóvenes, barrios o ciudades piratas, favelas,
etc. El surgimiento de estos asentamientos no regulados está asociado a las condiciones de pobreza de sus
habitantes, quienes, al no poseer los recursos necesarios para optar por el alquiler o compra en el mercado
inmobiliario formal de viviendas construidas de acuerdo con la normativa vigente y en sectores urbanizados
de las ciudades, deciden como última alternativa asentarse en terrenos municipales o privados, bajo formas
de ocupación, invasiones y tomas ilegales de estos espacios en los que construyen su albergue (Wiesenfeld
1998). Estos asentamientos se conocen en Venezuela
como barrios4 y se refieren a formas de hábitat diferentes a las zonas residenciales destinadas a los sectores
medios y altos. Es a esta diferencia a la que Borsdorf
alude como el contraste entre citadel y guetto, entre las
zonas de poder y las islas de pobreza, lo que origina
una nueva “polarización bipolar” (2003, 131). Una serie de rasgos relacionados con el nivel de vida de sus
ocupantes caracteriza estas áreas de pobreza: ilegalidad
en la ocupación del suelo, condiciones inadecuadas de
las viviendas, hacinamiento, dificultad para acceder a
4 En lo sucesivo, el término barrios se utilizará para hacer referencia a sectores residenciales populares.
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los servicios públicos domiciliarios, inexistencia de
equipamientos colectivos, problemas de accesibilidad y
movilidad, ausencia de espacios públicos, inseguridad,
entre otros. De acuerdo con el Informe de las Naciones
Unidas para el Hábitat (UN-HABITAT 2003), América
Latina y el Caribe contaba en el 2001 con 31,9% de habitantes que residían en barrios pobres, sobre un total
aproximado de 75,8% de población urbana, es decir, un
poco más de 127 millones de personas, que equivaldría
al 14% del total de la población mundial. En Venezuela, específicamente, la formación y crecimiento de los
asentamientos informales ha sido determinante en la
expansión de las ciudades. Mientras que en 1960 la población de estos barrios llegaba al 22% de la población
urbana, en el 2007 subió al 53%, que equivale aproximadamente a unos 14 millones de personas en una superficie de 180.000 ha (Pérez de Murzi 2008). Por otro
lado, se estima que en América Latina más del 60% de
las viviendas son construidas por la propia población.
En Venezuela, entre 1990 y 2001, el Estado construyó
alrededor del 20% de viviendas, el sector privado un
10%, mientras que un 70% fueron elaboradas por sus
propios pobladores (Villanueva 2008).
Hábitat precario en los
bordes de las aglomeraciones
metropolitanas venezolanas
En las aglomeraciones metropolitanas venezolanas,
el crecimiento consiste principalmente en una expansión de barrios escasamente regulada, pero legitimada socialmente como mecanismo de apropiación de
tierras para la construcción de viviendas destinadas
a sectores pobres. Uno de los vectores más importantes de ese proceso es lo que Echeverría y Chourio
(2000) reconocen como “lo inmobiliario informal”, es
decir, una urbanización caracterizada por su escasa regulación, que eleva el número de operaciones “financieras” (rotación), así como el gran fraccionamiento
de las fases constructivas y escasa articulación, entre
otros aspectos.
Dada la relevancia de este tipo de hábitat en los bordes metropolitanos —por la cantidad de personas que
alberga y la magnitud de la superficie que ocupa, así
como por su particular dinámica de expansión, su importancia en relación con la calidad de vida urbana y la
atención que reclama de los entes decisores—, se hará
una examinación y evaluación de algunos antecedentes
recientes de esta problemática en Venezuela.
La producción de estos espacios está indefectiblemente vinculada a la pobreza y al déficit de viviendas. A
finales del siglo XX existían 2.800 barrios con alrededor
de 11 millones de personas en 140.000 ha, lo que refleja
el nivel de pobreza de más del 50% de la población total
(Baldó y Villanueva 1997). Para el 2007, ese porcentaje
se mantenía, equivalente para ese año a 14 millones de
personas aproximadamente, mientras que la superficie
de barrios se había incrementado en 40.000 ha (Pérez
de Murzi 2008). De acuerdo con los trabajos de España
(2009), se constata que, en términos relativos —más
no absolutos—, la cantidad de pobres se redujo entre
1997 y 2007. Concretamente, en uno de los dos estratos
de la población considerados pobres, el estrato E (pobreza extrema), las cifras variaron desde 3.334.905 personas, equivalente a 16,09% de la población total para
1997 (20.721.850 habitantes) a 3.877.722, es decir 15,97%;
en contraste, para el 2007, en el estrato D (pobreza no
extrema) los valores variaron de 6.448.564 de personas, es decir, 31,12%, a 7.092.093, equivalente a 29,02%
de un total de 24.436.719 habitantes. Pero también se
comprueba exhaustivamente, en el trabajo de España
(2009), que las mejoras alcanzadas por los hogares han
sido resultado de variables que obedecen a logros individuales de las familias y sus ingresos, mientras que
las condiciones que dependen de las políticas públicas
—vinculadas al mejoramiento urbano, habitacional y
de confort en general— han permanecido iguales o han
empeorado.
Hoy, cerca de la mitad de la población urbana vive
en barrios y puede afirmarse que esta es la causa más
importante del aumento de la dimensión de las ciudades, debido a su crecimiento vegetativo y a la dinámica
del proceso de posesión de tierras e inmuebles a través
de invasiones.
Tabla 1. Población habitante en barrios (1991).
Áreas metropolitanas
Población
en barrios (%)
Maracay
54
Valencia
52
Maracaibo y ciudades de la costa
oriental del Lago
64
Barquisimeto
51
San Cristóbal
39
Barcelona-Puerto La Cruz
53
Ciudad Guayana
48
Datos: Cilento Sarli 2008, 40.
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23 24 Nubis Pulido
Solo en el área metropolitana de Caracas, en la que
tradicionalmente se registra la mayor calidad de vida
del país, la población que vive en ranchos pasó de 16,3%
en 1950 a 40,2% en 1990; mientras que, en la mayoría
de las otras aglomeraciones importantes, esos montos
la superan, como muestra la tabla 1.
Asimismo, en el 2009, del total de pobres (14.000.000
personas, aproximadamente), una gran parte habita en
la Gran Caracas y en el grupo formado por las principales ciudades: Maracaibo, Barquisimeto, San Cristóbal,
Maracay, Valencia, Puerto La Cruz-Barcelona y Puerto
Ordaz (10% y 22%, respectivamente), en asentamientos
informales y en su mayoría en viviendas autoconstruidas (España 2009).
Solo en Maracaibo, segunda ciudad en tamaño, se
cuentan cerca de 250 asentamientos irregulares que
ocupan el 60% del área urbana, aproximadamente 8.665
ha, los cuales se concentran mayoritariamente en la
periferia o “ámbito no consolidado”; a ello se agregan
119 asentamientos extra-urbanos con una superficie de
2.799,5 ha, en la zona protectora y zona rural del municipio Maracaibo (Castellanos et ál. 2006). No queda duda,
entonces, de que pobreza y vivienda son un problema de
gran relevancia en los ámbitos metropolitanos venezolanos, particularmente en sus áreas de borde.
Recientemente, una estimación de la ONG Red por
la defensa al trabajo, la propiedad y la constitución, que
opera en el país, muestra que, de aproximadamente
1.200.000 ranchos registrados en 1998, se incrementaron a más de 2.800.000 en el 2012, lo cual indica que
más de un tercio de los venezolanos no tienen vivienda
con servicios adecuados de calles, agua, cloacas y luz.
De acuerdo con esta fuente, para agosto de 2012 las ciudades con mayor número de terrenos invadidos y con
más ranchos construidos son las que se encuentran a
continuación en la tabla 2.
En cuanto a la producción de viviendas, se estima
que entre 1990 y 2001 se habrían construido 2.352.697
nuevas viviendas en el país. De estas, el sector formal
(público y privado) edificó cerca de 715.749 viviendas.
El resto, 1.636.948, equivalente al 69,5%, fue resultado
de la autoconstrucción. Esta situación evidencia que
los más pobres son los más importantes constructores
de vivienda del país (Genatios y Lafuente, citado por
Trinca 2010). Se considera que se requeriría construir
por lo menos 100.000 viviendas nuevas cada año solo
para cubrir la demanda que impone el crecimiento poblacional. En los hechos, el gobierno ha necesitado casi
cinco años (hasta el 2005) para construir solo 100.000
viviendas, lo cual es incongruente con las necesidades
de la población, así como con el lugar que ocupa este
objetivo de desarrollo social en las políticas declaradas
por este gobierno y los montos de los ingresos que por
la venta del petróleo ha percibido la actual administración del Estado, que ha obtenido más ingresos que
cualquier otra administración en el pasado (figura 3).
MM US$
110.000
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
91.109
MM US$ 35.856
Rafael Caldera
1994-1998
99.242
MM US$ 00.000
Hugo Chávez Frías
1999-Junio 2006
MM US$ 38.764
Carlos Andrés Pérez
1989-1993
20.000
10.000
0
MM US$ 16.488
Jaime Lusinchi
1984-1988
Figura 3. Ingresos fiscales provenientes del petróleo en las últimas administraciones.
Datos: Banco Central de Venezuela s.f.
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Tabla 2. Propiedades invadidas y ranchos construidos en las principales ciudades venezolanas (1998-2012).
Ciudad y estado
N.° de propiedades invadidas
N.° de ranchos construidos
Caracas D. C.
2.900
305.000
Puerto La Cruz - Barcelona – Anzoátegui
2.050
165.000
Valencia - Carabobo
1.550
120.000
Maracay – Aragua
1.200
75.000
Barquisimeto - Lara
1.050
64.000
Gran Maracaibo - Zulia
1.020
60.000
Ciudad Guayana - Bolívar
950
55.000
Mérida – Mérida
800
40.000
Maturín – Monagas
750
31.000
Cumaná – Sucre
690
29.000
Valera – Trujillo
600
22.000
Punto Fijo – Falcón
550
9.000
Valle La Pascua - Guárico
380
15.000
Punta de Mata - Monagas
320
11.000
El Tigre - Tigrito - Anzoátegui
315
10.000
S. Juan Los Morros - Guárico
300
9.000
Barinas - Barinas
300
8.500
San Carlos - Cojedes
290
8.000
San Felipe - Yaracuy
285
7.200
Coro - Falcón
275
7.000
Acarigua - Araure - Portuguesa
270
6.800
El Vigía - Mérida
270
6.700
San Cristóbal - Táchira
260
6.500
Porlamar - Nueva Esparta
250
5.900
Carúpano - Sucre
245
5.200
Tucupita - Delta Amacuro
240
4.800
Ciudad Bolívar - Bolívar
230
4.300
Cabimas - Zulia
225
3.800
Guanare - Portuguesa
225
3.500
Carora - Lara
210
3.200
Puerto Cabello - Carabobo
205
3.100
Cagua - Aragua
200
2.800
Apure - Apure
195
2.600
San Antonio - Táchira
185
2.450
Temblador - Monagas
160
1.800
Cariaco - Sucre
150
1.200
El Callao - Bolívar
130
900
Tucacas - Falcón
120
800
Machiques - Zulia
110
780
20.455
1.117.830
Totales
Fuente: upla-ven Opinion 2012.
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25 26 Nubis Pulido
El continuo incremento de los precios internacionales
del petróleo (US$ 16,04 por barril en 1999, US$ 56,35 en
2006 y más de US$ 100 en el 2011) ha hecho que estos
ingresos sumen entre 1999-2010 aproximadamente
MMUS$ 225.236. No obstante, las intervenciones estatales en materia de construcción de vivienda no son
comparables y el déficit se ha acentuado (tabla 3).
El Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Urbanos (UN-HABITAT) señala que, en el 2005,
el déficit habitacional en Venezuela era de aproximadamente 3 millones de viviendas, e incluye las casas que
requerían mejoras. En el 2007, el Ministerio del Poder
Popular para Vivienda y Hábitat (MPPVH) precisó la cifra en 2.800.000 viviendas: un millón correspondería
a nuevas familias, 800.000 a ranchos que deberían ser
sustituidos y otro millón a las casas ubicadas en zonas
de alto riesgo, a lo que habría que agregar 100.000 nuevas familias cada año. Esto quiere decir que cerca de 13
millones de venezolanos (promedio estimado de 4,4
personas por vivienda, según el censo del 2001) poseen
una vivienda adecuada.
Tres años después, en el 2010, el ente encargado de
coordinar las políticas en materia habitacional no había
actualizado las cifras. Sin embargo, los resultados arrojados por el Censo de Estructuras (realizado por el Instituto Nacional de Estadística —en adelante, INE— como
parte de los trabajos preliminares del Censo Nacional
de Población y Vivienda del 2011) reflejan las cifras con
respecto a la materia habitacional, las cuales se especifican a continuación. Para ese año, en Venezuela había
6.407.100 de viviendas familiares ocupadas, de las cuales
2.555.300 (39,88%) poseían condiciones dignas de habitabilidad, mientras que 3.851.900 (60,12%) presentaban
una serie de problemas, desde leves hasta graves, no identificados. Dentro de este último grupo, 761.000 vivien-
das debían ser sustituidas (equivalentes al 11,88%, del
total de viviendas del país). Para el 2001, había 5.192.900
viviendas familiares ocupadas; en 9 años, el aumento de
estas fue de 1.214.200, es decir, hubo un crecimiento de
134.900 viviendas por año. Mientras que el número de
viviendas en condiciones no aceptables aumentó para
el 2010 en 270.800 unidades adicionales, es decir, a un
ritmo de 30.088 viviendas anualmente. Mientras tanto,
entre 1999 y 2010 —en 11 años de gobierno—, la actual
administración ha construido solo 340.124 unidades, lo
que equivale a un promedio aproximado de 30.920 viviendas por año (figura 4) (Provea 2010, 2011), cifra que
escasamente se aproxima al número de viviendas que
deben ser sustituidas anualmente.
70.000
61.512
60.000
51.184
50.000
39.843
40.000
30.000
33.867
30.306
27.118
20.852
19.442
20.000
10.000
23.649
15.516
8.069
8.766
2003
2004
0
2000
1999
2001
2002
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Figura 4. Viviendas construidas durante 11 años de la administración de Hugo Chávez en Venezuela.
Fuente: Provea 2011, 232.
En cualquier caso, es difícil dar cuenta exacta de los
logros del gobierno en materia habitacional, dada la
escasa información verificable que se tiene de la Gran
Misión Vivienda. De acuerdo con el informe “Riesgos
de Corrupción e Integridad: Gran Misión Vivienda
Tabla 3. Viviendas construidas por el sector público y privado en Venezuela 1970-2006.
Periodo
Viviendas construidas
Promedio anual
1970-1979
639.354
64.000
1980-1989
720.000
80.000
1990-1999
656.845
65.700
2000-2005
114.639
20.000
2006
86.293
Viviendas construidas
Promedio anual
781.500
50.000
Datos: Cilento Sarli 2008, 47.
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ejecución retardada
Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y proyectos inmobiliarios
Venezuela”, recopilado por Transparencia Venezuela5,
entre junio y diciembre del 2012, el presupuesto de
la GMV (US$ 13,7 millardos de dólares) supera el presupuesto nacional de Guatemala (US$ 7,5 millardos
de dólares); se le destina más dinero que a todas las
misiones juntas, y los recursos son difíciles de vigilar,
puesto que no existen mecanismos claros de contraloría. Solo la vicepresidencia ha hecho inspecciones y
fiscalizaciones. Las denuncias ciudadanas hasta ahora realizadas incrementan las posibilidades de que se
convierta en un foco de corrupción, como lo evidencia
dicho informe (Transparencia Venezuela 2013).
De acuerdo con lo anterior, los objetivos propuestos
en 1999 —a raíz del ascenso al poder del actual gobierno— para solucionar el problema habitacional, según
entrevista realizada a Josefina Baldó, ex presidenta del
Consejo Nacional de la Vivienda, permanecen inalcanzados. Estos contemplaban una política de vivienda
con seis programas que beneficiarían a la mayoría de la
población, y consistían específicamente en: a) atención
para población en situación de calle, b) rehabilitación
de barrios, c) mejora de viviendas populares, d) rehabilitación de urbanizaciones populares, e) desarrollo de
viviendas progresivas y f) un último programa dirigido
a la clase media. No obstante, estos programas han sido
abandonados (Brassesco 2010).
La poca eficiencia del Estado para solucionar esta situación refuerza en los sectores pobres de la población
la búsqueda de alternativas, mediante estrategias que
fortalecen un patrón espacial segregacional, pues, ante
la imposibilidad de acceder al mercado formal inmobiliario, los sectores pobres de la población recurren, para
la autoconstrucción de sus viviendas, a la invasión de
terrenos libres, en general de tenencia pública (ejidos
y espacios baldíos) y de gran vulnerabilidad físico-natural, ya que están ubicados en alta pendiente, en los
bordes de ríos y quebradas, y se hallan expuestos a deslizamientos, derrumbes e inundaciones.
La participación del sector privado también ha sido
escasa, ya que solo ha construido el 10% del total de viviendas. Esta cuota podría estar disminuyendo, debido
a los convenios suscritos por el Estado desde el 2006
con agentes externos para la ejecución de viviendas po5 Organización definida como capítulo nacional de Transparencia Internacional, asociación civil sin fines de lucro, no
partidista, plural y sin filiación política, dedicada a promover
condiciones, procedimientos y factores para prevenir y disminuir la corrupción.
pulares, como los firmados con Irán, Uruguay, Brasil,
Portugal, Cuba, Belarús y la República Popular China
—según el diputado Andrés Velásquez, hasta enero del
2011, era solo de 9,64% (31.223 viviendas) del total planificado (323.646) viviendas— (APIUR s.f.)
Con la promulgación de la Ley de Consejos Comunales (República Bolivariana de Venezuela 2006) y la participación de organizaciones comunitarias de vivienda
(cooperativas, comités de tierra urbana, juntas de vecinos, entre otras) se ha creado una nueva modalidad
de participación asociativa en el sistema nacional de
vivienda y hábitat. Pese al protagonismo aparente que
esta ley le otorga a la comunidad y a los intentos de la
población por organizarse, existen escasas evidencias
de avances efectivos en la solución de los problemas
habitacionales, de modo que la situación de carencia
de viviendas adecuadas se mantiene. Más aún, en reiteradas oportunidades se develan conflictos que señalan
a estas formas asociativas comunitarias como corresponsables de actos de corrupción, incumplimiento de
metas y manejo inadecuado de los recursos (Pérez de
Murzi 2008; PROVEA 2007).
En definitiva, este gobierno, como otros en el pasado, ha intentado instaurar nuevos programas y acciones
para regular el acceso de la población a la vivienda sin
evaluar los resultados de los programas anteriores —el
de consolidación de barrios, por ejemplo—; la creación
de un ministerio para resolver este problema tampoco
ha logrado sus objetivos, como tampoco el cambio de
su máximo representante (entre 2008 y 2010 se cambió
6 veces de ministro).
En lo cotidiano, frecuentemente se llevan a cabo
protestas por parte de los sectores más pobres de la población para reivindicar el derecho a la vivienda. Según
el informe realizado por el Programa Venezolano de
Educación-Acción en Derechos Humanos, entre octubre del 2006 y septiembre del 2007 se realizaron 296
protestas, es decir, el 19,46% de las protestas en el país
(PROVEA 2007).
Mientras tanto, ante los comicios electorales presidenciales a celebrarse en diciembre de 2012 y la aspiración a una nueva reelección, la cuantificación de
soluciones habitacionales ejecutadas y el planteamiento de nuevas metas inundaron el discurso gubernamental. Las cifras y parámetros que utilizan el INE y el
Ministerio de Vivienda y Hábitat no coinciden por lo
que se hace difícil tener un panorama claro de la situación de la vivienda en el país (Cabrera Gutiérrez 2010).
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27 28 Nubis Pulido
Sin embargo, lo ejecutado y las propuestas no responden a una política habitacional coherente, sino, ante
la emergencia, a improvisadas, espasmódicas e insuficientes intervenciones, lo cual contribuye a profundizar la situación que al respecto vive el país.
Nuevos factores movilizadores
del crecimiento de los bordes
El desacertado manejo territorial, la falta de una política del hábitat acorde con las necesidades de la población, la pérdida de la capacidad adquisitiva del
venezolano —Venezuela ha visto crecer sus precios
en los últimos tiempos, con una escalada de 28,5%, lo
que lo ha convertido en el país con la inflación más alta
del continente por quinto año consecutivo (Inflacion.
com.co 2012)—, los problemas de precariedad del empleo, entre otros, son algunos de los factores que han
incidido para agravar el déficit de vivienda. Ante esta
situación, el gobierno pretende compensar su debilidad con ciertas medidas políticas, como la aprobación
de leyes según prácticas clientelistas y populistas en el
manejo de esta problemática. Así, sin alterar variables
estructurales, como empleo o productividad, y sin un
significativo incremento en la producción de nuevas
viviendas populares y eficaces programas de financiamiento para los sectores de menores recursos, desde
el gobierno se intenta cubrir el déficit de vivienda mediante el estímulo a las expropiaciones, invasiones y
otros mecanismos de ocupación de los inmuebles existentes. Estas intervenciones están guiadas por una
orientación ideológica que contradice lo pautado en
materia normativa en los diferentes planes de desarrollo urbano y territorial aún vigentes en Venezuela,
los cuales apuntan a un desarrollo urbano productivo,
eficiente y competitivo de las ciudades; y esto es así
toda vez que estas intervenciones se limitan a acciones
puntuales en materia de vivienda, sin atender a la infraestructura, equipamientos, servicios y demás obras
urbanísticas que aseguren el funcionamiento del órgano urbano de manera integral.
Estos mecanismos de intervención contribuyen a
acelerar la ampliación de los bordes metropolitanos y
refuerzan la anexión desarticulada e improvisada de
“nuevos desarrollos habitacionales” populares, a expensas de otros usos y de espacios ecológicamente valiosos
y vulnerables. Estas nuevas áreas, carentes del equipamiento, servicios e infraestructura necesaria para
garantizar la calidad de vida urbana, constituyen “emer-
gencias territoriales” de gran importancia en el desarrollo metropolitano venezolano.
Con el fin de evaluar los efectos espaciales en la organización urbana, esto es, los mecanismos establecidos por
este gobierno en materia inmobiliaria, se hace referencia
de manera específica a algunos de los instrumentos de leyes y proyectos hasta ahora aprobados e implementados.
Leyes y disposiciones regulatorias
¿A qué leyes e instrumentos normativos se hace referencia? En este trabajo se hace alusión a algunas leyes
(tabla 4) que generan un gran impacto en el desarrollo
urbano, al propiciar expropiaciones, ocupaciones, invasiones o adquisiciones forzosas de fincas, empresas,
complejos turísticos, terrenos, parques y áreas protectoras, edificios, casas, desarrollos urbanísticos y habitacionales, e inciden de manera determinante en la
estructuración, o des-estructuración, de las ciudades,
especialmente en los bordes urbanos.
A efectos de evaluar los impactos generados por
estos instrumentos legales se ha realizado una amplia
búsqueda de información de prensa, donde, además de
las opiniones y pronunciamientos, se reseñan las acciones emprendidas por los diferentes estamentos de
la sociedad6.
Ley de tierras urbanas
Esta ley le concede competencia al Ministerio de Vivienda y Hábitat para regular la adquisición, en nombre
del Estado, de las tierras urbanas declaradas “sin uso”,
mediante un proceso administrativo breve.
Los diferentes entes vinculados al sector inmobiliario, en particular, propietarios agrupados a través
de sus representantes, manifiestan públicamente su
rechazo a esta normatividad, acusando a este proyecto
por presentar graves violaciones al derecho de propiedad, entre otras, por las siguientes razones:
• Aun cuando esta ley no deroga derechos civiles o
derechos establecidos en la Constitución Nacional,
le otorga al Estado la preferencia para la adquisición
6 Para estos fines, se usó principalmente la información proporcionada por la hemeroteca virtual de la Asociación de
Propietarios de Inmuebles Urbanos (APIUR), que publica en
su sitio web, además de sus pronunciamientos, todas las reseñas periodísticas publicadas en los diferentes medios nacionales sobre la materia inmobiliaria, independientemente
de la tendencia política de quien la genera (además se remite
a través de links a las fuentes originales); esta representa
una base de datos interesante para la evaluación de la opinión pública con respecto a este tema.
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Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y proyectos inmobiliarios
Tabla 4. Nuevas leyes y proyectos relativos al tema inmobiliario.
Leyes
Ley de tierras urbanas
Ley de emergencia para
terrenos urbanos y
vivienda
Ley especial de
regularización Integral
de la tenencia de la tierra
de los asentamientos
urbanos o periurbanos
Ley contra el desalojo
y la desocupación
arbitraria de vivienda
Ley especial para
la dignificación de
las trabajadoras
y trabajadores
residenciales
Ley para la
regularización y control
de los arrendamientos
inmobiliarios
Creación de ciudades
y comunas socialistas
cercanas a las
aglomeraciones
Fecha
de aprobación
Sancionada el
13 de agosto del
2009
1 de enero del
2011
6 de mayo del
2011
6 de mayo del
2011
Decreto
-
8.005
8.198
8.190
Gaceta Oficial
Objeto
5.933
Regular la tenencia de tierras urbanas sin uso, aptas para el desarrollo
de programas sociales de vivienda y hábitat, con los fines de establecer
las bases del desarrollo urbano y la satisfacción progresiva del derecho a
las viviendas dignas en las zonas urbanas.
6.018
Establecer un conjunto de mecanismos extraordinarios a cargo del
Ejecutivo Nacional, en coordinación con otros entes públicos y privados,
nacionales e internacionales, destinados a hacerle frente con éxito y
rapidez a la crisis de vivienda que ha afectado a nuestro pueblo como
consecuencia del modelo capitalista explotador y excluyente, y que
se ha agudizado por los efectos del cambio climático, generador de
devastaciones en amplias zonas del territorio nacional.
39.668
Regular el proceso de la tenencia de la tierra en posesión de la población
en los asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, para el
debido otorgamiento de los títulos de adjudicación en propiedad de
las tierras públicas y privadas, con el fin de contribuir a la satisfacción
progresiva del derecho humano a la tierra, a una vivienda digna y su
hábitat sustentable y sostenible.
39.668
La protección de las arrendatarias y arrendatarios, comodatarios y
ocupantes o usufructuarios de bienes inmuebles destinados a vivienda
principal, así como las y los adquirientes de viviendas nuevas o en
el mercado secundario, contra medidas administrativas o judiciales
mediante las cuales se pretenda interrumpir o cesar la posesión
legítima que ejercieren, o cuya práctica material comporte la pérdida de
la posesión o tenencia de un inmueble destinado a vivienda.
6 de mayo del
2011
8.197
39.668
Asegurar las garantías constitucionales y los derechos humanos de los
trabajadores y trabajadoras residenciales, generando las condiciones
necesarias para su dignificación. Delimitando las acciones propias
de lo que hasta ahora ha sido denominado oficio de conserjería,
las partes del proceso, los derechos y obligaciones, así como los
mecanismos especiales para la garantía efectiva de los derechos de este
sector, establecidos en la constitución y demás leyes de la República
Bolivariana de Venezuela. Impulsando cambios en las relaciones de
trabajo y patrones socioculturales propios de un sistema patriarcal y
capitalista, que genera relaciones de explotación, expresadas en formas
contemporáneas de esclavitud y desigualdad.
12 de noviembre
del 2011
Derroga
el 427 del
7-12-1999
6.053
Extraordinario
Establecer el régimen jurídico especial de arrendamiento de inmuebles
urbanos y suburbanos destinados a vivienda, ya sean arrendados
o subarrendados total o parcialmente; en el marco de la novedosa
legislación y Política Nacional de Vivienda y Hábitat.
Diferentes
fechas
Ciudad Caribia (cerca de la autopista La Guaira-El Junquito. Zona
protectora del AMC, para albergar 100.000 personas).
Ciudad Belén (Oeste de Guarenas, Edo. Miranda, 18.000 aptos).
Ciudad Alba (Zona Protectora del Área Metropolitana de Maracaibo,
contempla 11.500 viviendas).
Ciudad Mariche (cercanías de Petare, Edo. Miranda, para albergar
105.000 personas).
Ciudad Comunal La Yaguara, en Colinas de Vista Alegre, destinada a
albergar unas 500 familias.
Comuna socialista Cacique Tiuna (en Fuerte Militar Tiuna, Caracas,
40.000 viviendas).
Ciudad Tavacare (Barinas, proyecta 5.300 viviendas).
Datos: República Boliviana de Venezuela 2009, 2011a, 2011b, 2011c, 2011d, 2011e; Salas 2011.
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29 30 Nubis Pulido
de las tierras, lo que puede resultar contradictorio
con los principios establecidos en la Constitución y
las leyes mediante los que se funda el derecho a la
propiedad.
• Elimina la declaratoria de utilidad pública que, por lo
general, deberían decretar los órganos legislativos.
• Vulnera los principios de justo precio en la expropiación, debido a que uno de los parámetros obligatorios para establecer su valor lo define el mismo
Ejecutivo Nacional.
• Viola el derecho a la defensa, al establecer un procedimiento administrativo sin juicio de expropiación.
• Permite la “custodia” del inmueble antes del pago de
la indemnización y sin haber culminado el procedimiento administrativo, lo cual ha generado invasiones u ocupaciones ilegales.
• Permite la ocupación del inmueble antes del pago,
sin autorización de un juez.
• Irrespeta el deseo mayoritario de que sea promovida y respetada la propiedad privada.
• Colide con la vigente Ley de expropiación por causa
de utilidad pública o social.
A lo anterior se suman otros señalamientos realizados por otros sectores, tales como:
• Interfiere con las Alcaldías y los Concejos Municipales, al violar su competencia en la ordenación urbana, que es una de sus dos competencias directas. En
cambio, este instrumento plantea que el Ejecutivo
Nacional, de manera directa y por la vía administrativa, puede intervenir en la planificación urbana, en
cualquier asentamiento urbano del país.
• Dejaría sin efecto las reivindicaciones que los sectores populares han ganado a través de la entrega de
títulos de propiedad de las alcaldías y gobernaciones.
• Son insuficientes los lapsos que se les conceden a
los propietarios para que demuestren tanto la propiedad del terreno o inmueble como que se encuentra en uso (APIUR s.f.).
Asimismo, como reacción ante la aprobación de esta
ley, varios representantes municipales del área metropolitana de Caracas promovieron la creación del Comité Pro Defensa de la Propiedad de los Venezolanos —la
mesa de trabajo contó con la participación de concejales
de cuatro alcaldías, representantes de las sindicaturas
municipales del área metropolitana, de la Cámara de la
Construcción, de la Cámara Inmobiliaria, de la Asociación de Propietarios de Inmuebles Urbanos y del Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas—.
Estos ediles consideran que la ley le otorga una excesiva
discrecionalidad al Ejecutivo Nacional para que determine, a través del Ministerio de Obras Públicas y Viviendas (MOPVI), por la vía administrativa, cuáles son
las tierras ociosas en cualquier asentamiento urbano,
sin ningún procedimiento técnico-jurídico que vele por
el legítimo derecho a la defensa. Este comité tiene como
objetivo alertar a la población sobre las implicaciones
de la ley e identificar las áreas e inmuebles que podrían
ser afectados, para que pueda generar estrategias que
permitan proteger su derecho a la propiedad.
La Ley de tierras urbanas es percibida como una
amenaza a la propiedad y se teme que genere efectos
comparables a los que en el campo genera la Ley de tierras, estimulando esta vez una ocupación ilegal de las
ciudades, especialmente en los bordes, por ser más susceptibles a nuevas ocupaciones (APIUR s.f.).
Ley de emergencia para terrenos urbanos y vivienda
Las fuertes precipitaciones de finales del 2010 dejaron a numerosas familias venezolanas sin vivienda
(113.500 damnificados). Ante esta situación, el Ejecutivo Nacional decretó el estado de emergencia y la Asamblea Nacional confirió al jefe de gobierno, mediante ley
habilitante, potestad para legislar a fin de enfrentar
esta contingencia.
Bajo este contexto se dictaron una serie de leyes con
el objeto solucionar la situación, pero, a pesar de su carácter transitorio, la Ley orgánica de emergencia para terrenos urbanos y vivienda estableció acciones permanentes
y, además, legisló sobre otros temas, como la propiedad
privada, el ordenamiento urbano y el sistema nacional de
viviendas. Además, para llevar a cabo el ordenamiento de
los territorios afectados por la ley, al Instituto Nacional
de Tierras Urbanas y Vivienda y a una Oficina Temporal
de Ordenamiento se les adjudicó la responsabilidad en
esta materia, con lo cual se contravino la autonomía municipal, cuyas competencias en materia de ordenamiento
urbano están previstas en la Constitución y en leyes que
la amparan, y, de esta manera, se privó a los estados y
municipios de recursos y terrenos para edificar viviendas
y obras de infraestructura, mientras que se concentraron
todas las decisiones y recursos en el Presidente de la República, con lo que se reforzó aún más la centralización
absoluta del poder. Esta normatividad, junto con la Ley
de tierras urbanas, establece mecanismos expresos para
expropiar propiedades sin garantías de pago. Como consecuencia, a comienzo del 2011, el gobierno venezolano
ha impulsado la confiscación masiva de edificaciones,
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Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y proyectos inmobiliarios
estacionamientos, empresas activas, terrenos y talleres
ubicados en algunas ciudades, principalmente en Caracas. En la mayoría de los casos este decomiso se efectuó
sin ningún tipo de pago y sin concluir los procedimientos
expropiatorios (APIUR s.f.).
Ley especial de regularización integral
de la tenencia de la tierra de los
asentamientos urbanos o periurbanos
Si el mercado inmobiliario formal fue afectado por la
escasa construcción de viviendas, el insuficiente financiamiento, la inflación desbordada y la caída del poder
adquisitivo de la población, la situación ha sido mucho
más compleja en la informalidad. Los habitantes de las
áreas urbanas marginales (sin posesión legal del suelo,
moradores de terrenos inestables y sin un acceso óptimo
a los servicios más básicos) han estado doblemente segregados y excluidos; esto exige regularizar la titularización de las tierras sobre las cuales están construidas sus
viviendas y concederles la propiedad de las bienhechurías, que pasarían a ser bienes inmuebles que podrían
ser hipotecados, con lo que accederían a prestamos y reivindicaciones que mejorarían su calidad de vida.
De acuerdo con el examen que realizó la Cámara Inmobiliaria de Venezuela —en adelante, CIV—, la Ley para la
regularización de las tierras urbanas en los asentamientos
populares —vinculada con otras del paquete legislativo,
tales como la Ley de las comunas y la de propiedad social,
la Ley de acceso a los bienes y servicios y la Ley de transferencia de tierras urbanas— establece que las familias
en estas zonas solo tengan títulos de adjudicación y/o de
permanencia, mas no títulos de propiedad de los bienes.
Es de recalcar que la mayoría de las viviendas de
las clases más desposeídas están construidas sobre terrenos estatales, municipales o nacionales, de modo
que, con estas nuevas leyes socialistas, sus ocupantes
obtendrían solo un certificado de la bienhechuría (un
permiso de ocupación), ya que el dueño es el Estado,
que se reserva el dominio de la propiedad y la facultad
de disposición del inmueble. Esto significa que esta población no podrá vender ni legar a sus descendientes
este importante patrimonio familiar, porque esos bienes tienen ahora un nuevo tipo de propiedad: comunitaria, social o pública, lo cual puede repercutir en una
mayor pauperización de las barriadas populares, pues
sus pobladores no querrán invertir en mejorar esas
viviendas.
Otro elemento cuestionable de esta ley es que, dado
que los títulos son preadjudicados, se elimina el dere-
cho a la defensa del ocupante de la vivienda, ya que el
Estado, tendría la facultad de sustraerle el bien inmueble sin uso de los tribunales, es decir, sin la apelación al
derecho a una legítima defensa.
Ley contra el desalojo y la desocupación
arbitraria de vivienda
Con la aprobación de esta ley el mercado de alquiler
también ha sido afectado. Las normativas que regulan
el sector inmobiliario desde el 2003, a raíz de la congelación de los precios y la reciente Ley contra el desalojo
y desocupación arbitraria de viviendas, han incidido en
una reducción de la oferta. Esta ley condiciona los desalojos hasta que el Gobierno asigne a las personas afectadas un lugar dónde vivir. Según cifras de la CIV, tras
el anuncio de la ley, la oferta de arrendamiento pasó
de aproximadamente 40% en 1998, a 6% en el 2010.
La consultoría jurídica de la CIV advierte acerca de los
efectos perjudiciales de esta situación para la población
de ingresos medios, dado que es la que alquila inmuebles para complementar sus ingresos, y además porque,
si se tiene en cuenta los costos de los inmuebles, es la
que recurre al arrendamiento (APIUR s.f.).
Ley especial para la dignificación de las
trabajadoras y trabajadores residenciales
La aprobación y puesta en vigencia de esta ley ha generado gran incertidumbre tanto en los “trabajadores
residenciales” —como reza la ley que desde ahora deben ser apelados los antiguos conserjes— como en los
patronos. Los primeros temen, con justeza, despidos
masivos y la sustitución de sus servicios por la contratación de empresas de limpieza, dado el incremento de
costos de la primera opción. Los segundos manifiestan
su inquietud por la suspensión y limitación de algunas
funciones de mantenimiento y aseo, antes atribuidas a
los trabajadores residenciales, ya que ello implica incurrir en gastos adicionales.
Por otro lado, pese a que esta ley establece la
temporalidad de uso de la vivienda que los condominios otorgan a los trabajadores residenciales, la cual
vendría dada por la duración efectiva de la relación
laboral, también prevé que por vías excepcionales
(decretos, leyes o procedimientos jurídicos) el trabajador residencial podría tener el derecho de enajenar,
gravar o arrendar el inmueble ocupado, derechos que
también podrían ser otorgados por la comunidad de
propietarios. Este es un punto álgido de discusión y
desacuerdos, cuyas manifestaciones ya se han hecho
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sentir: algunas asociaciones de propietarios arguyen
que se trata de un mecanismo adicional ideado por el
gobierno para intentar aliviar las presiones del déficit
habitacional y la deuda social acumulada durante trece
años, a través de la asignación de bienes que pertenecen a terceros.
Ley para la regularización y control de
los arrendamientos de vivienda
Este decreto incluye, entre otros aspectos, una metodología para la determinación de los cánones de alquiler según el método de costos, descuentos para la
venta de los inmuebles a los inquilinos, que varían según los años que tengan las familias como arrendatarios, y sanciones para quienes violen la normativa.
En particular, esta ley ha generado fuertes reacciones en grandes sectores de la población y ocupa grandes espacios en la prensa y medios de comunicación.
La organización de los grupos de afectados en asociaciones y otras formas comunitarias y sus constantes
manifestaciones públicas han sido uno de los mecanismos usados por la población civil para mostrar su
desacuerdo y elevar sus reclamos. A propósito de esta
ley, APIUR (s.f.) resume en un informe especial las razones por las que esta se debe rechazar y que aquí son
sintetizadas:
1. Excesivos controles
2. Contratos sin terminación
3. Procedimientos interminables
4. Impuesto a viviendas desocupadas
5. Expropiación de inmuebles alquilados
6. Alquileres irrisorios
7. Precios ínfimos
8. Legalización de traspasos ilegales
9. Menos construcción de viviendas
10.Altas multas y expropiación sancionatoria
En definitiva, las regulaciones, la dificultad de desalojar a un inquilino moroso y el riesgo a la inversión
desestimulan la oferta de viviendas para alquiler, acrecentando de hecho su demanda; ello incide en el incremento de los precios de los arrendamientos y agudiza
la crisis habitacional. De hecho, un buen número de
propietarios ya había paralizado los alquileres ante las
expectativas que crea la ley; solo en el área metropolitana de Caracas se estima una disminución cercana
al 60% de unidades de alquiler. Por tales razones, este
instrumento jurídico, lejos de beneficiar al inquilino, lo
perjudica al disminuir la oferta de alquileres y agravar
el déficit de vivienda en el país (APIUR s.f.).
Otras intervenciones: nuevos proyectos,
creación de nuevas ciudades
Otra forma de intervención pública de gran impacto urbano-territorial se vincula con la creación de
nuevos proyectos habitacionales de grandes dimensiones en las cercanías y, más específicamente, en los
bordes de las principales y más pobladas aglomeraciones metropolitanas: son las denominadas “ciudades
socialistas”, las cuales contradicen los lineamientos de
política territorial del gobierno, que dice promover la
redistribución “equilibrada” de la población en el territorio nacional. Algunos de estos proyectos son: “Ciudad Belén” en el estado Miranda, proyecto diseñado
para albergar 18.000 apartamentos en el oeste de la
ciudad de Guarenas, con el fin de reubicar poblaciones
que habitan zonas de alto riesgo (El Universal 23 de julio
de 2007, citado por Salas Bourgoin 2011); “Ciudad Caribia”, propuesta habitacional a desarrollarse en terrenos
localizados entre la autopista Caracas-La Guaira y El
Junquito, en parte de la zona protectora del área metropolitana de Caracas —en adelante, ZP-AMC—; “Ciudad Alba”, desarrollo habitacional de 11.500 viviendas
unifamiliares en 60 ha, proyectada para construirse en
la zona protectora del área metropolitana de Maracaibo (ZP-AMM), con el fin de restringir el crecimiento de
esta ciudad; “Ciudad Mariche”, en el estado Miranda,
es un complejo habitacional en las cercanías de Petare,
uno de los barrios más populosos de la capital nacional y uno de los más grandes de América Latina. Según
datos oficiales, este proyecto tendrá una superficie de
402 ha y, de ellas, el 66% se destinará al uso residencial,
es decir, aproximadamente 265,32 ha (Salas Bourgoing
2011) para la construcción de 21.000 apartamentos que
podrían albergar cerca de 105.000 personas. Adicionalmente, existen nuevos proyectos de este tipo, tales
como: Ciudad Comunal La Yaguara (Colinas de Vista
Alegre), Comuna socialista Cacique Tiuna (Caracas),
Ciudad Tavacare (Barinas).
Se ha querido hacer referencia, en particular, al
proyecto de la que fuera concebida como la primera ciudad socialista: Ciudad Caribia, decretada como
“área vital de vivienda y residencia”. Este conjunto habitacional está proyectado para albergar una comunidad de 100.000 habitantes en 20.000 apartamentos.
La primera etapa es ejecutada por el Ministerio de la
Vivienda, en convenio con Cuba, y contempla beneficiar a 602 familias (MPPVH 2011). En declaraciones
publicadas en prensa (El Nacional 2011), el proyecto
de Ciudad Caribia abarca una superficie total de 11 mil
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Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y proyectos inmobiliarios
370 hectáreas, en 6 mil de las cuales se construirán
unidades habitacionales. Algunos expertos advierten
sobre los efectos que esto tendría en la ZP-AMC, a la
que este proyecto se sobrepone. La ZP-AMC (nominada
mediante Decreto n.º 1046, en 1972) tiene como objetivo contribuir y mantener el resguardo microclimático
y ambiental de la ciudad.
Este proyecto, además de la remoción de gran cantidad de tierra y cobertura boscosa, requiere ser dotado
de una vialidad que garantice el acceso a las viviendas,
por lo que se estima que requerirá de una superficie
mayor. La localización de este conjunto en esa área de
difícil acceso, de alta vulnerabilidad y de gran impac-
to ambiental, responde más a objetivos de propaganda
política —su visibilidad es clara desde algunos ángulos
de Caracas—, que a normas urbanísticas existentes o
alguna pauta de ordenación territorial.
La proximidad y vinculación de Ciudad Caribia con
la capital nacional ocasionará la ampliación, densificación y congestión de los bordes de Caracas y afectará su entorno, con lo que incidirá en la complejidad y
funcionamiento de esta ciudad, en perjuicio de la calidad de vida de sus habitantes (figuras 5, 6, 7 y 8). Igual
situación se plantea con los otros proyectos urbanísticos cercanos a otras aglomeraciones metropolitanas
venezolanas.
Figura 5. Maqueta del Proyecto de Ciudad Caribia.
Fuente: Bocaranda Sardi 2011.
Figura 6. Proyecto en obras Ciudad Caribia.
Fuente: Bocaranda Sardi 2011.
Figura 7. Imagen satelital de Ciudad Caribia.
Fuente: GoogleTM Earth Maping Service Digital Globe 2013.
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33 34 Nubis Pulido
Ciudad Caribia
Caracas
Figura 8. Localización de Ciudad Caribia en los bordes de Caracas.
Fuente: GoogleTM Earth Maping Service Digital Globe 2013.
Posibles efectos en el funcionamiento
de las aglomeraciones
Hasta hace poco solo era posible especular acerca de
los efectos territoriales de las políticas y acciones de la
nueva orientación del país. Hoy son evidentes algunos
resultados de esa nueva dinámica sociopolítica, que se
materializa en la creación y expansión reciente de los
bordes metropolitanos. Se hace referencia a los procesos de invasión, ocupación y expropiación de terrenos,
edificaciones y áreas de conservación que, si bien no
son nuevos, han cobrado tal importancia más que las
áreas ocupadas por esta dinámica, resultan determinantes en la configuración de los nuevos espacios de
los bordes metropolitanos.
La implementación, por parte del Estado, de ciertas estrategias con la aprobación de este conjunto de
nuevas leyes, junto con un discurso político en el que
se cuestiona la propiedad privada y los mecanismos
formales de ocupación y adquisición de viviendas, ha
reforzado la invasión de extensas áreas en las ciudades
(véase tabla 2), lo que potencia los procesos de segregación y desintegración del tejido urbano y agudiza la
precariedad en amplias zonas, extendiendo su territorio y haciendo más complejo el funcionamiento integral de las aglomeraciones metropolitanas.
Una prueba de los efectos de ese discurso político,
que incentiva la ocupación de terrenos y propiedades,
y de las leyes que la legitiman, se pone en evidencia con
la identificación de los invasores con el gobierno, al fijar símbolos del oficialismo (siglas del partido de gobierno: Partido Socialista Unido de Venezuela - PSUV,
eslóganes, color rojo e imágenes del presidente, entre
otros) en los bienes tomados, como señal de victoria
(Morales Tovar 2009).
Este proceso de expropiaciones, tomas y desalojos,
cobró gran importancia inicial en el campo y zonas rura-
les venezolanos, y afectó más tarde a las áreas urbanas.
El Distrito Capital, las ciudades de los estados Zulia y
Lara son los territorios más afectados (Salazar y Benítez
2011). Y si bien esto tiene un efecto político-electoral,
al hacer creer que el problema de la vivienda se está
aliviando, a su vez tiene, por otro lado, claros efectos
económicos y sociales: primero, por el desincentivo que
genera en el sector inmobiliario y de la construcción, y,
segundo, por animar a la violencia social entre quienes
invaden y quienes protegen su propiedad.
En definitiva, con estas leyes el Estado elude la
responsabilidad que le es inherente en la solución del
problema habitacional de los sectores populares e incentiva la confrontación social, con lo cual se distrae a
quienes de otra manera serían sus principales opositores en una contienda electoral, los sectores desposeídos
de la sociedad.
Algunas consecuencias puntuales
El perímetro urbano de Caracas, en el Distrito Capital, asciende a aproximadamente 12.000 ha, en nueve años (desde el 2001 hasta el 2010) las invasiones
han ocupado una superficie adicional de 304 ha fuera del área urbanizada, y se contabilizan hasta ahora
70 nuevas barriadas (APIUR s.f.). Asimismo, algunas
áreas protegidas, de gran importancia por su valor en
la producción de los activos ambientales, próximas a
las aglomeraciones metropolitanas, han sido afectadas
por esos procesos; por ejemplo, en el parque nacional
El Ávila, recientemente renombrado Parque Nacional
Waraira Repano (en el área metropolitana de Caracas),
los asentamientos ilegales han ocupado 21.000 ha, de
sus 85.192, es decir, aproximadamente el 14% de su
superficie. Solo en el noroeste de la capital —según
censo en 2008—, han sido contabilizadas cerca de 700
nuevas viviendas autoconstruidas. Estos nuevos sectores de viviendas precarias aparecen continuamente
en el paisaje de los bordes urbanos de las aglomeraciones venezolanas más importantes (APIUR s.f.)
Paralelo a la ocupación de terrenos, entre el 2003
y 2010 se han contabilizado 22.000 inmuebles invadidos en todo el país. Se han invadido incluso viviendas
de interés social, jurídicamente reservadas para personas
que ya habían cumplido con los requisitos de la política
habitacional, así como bienes de propiedad pública, lo
que priva a los municipios y al Estado del uso de obras de
infraestructura para el beneficio de la colectividad. Solamente en Caracas, del 2003 al 2006, se invadieron aproximadamente 2.800 unidades de vivienda en 140 edificios
(APIUR s.f.).
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Bordes urbanos metropolitanos en Venezuela ante nuevas leyes y proyectos inmobiliarios
La magnitud de los conflictos que la práctica de las
invasiones ha generado entre la población es tal, que incluso se han originado problemas y rupturas de grupos
partidarios del gobierno. Recientemente, en un informe
presentado por miembros de varios consejos comunales
agrupados en algunas comunas se ha denunciado ante la
Fiscalía del Ministerio Público la actitud delictiva del autodenominado “Movimiento de pobladores en custodia”,
el cual tendría un lucrativo negocio con las invasiones
(Rodríguez 2011).
Esta es la naturaleza de los procesos hoy dominantes
en la dinámica de formación y funcionamiento de las ciudades venezolanas, particularmente de las aglomeraciones metropolitanas, bajo una suerte de “anarquía urbana”
promovida desde aquellas instancias que tendrían que velar por el desarrollo planificado de nuestras ciudades para
asegurar la calidad de vida de su población.
Conclusiones
En Venezuela las tendencias generales de la urbanización se reproducen de forma comparable al resto de
América Latina. Dentro de ellas, los bordes urbanos
constituyen hoy más que nunca nodos de articulación
complejos, diversos, cambiantes y fundamentales en la
conformación de las aglomeraciones urbanas.
Las particularidades que caracterizan a los bordes
de las aglomeraciones venezolanas hoy están singularizadas por el rol determinante del Estado, en su pretensión de imponer un nuevo modelo político en el país.
Con la reciente implementación de los nuevos mecanismos legales reseñados, el Estado venezolano, además de no solventar el acuciante problema habitacional,
sobre todo de los sectores populares, y de sustraerse de
su responsabilidad, incentiva la confrontación social y
anula la oposición política que engendraría en los sectores pobres más afectados por esta situación.
La reciente expansión-densificación de los asentamientos informales en los bordes metropolitanos
constituye la evidencia territorial de la ineficiencia en
la planificación y gestión urbana, y demuestra la inoperancia gubernamental para afrontar las causas estructurales de la pobreza, marginalidad e inequidad de la
sociedad venezolana.
Mientras esto último no sea comprendido, abordado, combatido, y se continúe evadiendo la responsabilidad en la solución de los problemas sociales
—en especial, en materia de vivienda—, y se toleren
o justifiquen las tomas ilegales de terrenos e inmuebles y, además, se legitimen con las expropiaciones y
se refuercen con el discurso político-ideológico de los
gobernantes, continuará reproduciéndose la pobreza
y sus espacios dentro de las ciudades, con sus consecuentes efectos en el funcionamiento y calidad de vida
de sus habitantes.
El problema de la vivienda, motor de esta dinámica,
más que con nuevas leyes, debe ser parte de una política
integral de Estado que coordine de forma planificada,
multisectorial, que involucre a toda la población en la
solución de este acuciante problema que domina el paisaje urbano. De otra manera, se seguirá amenazando la
convivencia social y se continuará alejando al país del
objetivo de alcanzar ciudades más justas y equitativas.
La atención al problema de la degradación de los
bordes metropolitanos, por efecto de la expansión de
los sectores pobres debida a las razones antes expuestas, supone, en definitiva, la necesidad de liberar la capacidad productiva de Venezuela, para que se generen
oportunidades que permitan crear riqueza, condición
sine qua non para sacar al país de la pobreza.
Nubis Pulido
Profesora titular del Instituto de Geografía y Conservación de Recursos
Naturales, Universidad de Los Andes, Venezuela.
Excepto que se establezca de otra forma, el contenido de este artículo cuenta con una
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