Marco Legal y Estructura Institucional del Desarrollo Turístico e

Marco Legal y Estructura Institucional del
Desarrollo Turístico e Inmobiliario en la
Costa Pacífica de Costa Rica
INFORME FINAL
Por Jorge Cabrera y Shirley Sánchez
Preparado para:
Center for Responsible Travel
A Nonprofit Research Organization
Stanford University and Washington, DC
Este documento es parte del estudio
“El Impacto del Desarrollo Asociado al Turismo en la Costa del
Pacífico de Costa Rica”
San José, julio de 2009
1
TABLA DE CONTENIDOS
ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO ................................................................. 4 GLOSARIO.................................................................................................................................... 15 ASIGNACIÓN ................................................................................................................................ 20 METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN .................................................................................. 21 CAPÍTULO 1. REGULACIÓN LEGAL DE LA ZONA COSTERA ................................................ 23 1.1 ANTECEDENTES ...................................................................................................... 24 1.2 ASPECTOS GENERALES SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE . ............................ 27 1.3 TERRITORIALIDAD EN LA ZONA COSTERA ................................................................. 31 1.5 PROPIEDAD EN LA ZONA COSTERA.......................................................................... 33 1.5.1 Tipos de propiedad en la zona costera ................................................................... 33 1.5.2 Régimen demanial en ZMT y excepciones .............................................................. 35 1.6.1 Instrumentos legales para el uso y aprovechamiento de la zona marítimo
terrestre y la zona costera. ................................................................................................ 39 1.6.3 Usos no Autorizados ................................................................................................. 45 CAPÍTULO 2. MARCO REGULATORIO Y DESARROLLO EN LA ZONA COSTERA ............. 47 2.1. PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................................................... 48 2.1.1 Estado de situación ................................................................................................... 50 2.1.2 Antecedentes ............................................................................................................. 51 2.1.4 Gestión en la Planificación y el Ordenamiento Territorial..................................... 59 2.2 CONSTRUCCIÓN ...................................................................................................... 66 2.3 CONTROL AMBIENTAL ............................................................................................. 78 CAPÍTULO 3. MARCO REGULATORIO INSTITUCIONAL. ....................................................... 87 3.1 INVENTARIO DE INSTITUCIONES Y COMPETENCIAS .................................................... 87 3.1.1 Comentarios generales sobre las instituciones y sus competencias ................. 92 3.1.2 Prácticas Institucionales ........................................................................................... 94 3.2 CUMPLIMIENTO Y CONTROL DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL. ................................... 99 CAPÍTULO 4. TRAMITOLOGÍA (RED TAPE)........................................................................... 106 4.1 PLANES REGULADORES ........................................................................................ 107 4.2 CONCESIONES EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. ................................................ 109 4.2.1 Trámite de una concesión ...................................................................................... 110 4.2.2 Derecho de Concesión en el Régimen de Propiedad en Condominio ............... 111 4.3 VISADO DE PLANOS .............................................................................................. 113 2
4.4 CONFORMIDAD CON EL RÉGIMEN DE ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS Y EL
PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (MINAET): ......................................................... 114 4.5 VIABILIDAD AMBIENTAL ........................................................................................ 115 4.6 PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN .............................................................................. 119 CAPÍTULO 5. OTROS TEMAS RELEVANTES ESPECÍFICOS. .............................................. 122 DOCUMENTOS Y PUBLICACIONES................................................................................. 137 ARTÍCULOS NOTICIOSOS ............................................................................................. 137 PERSONAS ENTREVISTADAS ........................................................................................ 138 ANEXOS...................................................................................................................................... 139 3
ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO
AL
AC
AyA
APC
CCC
CESD
CODI
CP
CFIA
CGR
CIMAT
EIA
ICAA
ICE
ICT
IGN
INEC
ITCO
IDA
INVU
LC
LF
LOA
LPU
LZMT
MEIC
MEP
MINAE
MINAET
MINSA
MOPT
PGR
PIOSA
PRODUS-UCR
SENARA
SETENA
SINAC
SINALEVI
SCIJ
TAA
TCA
UCR
ZMT
Asamblea Legislativa
Área de Conservación
Acueductos y Alcantarillados (ver ICAA)
Administrador de Permisos de Construcción del CFIA
Cámara Costarricense de la Construcción
Center on Ecotourism and Sustainable Development
Consejo de Desarrollo Inmobiliario
Constitución Política
Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
Contraloría General de la República
Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turístico
Estudio de Impacto Ambiental
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Instituto Costarricense de Electricidad
Instituto Costarricense de Turismo
Instituto Geográfico Nacional
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
Instituto de Tierras y Colonización (actual IDA)
Instituto de Desarrollo Agrario (anteriormente ITCO)
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Ley de Construcciones
Ley Forestal
Ley Orgánica del Ambiente
Ley de Planificación Urbana
Ley de Zona Marítimo Terrestre
Ministerio de Economía y Comercio
Ministerio de Educación Pública
Ministerio del Ambiente y Energía
Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Ministerio de Salud
Ministerio de Obras Públicas y Transporte
Procuraduría General de la República
Programa Institucional Osa-Golfo Dulce (UCR)
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible,
Escuela de Ingeniería Civil, Universidad de Costa Rica
Servicio Nacional de Riego y Avenamiento
Secretaría Técnica Ambiental
Sistema Nacional de Áreas de Conservación
Sistema Nacional de Legislación Vigente
Sistema Costarricense de Información Jurídica
Tribunal Ambiental Administrativo
Tribunal Contencioso Administrativo
Universidad de Costa Rica
Zona Marítimo Terrestre
4
RESUMEN EJECUTIVO
El presente resumen ejecutivo contiene los principales hallazgos encontrados
durante la realización de esta investigación.
•
La legislación costarricense se rige por un sistema regulatorio que
comprende una amplia gama de leyes y decretos por materias específicas,
los cuales se someten a la interpretación de los Tribunales de Justicia, la
Procuraduría, la Contraloría y dependencias administrativas que operan y
resuelven conforme a la disposición en la normativa legal vigente. Leyes
que interactúan con fuerza en materia pública y administrativa se
acompañan por una serie de decretos que regulan y amplían los efectos
de los contenidos de la ley. Integrar las leyes y los decretos promulgados
es una de las tareas más exhaustas para un operador del derecho que
toma decisiones sobre los aspectos regulatorios, considerando la
cantidad de decretos y las competencias de diferentes instituciones sobre
un tema en particular, las cuales no están exentas de duplicidad,
traslapes y conflictos funcionales.
•
El desarrollo en la costa pacífica costarricense comprende un marco
regulatorio tan amplio como es el régimen de propiedad y sus
características en el litoral, tan diverso como es el turismo y el desarrollo
inmobiliario en la zona. En la costa interactúan la propiedad pública en la
zona marítimo terrestre dividida en la zona pública y la zona restringida,
las áreas silvestres protegidas bajo el patrimonio natural del Estado, y la
propiedad privada.
•
El marco geográfico definido para este estudio abarca aspectos
asociados a la costa pacífica más allá de la delimitación de la zona
marítimo terrestre. Es necesario introducir conceptos más integrales que
comprendan las áreas de influencia más allá de la franja de doscientos
metros del litoral. La zona marítimo terrestre es insuficiente para una
definición de zona costera -por cuanto el área definida en la LZMT es de
doscientos metros- en función de la dinámica de desarrollo que trasciende
esta medida. Por las razones expuestas, el estudio comprenderá la zona
costera en un ámbito físico de acción de 5 kilómetros proyectados desde
el litoral y avanzando tierras adentro en las áreas de influencia. Los
objetivos de la investigación comprenden integrar no solamente el turismo
asociado al sol y playa sino también al concepto de vista al océano. Los
patrones del desarrollo costero se extienden a la fila montañosa aledaña
a la costa pacífica.
•
El marco jurídico de la zona costera en su sentido amplio comprende:
5
-
El régimen especial de zona marítimo terrestre: ley especial, reglamento y
legislación conexa.
El marco legal vigente: leyes ordinarias y decretos asociados a las
actividades en la costa pacífica.
Las leyes ordinarias son el marco jurídico general aplicable a todo el
territorio nacional. Aunque la zmt tiene ley especial, en lo que no regule
se aplica la legislación ordinaria que establece normas para temas como
organización, competencias complementarias, propiedad, turismo,
tramitología, construcción, ambiente y salud, entre otros temas,
disposiciones que regulan en las materias indicadas el territorio nacional.
•
Sólo la zona marítimo terrestre está regulada por “veinticinco leyes
conexas y cuatro decretos, así como por un importante número de
dictámenes de la Procuraduría General de la República (PGR) y
sentencias de la Sala Constitucional, que han establecido y reforzado
el carácter público de la zona. Este marco no ha logrado un eficiente
ordenamiento de los territorios costeros, y no hay coordinación entre
las entidades judiciales” 1 . La Contraloría (CGR) 2 por su parte ha
emitido informes en referencia a las actuaciones de las instituciones
en esta zona y concretamente sobre los planes reguladores. La PGR3
ha emitido al menos cincuenta dictámenes y opiniones jurídicas desde
1980 sobre la zona marítimo terrestre. Comprenden análisis legales
con datos históricos, la evolución de diferentes conceptos asociados
al tema y los cambios normativos. La lzmt registra ocho reformas o
cambios normativos a su texto original.
•
En las áreas posteriores excluidas de los doscientos metros de ZMT –
interactúan el régimen de propiedad pública y privada- rige la legislación
ordinaria del país que en general es aplicable a todo el territorio nacional.
La franja de doscientos metros en la zona costera corresponde a la ZMT
definida en ley especial, LZMT. Por sus condiciones y características
tiene instrumentos jurídicos que autorizan su uso y disfrute.
•
En la ZMT existen situaciones de hecho que no están ajustadas al
derecho. El caso emblemático son los ocupantes ilegales. En principio la
zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en
ningún caso, nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella conforme lo
regula la lzmt. Tampoco la zona restringida puede ser ocupada sino se
cuenta con la respectiva concesión y eventualmente con el permiso de
uso para actividades sencillas. Estudios sobre la zona marítimo terrestre –
se destacan el Informe Anual de la Contraloría General de la República
del 2007, el XIV Informe del Estado de la Nación y el Programa de
Regularización de Catastro y Registro publicados en el 2008- identifican
con preocupación prácticas que reflejan un irrespeto al marco jurídico que
6
derivan en ingobernabilidad y una mala gestión institucional. Esta realidad
tiene especial presencia en el tema de los usos autorizados o no, porque
el no cumplimiento de la legislación conduce a una incierta toma de
decisiones tanto a nivel individual como institucional.
•
No es sorprendente que aún con los usos autorizados en la legislación -a
la hora de cumplir los trámites para desarrollar proyectos en la zona
costera- los interesados incurren en faltas y omisiones legales. Además,
están quienes amparados en una disputa legal o la falta de controles,
proceden con usos no autorizados en la zmt e incluso invaden la zona
pública donde no está autorizada ninguna actividad para los particulares.
Más aún, las formas tradicionales de ocupación legal de la zona costera
se han transformado por la evolución hacia un desarrollo costero
inmobiliario que la lzmt no contempló al momento de su aprobación.
•
Desde 1977, Los planes reguladores son el instrumento jurídico (artículos
17 y 18 reglamento a la LZMT) definido para la organización del uso de la
zona marítimo terrestre y su área de influencia. Aunque ha sido difícil
determinar si la LZMT se refería a planes reguladores cuando en el texto
legal se indica planos en forma genérica (artículo 38), es notorio que la
práctica ha sido que se impulsara los planes reguladores como el
instrumento de desarrollo en esta zona. El reglamento de la ley (artículo
17) indica que estos deberán observar los lineamientos y
recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra (ICT-MideplanINVU) que es un componente del Plan Nacional de Desarrollo Turístico
(ICT).
•
Gran parte de este territorio adolece de esta herramienta, a veces hay a
veces no,
parciales difícilmente totales, no son cantonales sino
circunscritos a un área de interés para desarrollar. La CGR4 en informes
emitidos entre el año 2006 y 2007 informó de la carencia de planes
reguladores en importantes cantones costeros, entre ellos Santa Cruz en
Guanacaste y Aguirre en Puntarenas. Reportó casos de planes
reguladores que se aprobaron en áreas boscosas propiedad del
Patrimonio Natural del Estado (Playa Pará en Aguirre de Puntarenas y
Punta Castilla en La Cruz de Guanacaste). En el capítulo IV sobre
tramitología se analizan datos y realidades de este instrumento jurídico
de planificación.
•
El ICT atendiendo la dinámica de crecimiento costero, a partir del 2005 ha
propuesto la elaboración de planes reguladores integrales costeros
comprendiendo la zona costera más allá de los doscientos metros de
zona marítimo terrestre y estableciendo unidades geográficas. Se
pretende incorporar una gestión integral ante las tendencias del desarrollo
costero que trasciende a las áreas de influencia en un área geográfica
7
cada vez más extensiva. Hasta setiembre del 2008 5 se informó de la
aprobación de cuatro planes integrales que no están aprobados por la
Junta Directiva del ICT, requisito fundamental para que se publiquen y se
requiera el cumplimiento obligatorio de sus disposiciones.
•
Desde el marco normativo “al menos en 45 leyes, reglamentos o decretos
contienen algún aspecto relacionado la planificación y control del uso del
suelo, 32 contienen aspectos directamente relacionados con el tema de
desarrollo urbano, 7 con infraestructura, 6 con la zona marino costera, 21
incluyen normas sobre manejo de agua, saneamiento y salud pública, en
17 de ellas se refieren a la protección y manejo de recursos naturales, 36
especifican alguna responsabilidad municipal en el manejo del suelo, en
15 se mencionan asuntos de prevención y atención de emergencias, 22
tratan el tema de expropiaciones y servidumbres y 8 se refieren al manejo
de cuencas hidrográficas”6.
•
No obstante este profuso marco legal relacionado con la planificación y el
ordenamiento territorial, se enuncian las siguientes irregularidades
relacionadas con la gestión de la planificación y el ordenamiento
territorial7:
-Deficiencias en planes reguladores por ausencia o dispersión de planes.
-Incumplimiento de requerimientos para el diseño e implementación.
Señala que algunos planes obedecen exclusivamente a reglamentos de
zonificación de usos del suelo que justifican y legitiman la afectación de la
ZMT por proyectos inmobiliarios privados.
-Aprobación de planes para desarrollo turístico en zona boscosa, sin
delimitación de la administración del Patrimonio Natural del Estado.
-Concesiones irregulares por: inicio de trámites de concesión sin plan
regulador, construcción sin concesión, y concesiones otorgadas a
extranjeros al margen de la ley.
-Construcciones ilegales: en áreas reguladas y sin permiso municipal, de
tipo permanente en zona pública, de tipo permanente en zona no
regulada con permiso de construcción, en zonas restringidas con plan
regulador pero sin permisos de construcción, y desarrollo de
construcciones sin que el interesado ostente una concesión.
-Ocupación Ilegal: en la zona restringida sin regulación y sin permiso,
toma de posesión de terrenos en los que se procede a construir sin
permisos, ocupación y aprovechamiento en zonas con disponibilidad de
plan regulador que no han sido objeto de concesión.
-Impacto Ambiental: inexistencia de un manejo integral de desechos y
alteración de ecosistemas.
•
En este sentido, el XIV Informe del Estado de la Nación (2007) en relación
a las afirmaciones de la CGR, ha señalado que “ la mayoría de los
conflictos y problemática que se observa en la ZMT puede atribuirse a la
8
omisión y fallos de los procedimientos en materia de gestión técnica,
política y administrativa de la zona” concluyendo que esta situación se
profundiza por “una débil planificación y ordenamiento territorial de todas
las instituciones involucradas, la ausencia de políticas claras y efectivas y
el desconocimiento de la importancia estratégica desde los puntos de
vista social, económico, político y ambiental de una gestión integral y
sostenible”8.
•
Todo apunta a que aún cuando los gobiernos han presentado su Plan
Nacional de Desarrollo las prácticas administrativas se distancian o no
contemplan objetivos acordes, lo que lleva a las instituciones a actuar sin
una orientación integradora y a veces minadas en sus competencias y
presupuestos por las políticas cortoplacistas o por ausencia de políticas
de Estado
•
El crecimiento de la construcción en la zona costera pacífica es
abundante, derivada de la fuerte dinámica del turismo y el mercado
inmobiliario. Datos oficiales mencionados en este estudio demuestran un
aumento acelerado de unidades hoteleras y residenciales. Hay un
verdadero auge y actividad intensa del sector construcción en la zona.
Santa Cruz (Guanacaste) y Garabito (Pacífico Central) se han
posicionado entre los primeros lugares en la construcción por cantón.
•
La construcción es una actividad transversal al tema de planificación y
desarrollo costero. Impacta en la medida en que se planifique y ordene el
territorio ya que su crecimiento es un parámetro para identificar el perfil de
los usos del territorio y su organización administrativa a nivel local. En los
cantones costeros, desde el año 2007 el Informe del Estado de la Nación
evidenció que el auge inmobiliario y turístico tenía una construcción
acelerada. En relación a las provincias con cantones costeros,
concretamente indicó que entre el 2006 y el 2007 “Puntarenas pasó del
5,9% al 13,5% y Guanacaste de un 5,0% a un 17,4%, señalando un
creciente peso de cantones costeros en la actividad de la construcción.
Garabito, Carrillo, Santa Cruz y Liberia sobresalen como cantones con
mayor área construida anual en la zona”9.En el 2008, la dinámica de la
construcción en el área del estudio, se refleja en los diferentes sectores,
no sólo a nivel gubernamental o local, sino en las organizaciones de la
sociedad civil que participan en el tema de la construcción. El Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la Cámara Costarricense de
la Construcción (CCC), el Programa Institucional Osa – Golfo Dulce
(PiOsa-UCR), la Contraloría General de la República (CGR), por citar los
más visibles en el 2008 son actores permanentes con posiciones e
informes en la zona costera. Todos estos entes han manifestado durante
el año 2008 su preocupación respecto al ordenamiento territorial costero
en la medida en que la construcción incide en este tema en forma
acelerada. En el 2008, la preocupación en relación a las prácticas de la
9
construcción y su impacto en el desarrollo costero, se orientaron hacia la
problemática en el cantón de Osa en el pacífico sur costarricense.
•
La construcción en general debe estar ajustada al cumplimiento de la
legislación vigente, clasificada en una serie de leyes y decretos para su
control. La construcción en la zona costera también estará sometida a las
estipulaciones del plan regulador costero en los casos en que exista y
esté publicado y a los acuerdos municipales para el cantón o zona
costera específica. También hay acuerdos de junta directiva de
instituciones competentes y del CFIA que fortalecen y aportan
especificaciones de interés. Existen unos 34 instrumentos jurídicos base
para la regulación de la construcción en el país, con algunas normas
especiales para la zona costera. Lo anterior implica que en estas leyes y
decretos se establecen requisitos que cumplir para obtener la aprobación
de autorizaciones administrativas. Los requisitos interactúan entre sí o
son consecuencia unos de otros, todos necesarios para solicitar la
autorización final: el permiso de construcción municipal.
•
Llegar a la solicitud del permiso de construcción ante la municipalidad con
jurisdicción en el área física de interés, necesariamente implica seguir un
listado de trámites en diferentes instituciones con requisitos específicos
para cada uno.
•
Esta realidad en la tramitología conlleva preocupaciones
para la
administración y los usuarios, por cuanto la comprensión de la misma
dificulta los niveles de eficiencia institucional y atención de las demandas
operativas de los administrados. El tema ha recibido especial atención a
nivel de gobierno, ya no solo como un programa de la administración sino
también principios constitucionales rectores de la función y organización
administrativa.
•
El estudio del marco regulatorio en planificación/ordenamiento territorial y
construcción denota la potestad local de la municipalidad en la aprobación
de acuerdos y reglamentos de zonificación. La gestión de permisos
municipales tiene un marco jurídico en que convergen las decisiones
administrativas. Por ejemplo, es normal y está estipulado en la legislación
que la municipalidad adopte las normas del INVU para la construcción en
casos donde falta la aprobación de un plan regulador o porque está en
proceso, o bien, en otros porque ya se ha adoptado el plan regulador y se
requiere complementar su implementación.
•
Respecto a la zona costera y sus recursos naturales hay que atraer dos
importantes temas. La obligación municipal de preservar los recursos
naturales en la zona y las competencias del MINAET como institución
estatal rectora del patrimonio natural del Estado y del ambiente en
general. Sobre el tema la legislación establece:
10
-
-
Corresponde a la municipalidad tomar las medidas pertinentes para
contrarrestar acciones indebidas sobre la franja costera, así como
preservar los recursos naturales en sus condiciones originarias10 .
El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y
terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas
inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenencias a
las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la
Administración Pública11.
•
Las situaciones prácticas y la legislación ambiental en la zona costera,
refieren a una variedad de posibles acciones administrativas locales.
•
Además encontramos que en la zona costera con funciones de control
ambiental intervienen varias dependencias administrativas e instituciones
del Estado:
-
MINAET: Sinac, Setena, TAA y direcciones según la materia que se trate
(Departamento de Aguas, Geología y Minas,etc)
Ministerio de Salud
Procuraduría General de la República
Contraloría General de la República
-
El control jurisdiccional con mayor incidencia en el control ambiental está en:
- Sala Constitucional
-Fiscalía Agraria y Ambiental
- Tribunales penales
- Tribunal Contencioso Administrativo
•
Las dependencias e instituciones del Estado tienen una amplia
competencia en los mecanismos de control ambiental. Las competencias
institucionales se ejecutan en actos administrativos con trascendencia
jurídica en cuanto identifican actividades tuteladas en la legislación. Las
actuaciones administrativas se realizan de oficio o a solicitud de parte,
con instrumentos jurídicos como informes o giras de campo. Se emiten
resoluciones, informes, dictámenes, opiniones jurídicas, como ejemplo de
los instrumentos de decisión legal administrativa. Por ejemplo, el Tribunal
Ambiental Administrativo12 en las barridas ambientales que efectuó en el
2008, identificó las siguientes situaciones de impacto ambiental:
-
Funcionamiento sin permisos
11
-
Construcciones con viabilidades ambientales pero en las que el desarrollo
va más allá de lo permitido
Invasiones a las áreas de protección en nacientes y quebradas
Construcciones en tipo de suelo clase 6 en adelante.
•
En la zona costera hay competencias para una diversidad de instituciones.
Asimismo, hay competencias que se dictan en forma específica por
legislación especial (lzmt), para un radio de acción en la franja de
doscientos metros. Sin embargo, la mayoría de estas instituciones
ejercen sus competencias en todo el territorio nacional, aunque algunas
de ellas tienen obligaciones específicas cuando se trata de la ZMT. En
general en la zona costera las instituciones ejercen competencias en la
planificación, administración y control. Específicamente en la zona
marítimo terrestre intervienen al menos 11 entidades públicas a nivel
nacional, 19 municipalidades y 4 concejos municipales de distrito a los
que les compete velar directamente por el cumplimiento de las normas de
esa ley en lo referente al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de
esa zona13.
•
Desde 1977 la ley de zona marítimo terrestre (LZMT) estableció
competencias para una diversidad de instituciones. Aunque en el texto las
funciones parecían claras, en nuestra costa pacífica actual los resultados
de orden y previsión esperados no han sido efectivos. Las decisiones y
competencias públicas acumulan hoy
duplicidad de funciones y
deficiencias administrativas en la implementación de esta ley. Si bien es
cierto la ley señaló la importancia de planificar la zona costera no definió
el mecanismo preciso para cumplir este fin. Aunque se refirió a una serie
de instrumentos como los planes urbanísticos, los planos de terrenos, los
planes de desarrollo, no estuvo claro cuál de todos era el rector para la
planificación. Resulta complejo administrar una zona con tanta diversidad
y complejidad de instrumentos en las leyes. Es probable que la razón más
fuerte para estas características del actuar institucional en la costa, es el
largo período de años en que no se cumplió con la obligación legal de la
LZMT de crear un Plan Nacional de Desarrollo Costero (1977),
competencia asignada al ICT. En el 2003, veinticuatro años después de
aprobada la ley, se dio a conocer el plan elaborado para el período 2002
– 2012. En el 2006 se actualizó este plan y actualmente se impulsan
manuales para planes integrales costeros.
•
Las competencias institucionales son tan diversas como los criterios
respecto a los resultados de su gestión. No hay una orientación
administrativa para determinar que se trabaje en la construcción de una
solución al problema en relación a las competencias institucionales y su
operatividad en la zona costera. Más bien las opiniones pueden ser
encontradas y variadas aún a la luz del análisis normativo. De manera
que procede retomar insumos citados por la CGR 14 y el Programa de
12
Regularización del Registro y Catastro para un diagnóstico de realidades.
De interés están:
-
-
-
-
Dispersión y multiplicidad de competencias institucionales asignadas a
distintas instancias nacionales y locales dificultan articular un sistema
institucional, para responder a las exigencias del entorno en la zona
costera (CGR).
El ICT ha concentrado su gestión en la promoción del turismo, más que
en el ejercicio de sus competencias como el superior vigilante de la zmt y
su ordenamiento (CGR).
Respecto a las competencias municipales15, se indica que la incapacidad
técnica y financiera de los gobiernos locales para elaborar los planes
reguladores costeros, permitió que se elaboraran por los desarrolladores
y luego se donaran a la municipalidad (…) Los efectos se dan por cuanto
al desarrollador solo le interesó la planificación del territorio donde se
desarrollaría su proyecto (Bid-Catastro).
Los actores públicos y privados han utilizado los recursos de manera
descoordinada y sin planificación (Bid-Catastro).
Las municipalidades deberían ser las únicas responsables de la
elaboración, ejecución
y gestión de los
territorios costeros.
Ordenamiento que deberá responder a las políticas nacionales dictadas
por el ICT, entre otras organizaciones públicas. El traslape de funciones
ha generado conflictos entre municipalidades, ICT, MINAE, Tributación
Directa y desorden en la administración y gestión del territorio (BidCatastro).
•
En entrevistas realizadas para este estudio, funcionarios de instituciones
públicas que intervienen en la zona costera y concretamente en la zona
marítimo terrestre, han coincido en identificar la necesidad de una política
de Estado ordenada y de largo plazo para el desarrollo de la zona costera.
La falta de dirección con una política de Estado es en parte una de las
razones para que se disperse la labor institucional. Esta situación se
refleja en conformación de comisiones interinstitucionales que requieren
un trabajo más permanente y la atención de sus recomendaciones, la
falta de coordinación da lugar a la duplicidad y traslape de competencias.
En consecuencia, los esfuerzos y el trabajo institucional requieren una
coordinación de Estado para maximizar los recursos y la efectividad en la
toma de decisiones, más aún para cumplir con un proceso necesario de
planificación de las acciones y las prioridades del ordenamiento territorial
a partir del modelo de desarrollo que el Estado promueva.
•
En relación a los planes reguladores la práctica es que son parciales o
por pedacitos de playa, a la medida de la concesión en una mayoría de
casos. En la zmt para cumplir con el requisito del plan regulador como
paso previo a una concesión, se estableció la práctica de que el
13
desarrollador interesado contrataba el plan con empresas privadas, previo
acuerdo municipal. La CGR ha señalado la inconveniencia y el conflicto
de intereses en esta práctica. El impulso privado tuvo que ser puesto en
orden mediante dictámenes de la PGR16 retomando la importancia de la
participación institucional municipal en cumplimiento de las competencias
analizadas en el marco regulatorio institucional.
•
En referencia al listado de tramitología, es importante mencionar los
esfuerzos a nivel del CFIA y el Meic (Dirección de Mejora Regulatoria)
para simplificar los trámites y los plazos en general en la tramitología, que
también se implementa en la zona costera. Son esfuerzos para mejorar la
gestión institucional y orientados a digitalizar los trámites en las
instituciones de gobierno.La tramitología que se caracteriza por ser una
compleja guía de cumplimiento de requisitos en las instituciones públicas,
tiene como áreas de interés en la mejora regulatoria los siguientes
puntos:
-Existe un manual del inversionista del Meic,
-El CFIA tiene el sistema digital de APC (Administrador de Permisos de
Construcción)
- Algunas municipalidades están recibiendo el software del CFIA para
digitalizar el trámite de permisos con una especie de ventanilla única
municipal en donde también se pueda gestionar la tramitología del INVU.
- La Dirección de Urbanismo (INVU) tiene una ventanilla única.
•
Finalmente se detectaron algunos casos especiales relacionados con
el uso de propiedad en condominio, el parcelamiento agrícola, la
infraestructura pública financiada con fondos privados y las moratorias
municipales que tienen incidencia en el desarrollo de la zona costera.
14
GLOSARIO
Administración Pública: El Estado y los demás entes públicos, cada uno con
personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado17.
Derecho a un Ambiente sano. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese
derecho 18 . El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la
Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los
convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben
participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad
pública e interés social19.
Áreas Silvestres Protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del
Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera
de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a
continuación: a) Reservas forestales, b) Zonas protectoras, c) Parques
nacionales, d) Reservas biológicas, e) Refugios nacionales de vida silvestre, f)
Humedales y g) Monumentos naturales. Esas categorías de manejo y las que se
creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía,
salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben
colaborar en la preservación de estas áreas20.
Bien Demanial (característica de la ZMT). La zona marítimo terrestre –la
franja de doscientos metros en la zona costera- es un bien demanial o de
dominio público, conforme al artículo 1 de la LZMT. Se caracteriza por ser
inalienable, imprescriptible y fuera del comercio de los hombres. Bien demanial
es formar parte del patrimonio del Estado y por razones de interés público la
zona marítimo terrestre tiene un régimen jurídico especial.
Competencia. Será regulada por ley siempre que contenga la atribución de
potestades de imperio. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes
públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e
imprescriptibles21.
Concesión. Autorización otorgada por autoridad competente para el disfrute o
aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público 22 . Es un
contrato público autorizado por la municipalidad competente para el uso de un
terreno ubicado en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre.
El Consejo Regional de las Áreas de Conservación: El SINAC ejercerá la
administración de las mismas, estando integrado mediante convocatoria pública
que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones
no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las
15
instituciones públicas presentes en el área. Estará conformado por un mínimo de
5 representantes de distintos sectores presentes en el Área, electos por la
Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para ese efecto;
siempre deberá elegirse un representante municipal. En las Áreas de
Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por
acuerdo del Consejo Regional, consejos locales cuya constitución se definirá en
el acuerdo de creación. Cada consejo regional establecerá su propio reglamento,
el cual será sometido al Consejo Nacional para su aprobación. En este
reglamento se establecerá un porcentaje del ingreso económico total de las
Áreas de Conservación para su funcionamiento23 .
Control: Comprobación, fiscalización, inspección, intervención, registro,
vigilancia, mando, gobierno, dominio, predominio, hegemonía, supremacía,
dirección, guía, freno y contención24.
Cumplimiento: Satisfacción de una obligación o deber. Ejecución, realización y
efecto de cumplir.
Fraccionamiento. Es la división de cualquier predio con el fin de vender,
traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas
resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial,
localizaciones de derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del
mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas
que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles25 .
Institución pública: Persona jurídica de derecho público, distinta de las
entidades territoriales, que realiza la gestión de un servicio público o una
actividad propia de la administración26.
Litoral. Orilla o costa del mar, que se extiende por las rías y esteros
permanentes hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y
presenten características marinas y definidas27.
Municipalidad. La Constitución Política en Costa Rica28 establece que para la
Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias, éstas en
cantones y los cantones en distritos. La administración de los intereses y
servicios locales en cada cantón estará a cargo del gobierno municipal. Las
corporaciones municipales son autónomas, se les asignará un presupuesto que
no será inferior a un diez por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el
año económico correspondiente. La municipalidad es una persona jurídica
estatal, con patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plenas para
ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines. La
jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera
es la sede del gobierno municipal. El gobierno y la administración de los
intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal. La
municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le
16
confiere la Constitución Política. Mediante convenio con el ente u órgano público
competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente,
servicios u obras en su cantón29.
Ordenamiento Jurídico: El ordenamiento jurídico es el conjunto de normas
jurídicas que rigen en un lugar y período de tiempo determinado.
En Costa Rica la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo se sujetará al siguiente orden30:
a) La Constitución Política
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad
Centroamericana,
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los
otros Supremos Poderes en la materia de su competencia
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los
reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y
descentralizadas.
Ordenamiento Territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los
demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento
territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las
actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físicoespacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población,
el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente31.
Patrimonio Natural del Estado. El patrimonio natural del Estado estará
constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de
las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las
pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos
de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones
crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su
patrimonio. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Los
terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado,
detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su
posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción
reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia,
no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y
tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo
dispuesto en la Ley Forestal 32 . Las áreas silvestres protegidas (ASP) y sus
categorías están dentro del Patrimonio Natural del Estado. Las áreas de zona
marítimo terrestre incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas son
competencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
17
Plan Regulador. Es el instrumento de planificación local que define en un
conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o
suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la
población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades
comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.
Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la
competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar
el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.
Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar
un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas
donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a
otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un
determinado régimen contralor 33 . Bajo el régimen especial de zona marítimo
terrestre los planes reguladores abarcarán la ZMT y los terrenos próximos a ella
que puedan estimarse como parte de su área de influencia, según indica el
reglamento a la LZMT.
Poder Ejecutivo: El Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en
calidad de obligados colaboradores34.
Recursos marinos y costeros. Se entiende por recursos marinos y costeros,
las aguas del mar, las playas, los playones y la franja del litoral, las bahías, las
lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los pastos marinos, es
decir praderas de fanerógamas marinas, los estuarios, las bellezas escénicas y
los recursos naturales, vivos o no, contenidos en las aguas del mar territorial y
patrimonial, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma
continental y su zócalo insular35.
Reglamentos de Desarrollo Urbano 36 . Cada Municipalidad emitirá y
promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan
regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad,
comodidad y bienestar de la comunidad. Los principales reglamentos de
Desarrollo Urbano serán:
1) El de Zonificación, para usos de la tierra;
2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación
urbana de los terrenos;
3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los
espacios para vías públicas y áreas comunales;
4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de
áreas en proceso o en estado de deterioro; y
5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.
Urbanización. Es el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines
urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios37.
18
Uso de la tierra. Es la utilización de un terreno, de la estructura física asentada
o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de
su aprovechamiento38.
Zona de Aptitud Turística. Aquellas áreas de la ZMT que hayan sido
declaradas como tales por el ICT por presentar condiciones favorables para el
desarrollo y explotación turísticos39.
Zona marítimo terrestre. La zona marítimo terrestre constituye parte del
patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Se
compone de dos secciones: la ZONA PUBLICA que es la faja de cincuenta
metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al
descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA constituida por la
franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en caso
de islas. Después de los cincuenta metros inalienables, el territorio de las islas
se considera zona restringida. La zona pública no puede ser objeto de
ocupación, estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las
personas y al disfrute público de las playas, riscos y esteros40.
Zonificación. Es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso,
para efecto de su desarrollo racional41.
19
ASIGNACIÓN
El análisis de las implicaciones prácticas en el marco institucional y legal del
desarrollo costero en la costa pacífica costarricense es fundamental. Su
identificación nos facilitará comprender la dinámica y variaciones prácticas de las
decisiones que repercuten en la zona costera.
La pregunta conductora en este componente precisa la realidad más notoria en
la zona costera: ¿Qué está pasando en el campo y cuáles son los fundamentos
legales y su aplicación real para las actividades del turismo y el desarrollo
costero en proyectos hoteleros, residenciales y propiedad inmobiliaria?
Se pretende dar contenido buscando identificar los siguientes elementos:
•
•
•
•
Identificación práctica, legal e institucional de las actividades y
competencias en la zona costera, así como los trámites relacionados con
desarrollos turísticos e inmobiliarios en la costa del pacífico costarricense.
Identificación y priorización de los temas relevantes relacionados con el
marco legal e institucional de los desarrollos turísticos e inmobiliarios y
análisis a profundidad.
Funcionalidad del bloque legal, deficiencias y ausencias.
Sistematización de lecciones aprendidas.
20
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
Esta investigación se compone de cuatro etapas metodológicas, descritas a
continuación:
Etapa I: De los hechos al derecho
1. Estandarización de la realidad en la zona costera y el desarrollo de
proyectos de desarrollo turístico/inmobiliario, tratando de identificar las
características legales e institucionales de la dinámica del crecimiento en la
costa pacífica.
2. Instituciones competentes: identificación, competencias, interacciones y
toma de decisiones.
3. El ABC de la tramitología: pasos y requisitos de los instrumentos.
4. Sistematización de los componentes legal e institucional.
Etapa II: Temas importantes
1. Identificar y priorizar, en conjunto con el resto del equipo de investigación,
los temas relevantes del marco legal e institucional. Requiere presentar
los hallazgos de la Etapa I al equipo del proyecto para reflexión, discusión,
y priorización.
2. Prácticas más comunes en relación a los temas identificados, y su
relación general con el marco institucional “teórico”.
3. Intensidad y usos frecuentes de los temas importantes en las cinco
unidades de planeamiento y centros de desarrollo establecidas en el Plan
Nacional de Turismo 2002 – 2012 (Guanacaste Norte, Guanacaste Sur,
Pacífico Medio y Pacífico Sur).
Etapa III: Variaciones
1. Funcionalidad del bloque legal, deficiencias y ausencias.
2. Instrumentos legales: efectividad, control y monitoreo.
3. Viabilidad de los mecanismos para la planificación y el ordenamiento
territorial.
4. Comportamiento institucional en el cumplimiento de sus competencias.
5. La zona marítimo-terrestre como instrumento de planificación del
desarrollo costero.
Etapa IV: Lecciones aprendidas
1. Costa Rica: Nuevas tendencias regulatorias del desarrollo inmobiliario
costero.
2. De hacer lo que hacemos a hacer lo que decimos.
3. Gestión responsable y la competitividad ambiental del país.
4. Recomendaciones.
21
La investigación del componente legal e institucional inició con un diagnóstico
de legislación vigente y el apoyo de visitas de campo en tres importantes
áreas geográficas: Santa Cruz, Pacífico Central y Osa. El objetivo es
establecer un acercamiento a la realidad legal e institucional de la zona
costera, identificando los problemas y retos asociados al desarrollo dentro de
la dinámica que experimentan estas áreas, así como el rol institucional a
nivel nacional atendiendo a su vez las prioridades locales definidas por la
municipalidad y la presencia institucional en la zona.
La recopilación de información en el lugar acompañada de entrevistas locales
constituyeron la plataforma de avance hacia una etapa posterior de análisis y
levantamiento de información de las instituciones estatales a nivel central, así
como de colegios profesionales, actores del sector privado y la sociedad civil.
La actividad metodológica se complementa con entrevistas dirigidas a
profundizar sobre temas identificados como prioritarios, con una permanente
revisión del marco regulatorio y las resoluciones administrativas y judiciales
sobre el tema de estudio. Las entrevistas y búsquedas en Internet son
herramientas de acompañamiento permanente en el estudio.
Durante la realización del presente estudio, hay importantes programas
institucionales que realizan una labor de investigación y participación en
temas asociados a la costa pacífica, entre ellos la Unidad
Ejecutora del Programa BID Catastro, el Programa de Investigación en
Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS – UCR), y el Programa de Gestión
Institucional Osa - Golfo Dulce (Piosa-UCR). También el apoyo de tres
importantes actividades de formación profesional sobre el tema desarrolladas
oficialmente por diferentes instituciones entre el mes de octubre y noviembre
del 2008. El I Congreso Internacional de Derecho Ambiental del Colegio de
Abogados en octubre del 2008 que incluyó la participación en el tema de
ordenamiento territorial y zona costera, la XVII Jornada de Derecho Notarial y
Registral Costarricense “Zona Marítimo Terrestre y Propiedad en
Condominio” en noviembre del 2008, y el Foro Nacional “Desafíos para el
Manejo Sostenible e Integral de la Zona Marítimo Terrestre”, organizado por
la Contraloría General de la República (CGR), la Universidad de Costa Rica y
Paz con la Naturaleza, en noviembre del 2008.
El sistema nacional de legislación vigente (SINALEVI) es un sitio digital de
visita constante en los avances del componente legal e institucional, asistido
con la información en las páginas de Internet de la Sala Constitucional y la
CGR. Algunas instituciones del Estado, los colegios profesionales y cámaras
del sector privado muestran avances significativos en el acceso digital de la
información, aunque otras instituciones adolecen de calidad en esta
importante herramienta.
22
Capítulo 1. REGULACIÓN LEGAL DE LA ZONA COSTERA
Este Capítulo describe y analiza
los antecedentes y las principales
disposiciones del marco jurídico relativos al concepto y alcances, características
legales y la gestión de la zona marítimo terrestre y del resto de la zona costera,
así como las diferentes interpretaciones jurisdiccionales y administrativas que
han delineado progresivamente el ordenamiento jurídico en esta materia. En
particular, se presentará el régimen jurídico aplicable que permite el desarrollo
de actividades humanas en la zona costera ( tipos de derecho de propiedad
existentes; instrumentos legales para el uso de la franja costera, etc). Se
precisa además el alcance otorgado al término zona costera con el propósito de
delimitar el objeto de estudio.
Costa Rica tiene el privilegio de estar bordeada por dos hermosas costas -el mar
pacífico y el mar caribe- que reflejan la importancia litoral y los usos asociados
desde la época colonial. Los datos históricos refieren a un régimen especial en
ambos litorales. Los instrumentos jurídicos más antiguos comprueban que desde
la colonia se regulaba la existencia de la ribera marina y posteriormente la
llamada milla marítima. Aunque con percepciones y dimensiones diferenciadas,
a lo largo de este período y hasta la promulgación de la Ley de Zona Marítimo
Terrestre (1977), que fundamenta la definición actual, está claro que desde la
época colonial la zona no fue objeto de medida ni de apropiación a favor de
particulares. Existen documentos históricos citados en dictámenes de la
Procuraduría General de la República –ente que ejerce el control jurídico en la
ZMT- que revelan una temprana preocupación por su definición. Igualmente, se
cuenta con algunas sentencias de la Sala Primera ( especialmente la No. 7-93
de las 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993) que han desarrollado la
evolución histórica de esta porción del territorio nacional.
Para los objetivos de este estudio, el concepto de zona costera trasciende los
límites de la zona marítimo terrestre, al integrar las áreas de influencia y la
diversidad de actividades que se desarrollan en la costa pacífica.
OBJETO DE ESTUDIO: AREA COMPRENDIDA.
El marco geográfico definido para este estudio abarca aspectos asociados a la
costa pacífica más allá de la delimitación de la zona marítimo terrestre. Es
necesario introducir conceptos más integrales que comprendan las áreas de
influencia más allá de la franja de doscientos metros del litoral. La zona marítimo
terrestre es insuficiente para una definición de zona costera -por cuanto el área
definida en la LZMT es de doscientos metros- en función de la dinámica de
desarrollo que trasciende esta medida. Por las razones expuestas, el estudio
comprenderá la zona costera en un ámbito físico de acción de 5 kilómetros
23
proyectados desde el litoral y avanzando tierras adentro en las áreas de
influencia. Los objetivos de la investigación comprenden integrar no solamente el
turismo asociado al sol y playa sino también al concepto de vista al océano. Los
patrones del desarrollo costero se extienden a la fila montañosa aledaña a la
costa pacífica. Esta proyección supera los límites geográficos de la definición
legal de zona marítimo terrestre en Costa Rica, sin duda va más allá.
Entonces es importante determinar conceptos asociados a la zona costera en la
costa pacífica que clarifiquen este radio de acción del estudio.
Un enfoque integral inicial es determinar la zona costera para los fines
expuestos, comprendiendo la zona marítimo terrestre definida en la ley pero
también las zonas de influencia asociadas a un área que abarque un concepto
más amplio para la costa pacífica con sus características y dinámicas actuales.
El análisis del marco legal e institucional se orienta a identificar aspectos
asociados a la administración de la zona marítimo terrestre en un concepto
integral, ampliando a las zonas de influencia y la franja costera del estudio.
1.1 Antecedentes
En 1828 en pleno período de independencia, con la ley número 162, en Costa
Rica ya se establecía la reserva de una milla marítima en ambos mares42. Este
antiguo instrumento jurídico evidencia la necesidad de garantizar el uso general.
Había un claro interés de garantizar el acceso a la orilla de la playa, como un
punto de entrada y tránsito para las embarcaciones de la época colonial.
La Procuraduría General de la República (PGR) en el cumplimiento de sus
competencias, es el ente público encargado de recibir y evacuar las consultas de
de legalidad de las instituciones públicas. Emite dictámenes y opiniones jurídicas
sobre las funciones de las instituciones del Estado que construyen jurisprudencia
administrativa.
Desde 1977, la LZMT vigente asignó a la Procuraduría ejercer un control jurídico
relevante en el territorio costero respecto a los alcances de la ley. En relación a
la zona costera en Costa Rica, la Procuraduría se ha referido al régimen jurídico
de los manglares, humedales, ecosistemas costeros y la zona marítimo terrestre.
También ha emitido sus opiniones sobre las competencias municipales y el
quehacer institucional en la zona costera. La Procuraduría se ha pronunciado
sobre la compresión legal de la LZMT en forma permanente en un importante
número de sus dictámenes y opiniones jurídicas. Los dictámenes son de
acatamiento obligatorio para la institución que consulta mientras que las
opiniones jurídicas no tienen el carácter vinculante.
24
El dictamen C-109-2007 (PGR), remite a la legislación indiana en la época
colonial para comprender en forma evolutiva la zona marítimo terrestre actual. El
dominio del Estado en la zona costera, tiene precedentes en la legislación
indiana del período colonial. Este dictamen remite al valor histórico de la real
Cédula del 14 de junio de 1797 dictada por Carlos IV. No sólo reconoció el
carácter de uso general del acceso a la costa sino que indicó una medida.
Estableció:
"La inmunidad de las costas de todos mis dominios no ha de ser marcada como
hasta aquí por el dudoso e incierto alcance del cañón sino por la distancia de
dos millas de 950 toesas cada una"43.
Diferentes instrumentos jurídicos que datan de la vida independiente y
republicana del país ya se referían a la importancia de una reserva del litoral
costero para garantizar el acceso y el dominio público.
Respecto a la legislación del país, el precedente histórico ampliamente
reconocido por su valor jurídico en la zona costera es, como se indicó, la ley 162
de 1828. La Sala Constitucional ha mencionado que:
“En el siglo XIX, en Costa Rica como estado independiente, la zona marítimo
terrestre también gozaba de protección, en esta época se empezó a regularla
como un bien demanial. Lo que se conoce hoy en día como zona marítimo
terrestre, era un área reservada de una milla de ancho conocida como la "milla
marítima". La primera normativa principal y de mayor relevancia en la regulación
de la zona litoral costarricense, como un bien demanial es la ley número 162, de
veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la
independencia de la Corona Española y en la etapa de formación del Estado
costarricense”44. La original milla marítima midió mil seiscientos setenta y dos
metros.
El precedente histórico establecido en 1828 se integra a la legislación en el siglo
XX. En 1922 se definió con medición exacta la milla marítima, porque “la Ley 11
del 22 de octubre de 1922 vino a precisar por primera vez su extensión de 1672
metros a partir de la pleamar ordinaria y de 500 metros a lo largo de ambos
márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta 1942 cuando las Leyes
No. 19 del 12 de noviembre de 1942 y No. 201 del 26 de enero de 1943,
redujeron su extensión a 200 metros para la costa atlántica y pacífica
provocando la desafectación de todos aquellos terrenos más allá de los 200
metros”45.
Esta delimitación inició el proceso de desafectación. Los terrenos susceptibles
de titulación a favor de particulares ampliaron sus derechos porque se redujo el
dominio público. La original milla marítima se redujo a doscientos metros bajo el
dominio del Estado. En los años cuarentas, inicia un proceso de inclusión en el
25
dominio privado de terrenos que originalmente estaban dentro de la milla
marítima definida en 1828 y establecida con medición exacta en 1922.
Posteriormente, la Ley No. 19 de Aguas (1942), uno de los primeros
instrumentos regulatorios de las áreas costeras en Costa Rica, estableció un
capítulo sobre las playas marítimas y otras de propiedad nacional. La legislación
de los años cuarenta -como la Ley de Aguas y las leyes limitantes del área de
doscientos metros- son un insumo fundamental para la futura Ley especial No.
6043 de Zona Marítimo Terrestre (1977).
Dos importantes dictámenes de la Procuraduría General de la República 46
recopilan los precedentes históricos sobre la zona costera y la delimitación de la
zona marítimo terrestre. La divulgación sobre el valor histórico de los datos
contenidos en los dictámenes -también reiterados por la Sala Constitucionalcomprende la legislación estudiada47.
A continuación, se presenta una tabla de legislación histórica con el propósito de
ofrecer un marco general de referencia sobre la evolución legal de la zona
costera.
Tabla 1. Historia legal de la zona costera y delimitación de la zona marítimo terrestre
Legislación
Ley 162, 20 junio 1828
Código General del Estado, 30 julio 1841, art.
296
Ley 7, 31 agosto 1868, art. 1
Ley de Aguas 11, 26 mayo 1884, art. 20
Ley 11, 22 octubre 1922
*Ley de Aguas 276, 27 agosto 1942, arts. 3 inc
1 y 69
Descripción
Reservó una milla de latitud sobre las costas
del mar exclusivo a favor de la marina,
pesquería y salinas. En 1922 esta milla se
precisó en 1,672 metros.
El flujo y reflujo del mar, sus riveras, los
puertos, las ensenadas, radas y generalmente
las porciones del territorio del Estado, que no
son susceptibles de una propiedad privada, se
considerarán como pertenecientes al dominio
público.
Prohibió denunciar tierras baldías en una zona
de dos mil varas de latitud, a lo largo de las
costas de ambos mares.
Es de dominio público la zona marítimoterrestre o espacio de las costas de la
República que baña el mar en su flujo y reflujo
y los terrenos inmediatos hasta la distancia de
una milla.
Definió la extensión de la zona al delimitarla
en mil setecientos sesenta y dos metros a
partir de la pleamar ordinaria (medida que
corresponde a una milla exacta) y de
quinientos metros a lo largo de ambos
márgenes de los ríos.
Disfrute general del mar litoral y sus playas
faculta a bañarse o transitarlos. Contiene un
26
* Ley 19, 12 noviembre 1942 y 201, 26 enero
1943
* Ley de Tierras y Colonización, 14 octubre
1961, art. 7 inc. b y c)
* Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, 2
marzo 1977, arts. 1, 9 y 10
capítulo sobre playas, zonas marítimas y otras
de propiedad nacional.
La medida de una milla se mantuvo desde
1922 hasta 1942, momento en que estas dos
nuevas leyes redujeron esta extensión a
doscientos metros para ambas costas.
Confirma el carácter demanial de los terrenos
comprendidos en la franja de 200 metros.
El derecho al disfrute y libre tránsito de la zona
pública en toda su extensión, sin otra limitante
que la legal y el interés general.
Define la ZMT en la franja de 200 metros:
zona pública primeros 50 metros y zona
restringida restantes 150 metros.
• Vigente
Fuente: Opinión Jurídica OJ-014-2004 (PGR) y Dictámen C-351-2006.
La ley especial reconoció la franja que pertenece al Estado en doscientos metros
de ancho compuesta de dos secciones:
•
•
la zona pública y
la zona restringida
El presente estudio representa un reto. El área de interés en la costa pacífica va
más allá de la medición legal de doscientos metros de la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, es meritorio abordar sus generalidades por ser un régimen
especial de gran impacto y trascendencia jurídica. La lzmt es un eje fundamental
en las actividades de la zona costera costarricense.
1.2 Aspectos generales sobre la Zona Marítimo Terrestre .
En Costa Rica, la zona costera tiene un régimen legal especial por delimitación
territorial y funcional, al indicarse una medida para definir la zona marítimo
terrestre. La LZMT (1977) establece dicha zona en una franja de doscientos
metros medidos desde la pleamar ordinaria. Comprende la zona pública de
cincuenta metros y la zona restringida de ciento cincuenta metros. Sin embargo,
como se indicó, anteriormente, los doscientos metros en la ley no son suficientes
para determinar la definición de costa pacífica. La zona costera se extiende más
allá de esta medida territorial en la ley especial.
Los territorios posteriores o áreas de influencia cerca de la zona marítimo
terrestre, se rigen por el régimen de propiedad privada o estatal -según
corresponda- regulado por la legislación ordinaria del país. También hay
excepciones históricas que se citarán más adelante al régimen de zona marítimo
terrestre.
1.2.1 Características de la zona marítimo terrestre
27
La zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros medidos de la
pleamar ordinaria siguiendo hacia el territorio costero. Entre sus características
están:
•
•
•
La ZMT está regulada por la ley 6043 (1977) y su reglamento aprobado
en el decreto ejecutivo 7841-P (1977).
Es un bien de dominio público por lo cual tiene todas las características
de un bien demanial, que son: publicidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad e inalienabilidad.
Su trascendencia económica y su complejidad jurídica es de especial
interés en nuestro país.
El artículo 9 de la ley establece que la ZMT:
“ está constituida por una franja de doscientos metros ubicados a partir de la
pleamar ordinaria, en los sectores costeros que se encuentran a lo largo de los
litorales costarricenses, los terrenos y rocas que queden al descubierto en la
marea baja, y las islas, islotes y peñascos marinos, y todo aquello que
naturalmente sobresalga al mar dentro de nuestro mar territorial”.
En los doscientos metros, la ZMT tiene dos sectores con diferente régimen
jurídico:
a.1) Zona Pública: Son los primeros cincuenta metros en sectores
costeros, en ella hay libre acceso para todas las personas, no se
admite construcción ni ocupación alguna.
a.2) Zona Restringida: Son los restantes ciento cincuenta metros de
la franja existente en los sectores costeros. En ellas se admite el
otorgamiento de concesiones a los particulares, y pueden darse
construcciones debidamente autorizadas por las autoridades
competentes y conformes a un plan regulador que debe ser aprobado
en la zona.
En la OJ-014-2004 del 30 de enero del 2004 presenta una descripción de las
diferentes categorías de terrenos en los cuales se aplica el régimen legal de la
ZMT:
“ La Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, que desarrolla su Reglamento, Decreto
Ejecutivo N° 7841-P de 16 de diciembre del mismo año, afecta a dominio público
estatal, con las usuales características de inalienabilidad e imprescriptibilidad e
insusceptible adquisición por los particulares, una serie de bienes descritos en
artículos dispersos (9, 10, 11 y 75; Ley 6043, 2° inc. f de su Reglamento); a
saber:
28
a) La franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales
Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos
horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la
altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico y 20 centímetros en el Atlántico,
ambos sobre el nivel medio del mar, compuesta de dos secciones: zona pública,
o faja de cincuenta metros de ancho, en principio de uso común; y la zona
restringida, constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes o por
los demás terrenos en el caso de las islas, destinada al otorgamiento de
concesiones.
a') Las playas (inclusión implícita). "La zona pública incluye las playas
marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes". (Dictámenes C-002-99 y
C-026-2001. Opiniones Jurídicas O. J.-210-2003 y 253-2003, entre otras).
a'') "Igualmente es aplicable el concepto de zona pública a ciertas áreas
regidas por leyes especiales, como el Proyecto Turístico de Papagayo y los
Refugios Nacionales de Vida Silvestre". (Dictamen C-210-2002 y Opiniones
Jurídicas O. J.-216-2003 y O. J.-253-2003).
b) Los terrenos o áreas y rocas que quedan al descubierto durante la
marea baja.
c) Las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o
formación natural que sobresalen a nivel del océano, dentro del mar territorial,
desde la línea de bajamar a lo largo de las costas (artículo 6° de la Constitución;
dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98 y Opiniones Jurídicas O. J.-1152000 y O. J.-061-2001, 006-2004).
De las islas, se excluyen las que tienen una regulación singular, como la
Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la
Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y
Pájaros. Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-006-2004.
d) Los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del
territorio nacional. (Respecto al carácter de dominio público nacional de los
esteros en la acepción de la Ley de Aguas, cfr. sus arts. 1°, inc. II; 3° inc. V.
Opinión Jurídica O. J.-253-2003).
"En la actualidad con la categoría de humedales, los manglares son áreas
protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están
bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema
Nacional de Areas de Conservación regionales". (Opiniones Jurídicas O. J.-1222000 y O. J.-253-2003).
e) La franja de doscientos metros aledaña a ambos lados del sistema de
canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado.
29
f) La faja de doscientos metros contigua a las rías, a que se extienda el
litoral. Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan
las mareas. Estero, en términos de la legislación costera, es el terreno
inmediato a la orilla de la ría, por la que discurren las aguas de las mareas. Ley
6043, artículo 9°. Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h. (Opinión Jurídica O.
J.-253-2003).”
Asimismo, la Sala Constitucional se ha referido a la ZMT desde la perspectiva
del derecho de la Constitución, en los siguientes términos.
“ IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta
conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega
a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su
desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen
jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que,
valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en
el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la
regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio
y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido
dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el
legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N°
7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N°
6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la
zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón
central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con
anterioridad por particulares. También quedan exceptuadas, por disposición de
la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya
colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el
mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa
en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona
marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de
ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que
como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino
que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La
demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido
y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para
el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal
discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia.
Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con
la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre,
debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las
circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten
derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que
excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera
30
de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta
acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional.”. (Sala
Constitucional, Voto Nº 5210-97 de las 16:00 hrs del 2 de setiembre de 1997).
1.3 Territorialidad en la zona costera
La delimitación geográfica de 5 kilómetros define la base física del territorio
costero objeto de este estudio. La zmt tiene condiciones de uso y disfrute que se
regulan por un régimen especial conforme a la lzmt. Además, están los derechos
de particulares y el Estado en los terrenos de influencia posteriores a la zona
marítimo terrestre. La territorialidad definida conduce la identificación de la
legislación y disposiciones legales con fuerza obligatoria y de cumplimiento
requerido a los actores involucrados y las actividades que se desarrollan. En
este sentido, la territorialidad, bajo la perspectiva de este estudio, es la
descripción de la base física para estudiar los componentes y características
regulados en la normativa dentro un área específica. De interés comprende la
zmt y las áreas de influencia asociadas al desarrollo costero.
En la zona geográfica delimitada para el estudio del marco legal e institucional
en la costa pacífica, se encuentran tres importantes realidades:
•
•
•
1. Integralmente la zona costera es mucho más que la zona marítimo
terrestre.
2. Legalmente la lzmt establece que hay una zona limitada a los
doscientos metros contados desde la pleamar ordinaria, la cual constituye
parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e
imprescriptible. Se trata de un régimen legal especial desarrollado
evolutivamente hasta arribar a la aprobación de la ley en el año 1977.
Destaca el precepto fundamental establecido en la ley: La propiedad en la
zona marítimo terrestre la tiene el Estado y es dominio público del Estado,
salvo las excepciones por casos especiales de propiedad privada
autorizada con anterioridad a la ley.
3. Institucionalmente las competencias son funcionales y por control
jurídico. Interactúan las competencias asignadas en la ley prioritariamente
a las Municipalidades, al Instituto Costarricense de Turismo (ICT), a la
Procuraduría General de la Repúbica (PGR) y al Instituto de Desarrollo
Agrario (IDA anteriormente ITCO). El Instituto Costarricense de Turismo
(ICT) en nombre del Estado, ejerce la superior y general vigilancia en la
ZMT. Las municipalidades costeras tienen la competencia de velar
directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley sobre el
dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la ZMT. La municipalidad
como gobierno local tiene el usufructo y administración de la zmt en su
jurisdicción. La Procuraduría General de la República (PGR) ejerce el
control jurídico para el cumplimiento de la lzmt y su legislación conexa48I
31
Institucionalmente -ya no desde la perspectiva funcional sino desde el
control jurídico- para la interpretación e integración de los alcances de la
lzmt en relación con la legislación ordinaria vigente, hay una fuerte
participación de la Procuraduría General de la República (PGR), la
Contraloría General de la República (CGR) y la Sala Constitucional.
Posiblemente con la entrada en vigencia del Código Procesal
Contencioso Administrativo, estos Tribunales podrían desarrollar un
importante papel en la interpretación y aplicación de la legislación.
En síntesis, el marco jurídico de la zona costera en su sentido amplio
comprende:
•
•
El régimen especial de zona marítimo terrestre: ley especial, reglamento y
legislación conexa.
El marco legal vigente: leyes ordinarias y decretos asociados a las
actividades en la costa pacífica.
Las leyes ordinarias son el marco jurídico general aplicable a todo el territorio
nacional. Aunque la zmt tiene ley especial, en lo que no regule se aplica la
legislación ordinaria que establece normas para temas como organización,
competencias complementarias, propiedad, turismo, tramitología, construcción,
ambiente y salud, entre otros temas, disposiciones que regulan en las materias
indicadas el territorio nacional.
Sólo la zona marítimo terrestre está regulada por “veinticinco leyes conexas y
cuatro decretos, así como por un importante número de dictámenes de la
Procuraduría General de la República (PGR) y sentencias de la Sala
Constitucional, que han establecido y reforzado el carácter público de la zona.
Este marco no ha logrado un eficiente ordenamiento de los territorios costeros, y
no hay coordinación entre las entidades judiciales”49.
La Contraloría (CGR) 50 por su parte ha emitido informes en referencia a las
actuaciones de las instituciones en esta zona y concretamente sobre los planes
reguladores.
La PGR51 ha emitido al menos cincuenta dictámenes y opiniones jurídicas desde
1980 sobre la zona marítimo terrestre. Comprenden análisis legales con datos
históricos, la evolución de diferentes conceptos asociados al tema y los cambios
normativos. La lzmt registra ocho reformas o cambios normativos a su texto
original.
Retomando el dictamen en relación al marco regulatorio básico, es de interés
enfocar la zona costera y citar:
“ En nuestro país, la zona marítimo terrestre es un término jurídico sobre varios
espacios naturales costeros o cercanos al litoral, y por ende, pueden tener
32
influencia de las mareas en algunos casos. La LZMT y su reglamento
constituyen la normativa básica para su regulación, pero como suele suceder
en materia jurídica, hay excepciones y restricciones, tanto en el litoral Pacífico
como en el Caribe”52.
1.4 Problemática de la gestión de la zona costera.
Al inicio de la investigación, se identifica una tendencia cada vez más fuerte por
materializar esfuerzos para el estudio de la zona costera en Costa Rica. Su
dinamismo, intereses y conflictos han sido plasmado con mayor intensidad en
los Informes del Estado de la Nación, los informes de la zona marítimo terrestre
que emite la Contraloría General de la República con especial atención a partir
del 2003, y recientemente por los componentes en esta materia que ha
desarrollado el Programa de Regularización de Catastro y Registro en el 2007 y
el 2008.
Se identifica un clamor generalizado por su ordenamiento, planificación y control
frente al auge económico, el valor de sus ecosistemas y las realidades sociales y
culturales de sus habitantes.
Esta preocupación se profundiza en informes como en el XIV Estado de la
Nación que identifica como un efecto de la situación, “ la explosión de problemas
acumulados por el mal uso del territorio y los recursos naturales, y por las
acciones de respuesta que realizaron diversas entidades (..) En ese sentido, la
aspiración de una adecuada gestión del territorio requiere decisiones más
complejas, que implican compromiso político, manejo de conflictos y diálogo
abierto”53. El informe reitera una dinámica del desarrollo costero en la que están
involucrados más actores y dinámicas sociales y económicas, señalando que no
hay una consideración fuerte y consolidada hacia la sostenibilidad ambiental.
1.5 Propiedad en la Zona Costera
Es importante, para efectos del desarrollo de esta investigación, diferenciar entre
los distintos regímenes legales de propiedad que existen en la zona costera.
1.5.1 Tipos de propiedad en la zona costera
Identificar los tipos de propiedad en la zona costera implica tomar en
consideración:
•
•
El régimen de propiedad regulado en el marco legal costarricense, que
comprende la legislación ordinaria aplicable al área posterior a los
doscientos metros del régimen especial.
El régimen especial establecido en la zona marítimo terrestre
33
•
Los casos de la legislación especial (ejemplo Polo Turístico Papagayo, las
marinas, titulación registral por derechos adquiridos anterior a la lzmt o
legislación ambiental).
Si partimos de un concepto amplio de zona costera, encontraremos que el
régimen de propiedad está reconocido en diferentes categorías:
•
Propiedad pública del Estado: La ZMT garantiza en la zona pública el
acceso y libre tránsito de las personas, y en la zona restringida el Estado
puede otorgar concesiones para el uso privado bajo condiciones y
limitaciones legales. En la zona pública pueden darse derechos
especiales sobre inmuebles por excepciones establecidas en la ley. Por
ejemplo, los casos de obra o instalaciones que por sus condiciones
requieren cercanía al mar, previamente autorizadas. También
construcciones destinadas a uso público por interés general54.
• Propiedad desafectada de la LZMT: Hay territorios dentro de la zona
marítimo terrestre desafectados de este régimen especial por leyes
anteriores a 1977 y bajo circunstancias concretas. La desafectación son
excepciones concretas del régimen especial de la lzmt, que permiten
constituir propiedad a favor de particulares por derechos reconocidos e
inscritos en el Registro de la Propiedad. Nos referimos a:
- Los territorios otorgados por la corona española mediante cédula
real, los cuales son reconocidos históricamente en dictámenes de la
PGR.
-Las propiedades privadas inscritas cuya legitimidad reconozcan las
leyes o las fincas en la zona restringida que se inscribieron por
información posesoria a propietarios privados55.
-Los territorios autorizados para su venta a la Municipalidad de
Puntarenas, las ciudades litorales, las áreas silvestres protegidas,
terrenos del IDA, las fincas de Japdeva en el Caribe, Puerto Caldera
en el pacífico central y el Polo Turístico de Papagayo en el pacífico
norte56.
• Propiedad pública del Estado bajo el Patrimonio Natural: El
Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales
donde hayan recursos naturales forestales 57 , incluye la zona costera y
zmt.
- Los terrenos costeros que conforman Áreas Silvestres Protegidas (ASP)
se excluyen del régimen de ZMT. La lzmt (artículo 73) establece que los
parques nacionales y reservas equivalentes se regirán por la legislación
respectiva. En consecuencia, hay una importante diferencia entre la lzmt y
la legislación ambiental porque son excluyentes entre sí. Las reservas
equivalentes comprenden las ASP en su conjunto. En relación al
Patrimonio Natural del Estado y sus categorías de ASP –parques
nacionales, refugios nacionales de vida silvestre, reservas biológicas,
reservas forestales, zonas protectoras, manglares, humedales y
monumentos naturales, categorías de manejo establecidas en el artículo
34
32 de la Ley Orgánica del Ambiente- por especialidad de la materia y la
finalidad del Estado en la tutela de los bienes ambientales las leyes
ambientales tienen una competencia prevaleciente. Entre estas leyes
están la Ley Orgánica del Ambiente (1995), la Ley Forestal (1996), la Ley
de Biodiversidad (1998), entre otras.
-La administración y tutela de los terrenos dentro de la zmt que están
incluidos dentro de cualquier categoría de ASP, recae en el Ministerio de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), competencia
establecida en el artículo 13 de la Ley Forestal. Le corresponde al
MINAET
administrar
las
ASP incluidas en la zona marítimo terrestre aún desplazando la
competencia municipal. El MINAET tiene la rectoría en la administración
de las ASP. También le corresponde delimitar las áreas en zmt que
conforman el patrimonio natural del Estado
y están bajo su
administración.
• Propiedad Privada: En la zona costera existe la propiedad privada
consagrada por excepciones en la LZMT58. Corresponde a los casos de
propiedad desafectada indicada anteriormente. Son derechos
reconocidos a privados que inscribieron propiedades a su nombre
conforme a la legislación anterior a la lzmt. Igualmente, se cuenta con
propiedad privada en la zona costera ubicada fuera de la ZMT.
1.5.2 Régimen demanial en ZMT y excepciones
La ZMT está conformada por una serie de bienes bajo el dominio público y otros
bienes se excluyen de la lzmt. Se presenta a continuación la tabla 2 y la tabla 3,
con el objetivo de comprender este régimen demanial en la ZMT. La descripción
en la tabla 2 son los bienes de dominio público en ZMT. La descripción en la
tabla 3 corresponde a las excepciones de la lzmt. Son las bases jurídicas
históricas de los derechos de propiedad estatal y privada descritos.
Tabla 2. Régimen demanial en la zona marítimo terrestre
Bienes de dominio público en ZMT
La franja de doscientos metros de ancho a lo
largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la
República.
Artículos 9, 10, 39, LZMT.
Las playas.
Artículo 10 LZMT
Áreas regidas por leyes especiales.
Datos jurídicos
Cualquiera que sea su naturaleza, medidos
horizontalmente a partir de la línea de pleamar
ordinaria o contorno que marca la altura de
115 centímetros en el Océano Pacífico y 20
centímetros en el Atlántico, ambos sobre el
nivel medio del mar, compuesta de dos
secciones: zona pública, o faja de cincuenta
metros de ancho, en principio de uso común; y
la zona restringida, constituida por la franja de
ciento cincuenta metros restantes o por los
demás terrenos en el caso de las islas,
destinada al otorgamiento de concesiones.
En forma implícita, la zona pública incluye las
playas marítimas, destinadas al uso de todos
los habitantes.
El Proyecto Turístico de Papagayo y áreas
35
Artículo 73 y 74 de la LZMT.
Los terrenos o áreas y rocas que quedan al
descubierto durante la marea baja
Artículo 10 LZMT
Las islas, islotes y peñascos marítimos, así
como toda tierra o formación natural que
sobresalen a nivel del océano, dentro del mar
territorial, desde la línea de bajamar a lo largo
de las costas.
Artículo 6° de la Constitución; artículo 9 LZMT.
De las islas, se excluyen de la LZMT –aunque
sí son parte del patrimonio nacional del
Estadolas que se crearon con una
regulación singular.
Artículo 9 LZMT
Los manglares de los litorales continentales e
insulares y esteros del territorio nacional.
Artículo 11, 12, 73 LZMT. Respecto al carácter
de dominio público nacional de los esteros en
la acepción de Artículos 1, inc II, 3 inc V de la
Ley de Aguas.
La franja de doscientos metros aledaña a
ambos lados del sistema de canales
principales que unen los puertos de Moín y
Barra del Colorado.
Artículo 75 LZMT.
La faja de doscientos metros contigua a las
rías, a que se extienda el litoral.
Artículo 9 LZMT. Su Reglamento, artículo 2°,
incs. e, f, y h.
silvestres protegidas.
En el Proyecto, está la creación del Refugio
Nacional de Vida Silvestre Iguanita (OJ-2532003). Sobre las áreas protegidas y
equivalentes están de referencia el dictamen
C-210-2002 y Opiniones Jurídicas O. J.- 2162003 y O. J.-253-2003, PGR.
Especificaciones de áreas de dominio público
en el área marina.
Bienes Públicos en el área marina.
(PGR refiere a dictámenes C-038-97, C-04297 y C-212-98 y Opiniones Jurídicas O. J.115-2000 y O. J.-061-2001, 006-2004)
Isla del Coco, Isla San Lucas (Recientemente
mediante decreto No. 34282-MINAE-MP-MC
rectifica, se delimita y amplia los límites del
Refugio de Vida Silvestre Isla de San Lucas,
de manera que una parte del mismo se
segrega
del
Refugio,
quedando
bajo
administración municipal a ser regulada según
un Plan Maestro de Desarrollo Turístico
Sostenible. Contra el decreto de rectificación
fue
presentada
una
acción
de
inconstitucionalidad.), Isla del Caño, Isla Cabo
Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta
del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y
Pájaros. (PGR refiere a Opiniones Jurídicas O.
J.-115-2000 y O. J.- 006-2004)
En la actualidad con la categoría de
humedales, los manglares son áreas
protegidas, de dominio público, integran el
Patrimonio Natural del Estado y están bajo
administración del Ministerio del Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones, a través del
Sistema Nacional de Areas de Conservación
(PGR refiere a Opinión Jurídica 253-2003)
Reserva en la costa del caribe.
Ría es la parte del río próxima a su entrada en
el
mar,
hasta
donde
llegan
las
mareas. Estero, en términos de la legislación
costera, es el terreno inmediato a la orilla de la
ría, por la que discurren las aguas de las
mareas.
(PGR refiere a Opinión Jurídica O. J.-2532003)
Fuente: Adaptado de Procuraduría General de la República, Dictámen C-210-2002, Opinión
Jurídica OJ 014-2004 y estudio citado de Jorge Cabrera Medaglia.
36
Las áreas descritas en el cuadro anterior son por excelencia dominio del Estado.
Estas áreas son parte del patrimonio nacional, inalienable e imprescriptible. Sin
embargo, hay ciertos sectores en la zona costera - de conformidad con las leyes
y citados en el dictámen de referencia - que constituyen regímenes de excepción
dentro de la zona marítimo terrestre, como son:
Tabla 3. Excepciones al Régimen Demanial en la Zona Marítimo Terrestre
Excepciones
Las islas excluidas en la LZMT
Los
parques
nacionales
y
reservas
equivalentes, que conforman las áreas
silvestres protegidas del Patrimonio Natural
del Estado. (Artículo 73 LZMT)
Las áreas de las ciudades litorales.
En la costa pacífica las ciudades litorales son:
Puntarenas, Puerto Cortes de Osa, Jacó,,
Golfito y Quepos.
Los enclaves privados debidamente inscritos
al amparo de la Ley que en su momento los
autorizó.
Ley 4558, Transitorio III y artículo 8
Aquellas cuya legitimidad reconozcan las
leyes. (Artículo 6 LZMT)
Argumentos
Porque se crearon por leyes especiales y
decretos. Entre ellas la Isla del Coco, la Isla de
la Reserva Absoluta Cabo Blanco, la Isla del
Caño.
La LZMT señala que se regirán por la
legislación respectiva. La legislación especial
son una serie de leyes ambientales y decretos
que regulan estas áreas, de especial interés el
artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente
(1995) que otorga competencias al MINAET
para establecer áreas silvestres protegidas.
La LZMT no se aplica a las ciudades litorales,
definidas por decretos ejecutivos y referidas
en dictámenes de la Procuraduría. (Re:
Dictámen 122-2000)
La ley 4558 (1970) permitió la desafectación y
autorizó a inscribir terrenos a nombre de
privados en la zona restringida ante el
Registro Nacional mediante información
posesoria
tramitada
ante
el
órgano
jurisdiccional competente. Se consideran
legalmente inscritos los terrenos que
cumplieron los requisitos del transitorio III de
dicha ley y se presentaron dentro del plazo
comprendido entre el 12 de mayo de 1970 y
antes del 14 de octubre de 1971. Sin embargo,
la PGR en diferentes dictámenes se ha
pronunciado indicando que el incumplimiento
de los requisitos o las presentaciones fueran
del plazo adolecen de vicios y en
consecuencia
tienen
nulidad
absoluta.
Concretamente, se ha referido a casos que se
tramitaron ante el ICTO (actualmente IDA) y
no ante el órgano jurisdiccional competente.
La vigencia de la Ley 4558 (1970) no llegó al
año. Por abusos en la aplicación de la ley
4558, el Poder Ejecutivo la suspendió y esperó
la entrada en vigencia de la actual LZMT
(1977).
Se aplica a casos de territorios que se
otorgaron por cédula real desde tiempos de la
colonia por la Corona Española. Por otra parte
para los casos que por legislación especial se
permitió titular propiedades dentro de la zona
37
El Proyecto de Papagayo (Artículo 74 LZMT)
Los terrenos traspasados a JAPDEVA,
excepto
la
zona
marítimo
terrestre
correspondiente a ambos lados del sistema de
canales principales que unen los puertos de
Moín y Barra del Colorado, y la playa
Artículo 75 LZMT, artículo 41 inciso b) Ley
5337.
El sector entre Chacarita y la desembocadura
del Río Barranca (Artículo 76 LZMT). Pacífico
Central.
La zona portuaria de Caldera, en Mata de
Limón (Artículo 79 LZMT). Pacífico Central.
La Playa de Tivives (Artículo 80 LZMT).
Pacífico Central.
marítimo-terrestre. Un caso es el de la familia
Hurtado en Liberia, Guanacaste. La Corona
Española les dio la propiedad en 1775 como
retribución al servicio que prestaron a los
reyes Los nietos de los Hurtado inscribieron la
propiedad ante el Estado el 14 de enero de
1886. La propiedad en playa Cabuyal
pertenece actualmente al ex diputado Luis
Román59.
Aunque el proyecto tiene legislación especial
reiteradamente se ha reconocido la validez de
la zona pública y sus características en esta
área.
Japdeva en la costa del caribe.
En la zona urbana de Puntarenas la Ley 4071
de 22 de enero de 1968 (artículo 2°)
destinaron la franja de cincuenta metros
contigua a la pleamar ordinaria entre Barranca
y Puntarenas (sección Chacarita-Barranca) a
un uso común específico: la construcción de
una carretera panorámica (OJ-253-2003,
PGR) Pacífico Central
Reserva de ley para carretera panorámica.
La Ley 6043 (artículo 80) establece la
inaplicación del concepto de zona pública a la
zona de la Playa de Tivives "arrendada" a la
Cooperativa de Tivives R. L., "por haberse
planeado su urbanización sobre la base de un
contrato con el Estado", anterior a su
promulgación (OJ-253-2003, PGR).
Fuente: Adaptado de Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-014-2004 y
Dictámen C-351-2006.
1.6 Mecanismos legales para el uso de la propiedad en la zona costera.
Ahora bien, hasta aquí se tiene un marco general de las áreas reguladas y las
excepciones en la zona costera. A partir de estos insumos, se entrará a otro
punto de interés, como son los instrumentos jurídicos para el ejercicio de los
derechos en la zona costera. Antes, es importante considerar las siguientes dos
observaciones:
•
En las áreas posteriores excluidas de los doscientos metros de ZMT –
interactúan el régimen de propiedad pública y privada- rige la legislación
ordinaria del país que en general es aplicable a todo el territorio nacional.
38
•
La franja de doscientos metros en la zona costera corresponde a la ZMT
definida en ley especial, LZMT. Por sus condiciones y características
tiene instrumentos jurídicos que autorizan su uso y disfrute.
En la zona costera intervienen instrumentos jurídicos de la legislación ordinaria y
la lzmt. Son aprobaciones que en el ejercicio de la titularidad y legitimidad de la
persona física o jurídica, se autorizan para desarrollar actividades en la zona
costera.
1.6.1 Instrumentos legales para el uso y aprovechamiento de la zona
marítimo terrestre y la zona costera.
El aprovechamiento de la zona marítimo terrestre antes de la aprobación de la
ley especial lzmt (1977) se reguló con la figura del arrendamiento, que era el
instrumento autorizado a los particulares para su aprovechamiento. El
arrendamiento era una continuación de la práctica agraria, por cuanto la
legislación agraria regulaba el arrendamiento agropecuario. Mientras no existió
una ley especial para la zona marítimo terrestre, este instrumento se implementó
para el uso y disfrute de la zona restringida.
La zmt quedó delimitada a los doscientos metros conforme a la Ley 19 (1942) y
la Ley 201 (1943), mucho antes de la aprobación de la actual lzmt (1977), de ahí
la importancia de que durante el tiempo transcurrido entre el año 1943 y 1977 se
regulara el uso con el arrendamiento60.
Para los terrenos costeros posteriores a la ZMT, la regulación se enfoca en la
existencia de derechos propios del régimen de propiedad en Costa Rica,
comprenderán el Estado y los particulares.
Para el uso y disfrute de la ZMT hay actos jurídicos autorizados los cuales son61:
•
La propiedad del Estado
Está compuesta por la zona marítimo terrestre, la zona pública que no puede ser
objeto de ocupación alguna -salvo las excepciones establecidas en el artículo 22
de la lzmt por obras de infraestructura pública con la aprobación del MOPT, ICT,
INVU y la municipalidad competente - y la zona restringida donde el Estado
puede otorgar concesiones para su uso y disfrute.
•
Los derechos de propiedad privada
39
Son los terrenos que por derechos adquiridos o legislación anterior a la LZMT
se titularon a nombre de particulares y constituyen derechos de propiedad
privada a su favor.
•
La concesión
Es la autorización administrativa otorgada por la autoridad competente asignada
a la municipalidad respectiva. Se materializa con un contrato donde se aprueba
el uso en la zona restringida de la zona marítimo terrestre por un plazo
determinado que no será menor de 5 ni mayor a 20 años, el cual es prorrogable.
Para su otorgamiento se requiere –además de cumplir una serie de requisitos
establecidos en la ley y el reglamento- que el área de concesión tenga un plan
regulador aprobado y que se pague un canon por su uso y disfrute. En este
sentido los usos permitidos serán los que establezca el plan regulador.
Conforme a la LZMT las concesiones en las áreas turísticas requieren de previo
la declaratoria turística del ICT (artículos 27, 42 y 57 LZMT). En las áreas que el
ICT no declare la aptitud turística se consideran terrenos para las concesiones
con fines agropecuarios. Su aprobación corresponderá al IDA (anteriormente
ITCO, artículo 58 LZMT).
Los requisitos para la aprobación de la concesión -instrumento de uso y disfrute
en la zona restringida de la zmt- se desarrollan conjuntamente con los permisos
y autorizaciones requeridas para un desarrollo costero, en el capítulo IV
Tramitología.
Entre las condiciones para la concesión, la ley estableció que no se otorgarán a
favor de funcionarios municipales que participen en su tramitación ni a
extranjeros con menos de cinco años de residir en el país; a sociedades con
capital extranjero en más de un cincuenta y uno por ciento, domiciliadas en el
exterior o con acciones al portador. La concesión que se otorga en el Polo
Turístico Papagayo tiene un término de 20 a 50 años prorrogables y su
procedimiento de aprobación tiene diferencias al ordinario de la LZMT.
•
Permiso de Uso
Son autorizaciones de la municipalidad implementadas en zonas de aptitud
turística o no cuando no es legalmente posible otorgar una concesión. La Ley
Forestal (artículo 11) regula los permisos de uso para labores de ecoturismo en
ZMT.
Los permisos de uso son un acto jurídico dictado unilateralmente por la
Administración Pública, que permite a un particular el uso en precario del
dominio público62.
El permiso de uso presenta las siguientes características:
40
1.- El permiso de uso es a título precario, es un acto de tolerancia administrativa,
es decir no crean derechos adquiridos a favor del beneficiario del permiso o
permisionario.
2. - La anterior característica conlleva a que la Administración, en cualquier
momento pueda revocarlo, acorde con los principios el articulo 154 de la Ley
General de la Administración Pública por razones de oportunidad y conveniencia
y no genera cobro indemnizatorio a favor del perjudicado.
3. - Los motivos de esa revocación pueden ser: a.- necesidad del Estado de
ocupar plenamente el bien; b.- razones de interés general; c.- razones de
seguridad; d.- razones de higiene; e.- razones de estética; f.- construcción de
obra pública.
4. - Si hay contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado,
debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.
Los permisos de uso no pueden ser cedidos o traspasados, sin el visto bueno de
la Administración Pública y se acepta que el beneficiario cancele algún tipo de
canon o contribución monetaria
En la zona costera, los permisos de uso son un mecanismo que las
municipalidades costeras han implementado para autorizar a particulares el uso
de la zona marítimo terrestre cuando aún no exista un plan regulador. En
principio se limitan a actividades sencillas de mantenimiento y resguardo del lote
o terreno que aspira a una concesión, por lo que no implica autorizar
construcciones significativas permanentes más que las que fácilmente se
puedan remover conforme a la lzmt (artículo19).
La figura del permiso de uso fue implementado por las municipalidades para
tratar de legitimar a los ocupantes, ordenar la tenencia de la tierra y además
obtener ingresos. Las Municipalidades iniciaron este proceso a través de la
utilización de la figura de contratos de arrendamientos de dichos terrenos,
conforme a la legislación vigente antes de la LZMT. Con la aprobación de la ley,
se establece para el uso y disfrute de la zmt la concesión y los permisos de uso.
La Procuraduría ha señalado que el acto administrativo que pueden otorgar las
municipalidades en situaciones en las que no se cumplan con los requisitos para
otorgar una concesión son los permisos de uso. Son una categoría precaria y
solo van a ofrecer legitimidad para el uso 63 . Los permisos de uso no son
registrables 64 ni transmisibles, por lo tanto no se pueden equiparar a la
concesión.
41
Los permisos de uso son cuestionados en la dinámica del desarrollo costero, por
cuanto informes de la CGR y acciones legales ante la Sala Constitucional (SC)
han solicitado a municipalidades costeras demoler obras que cuentan con
permiso de uso, porque son ilegales o bien porque en muchos casos no se
diferenció entre la zona pública y la zona restringida. Hay desarrollos bajo la
figura del permiso de uso que no podían aprobarse y que están dentro de la
zona pública a pesar de la prohibición legal.
La zona costera costarricense ha tenido en los permisos de uso un instrumento
que se ha destinado a un fin diferente de su percepción legal de mantenimiento
y obras sencillas mínimas.
Las acciones de desalojo y demolición
especialmente en la zona pública han sobrevenido ante la ilegalidad de casos,
principalmente por parte de la Municipalidades de Nicoya (Playa Sámara), Santa
Cruz (Playa Tamarindo) y Carrillo (Playas del Coco) en Guanacaste 65 . Estas
acciones corresponden a la autotutela que el Estado debe ejercer para
resguardar la demanialidad de la zmt, su fundamento legal lo establece la lzmt y
su reglamento ( artículo 13 lzmt, artículos 11 y 22 reglamento).
“Los permisos de uso se equipararon, por parte de los ocupantes, con
concesiones. Individuos, mayoritariamente locales, amparados en la figura del
permiso desarrollan pequeñas construcciones con fines turísticos y comerciales.
Las municipalidades, en contra de la ley 6043, consintieron los usos mediante
el cobro de cánones. De esta forma, en aquellos sitios costeros sin plan
regulador, proliferaron inmuebles dedicados a la actividad turística que son
realmente pequeñas y medianas empresas familiares. Estas empresas hoy
están en riesgo porque hay mucha presión por parte del ICT y de las
municipalidades para atraer inversión extranjera en detrimento de las pequeñas
empresas que operan bajo la figura del permiso de uso” 66.
La gravedad de las decisiones arbitrarias en la implementación de este
instrumento jurídico surge cuando los ocupantes con permiso de uso asumen
que están bajo las condiciones y derechos de una concesión, a pesar de que
hay diferencias en los requisitos y derechos que conceden ambas figuras.
Informes de investigadores del Programa de Regularización del Catastro y
Registro, identifican los permisos de uso como la causa de la mayoría de los
problemas de tenencia de la tierra en ZMT, porque “ los dueños de permisos de
uso del suelo lo equiparan con un documento jurídico válido y lo transan en el
mercado de acuerdo a la oferta y la demanda. Por ejemplo en la Municipalidad
de Aguirre solo se han otorgado siete concesiones, ello demuestra que las
edificaciones se hicieron sobre la base de un permiso de uso. El conflicto nace
cuando la persona que se identifica como dueño del permiso (adquirido en el
mercado inmobiliario) no está dispuesto a perder su inversión. La Municipalidad
de Puntarenas fue intervenida por el ente contralor (CGR) en el año 2005 por las
situaciones anómalas que generaban los contratos de arriendo y los permisos de
uso”. Los conflictos nacen de una práctica que no cumple con la legislación
vigente sino que corresponden a adaptaciones de la dinámica del mercado
42
inmobiliario. Se garantiza -al margen de la ley- un disfrute y usos aún cuando no
se está bajo el cumplimiento de los requisitos de una concesión.
Lo anterior para retomar que la concesión, es el instrumento legítimo conforme a
la LZMT para el ejercicio de un uso privativo en zmt, siempre bajo la autorización
y vigilancia del Estado por un plazo y con condiciones legales preestablecidas.
En reconocimiento a esta situación, por ejemplo, la municipalidad de Osa aprobó
en febrero del 2008, el Procedimiento para el Otorgamiento de Permisos de Uso
en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa 67 . El consejo justifica la
aprobación de la normativa al indicar que atiende las disposiciones del informe
de la Contraloría del 2007 68 , referente a la planificación, administración,
vigilancia y protección de la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Osa. En su
artículo primero se establece el propósito del reglamento, como es regular lo
concerniente a la forma y el procedimiento que seguirá la Municipalidad de Osa
para otorgar permisos de uso de la zona restringida de la Zona Marítimo
Terrestre del cantón de Osa, ante la imposibilidad temporal de conceder
concesiones por no existir planes reguladores costeros que permitan la
aplicación cabal de lo dispuesto en la Ley Nº 6043. El artículo 3 de dicho
reglamento no duda en señalar que existen áreas excluidas de la aplicación del
procedimiento, se refiere a los sectores de la Zona Marítimo Terrestre del cantón
de Osa que tengan declaratoria de uso del ICT, la demarcatoria de la zona
pública del IGN y cuenten con su respectivo plan regulador vigente que, en
conjunto, permitan a la Municipalidad el otorgamiento de concesiones. El
permiso de uso es temporal, se autoriza mientras no exista plan regulador.
•
Sobre los pobladores y ocupantes
Estos regímenes especiales de ocupación de la ZMT se reconocieron,
motivados sobre todo en el respeto de situaciones reales ocurridas con
anterioridad a la vigencia de la LZMT. La condición de los pobladores y los
ocupantes, es diferente a la de los arrendatarios, que son regulados por los
transitorios I y II, de la LZMT, a la de los propietarios que lograron inscribir
legalmente sus terrenos antes de la LZMT (art. 6 LZMT), no se les puede
considerar como ocupantes ilegítimos (aquellos que se introdujeron
posteriormente a la entrada en vigencia de la LZMT sin ostentar titulo que los
habilite, o aquellos que no cumplen la condición ocupante o poblador o que no
cuentan con contrato de arrendamiento otorgado bajo la Ley numero 5602).
Los pobladores
Los Pobladores se definen en el artículo 70 como aquellas personas
costarricenses por nacimiento, que habitan en la zona marítimo terrestre, con
más de diez años de residencia continua en ella, previo a la promulgación de la
43
Ley No. 6043, y que no posean otras propiedades particulares. Estos podrán
seguir ocupando los terrenos, con el deber de acatar las normas de planificación
de la zona. Podrán ser reubicados con la debida indemnización de las mejoras.
Aquellos que cumplan con estos requisitos no requieren de concesión para
seguir habitando la zona una vez entrada en vigencia la Ley 6043 1
La condición de poblador no es transmisible, es decir, no se puede ceder,
vender o donar y por ende los Municipios no pueden aceptar mediante actos de
los Concejos Municipales tales transacciones. Los actos así realizados devienen
nulos
Los ocupantes.
Los Ocupantes2 se encuentran: definidos en el Transitorio VII, como aquellas
personas que sin ser pobladores, han ocupado la zona marítimo terrestre, aun
de forma no autorizada, por no contar con un contrato de arrendamiento al
momento de dictarse la Ley No. 6043.
No son propietarios, ni precedentes arrendatarios, ni personas que se
introdujeron en la ZMT, de forma clandestina, con posterioridad a la entrada en
vigencia de la LZMT( el 16 de marzo de 1977)
Estas personas, mientras no se apruebe el respectivo plan regulador, tienen
derecho a permanecer sobre las parcelas ocupadas, pagando en
contraprestación un canon, fijado a partir de un avalúo de la Dirección General
de Tributación Directa (Transitorio VII de la Ley No. 6043).
Al sobrevenir un plan regulador, los ocupantes tendrán preferencia sobre
cualquier otro solicitante para obtener una concesión, siempre y cuando el uso
requerido esté acorde con la planificación de la zona. Según el artículo 44 que
delimita una serie de criterios de prioridad de otorgamiento de concesiones
destaca que en igualdad de condiciones se debe preferir al ocupante que haya
mantenido una posesión quieta pública y pacifica en forma continua.
Sobre los derechos de los ocupantes, se debe aclarar que carecen de un título
administrativo habilitante para el uso en forma exclusiva de una porción de la
ZMT, según los artículos 1,7,9 a11 de LZMT. No obstante los Votos 2306-91,
2704-91,4199-93,219-94 y 555-96 entre otros y los pronunciamientos de la
Procuraduría C-100-95, C-027-96, indican que el permiso de uso otorga también
una condición precaria al autorizatorio. 3
Con lo que si cuentan los ocupantes es un derecho subjetivo de prioridad al
momento de solicitar una concesión, siempre que su uso sea compatible con la
1
2
3
Según criterio C-15-84 y C-157-95 de la Procuraduría General de la Republica
Ver criterio 230-95 y 157-95 de la Procuraduría General de la Republica
Indicado por Criterio de la Procuraduría General de la República C-004-98.
44
planificación del sector, privilegio ligado a su condición de ocupante. Si el
solicitante reúne las condiciones personales de ocupante y el uso de la parcela
que se solicita en concesión es conforme a la planificación, la Municipalidad
tiene el deber de otorgarle la concesión a su solicitud, sobre otras solicitudes. 4
Las mejoras de su parcela no tienen derecho de indemnización, si no es
conforme a la planificación de la zona, según el artículo 75 de RLZMT. Y la
condición de ocupante es precaria y personalísima, no es transmisible, por lo
que no se puede vender, ceder, traspasar, heredar o donar. 5
1.6.3 Usos no Autorizados
Ahora, descritos instrumentos legales que permiten el uso autorizados según la
ley, en la ZMT existen situaciones de hecho que no están ajustadas al derecho.
El caso emblemático son los ocupantes ilegales. En principio la zona pública no
puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, nadie podrá
alegar derecho alguno sobre ella conforme lo regula la lzmt. Tampoco la zona
restringida puede ser ocupada sino se cuenta con la respectiva concesión y
eventualmente con el permiso de uso para actividades sencillas.
Sin embargo, en la práctica la ZMT tiene ocupantes ilegales por razones
históricas –como son las invasiones de terrenos o por disputas en los derechos
de concesiones- pero también por criterios diversos que abarcan distorsiones en
la implementación de la ley.69
Hay renuncias institucionales en los controles de la ley. El oportunismo generado
por la dinámica del mercado inmobiliario en la zona costera acentúan las
distorsiones. Las consecuencias que para la ZMT se derivan de esta ocupación
al margen de la legislación o en espera de la legal autorización administrativa, se
manifiestan en ocupantes ilegales que se dividen en tres grupos70:
a) Ocupantes con trámite de concesión y/o permiso iniciado ante
municipalidad.
b) Ocupantes que no han realizado trámite alguno ante la
municipalidad respectiva.
c) Ocupantes que extienden la concesión hasta la zona pública.
Estudios sobre la zona marítimo terrestre – se destacan el Informe Anual de la
Contraloría General de la República del 2007, el XIV Informe del Estado de la
Nación y el Programa de Regularización de Catastro y Registro publicados en el
2008- identifican con preocupación prácticas que reflejan un irrespeto al marco
jurídico que derivan en ingobernabilidad y una mala gestión institucional. Esta
4
Aclarado por criterio C-191-2002 de la Procuraduría General de la República, cual afirma para
los ocupantes y pobladores la imposibilidad de transmitir su condición de tales.
5
Criterio C-157-95 de la Procuraduría General de la República.
45
realidad tiene especial presencia en el tema de los usos autorizados o no,
porque el no cumplimiento de la legislación conduce a una incierta toma de
decisiones tanto a nivel individual como institucional.
La incertidumbre, la falta de decisión, el incumplimiento, se convierten en
herramientas para transgredir normas y tomar acciones guiadas por la
conveniencia del interés particular. Lo anterior va en detrimento de la
construcción de decisiones legales y de la eficiencia institucional, lo cual
favorece las prácticas al margen de la ley.
No es sorprendente que aún con los usos autorizados en la legislación -a la hora
de cumplir los trámites para desarrollar proyectos en la zona costera- los
interesados incurren en faltas y omisiones legales. Además, están quienes
amparados en una disputa legal o la falta de controles, proceden con usos no
autorizados en la zmt e incluso invaden la zona pública donde no está
autorizada ninguna actividad para los particulares. Más aún, las formas
tradicionales de ocupación legal de la zona costera se han transformado por la
evolución hacia un desarrollo costero inmobiliario que la lzmt no contempló al
momento de su aprobación.
46
Capítulo 2. Marco Regulatorio y Desarrollo en la Zona Costera
En el primer capítulo se han establecido las principales características del
marco legal aplicable a la zona costera, abordándose fundamentalmente: las
condiciones legales de la zona costera; los diferentes tipos de propiedad y
consecuentes usos; los mecanismos para que los particulares puedan hacer
utilización legal de esta porción del territorio; y una breve reflexión sobre la
problemática de la ocupación de esta zona, según ha sido denunciada por
diversos informes, dictámenes y pronunciamientos.
El propósito de este capítulo consiste en introducir la legislación e
institucionalidad vigente en la zona costera, enfocada en tres aspectos temáticas
específicas: la planificación y el ordenamiento territorial; la construcción y el
control ambiental.
Debe indicarse, que en algunos aspectos la legislación relacionada con el
ordenamiento del territorio se traslapa con algunas de las premisas expuestas
en el capítulo anterior sobre la zona costera y su régimen legal, debido a que la
misma LZMT constituye un instrumento de ordenamiento del territorio.
El presente estudio evalúa el impacto del desarrollo asociado al turismo a lo
largo de la costa pacífica de Costa Rica, considerando los insumos iniciales que
contribuyeron a la definición de los componentes y su metodología.
Un inventario de legislación vigente aplicable al litoral pacífico costarricense
puede resultar tan extenso como complejo. Para orientar el marco regulatorio y
la actividad institucional dentro de los objetivos de este estudio, se han
seleccionado tres áreas relevantes para los diferentes usos del territorio:
•
•
•
Planificación y Ordenamiento Territorial
Construcción
Control ambiental
De esta forma, en la fase inicial se notó una mayor prevalencia de temas
generales que orientaron la importancia de revisar y observar el marco legal en
las tres áreas enunciadas. Estas áreas se identifican con una mayor presión por
las características del desarrollo.
Las tres tablas que acompañan la información de los tres temas prioritarios
enunciados, comprenden leyes relevantes en la dinámica del desarrollo costero
que se aplican en el territorio nacional. También, se incluye regulación especial
por materia.
En general son regulaciones de aplicación nacional. Por la materia se integran
algunas leyes especiales. Es importante mencionar que algunas instituciones
han emitido decretos en aras de mejorar las especificaciones de la ley para la
47
zona marítimo terrestre ya no sólo a nivel de la planificación, la construcción y el
control ambiental.
Por ejemplo 71 , en el 2008 el Poder Ejecutivo –el Presidente con Ministros e
Instituciones Competentes- emitió un decreto de especificaciones para la
construcción y control de la densidad en la zona costera de Guanacaste.
También Setena en el mismo año, ha aprobado una Guía Ambiental para la
Construcción. En las tablas de legislación en este capítulo también observarán
algunas regulaciones sectoriales.
2.1. Planificación y Ordenamiento Territorial
La planificación y el ordenamiento territorial son conceptos promulgados
tempranamente en la legislación costarricense –la Ley de Planificación Urbana
(1968) es el marco de referencia- inicialmente con un enfoque urbanístico y
concentrado en el desarrollo de las ciudades. Con el tiempo la legislación se
orientó a diseñar mecanismos para un ordenamiento nacional en las políticas y
actividades y los usos del territorio. La experiencia costarricense en el diseño de
un Sistema de Áreas de Conservación que contempla el 25% del territorio
nacional, incide para fortalecer a partir de los noventa estos dos valiosos
conceptos asociados al desarrollo, integrando la sostenibilidad.
En la zona costera la planificación y el ordenamiento territorial, como en el resto
del país, tiene una competencia legal local en el gobierno municipal que requiere
estar acompañada por el diseño institucional de prioridades de inversión y
planes en el desarrollo costero costarricense. Las propuestas y decisiones
locales estarán orientadas en gran medida por las disposiciones del Plan
Nacional de Desarrollo y los planes que se aprueben por la administración
central, en particular los planes de desarrollo turístico ( en general) y de uso del
suelo de la ZMT.
La planificación es la potestad del Estado de elaborar propuestas políticas y
planes de desarrollo. Participan las instituciones del Estado en coordinación con
el Ministerio de Planificación y Política Económica. La planificación es un
ordenamiento de las políticas públicas incluyendo las referidas al uso del
espacio y el territorio, como es el ordenamiento territorial.
En Costa Rica, el Plan Nacional de Desarrollo es el documento que guía el
quehacer institucional conforme a las prioridades que establezca el gobierno
para el desarrollo del país. Cada gobierno al asumir el poder debe elaborar su
plan nacional y publicarlo oportunamente. La planificación del desarrollo costero
debe ser parte integral de la propuesta nacional impulsada por la Administración
a cargo del cumplimiento del plan nacional, considerando las características de
su crecimiento y el impacto económico, social y ambiental.
48
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 que se implementa durante el período
de este estudio, se refiere a la zona costera y su desarrollo al señalar que es un
área con fuerte atracción del turismo y con reconocidas riquezas naturales.
Señala un intenso crecimiento de la zona costera indicando que “ aunque el
Valle Central ha concentrado el desarrollo urbano nacional, los centros de
población costeros han ido creciendo. El desarrollo de infraestructura costera
con fines urbanos, y especialmente turísticos, ha ido en aumento en los últimos
años, produciendo alteraciones en los ecosistemas locales”72.
En cuanto a la participación institucional, el plan indica una necesaria búsqueda
por una política de desarrollo integral de las actividades de producción enfocada
en la conservación de los recursos marinos costeros. Para las zonas marinas
costeras reconoce que “no se cuenta con un marco institucional claro en cuanto
a las potestades de las diferentes instituciones estatales, mucho menos de los
actores locales. La ausencia de este marco ha repercutido en la debilidad de las
capacidades institucionales, ya sea porque no se cuenta con el personal idóneo,
ni los recursos financieros, ni el equipo y materiales necesarios para un efectivo
control y aplicación de la legislación. Se carece, además, de una política estatal
clara y definida en este campo, siendo que, hasta ahora, la acción pública ha
estado marcada por la falta de planificación integral de largo plazo”73.
Hay un interés por ejercer acciones institucionales integrales que trasciendan la
visión cortoplacista prevaleciente. La complejidad de la dinámica del crecimiento
costero requiere una relevante participación de los actores sociales,
económicos, públicos y privados para construir una planificación integral.
Desde la perspectiva legal, la Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995)
establece como política de ordenamiento territorial la que promueve el desarrollo
y reordenamiento del espacio físico en el país con criterios de sostenibilidad. La
ley fortalece la competencia del Estado y sus instituciones en el diseño y la
aplicación de los instrumentos legales para el ordenamiento territorial, al definir
el concepto y establecer disposiciones que orienten el diseño de políticas hacia
el desarrollo sostenible. Por este motivo, establece que la función del Estado, las
municipalidades y los demás entes públicos, es definir y ejecutar políticas
nacionales de ordenamiento territorial, “tendientes a regular y promover los
asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la
población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía
entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos
naturales y la conservación del ambiente”74.
Entre las características para el ordenamiento del territorio nacional señala la ley
citada (artículo 30), la importancia de considerar los siguientes criterios:
a) El respeto por las características culturales, históricas y sociales de las
poblaciones humanas
involucradas y su distribución actual sobre el territorio.
49
b) Las proyecciones de población y recursos.
c) Las características de cada ecosistema.
d) Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades
económicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificación
por productos y actividades agropecuarias, en razón de consideraciones
ecológicas y productivas.
e) El efecto de las actividades humanas y los fenómenos naturales sobre el
ambiente.
f) El equilibrio que necesariamente debe existir entre los asentamientos
humanos y sus condiciones ambientales.
g) La diversidad del paisaje.
h) La infraestructura existente.
2.1.1 Estado de situación
El país se caracteriza por estar en un lugar ventajoso en la región en cuanto a
sus indicadores de desarrollo y condición socioeconómica. El marco jurídico y
las instituciones costarricenses han sido un importante apoyo en estos avances.
La zona costera tiene el plan regulador como instrumento válido y legal para su
desarrollo. La planificación local de este territorio es potestad de la municipalidad
como administrador asignado en la ley.
El plan regulador para la zona costera tiene su origen en el reglamento de la
LZMT, por lo que hay una tutela normativa expresa que abarcan la ZMT y los
terrenos próximos reconocidos como áreas de influencia. La regulación es
reglamentaria, lo cual lo supedita al cumplimiento de las leyes y los tratados
vigentes en el país.
El plan regulador es una normativa de planificación y ordenamiento territorial que
debe integrar los componentes regulados en la legislación. Lo afirma la sala
Constitucional:
“Un Plan Regulador supone, en principio, que se han realizado los estudios técnicos para
determinar la aptitud de cada área (…) las Municipalidades tienen la potestad de regular el
ordenamiento territorial de su cantón, sin embargo debe atender a las previsiones legales
correspondientes con el fin de que no se pongan en riesgo derechos fundamentales, como la
salud y el ambiente (…).”75 .
La planificación costera no puede contravenir las normas legales y
constitucionales, requiere integración de la planificación y las competencias
conforme lo ha especificado la Sala Constitucional.
50
2.1.2 Antecedentes
El marco constitucional y jurídico se caracteriza por una temprana tutela de la
organización del territorio, la planificación y la competencia municipal. Aún
cuando la legislación asociada al tema de planificación data de los cuarentas, es
notorio que en ese momento se incorporaban herramientas básicas para
impulsar una política en los usos del territorio nacional.
La Constitución (1949) estableció una atribución suprema en cuanto a la
autonomía y competencia municipal. Posteriormente, la Ley de Planificación
Urbana (1968) con el acompañamiento de otras leyes – Ley No. Orgánica del
INVU (1954), Ley No. 2825 del ITCO (1961), Ley No. 5525 de Planificación
Nacional (1974), por ejemplo- asignaron tareas a las instituciones públicas, en el
diseño de políticas públicas. Las políticas de desarrollo debían cumplir objetivos
específicos de integrar acciones y direcciones necesarias para apoyar la gestión
administrativa del Estado con una visión integral y nacional.
La Constitución Política (1949) reconoció la amplia autonomía del régimen
municipal y otorgó a las municipalidades un amplio poder de decisión sobre sus
territorios. La Ley de Planificación Urbana (1968) retomó este mandato cuando
reiteró la competencia municipal para planificar y controlar el desarrollo en sus
jurisdicciones.
Esta ley ordena a la municipalidad realizar y adoptar un plan regulador en las
áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos
a otros sectores en que priven razones calificadas para establecer un
determinado régimen contralor (artículo 15). En los casos en que existe y está
publicado el plan, los usos del territorio deben cumplirse conforme a sus
regulaciones.
En la zona costera costarricense, la ley de urbanización turística de la zona
marítimo terrestre No. 4558 (1970) fue un instrumento jurídico que le otorgó
competencias a las municipalidades en la organización y administración del
territorio en esta importante franja, ya fuera por sus características turísticas o
urbanas, para lo cual requería la participación del ICT y del INVU. Aunque esta
ley no instrumentalizaba aún la concesión para la autorización administrativa de
uso, sí reguló el arrendamiento –alquiler del terreno a un tercero bajo
condiciones y plazos legales- como la aprobación para el particular.
Precisamente, esta misma ley tenía un transitorio que autorizó la titulación de
terrenos en la zona de los 150 metros a favor de particulares que demostraran
una posesión de más de 30 años. Sin embargo, la vigencia del transitorio que
autorizaba la titulación privada fue corta, ya que sólo se aplicó por diecisiete
meses cuando se aprobó una ley que lo derogó y no se tituló más a favor de
particulares bajo esta modalidad. La ley de urbanización turística de la zona
marítimo terrestre quedó derogada cuando se aprobó la LZMT en 1977, aunque
su aplicación se había suspendido desde 1974.
51
Hay que considerar que ya durante esta primera regulación de urbanización
turística en la ZMT (1970), la Ley de Planificación Urbana estaba vigente y sí
existían instrumentos de planificación para el territorio nacional, incluyendo la
zona costera. La Constitución y las leyes citadas revelan una temprana
preocupación del Estado por regular las incipientes actividades turísticas que
trascendían más allá del uso meramente agropecuario tradicional y recreativo en
la zona costera.
Es necesario circunscribir el accionar legal e institucional al área de estudio de la
zona costera para analizar su marco regulatorio y la gestión administrativa que le
acompaña.
2.1.3 Instrumentos de Planificación y Ordenamiento Territorial
La ley de zona marítimo terrestre (1977) como se indicó en el capítulo I, regula la
franja de 200 metros en la costa que es de dominio público del Estado.
Comprende la zona pública de 50 metros y la zona restringida de 150 metros en
la que se otorgan las concesiones. Se establecen competencias a las
Municipalidades, el ICT , el IDA (antiguo ITCO) y el INVU.
Desde 1977, Los planes reguladores son el instrumento jurídico (artículos 17 y
18 reglamento a la LZMT) definido para la organización del uso de la zona
marítimo terrestre y su área de influencia. Aunque ha sido difícil determinar si la
LZMT se refería a planes reguladores cuando en el texto legal se indica planos
en forma genérica (artículo 38), es notorio que la práctica ha sido que se
impulsara los planes reguladores como el instrumento de desarrollo en esta
zona. El reglamento de la ley (artículo 17) indica que estos deberán observar los
lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra (ICTMideplan-INVU) que es un componente del Plan Nacional de Desarrollo Turístico
(ICT).
En el reglamento a la ley se identifican instrumentos de planificación como el
Plan Nacional de Desarrollo Turístico (ICT), que se debe armonizar con el Plan
Nacional de Desarrollo (Mideplan) y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano
(INVU). Sin embargo, el Plan Nacional de Desarrollo Turístico aunque se
estableció en la LZMT (1977), no se elaboró hasta después del año 2000, con la
cooperación japonesa el ICT publicó el primero llamado Plan 2002 -2012. Se
establecieron los centros de desarrollo costero identificados como prioritarios por
el ICT y se impulsaron planes reguladores. Sin embargo, los instrumentos de
planificación y ordenamiento territorial no siempre fueron elaborados para los
períodos comprendidos en las leyes que los ordenan. Se requiere un esfuerzo
adicional para alcanzar la efectividad de estos instrumentos que están
determinados a cumplir con el ordenamiento territorial. Diversos actores y
autoridades públicas reconocen que no trascienden lo suficiente del papel a la
práctica, tampoco se puede reconocer principios de integración y gestión
52
adecuados. El instrumento de planificación más común son los planes
reguladores pero no significa que han sido el modelo para un ordenamiento
territorial costero.
Gran parte de este territorio adolece de esta herramienta, a veces hay a veces
no, parciales difícilmente totales, no son cantonales sino circunscritos a un área
de interés para desarrollar. La CGR76 en informes emitidos entre el año 2006 y
2007 informó de la carencia de planes reguladores en importantes cantones
costeros, entre ellos Santa Cruz en Guanacaste y Aguirre en Puntarenas.
Reportó casos de planes reguladores que se aprobaron en áreas boscosas
propiedad del Patrimonio Natural del Estado (Playa Pará en Aguirre de
Puntarenas y Punta Castilla en La Cruz de Guanacaste). En el capítulo IV sobre
tramitología se analizan datos y realidades de este instrumento jurídico de
planificación.
El ICT atendiendo la dinámica de crecimiento costero, a partir del 2005 ha
propuesto la elaboración de planes reguladores integrales costeros
comprendiendo la zona costera más allá de los doscientos metros de zona
marítimo terrestre y estableciendo unidades geográficas. Se pretende incorporar
una gestión integral ante las tendencias del desarrollo costero que trasciende a
las áreas de influencia en un área geográfica cada vez más extensiva. Hasta
setiembre del 200877 se informó de la aprobación de cuatro planes integrales
que no están aprobados por la Junta Directiva del ICT, requisito fundamental
para que se publiquen y se requiera el cumplimiento obligatorio de sus
disposiciones.
La participación de diferentes instituciones ya lo apuntaba la LZMT cuando
indicó que era importante la colaboración de la Oficina de Planificación (hoy
MIDEPLAN) y otros organismos oficiales competentes. Lo anterior permite
establecer la premisa de que la planificación integral de las instituciones del
Estado en la gestión de la zona costera es una responsabilidad del Ministerio de
Planificación y Política Económica ( Mideplan). El Mideplan tiene la competencia
de elaborar las políticas nacionales del tema costero de conformidad con la Ley
No. 4240 de Planificación Urbana (1968) y la Ley No. 5525 de Planificación
Nacional (1974).
Desde el marco normativo “al menos en 45 leyes, reglamentos o decretos
contienen algún aspecto relacionado la planificación y control del uso del suelo,
32 contienen aspectos directamente relacionados con el tema de desarrollo
urbano, 7 con infraestructura, 6 con la zona marino costera, 21 incluyen normas
sobre manejo de agua, saneamiento y salud pública, en 17 de ellas se refieren a
la protección y manejo de recursos naturales, 36 especifican alguna
responsabilidad municipal en el manejo del suelo, en 15 se mencionan asuntos
de prevención y atención de emergencias, 22 tratan el tema de expropiaciones y
servidumbres y 8 se refieren al manejo de cuencas hidrográficas”78.
53
En la tabla 4 se incluye la legislación que resulta aplicable en la zona costera
con el objetivo de comprender la tutela de los derechos y actividades que se
desarrollan, ya no sólo desde una óptica del régimen de propiedad analizado
anteriormente, sino más bien integrando la primordial función de planificación y
ordenamiento del territorio.
El objetivo es reconocer competencias y definiciones iniciales asociadas a la
zona costera, que están enunciadas en leyes ordinarias y que en algunos casos
ya computan un amplio período de vigencia. El legislador que promovió y aprobó
la legislación comprendida en la tabla 4, tuvo la visión de integrar temas de
actualidad en la dinámica del desarrollo costero que, han sido fortalecidos o
especializados por legislación aprobada en los noventa, al incluir definiciones de
ordenamiento territorial y uso de suelos.
El propósito de presentar la tabla de legislación que sigue, es integrar el marco
regulatorio en la zona costera comprendiendo la ZMT, las áreas de influencia y
la extensión hacia las zonas montañosas que integran el paisaje y el desarrollo
inmobiliario presente en la costa pacífica.
Tabla 4. Instrumentos jurídicos de planificación y ordenamiento territorial en la zona
costera
Normativa
Ley de Construcciones 833 (1949) y su
reglamento
Ley de Planificación Urbana 4240 (1968)
Ley No. 1788 Orgánica del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo, INVU (1954)
Ley 4071 del 22 de enero de 1968 Declara
zona urbana la ciudad de Puntarenas y
reforma otras leyes79
Materia
Responsabilidad de las municipalidades en la
construcción y el ordenamiento urbano.
Es la ley general aplicable en ordenamiento
territorial en todo el país. Establece la primacía
de la municipalidad para realizar los planes
reguladores costeros y urbanos. Establece la
segregación de fincas en parcelas de 5000
metros cuadrados y su definición de parcelas
agrícolas. Bajo esta regulación se amparan
agentes desarrolladores en la costa pacífica
para realizar desarrollo inmobiliario.
La
corresponde
aprobar
los
planes
reguladores y el plan nacional de desarrollo
urbano como instrumentos de ordenamiento
territorial.
Establece la zona urbana de Puntarenas en la
faja de 200 metros comprendida dentro de la
milla marítima entre Chacarita de Puntarenas
y la Desembocadura del Río Barranca (art.2).
Se declara zona urbana de la ciudad de
Puntarenas, la zona antes referida más un
kilómetro al norte de dicha zona, la que será
delimitada por el Instituto Geográfico Nacional
(art 6). La ley facultó a la municipalidad a dar
títulos de propiedad a personas con terrenos
54
por más de 10 años (art.4).
Ley General de Salud 5395 (1973) y decretos
conexos
Ley de Zona Marítimo Terrestre 6043 (1977) y
su reglamento80
Ley No. 6370 del 3 de setiembre de 1979
declara de utilidad pública el Proyecto
Turístico Papagayo, Ley No. 6758 del 4 de
junio de 1982 Reguladora del Desarrollo y
Ejecución del Proyecto Turístico Papagayo.
Decreto
Ejecutivo
23214-Mag-Mirenem,
Metodología para la Determinación de
Capacidad y Uso de Tierras en Costa Rica
(1994)
Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995)
Se debe contar con permisos del Ministerio de
Salud sobre ubicación y funcionamiento,
previa verificación del cumplimiento de las
normas que previenen o minimizan la
contaminación
Ningún
establecimiento,
industrial puede funcionar si implica un
elemento
de
peligro,
incomodidad
o
insalubridad para la vecindad, los cuales
pueden ser clausurados por el Ministerio o
estar sujetos a las normas técnicas y órdenes
del Ministerio. Según el artículo 300 los
interesados deberán acreditar ante el
Ministerio que el sitio elegido se encuentra en
una zona permitida según el correspondiente
plan y a falta de este el Ministerio de Salud
determinará las zonas permitidas
El agua es un bien de utilidad pública y su
utilización para el consumo humano tendrá
prioridad sobre cualquier otro uso (264).
Deberes y restricciones en urbanizaciones y
salubridad de la vivienda (308 ss).
Constituye la zona marítimo terrestre con dos
importantes secciones: zona pública 50 metros
y zona restringida 150 metros para un total de
200 metros. Establece competencias para
unas instituciones del Estado (arts 9 y 10).
Sin la respectiva declaratoria de aptitud
turística, no se autorizarán obras ni
construcciones,
reconstrucciones
o
remodelaciones de ninguna clase en la ZMT
(artículo 19)
Ley especial que crea el Polo Turístico
Papagayo en Guanacaste, se excluye la
LZMT.
Regula las clases de suelo y su aptitud para
obras.
Es función del Estado, las municipalidades y
los demás entes públicos, definir y ejecutar
políticas
nacionales
de
ordenamiento
territorial, tendientes a regular y promover los
asentamientos humanos y las actividades
económicas y sociales de la población, así
como el desarrollo físico-espacial, con el fin de
lograr la armonía entre el mayor bienestar de
la población, el aprovechamiento de los
recursos naturales y la conservación del
ambiente (artículo 28).
55
Ley No. 7744 de Marinas y Atracaderos
Turísticos (1997) y su reglamento.
Código Municipal 7794 (1998)
Ley No. 7779 de Conservación y Uso de
Suelos (1998) y su reglamento.
Ley Reguladora de la Propiedad
Condominio 7933 (1999) y su reglamento
Decreto Ejecutivo (2004)
Tur
en
No. 31750-Minae-
Decreto No. 31849 Minae-S-Mopt-Mag-Meic
del 24 mayo del 2004, Reglamento General
sobre los Procedimientos de Evaluación de
Impacto Ambiental y otros decretos de
evaluación de impacto.
Regula las marinas y atracaderos en el país.
* Está en discusión legislativa con aprobación
el expediente no 14.836 Proyecto 81
Modificación de varios artículos de la Ley 7744
de Marinas y Atracaderos Turísticos. Este
proyecto de ley en el 2008 fue aprobado en
primer debate y posteriormente declarado
inconstitucional por la Sala. La propuesta de
reforma tiene que revisarse.
La municipalidad tiene autonomía política,
administrativa y financiera. La municipalidad y
los demás entes de la Administración Pública
deberán coordinar sus acciones. Las
corporaciones municipales son autónomas
conforme lo establece la Constitución Política
en su artículo 168. Tiene a su cargo el
desarrollo y ejecución de los planes
reguladores. Debe otorgar el certificado de uso
del suelo para propósitos constructivos. Se
exige contar con la respectiva licencia
municipal para el ejercicio de
cualquier
actividad lucrativa. La licencia solo podrá ser
denegada cuando la actividad sea contraria a
la Ley, la moral, las buenas costumbres,
cuando el establecimiento no haya llenado los
requisitos legales y reglamentarios o cuando la
actividad, en razón de su ubicación física, no
esté permitida por las leyes o, en su defecto,
por los reglamentos municipales vigentes.
La cuenca hidrográfica se toma con base para
la planificación.
Planes
de
manejo,
conservación
y
recuperación de suelos por áreas
Afectación al régimen de propiedad en
condominio.
Para acogerse a este régimen se requiere del
propietario declarar su voluntad en escritura
pública.
Inscripción del Documento en el Registro
Nacional.)
Reglamenta la aplicación del término
ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley
Forestal en la zona marítimo terrestre.
La Sala Constitucional mediante resolución
No. 16975-08 del 12 de noviembre del 2008,
declara con lugar la inconstitucionalidad de
este decreto.
Los planes reguladores deben integrar la
variable ambiental considerando la fragilidad
del territorio.
Adicionalmente, es obligatoria la aprobación
por parte de la SETENA quien debe otorgar la
viabilidad ambiental de los mismos aplicando
el Reglamento sobre Indices de Fragilidad
56
Ley 8506 (2006) reforma LZMT con artículo 73
bis
Ley Nacional de Emergencias y Prevención
del Riesgo, No. 8488del 11 de enero del 2006
y su reglamento
La Ley No 6887 del 4 de julio de 1983 de
Creación del Servicio Nacional de Riego y
Avenamiento ( SENARA)
Ambiental ( Decreto No 32967-MINAE)
Atribuciones que anteriormente se establecían
en la LZMT como competencia municipal,
corresponderán a partir de esta reforma a los
concejos municipales de distrito en territorios
de la zona costera en ausencia de
municipalidad (intendencias Lepando, Cóbano
y Paquera en el caso de Puntarenas)
Atribuciones de la Comisión Nacional de
Prevención de Emergencias y Atención del
Riesgo para establecer zonas de riesgo con
restricciones de uso.
Dentro de sus funciones la Ley menciona
como funciones del SENARA elaborar y
ejecutar una política justa de aprovechamiento
y
distribución
del
agua
para
fines
agropecuarios, en forma armónica con las
posibilidades óptimas de uso del suelo y los
demás recursos naturales en los distritos de
riego ( art. 3 inciso a); contribuir al incremento
y la diversificación de la producción
agropecuaria en el país, procurando el óptimo
aprovechamiento y distribución del agua para
riego en los distritos de riego ( art. 3 inciso c);
inventariar, proteger y fomentar el uso de los
recursos hídricos del país, tanto superficiales
como subterráneos ( ch); debe también
desarrollar
o
promover
investigaciones
ambientales en las áreas y regiones donde
sea factible establecer distritos de riego y
avenamiento ( art. 3 inciso e).
Respecto a las actividades que debe de
emprender el SENARA, tiene relación con el
aspecto ambiental las siguientes6:
a) Mejoramiento, conservación y protección
de los suelos en los distritos de riego y
avenamiento, así como en las cuencas
hidrográficas del país. El SENARA debe
coordinar con el MAG sus acciones en
cuanto a manejo, conservación y
recuperación de suelos en los distritos de
riego.
b) Prevención, corrección y eliminación de la
contaminación de las aguas en los distritos
de riego.
c) Construcción y mantenimiento de las
obras necesarias para la conservación y
renovación de los mantos acuíferos
aprovechables para las actividades
agropecuarias en los Distritos de Riego
6
Cfr el Acuerdo No. 2217 reglamento sobre servicios de riesgo del SENARA de 1999.
57
d) Determinación, en conjunto con el
Ministerio de Agricultura y Ganadería, del
uso potencial del suelo y otros recursos
naturales en las áreas y regiones del país,
en las que sea factible establecer distritos
de riego y avenamiento. ( todos del
artículo 4).
El Acuerdo de la Junta Directiva del SENARA
publicado en La Gaceta del 17 de junio del
2009 ( Acuerdo No. 3748) establece los
lineamientos para el estudio de las
perforaciones de pozos por parte de dicha
institución, incluyendo las restricciones para
ciertos casos y la existencia de zonas con
características hídricas especiales ( zona del
Valle Central; Acuífero Mala Noche en
Samara; Acuífero Huacas-Tamarindo y
acuíferos costeros de la zona norte de Santa
Cruz; y, Acuífero de Sardinal).
Decreto Ejecutivo No. 34295 Manual para la
Clasificación de Tierras dedicadas a la
Conservación de los Recursos Naturales
dentro de la ZMT en Costa Rica ( 2008)
Establece los lineamientos para determinar las
zonas de patrimonio natural del Estado
localizadas en la ZMT. Tiene presentada una
acción de inconstitucionalidad
Decreto del INVU-La Gaceta del 22 de marzo
del 2007-, el Manual de Procedimiento para la
elaboración de Planes Reguladores;
Manual para la elaboración de planes
reguladores costeros del ICT, publicado en La
Gaceta del 10 de febrero del 2009
Decreto No. 34456-MP-MIVAH-MINAE-COM
Metodología y directrices generales para el
ordenamiento territorial de la Región
Chorotega
Disposiciones del INVU para la elaboración y
aprobación de planes reguladores en general,
incluyendo los aplicables a la ZMT.
Disposiciones del ICT para elaboración de
planes reguladores costeros.
Establece
directrices
de
ordenamiento
territorial en casos de ausencia de
instrumentos regulatorios más específicos
como
planes
reguladores.
Contiene
regulaciones diferencias para la ZMT, la zona
intermedia ( del final de la zona restringida
hasta 800 metros) y para la zona interna ( de
800 metros a tres kilómetros)
Fuente: Inventario de legislación elaborado por la investigadora en búsqueda de normativa
relacionada con la planificación y ordenamiento territorial costero, Sistema Costarricense de
Información Jurídica SCIJ – Sinalevi, diciembre 2008.
58
2.1.4 Gestión en la Planificación y el Ordenamiento Territorial
Conforme se ha mencionado en este capítulo, se trate de la franja de 200 metros
de ZMT, el área de influencia o el territorio costero en forma amplia, está
establecida la competencia municipal en el ordenamiento territorial con rango
constitucional82.
Costa Rica ha organizado su territorio en una división política territorial y
administrativa, la cual comprende siete provincias, 81 cantones y 465 distritos.
Dentro del área de estudio en la costa pacífica, se identifican 14 cantones
costeros y 3 distritos peninsulares costeros pertenecientes al cantón de
Puntarenas. El área geográfica comprendida en un cantón es jurisdicción
municipal, que deberá promover los instrumentos jurídicos para la gestión del
territorio. La zona costera delimitada a la zmt es un bien nacional conforme se
ha expuesto, está sometido al dominio público del Estado y circunscrita a la
autonomía municipal (artículo 3).
a) Competencia Constitucional y Municipal
El voto de la SC 9120-07 estableció:
“ III.- Sobre el Plan Regulador. De acuerdo con el artículo 169 de la
Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la administración de
los intereses y servicios locales. En relación con ese numeral, el artículo 15 de la
Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas planificar y
controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos ámbitos
territoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes
Reguladores. Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio
de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser
dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de
comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos
planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el
tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e
intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que
informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93,
de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos
noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres
minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).”
La Sala Constitucional ha reconocido en diversos votos que la potestad otorgada
a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano en su territorio,
integra el concepto constitucional de intereses y servicios locales que fue
reconocida por la Ley de Planificación Urbana. Se reafirma así que la titularidad
59
primaria en materia de planificación urbana le corresponde a las municipalidades
(votos 4205-96, 5097-93, 2000- 11439)
El Voto 5445-99 de la Sala Constitucional permite comprender mejor el alcance
y potestades de las normativas del gobierno central (y sus instituciones
autónomas) versus las de las municipales. Entre los temas concernientes al
ordenamiento territorial que actualmente son considerados de interés nacional (y
por ende no violan la autonomía municipal) se encuentran temas tales como
ambiente, turismo, suelos, salud, energía y transporte.
Tratándose del instrumento de los planes reguladores, la competencia para la
zona marítimo terrestre requiere la aprobación del ICT y del INVU: sin su
aprobación la municipalidad no puede otorgar las concesiones en las zonas
turísticas. El INVU, como institución rectora del urbanismo, estará presente en
todo el territorio nacional y su rectoría es reafirmada por la LZMT. También el
IDA cumple un papel rector (aunque con las tendencias actuales de desarrollo
turístico su relevancia parece menor hoy en día) cuando se solicita su
participación en el otorgamiento de concesiones en áreas que no estén
declaradas de aptitud turística dentro de la ZMT, más acorde con la naturaleza
del terreno que con los temas de urbanismo o construcción que sí le competen
al INVU.
La LZMT señala que solamente podrán intervenir en desarrollos turísticos en la
zona restringida ,personas físicas o jurídicas costarricenses que puedan tener
concesiones. Igualmente podrán intervenir entidades extranjeras siempre que se
trate de empresas turísticas, cuyo capital para el desarrollo pertenezca en más
de un cincuenta por ciento a costarricenses (artículo 31).
Dentro del concepto de zona costera, participan concesionarios, propietarios,
ocupantes y pobladores, para todos en su conjunto llamados interesados hay
una amplia carpeta de tramitología –se presenta en el capítulo IV- que cumplir
de acuerdo a las leyes costarricenses para el desarrollo turístico, inmobiliario u
otra actividad en la zona.
Ahora, retomando la gestión municipal en la planificación y ordenamiento
territorial, resulta que el marco regulatorio no se queda ahí ya que, partiendo de
la autonomía municipal estos entes autónomos emiten acuerdos en el seno de
su órgano decisivo como es el Concejo Municipal. Las municipalidades
aprueban reglamentos en temas específicos de la zona costera que definen
requisitos técnicos y gráficos. Por ejemplo, hay reglamentos de zonificación para
regular los usos, la función de estos reglamentos es complementar el plan
regulador. Cuando no hay plan regulador –falta elaboración y/o aprobación-se
opta por la zonificación vía acuerdo municipal. También hay municipios que
emiten acuerdos adoptando el reglamento de construcciones del INVU para
regular la zonificación y la construcción en su territorio. Se trata de la potestad
60
regulatoria que compete al gobierno municipal siempre y cuando no contravenga
la legislación vigente.
En términos generales, los acuerdos municipales se refieren a zonificación
ambiental, auditorías, viabilidad de redes (caminos), reglamentos para el
otorgamiento de permisos de construcción y uso, reglamento de zonificación
para un plan regulador, reglamento para el cobro de tarifas, desarrollo y control
urbano, entre otros. Hay una regulación espontánea, atendiendo necesidades
regulatorias de actividades que se desarrollan en el cantón, pero sin una
integración cantonal del ordenamiento territorial. Entre las municipalidades que
registran acuerdos publicados relacionados al tema costero están Santa Cruz,
Carrillo, Garabito, Osa, La Cruz y otras83. Sin embargo, la Memoria Anual de la
CGR (2007) 84 indicó que de un total de 80 kilómetros cuadrados de ZMT
solamente un 10% disponía de planes reguladores, situación que no ha variado
significativamente y en consecuencia un alto porcentaje de la ZMT no está
regulada con lineamientos básicos para su desarrollo. Esta situación confirma
que aún con planes reguladores, estos no se cumplen y se evita implementar
los parámetros técnicos indicados, ya que algunas municipalidades se amparan
a su aprobación de reglamentos de zonificación de usos del suelo para afectar la
ZMT con desarrollos inmobiliarios no acordes con la regulación.
b) Prácticas regulatorias
El desarrollo urbano del país no ha sido el mejor planificado y esta realidad se
proyecta en la zona costera. A pesar de un marco regulatorio oportuno con la
Ley de Planificación Urbana (1968), el impulso de la planificación y sus
instrumentos se reflejan en la realidad actual que comprende un crecimiento de
las ciudades urbanas y costeras sin una visión integral de su desarrollo físico y
espacial. Profesionales entrevistados consideran que Costa Rica nunca ha
tenido una política sostenida de ordenamiento territorial, menos una política de
desarrollo sostenible. Sobre el tema, el arquitecto Francisco Rojas85 señaló que
no hay una definición práctica e institucional sobre lo que debe ser el desarrollo
sostenible en el país. En concreto, indica que no definir desarrollo sostenible se
refleja en políticas de conservacionismo vs inversión económica, porque estas
posiciones colisionan cuando no se integra el desarrollo sostenible como una
herramienta y política de Estado.
Sin embargo, dado este marco legal, considerando la dinámica económica y de
crecimiento en la costa pacífica, surgen para la investigadora interrogantes
prácticas en cuanto al valor de la normativa y sus limitaciones frente a las
oportunidades y realidades del desarrollo turístico y residencial. Lo anterior,
considerando las prácticas señaladas por la Memoria Anual de la Contraloría
General de la República (2007) 86 , cuando haciendo un inventario de sus
informes señala al menos “ 47 aspectos que inciden en la mala gestión de la
ZMT a lo largo de los últimos años y la capacidad limitada para recuperar esa
61
zona de los graves defectos de la gestión frente a la rápida dinámica de las
zonas costeras debido al enorme potencial y polo de atracción de personas y
actividades económicas, principalmente vinculadas con el desarrollo del turismo
masivo”.
La Contraloría General de la República señala una clara preocupación por la
tendencia de las ineficiencias del marco regulatorio y las deficiencias de la
gestión administrativa en la zona costera. La CGR ha apuntado a través de sus
informes su preocupación por las inconsistencias del marco legal y la
ambigüedad en el desarrollo estratégico de esta zona. Los señalamientos del
ente contralor han sido recopilados dentro de los problemas en la zmt por el XIV
Informe del Estado de la Nación (2007). Se enuncian las siguientes
irregularidades relacionadas con la gestión de la planificación y el ordenamiento
territorial87:
•
•
•
•
•
•
•
Deficiencias en planes reguladores por ausencia o dispersión de planes.
Incumplimiento de requerimientos para el diseño e implementación.
Señala que algunos planes obedecen exclusivamente a reglamentos de
zonificación de usos del suelo que justifican y legitiman la afectación de la
ZMT por proyectos inmobiliarios privados.
Aprobación de planes para desarrollo turístico en zona boscosa, sin
delimitación de la administración del Patrimonio Natural del Estado.
Concesiones irregulares por: inicio de trámites de concesión sin plan
regulador, construcción sin concesión, y concesiones otorgadas a
extranjeros al margen de la ley.
Construcciones ilegales: en áreas reguladas y sin permiso municipal, de
tipo permanente en zona pública, de tipo permanente en zona no
regulada con permiso de construcción, en zonas restringidas con plan
regulador pero sin permisos de construcción, y desarrollo de
construcciones sin que el interesado ostente una concesión.
Ocupación Ilegal: en la zona restringida sin regulación y sin permiso, toma
de posesión de terrenos en los que se procede a construir sin permisos,
ocupación y aprovechamiento en zonas con disponibilidad de plan
regulador que no han sido objeto de concesión.
Impacto Ambiental: inexistencia de un manejo integral de desechos y
alteración de ecosistemas.
La CGR en relación a la amplia participación institucional en la zmt por sus
características de bien demanial público que pertenece al Estado, ha señalado
que “no hay un claro conocimiento a nivel institucional, sobre la estructura
demográfica, la organización social, asentamientos humanos, sistemas
productivos, empleo y la articulación urbano, rural y regional. Igualmente, no hay
un conocimiento de la movilidad social y espacial; provocando un sesgo y un
distanciamiento significativo entre esa franja de 200 metros determinada por la
ley, tanto con el resto de la plataforma continental (resto del territorio más allá de
los 200 metros) así como con la plataforma oceánica (recursos marinos y
62
costeros), todo ello en detrimento del ordenamiento territorial y de una
planificación para el desarrollo humano y de los centros de población con
jurisdicción en la zona litoral”88.
Es opinión de esta investigadora – con base en los problemas expuestos por la
CGR - que las actividades que se realizan en zmt sin cumplir los requisitos no
están conforme a la inicial conceptualización jurídica de tener una zona costera
planificada y ordenada. Si la normativa elemental y básica de una autorización
administrativa como la concesión, que es requisito previo a cualquier desarrollo
o construcción ya sufre distorsiones en su implementación y control, podemos
visualizar las incongruencias que a partir de esta base incumplida se pueden dar.
La confusión atrae situaciones dispersas y complejas que al correr de los años
sin una acertada gestión en la planificación integral se traducen en una fragilidad.
La ventaja comparativa que representa un desarrollo sostenible a partir de la
promoción del país como destino natural y el reconocimiento de los esfuerzos de
conservación ambiental, se enfrentan al incumplimiento de parámetros básicos
sobre la planificación de las actividades y el tipo de ordenamiento territorial que
se debe instrumentalizar en políticas de Estado definidas y de largo plazo.
Las consecuencias son preocupantes si consideramos que se identifican planes
reguladores débiles, incompletos y deficientes en áreas pequeñas. Se aprobaron
planes reguladores contratados por el interesado a un ente privado –esta
práctica quedó inhabilitada por ser contraria a la ley y la Constitución según
resolución de la Sala Constitucional ya que los planes reguladores son
competencia exclusiva municipal- afectando la autonomía administrativa del
gobierno local y la consulta participativa. Las municipalidades no tienen un
registro confiable de sus concesiones y han caído en irregularidades por su
pasividad o capacidad limitada en las previsiones de control. En consecuencia,
hay construcciones sin permisos y sin requisitos legales como la viabilidad
ambiental de Setena. Hay prácticas de ocupación ilegal ejerciendo como
propietarios privados en la zmt, cuando jurídicamente es un régimen demanial
público sujeto a condiciones y plazos para el uso y disfrute de la zona restringida.
Un dato preocupante es el hecho demostrado de que una herramienta de
planificación como los planes reguladores no solamente representan un
porcentaje bajo en la zona costera, con características espontáneas porque en
pocos kilómetros de playa podemos encontrar un número alarmante de planes
atendiendo prioridades de inversión sin aspectos integrales del desarrollo
regional.
Hay preocupación por la coordinación interinstitucional, mejoramiento y
selección definitiva sobre los instrumentos para la planificación. En entrevista
realizada a Rodolfo Lizano del ICT sobre las instituciones comentó que al ICT le
corresponde promover el turismo y administrar la zona marítimo terrestre, pero la
planificación integral política para las instituciones del Estado en la gestión de la
zona costera es una responsabilidad de Mideplan. El ICT ha elaborado
manuales para la formulación de planes reguladores – requieren aprobación de
63
la Junta Directiva- impulsan para el desarrollo costero los planes reguladores
integrales.
El Décimo Cuarto Informe del Estado de La Nación en Desarrollo Humano
Sostenible, presentado en octubre del 2008, bien lo apunta al señalar la
existencia de serias debilidades en la regulación territorial costera:
“Además de los efectos de la actividad económica, varios aspectos complican la
planificación y regulación del uso del territorio costero: el manejo de la ZMT, la
situación de los planes reguladores y la acción de las municipalidades. En
términos generales, el uso de los instrumentos de regulación, la propiedad y el
uso de la tierra y la gestión de bienes públicos presentan gran cantidad de
irregularidades, insuficiencias y problemas que vulneran la capacidad de control,
la mitigación del impacto ambiental y la equidad en el disfrute del patrimonio
colectivo”89.
También estudios publicados en 2008 por el Programa de Regularización y
Catastro, señalan reformas integrales para la zona marítimo terrestre. La gestión
institucional requiere políticas claras y planificadas sobre el desarrollo costero
como materia de Estado. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 integra el
recurso marino costero en el capítulo de Política Ambiental, Energética y
Telecomunicaciones.
Por otra parte, hay casos emblemáticos de la importancia que este tema tiene
para el país, en el desarrollo costero se cita de referencia Punta Islita90 como
modelo de inversión sostenible en la zona costera. Se identifica como un
ejemplo de turismo responsable y desarrollo sostenible reconocido a nivel
nacional e internacional. Hay una integración no sólo del componente ambiental
sino social y responsable. Sin embargo, estos esfuerzos responden más a una
posición visionaria de sus impulsores que a una política de Estado.
En la administración del Estado y la gestión pública, el país creó en los sesentas
la Oficina de Planificación Nacional (1963) para instrumentalizar los procesos,
las políticas de desarrollo y jerarquizar las competencias institucionales.
También impulsó una propuesta territorial para la acción de gobierno. Esta
oficina -hoy formalizada como Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica- tiene asignado un papel protagónico en la articulación de las
políticas de planificación y ordenamiento territorial. Una forma de ilustrar el
balance de un marco jurídico que adoptó principios estratégicos y funcionales
para el desarrollo más la experiencia institucional, es retomar el valor de la
división territorial en provincias y cantones y las regiones administrativas, para
comprender el sentido esperado de esta planificación y el proceso histórico, se
ha dicho que:
“En Costa Rica, al igual que en muchas naciones modernas, se instauró
formalmente la regionalización territorial desde 1976 como ámbito de
64
planificación, aunque desde 1968 ya se había promulgado la Ley de
Planificación Urbana que exigía la promulgación de un Plan Nacional de
Desarrollo Urbano y los planes reguladores cantonales a cargo de las
municipalidades, los cuales en conjunto estaban –y siguen estando- llamados a
ordenar la utilización racional del suelo del país a nivel nacional y cantonal, pero
también regional”91.
Ante estos esfuerzos de organización territorial en los setentas, surgen las
preguntas:
•
¿cuáles razones nos ubican en la realidad actual donde se clama por un
ordenamiento territorial con variables asociadas al desarrollo sostenible?
•
¿ cómo a pesar de una legislación especial para la ZMT, la zona costera
presenta un desarrollo complejo y desordenado?
El XIV Informe del Estado de la Nación (2007) en relación a las afirmaciones de
la CGR, ha señalado que “ la mayoría de los conflictos y problemática que se
observa en la ZMT puede atribuirse a la omisión y fallos de los procedimientos
en materia de gestión técnica, política y administrativa de la zona” concluyendo
que esta situación se profundiza por “una débil planificación y ordenamiento
territorial de todas las instituciones involucradas, la ausencia de políticas claras y
efectivas y el desconocimiento de la importancia estratégica desde los puntos de
vista social, económico, político y ambiental de una gestión integral y
sostenible”92.
Posiblemente una razón es que la planificación nacional no logró una
regionalización real y permanente aunque si se dieron esfuerzos que
contribuyeron a la gestión local pero ha sido en forma esporádica, cambiante y
nada permanente. Los aportes después se disiparon porque se archivaron los
instrumentos y las buenas experiencias, a cambio se adoptaron otras políticas
disuasivas de la participación cantonal. De hecho en Santa Cruz, hay referencias
reiteradas al valor de los Consejos Nacionales de Desarrollo en los años
ochenta como un espacio de amplia participación y con incidencia en las
decisiones concernientes al cantón con un gran territorio costero. Personas que
han asumido la participación comunal, entre ellas el ex Ejecutivo Municipal del
período 1986 – 1990 , señor Jorge Pizarro93 reseñó que en esta región en los
ochentas el turismo comenzaba a resurgir y era una opción de desarrollo para
los locales. La Municipalidad y la Cámara de Turismo en aquellos años
decidieron impulsar dos polos: Flamingo y Tamarindo, que efectivamente se dio
con una fuerte consolidación. Sin embargo, consideró que se cometieron errores
porque le pidieron mucho al Estado, al ICT que les ayudaran con un plan de
desarrollo, pero el Estado nunca ha sido gestor, el fenómeno creció, nos agarró
y nos tomó por sorpresa.
Todo apunta a que aún cuando los gobiernos han presentado su Plan Nacional
de Desarrollo las prácticas administrativas se distancian o no contemplan
65
objetivos acordes, lo que lleva a las instituciones a actuar sin una orientación
integradora y a veces minadas en sus competencias y presupuestos por las
políticas cortoplacistas o por ausencia de políticas de Estado
2.2 Construcción
El desarrollo costero comprende el avance de construcciones físicas en la zona,
como manifestación de su crecimiento y servicios atraídos para la promoción del
turismo a la costa pacífica. La construcción es “toda estructura que se fija o
incorpora en un terreno; incluye obras de edificación, reconstrucción, alteración
o ampliación que impliquen permanencia”94. Sus usos variarán atendiendo el tipo
de actividad, pueden ser servicios, residencia, hospedaje, entre otros. En
general son obras físicas de desarrollo.
a) Introducción
El crecimiento de la construcción en la zona costera pacífica es abundante,
derivada de la fuerte dinámica del turismo y el mercado inmobiliario. Datos
oficiales mencionados en este estudio95 demuestran un aumento acelerado de
unidades hoteleras y residenciales. Hay un verdadero auge y actividad intensa
del sector construcción en la zona. Santa Cruz (Guanacaste) y Garabito
(Pacífico Central) se han posicionado entre los primeros lugares en la
construcción por cantón.
La construcción es una actividad transversal al tema de planificación y desarrollo
costero. Impacta en la medida en que se planifique y ordene el territorio ya que
su crecimiento es un parámetro para identificar el perfil de los usos del territorio
y su organización administrativa a nivel local. En los cantones costeros, desde el
año 2007 el Informe del Estado de la Nación evidenció que el auge inmobiliario y
turístico tenía una construcción acelerada. En relación a las provincias con
cantones costeros, concretamente indicó que entre el 2006 y el 2007
“Puntarenas pasó del 5,9% al 13,5% y Guanacaste de un 5,0% a un 17,4%,
señalando un creciente peso de cantones costeros en la actividad de la
construcción. Garabito, Carrillo, Santa Cruz y Liberia sobresalen como cantones
con mayor área construida anual en la zona”96.
El desarrollo costero está asociado a estos índices de construcción , su
relevancia es notoria por cuanto este sector en forma intensa y acelerada ha
tenido que crecer y atender una demanda de servicios de magnitudes
inesperadas.
A partir del posicionamiento de la imagen del país como destino turístico97 con
un perfil de bellezas naturales, escénicas y playas –el ICT impulsó a Costa Rica
sin ingredientes artificiales-, llevó a que el pico turístico de los noventa
demandara inversión y capacitación. El país tuvo la capacidad de adaptarse a la
66
demanda en la construcción costera, reaccionar económicamente y suplir
necesidades en el mercado. El despliegue de las actividades inmobiliarias van
asociadas con la madurez del destino y un fuerte impulso a la construcción
costera.
b) Antecedentes
El CFIA en la celebración de los 50 años de su fundación, elaboró una
publicación en la que el arquitecto Jorge Evelio Ramírez se refiere a los inicios
de visitación al litoral pacífico y los factores que incidieron en su construcción.
Señala como precedente que “ la elevación de nivel de vida de los
costarricenses a partir de los años sesenta, creó nuevas posibilidades de
recreación y de entretenimiento a las poblaciones asentadas en el Valle Central.
De aquí se deriva la penetración más importante de esta demanda al litoral
costero a través de trochas, senderos y en pocos casos sobre vías
adecuadas”98. La visitación se acompañó de construcciones improvisadas con
una ocupación espontánea, aunque sostenida en su crecimiento por cuanto la
playa adquirió cada vez mayor interés para la población nacional. Por ejemplo,
los josefinos se desplazaban a Puntarenas como destino de sol y playa, el lugar
es reconocido como un balneario tradicional de los costarricenses. Las visitas a
la zona costera fueron seguidas de prácticas que inciden en la ocupación con
escasas inversiones y disponían del medio para sus intereses de permanencia o
desarrollo turístico.
En el documento de referencia, se lista las primeras líneas de ocupación y
construcción en el litoral costero dentro del período los sesentas a los ochentas:
• Un proceso sacrificado de los colonizadores del litoral para acceder al
sitio y levantar instalaciones recreativas
• Las dificultades de los accesos y costos de mantenimiento inciden para
construir buenas edificaciones, algunas se abandonaron después con su
consecuente deterioro
• El litoral se distribuyó en parcelas y proporcionalmente en pocas manos
• Posteriormente, el mejoramiento de las vías de acceso a las costas
favoreció el desarrollo de instalaciones turísticas y clubes de playa más
allá de la casa de recreo privada.
Posteriormente en los ochenta, en la provincia de Guanacaste se desarrollan
proyectos turísticos de hospedaje y visitación en puntos atractivos como Playas
del Coco, Tamarindo y Flamingo en los que se desarrollan construcciones.
En el 2008, la dinámica de la construcción en el área del estudio, se refleja en
los diferentes sectores, no sólo a nivel gubernamental o local, sino en las
organizaciones de la sociedad civil que participan en el tema de la construcción.
El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la Cámara
Costarricense de la Construcción (CCC), el Programa Institucional Osa – Golfo
Dulce (PiOsa-UCR), la Contraloría General de la República (CGR), por citar los
67
más visibles en el 2008 son actores permanentes con posiciones e informes en
la zona costera. Todos estos entes han manifestado durante el año 2008 su
preocupación respecto al ordenamiento territorial costero en la medida en que la
construcción incide en este tema en forma acelerada. En el 2008, la
preocupación en relación a las prácticas de la construcción y su impacto en el
desarrollo costero, se orientaron hacia la problemática en el cantón de Osa en el
pacífico sur costarricense.
En relación a la construcción, la CCC en setiembre del 2008 99 emitió un
documento de posición en el cantón de Osa. La construcción había aumentado
en el último año un 202% con un desarrollo desmedido en la zona.
En consecuencia, se denunció públicamente en la prensa nacional los impactos
de la construcción y los usos del suelo en la zona de influencia montañosa o fila
costeña.
En cuanto a las municipalidades en su competencia de gobierno local que
administra un territorio, en el tema de la construcción el inspector municipal tiene
un amplio poder en la vigilancia y control al momento de ejecución de una obra,
son los competentes para cerrar o clausurar una obra. Las municipalidades
tienen su Departamento de Ingeniería y Catastro, su efectividad dependerá de la
capacidad de sus recursos humanos y gestión institucional de las acciones
sobre las obras que se construyen.
El CFIA fiscaliza las acciones y responsabilidades de los profesionales, atiende
denuncias por construcciones ilegales o por incumplimiento en los parámetros y
regulaciones de ejecución de un proyecto de desarrollo.
Un esfuerzo interinstitucional para la construcción corresponde a la iniciativa
digital del CFIA100. Por acuerdo de Junta Directiva en el 2006, ofreció al gobierno
que las instituciones con competencia en la tramitación del visado de planos
constructivos en general, accedieran al sistema digital Administrador de
Proyectos de Construcción (APC). El sistema tiene un grado importante de
efectividad y es producto de un esfuerzo institucional del Colegio y de reciente
implementación- en la tramitación interna de visados. Conjuntamente con el
MEIC y la Dirección de Mejora Regulatoria, impulsaron la elaboración de un
portal oficial para trámites de construcción. El objetivo es accesar a los mapas
digitales con información sobre zonas de protección, zonas de riesgo, carreteras
nacionales, acueductos, oleoductos, alcantarillados, formularios, requisitos y
legislación aplicable a cada trámite, generando seguridad jurídica y reglas claras
al administrado101. El portal construcción se oficializó mediante decreto ejecutivo
en el 2007 y tiene como primordial objetivo facilitar los trámites para el visado de
planos de construcción. Se impulsa la adopción de una tramitología digital
partiendo de la experiencia positiva del APC, con instituciones públicas y
municipalidades. El objetivo es digitalizar el trámite de los planos en
municipalidades en zonas fuera de la GAM, lo cual eventualmente incluirá
68
municipios costeros. Los planos son el primer paso en la tramitología para las
autorizaciones que son requisitos del permiso de construcción municipal.
b) Inventario de Leyes
Desde el punto de vista legal e institucional, instrumentos como el plan
regulador, la evaluación de impacto ambiental y la concesión, no implican que
ya se puede iniciar la construcción. Se debe cumplir con una serie de
aprobaciones en dependencias administrativas competentes con el fin de
obtener la respectiva autorización municipal que es el permiso de construcción.
En Costa Rica, existe una intensa agenda de tramitología como se detallará en
el capítulo IV del estudio. Por ahora, es importante tener de referencia algunas
generalidades del marco regulatorio de la construcción en Costa Rica,
identificando instrumentos específicos para la zona costera.
La construcción en general debe estar ajustada al cumplimiento de la legislación
vigente, clasificada en una serie de leyes y decretos para su control (ver tabla 5).
La construcción en la zona costera también estará sometida a las estipulaciones
del plan regulador costero en los casos en que exista y esté publicado y a los
acuerdos municipales para el cantón o zona costera específica. También hay
acuerdos de junta directiva de instituciones competentes y del CFIA que
fortalecen y aportan especificaciones de interés.
La tabla que se presenta a continuación ofrece un inventario de legislación más
importante para cumplir con los requisitos y las aprobaciones en el desarrollo de
un proyecto, aplicables en todo el territorio nacional pero tratándose de la zona
costera se incluyen decretos promulgados para esta área.
El propósito es identificar el marco regulatorio general para la construcción en el
país orientada con normas específicas vigentes en la zona costera.
Tabla 5. Instrumentos Jurídicos para la Construcción en la Zona Costera
Normativa
Ley de Construcciones 833 (1949) y su
reglamento (INVU 1983, reformas 1987 y
1988)
Ley No. 1788 Orgánica del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo, INVU (1954)
Materia
Establece las condiciones necesarias para la
construcción en el país y remite a los
reglamentos respectivos. Licencias o permisos
de construcción (art.74), el ente competente
para otorgarlos es el municipal (arts 1 y 51),
ingeniero responsable (art. 83)
Visado de planes reguladores y planos de
construcción.
La Dirección de Urbanismo del INVU indica las
siguientes generalidades:
Todo profesional debe tomar en consideración
todas las leyes y reglamentos vigentes sobre
la materia.
69
Ley No. 2726 Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, AyA (1961)
Ley No.3663 Orgánica del Colegio Federado
de Ingenieros y de Arquitectos (1966) y
reformas
Ley No. 4240 Planificación Urbana (1968) y
reformas
Ley No. 5060 General de Caminos Públicos
(1972)
Ley No. 5150 Aviación Civil (1973)
Ley No. 5395 General de Salud (1973) y
reformas
Ley No. 6043 Zona Marítimo Terrestre (1977)
Los proyectos propuestos en la Zona Marítimo
Terrestre y que no sean propiedad privada
(con escritura) tendrán que consultar el caso
de
previo
ante
la
municipalidad
correspondiente, en el ICT o en la Dirección
de Urbanismo del INVU para su respectiva
autorización.
Se debe obtener el certificado de uso del suelo
de la propiedad antes de cualquier trámite
según corresponda en la municipalidad (ver
lista de planes reguladores vigentes) o en la
Dirección
de
Urbanismo
(para
otras
regulaciones).
Los planos de construcción visados por parte
de la Dirección de Urbanismo no facultan para
iniciar la construcción, ya que el permiso de
construcción debe ser obtenido en la
municipalidad respectiva.
Disponibilidad de agua potable
Todo proyecto de construcción, ampliación o
modificación de sistemas de abastecimiento
de agua potable y disposición de aguas
servidas y pluviales, público o privado, deberá
ser aprobado previamente por el Instituto
Costarricense
de
Acueductos
y
Alcantarillados, el que podrá realizar la
inspección que estime conveniente para
comprobar que las obras se realizan de
acuerdo con los planes aprobados.
Dicha aprobación previa será obligatoria en
todos los casos de construcción de
fraccionamientos,
urbanizaciones
o
lotificaciones en cualquier parte del país
(art.21)
Entre sus objetivos está cooperar con las
instituciones estatales y privadas en todo
aquello que implique mejorar el desarrollo del
país
Visado de planos y regulación del profesional
responsable
Requisito de visado de planos para la
construcción (art. 10, 33, 34, 38 y 58)
Acceso público y regulaciones (art 19)
De interés el MOPT aprobó el Decreto
Ejecutivo no. 34624 del 27 de marzo del 2008,
reglamento sobre el manejo, normalización y
responsabilidad para la inversión pública en la
red vial cantonal.
Autorizar las construcciones, instalaciones y
plantaciones en las zonas de servidumbre
aeronáutica (art.18 vii).
Inspecciones y verificar normativa sanitaria,
facultades de suspender o cancelar las
autorizaciones sanitarias
La planificación y explotación de terrenos
70
y su reglamento.
Ley
No.
6313
de
Adquisiciones
y
Expropiaciones
y
Constitución
de
Servidumbres del ICE (1979)
Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (INVU
1982)
Ley No. 6545 de Catastro Nacional (1981)
Reglamento a la Ley de Catastro Nacional
(2008) Decreto Ejecutivo No. 34331 del 25 de
marzo del 2008 y Reformas por Decreto
Ejecutivo No. 34763 del 16 de setiembre del
2008. Igualmente Ley No. 8710 del 10 de
marzo del 2009 relacionado con el registro
inmobiliario.
deben obedecer a las normas que señalen el
INVU y el ICT (art 15)
Casos excepcionales (obras portuarias y otras
instalaciones) que requieren cercanía al mar,
el uso se autorizará siempre que cuente con la
aprobación del ICT, INVU y demás
instituciones encargadas, si su vigencia
excede 15 años requieren autorización
legislativa.
En lugares donde existen servidumbres del
ICE no se podrán otorgar permisos de
construcción o reconstrucción en las zonas
afectadas este gravamen si no cuentan de
previo con la expresa autorización del ICE (art.
23)
Se aplica en ausencia de regulación
reglamentaria municipal expresa. Se refiere a:
acueducto, pluviales, cloacas, densidad de
población, uso de terrenos y obras de
infraestructura.
Regula los parcelamientos agrícolas que no
deberán ser menores a 5.000 metros
cuadrados y las construcciones no podrán ser
mayores al 10%.
Actualmente, estos parcelamientos generan
gran controversia porque son de uso regular
en la zona costera alta –se ha denunciado
daños ambientales fuertes en Osa- y no
exigen una valoración de la Setena. Se ha
interpretado bajo este reglamento que bastará
una inspección municipal.
Registro e inscripción de planos
De interés: Áreas Protegidas. El Catastro
Nacional no inscribirá planos de inmuebles
que se encuentren localizadas en cualquier
tipo de reserva o parques nacionales, excepto
cuando exista autorización previa de la entidad
correspondiente. En estos casos se anotará
claramente, que el plano se encuentra
localizado en una reserva o parque nacional.
Esta autorización deberá constar en el plano
(reglamento, art.80).
Fraccionamiento.
Corresponde
a
las
municipalidades donde se ubique el inmueble
respectivo el otorgamiento de visado para
fraccionamientos; asimismo corresponde a
dichas corporaciones la verificación y
responsabilidad sobre el cumplimiento de
requisitos para cada tipo de fraccionamiento,
principalmente
en
lo
relativo
a
fraccionamientos con fines de urbanización; el
Registro Nacional y sus dependencias,
constatará la existencia del visado municipal,
previo a la inscripción de planos para
fraccionamientos o de inmuebles resultantes
de tales planos (reglamento, art. 81 en
71
Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995)
Ley No.7600 de Igualdad de Oportunidades
para las personas con discapacidad (1996)
Reglamento de seguridad en construcciones
(1996) Decreto Ejecutivo No. 25235 del 5 de
febrero de 1996.
Ley No. 7575 Forestal (1996)
Ley No. 7744 de Concesión y Operación de
Marinas Turísticas (1997) y su reglamento
Decreto Ejecutivo No 33601-MINAE publicado
en La Gaceta del 19 de marzo del 2007,
Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas
Residuales (1997)
Ley No.7800 del Instituto Costarricense de
Deporte y la Recreación (1998)
Código Municipal 7794 (1998)
Ley No. 8173 (2001)
Reglamento Técnico General sobre Seguridad
Humana y Protección contra Incendios,
aprobado por Junta Directiva del INS (2005) y
el Manual de Disposiciones Técnicas
Generales al reglamento (2007) Reglamento A
La Ley Del Cuerpo De Bomberos Del Instituto
Nacional De Costa Rica, decreto No 34768MP publicado en La Gaceta del 9 de octubre
del 2008
referencia a la Ley de Planificación Urbana).
Establece la evaluación de impacto ambiental
de Setena para las actividades humanas que
alteren o destruyan elementos del ambiente o
generen residuos, materiales tóxicos o
peligrosos. Su aprobación previa, de parte de
este organismo, será requisito indispensable
para iniciar las actividades, obras o proyectos.
Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles
actividades, obras o proyectos requerirán la
evaluación de impacto ambiental (art.17).
Especificaciones técnicas en construcciones,
pasos peatonales y estacionamientos públicos
o privados (arts 41 – 49).
Regular el fiel cumplimiento de las normas de
seguridad e higiene (art.2)
Establece áreas de protección en nacientes,
ríos, lagos, embalses, recarga acuífera y la
prohibición para talar e invadir áreas de
protección (arts 33 y 34)
Construcción de Marinas y regulaciones. La
concesión la otorga la municipalidad
correspondiente, se requiere aval de la
Comisión Interinstitucional de Marinas y
Atracaderos (Cimat) y la aprobación del
estudio de impacto ambiental de Setena.
De interés: Proyecto de ley en discusión en la
Asamblea Legislativa, en el 2008 aprobado en
primer debate y declarado inconstitucional por
voto unánime de la Sala Constitucional.
Regulación para plantas de tratamiento de
aguas servidas.
De interés: El ICCA aprobó el acuerdo 68 del 5
de febrero del 2008 con modificaciones de
trámites y requisitos para plantas de
tratamiento
de
aguas
residuales
en
urbanizaciones y condominios.
Todo proyecto, plano o diseño al igual que la
construcción de instalaciones de cualquier tipo
destinadas a la educación física, al deporte y
la recreación, llevarán la aprobación del
Instituto (art.79).
Competencias al Consejo Municipal para
dictar medidas de ordenamiento urbano
(art.13, inciso o)
Se establecen las normas obligatorias en el
diseño o construcción de todo proyecto de
obra civil.
72
Ley Reguladora de la Propiedad en
Condominio 7933 (1999) y su reglamento
decreto 32303 (2005)
Reglamento para el trámite de visados de
planos para la construcción. Decreto
No.27967-MP-MIVAH-S-MEIC (1999)
Reformado por Decreto Ejecutivo No. 33799MP-MIVAH-S-MEIC (2007)
Reglamento para trámite de visado de planos
para la construcción en la zona marítimo
terrestre. Decreto No. 29307 (2001)
Reglamento General sobre los Procedimientos
de Evaluación de Impacto Ambiental. Decreto
Ejecutivo No 31849-Minae-Salud-Mopt-MagMeic (2004) y reglamentos conexos,
incluyendo para el movimiento de tierras.
Reglamento
Técnica
para
Diseño
y
Construcción de Urbanizaciones, Condominios
y Fraccionamientos, Reglamento 69, ICAA,
Junta Directiva 2006-730, 12 de diciembre del
2006.
Reglamento para el permiso de perforación y
concesión de agua para el autoabastecimiento
en condominios, No 35271-S-MINAET del 2 de
junio del 2009
Metodología y Directrices Generales para el
Ordenamiento Territorial de la Región
Chorotega y Plan Urbano-territorial de la
Región Chorotega. Decreto Ejecutivo No.
34456 (2008)
Régimen de condominios, escritura pública e
inscripción registral, afectación al régimen de
propiedad y trámite de visado de planos.
Trámite de visado de planos requisito previo al
permiso
de
construcción
municipal.
Corresponde al trámite ante el Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos y los
requisitos para su visado.
La reforma al reglamento sustituye el visado
de planos ante el Ministerio de Salud por una
Declaración Jurada del ingeniero o del
arquitecto responsable de la obra. Declaración
Jurada para el trámite de autorización de
planos de construcción para las viviendas
unifamiliares sin importar su área constructiva,
incluyendo las viviendas que se encuentran en
el Régimen de Propiedad Horizontal, entre
otros cambios.
Aplicable únicamente a las zonas bajo la
regulación de la ZMT (se excluye de la
normativa los territorios que no esté en ZMT).
Reitera la importancia de cumplir en ZMT con
los requisitos establecidos en el reglamento a
la Ley de Construcción, el plan regulador si
está publicado, la Ley de Condominios y el
reglamento
para
el
Control
de
Fraccionamientos
y
Urbanizaciones.
Considerando IV reconoce que sólo cuando se
haya obtenido e inscrito el contrato de
concesión de ZMT puede gestionarse las
autorizaciones administrativas para iniciar las
construcciones y edificaciones.
Requisitos y procedimientos establecidos para
cumplir ante Setena en proyectos con impacto
ambiental y obtener la respectiva viabilidad
ambiental ( licencia ambiental).
Regulaciones específicas
Fija los lineamientos para obtener un permiso
de perforación y/o concesión de aguas para el
autoabastecimiento en condominios,
Regula en Guanacaste alturas, densidades y
aspectos de construcción. Las directrices
deberán aplicarse únicamente en ausencia de
instrumentos regulatorios más específicos,
tales como los Planes Reguladores o bien
planes específicos de desarrollo como el que
regula al Polo Turístico de Papagayo. El Plan
Regional Urbano de la Región Chorotega
deberá ser elaborado por la Dirección de
73
Urbanismo del INVU (arts. 1 y 2)
Oficialización del Portal Construcción del
CFIA, Decreto Ejecutivo no. 33615-MP-MeicSalud-Mivah (2007)
Cumple mandato de la Ley No. 8220 de
Protección al Ciudadano del Exceso de
Requisitos y Trámites, que ordena racionalizar
los trámites, evitar duplicaciones y mejorar la
eficiencia. El decreto reconoce que CFIA ha
sido exitoso con el Sistema Administrador de
Proyectos de Construcción (APC) que otorga
el visado de planos por medio digital, la
intención es elaborar un portal oficial.
Reglamento General para el otorgamiento de
permisos de funcionamiento del Ministerio de
Salud, Decreto Ejecutivo No. 34728-Salud y
sus reformas (2008)
CFIA Acuerdos de Junta Directiva para la
aprobación de planos, Decreto Ejecutivo
27967, Reglamento para Trámites de Visado
de Planos de Construcción
Guía Ambiental para la Construcción (2008)
Setena la aprobó por acuerdo 11 de la sesión
0104 del 7 de julio del 2008.
Sobre visado de planos de proyecto: visado
sanitario del MinSalud verifica regulaciones de
sanidad, seguridad e higiene, vigencia 1 año.
Oficina central de recepción de planos y
permisos de construcción (aprobación y
contrato de bitácora)
Instrumento técnico de referencia para la
planificación y ejecución ordenada y
sistemática de medidas ambientales de
prevención,
corrección,
mitigación,
minimización o compensación para aquellas
acciones de la actividad constructiva que
puedan causar efectos significativos en el
medio ambiente y a su vez, servir como medio
de estandarización de la gestión ambiental
dentro de un proceso de consenso y
mejoramiento de la eficiencia del trámite de la
Evaluación Ambiental (art.2).
Fuente: Elaborado por la investigadora Shirley Sánchez, búsqueda de legislación temática en el
tema de construcción, Sistema Nacional de Legislación Vigente , Sinalevi, 2008.
La tabla 5 identifica 34 instrumentos jurídicos base para la regulación de la
construcción en el país, con algunas normas especiales para la zona costera. Lo
anterior implica que en estas leyes y decretos se establecen requisitos que
cumplir para obtener la aprobación de autorizaciones administrativas. Los
requisitos interactúan entre sí o son consecuencia unos de otros, todos
necesarios para solicitar la autorización final: el permiso de construcción
municipal.
Llegar a la solicitud del permiso de construcción ante la municipalidad con
jurisdicción en el área física de interés, necesariamente implica seguir un listado
de trámites en diferentes instituciones con requisitos específicos para cada uno.
Las normas jurídicas descritas y los instrumentos legales constituyen una
compleja gama de tramitología en Costa Rica, independientemente de que se
trate o no de la zona costera.
Esta realidad en la tramitología conlleva preocupaciones para la administración
y los usuarios, por cuanto la comprensión de la misma dificulta los niveles de
eficiencia institucional y atención de las demandas operativas de los
74
administrados. El tema ha recibido especial atención a nivel de gobierno, ya no
solo como un programa de la administración sino también principios
constitucionales rectores de la función y organización administrativa. El Estado
tiene la obligación de vigilar el funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas (Constitución Política, artículo 14, inciso8), con principios de
eficiencia conforme se desarrollan en la Ley General de la Administración
Pública (LGAP, 1979). Ante la compleja tramitología legal en las instituciones del
Estado para cumplir con requisitos y trámites administrativos, en el 2002 se
aprobó la Ley No. 8220, de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y
Trámites Administrativos. Lo anterior con el objetivo de superar el exceso de
tramitología que eventualmente pueden afectar el transcurso normal dentro del
marco jurídico de las actividades económicas en el país. Se editó un manual
para la certeza de los trámites conocido como el Manual del Inversionista102, el
cual incluye al sector turístico. La guía comprende la ubicación de desarrollo
tanto en la zona marítimo terrestre como en las áreas de influencia en la zona
costera. En relación al tema, se integra información en el capítulo IV de
tramitología.
Sin embargo, la característica principal es que hay una serie de pasos que
seguir que implican:
• Inversión para un proyecto de desarrollo
• Diseño de la obra a construir
• Contratación de profesionales afines
• Presentación de planos ante el CFIA
• Presentación de requisitos legales en instituciones como el Ministerio de
Salud, INVU, ICT, AYA, Setena - Sinac (MINAET), entre otros
• Presentación de las autorizaciones administrativas previas y solicitud de
permiso de construcción con requisitos legales ante la Municipalidad
respectiva
A nivel operativo estas disposiciones legales comprenden una variedad de
requisitos indispensables para la aprobación legal de la construcción costera. En
términos generales, de una simple y rápida lectura en la lista de legislación en la
tabla 5, se encuentran:
•
•
Los requisitos previos: la delimitación física del terreno en el que se
procederá con una construcción, está en un plano catastrado en el
Catastro del Registro de la Propiedad. Además del plano, para definir el
proyecto a desarrollar se requiere de previo los alineamientos. Implica
determinar si la calle de acceso al terreno es municipal, vía nacional o
tiene otra característica. Le corresponderá al MOPT o a la municipalidad
según el caso. Otro alineamiento base es determinar si hay nacientes
(Ley Forestal), aeropuertos (DGAC) o áreas de influencia, servidumbres
del ICE, etc.
Contratar al profesional de diseño de la obra: dependerá la magnitud del
proyecto si se requiere o no la integración de un grupo interdisciplinario.
75
•
•
•
•
Diseña, discute y acuerda con el desarrollista los planos. El profesional
somete los planos por Internet a la plataforma APC del CFIA. El CFIA
tasará la obra.
El profesional recibe la aprobación de los planos y procede a iniciar el
trámite ante las instituciones competentes del Estado. Llevará los planos
a las instancias que la ley determina. La efectividad de la tramitología
dependerá de las políticas institucionales y los avances a nivel digital. Si
la municipalidad ante la que debe tramitar el profesional está en el
sistema del CFIA los somete en forma digital, sin embargo, es posible
para viviendas unifamiliares. Los proyectos grandes por la complejidad
requerirán que el profesional se presente personalmente a gestionar ante
las instituciones, aunque hay algunos requisitos que cumplirá en forma
digital.
De conformidad con los portales revisados entre el CFIA y la
Municipalidad, hay un espacio intermedio en que están las instituciones.
Requieren implementar con mayor efectividad la organización de sus
trámites internos. La Unidad de Mejora Regulatoria ha encontrado que un
factor determinante es la falta de capacitación y equipos para los trámites
de construcción.
A pesar de la legislación en simplificación de trámites, su efectividad
estará condicionada al diseño de políticas institucionales efectivas y las
capacidades en la mejora digital. En el presente, mientras el proceso se
consolida, se requiere mayores esfuerzos institucionales en la
fiscalización de la construcción. Las inspecciones de campo son una
herramienta legal para las instituciones competentes.
La legislación crea herramientas de construcción que requieren una
gestión clara en los pasos a seguir y el nivel de su ejercicio efectivo.
En el 2006103, la actual administración considerando que a pesar del marco legal
los esfuerzos para mejorar la tramitología no eran suficientes, señaló que se
seguían aprobando regulaciones ineficientes e innecesarias. En consecuencia,
emitió la directriz presidencial No. 1 del 8 de mayo del 2006, con el objetivo de
que se procediera a revisar las regulaciones vigentes a fin de determinar que
cumplen con dichos principios y eliminarán todas las regulaciones innecesarias,
excesivas, duplicadas y contradictorias. Además, solicitó que para las
regulaciones que se mantengan vigentes deberán hacer un análisis y proceder a
eliminar de ellas todos los trámites, requisitos y pasos innecesarios, los traslapes
de competencia y las contradicciones, salvo los establecidos expresamente en
una Ley.
Por otra parte, observando el marco regulatorio en estas dos primeras áreas de
estudio –planificación/ordenamiento territorial y construcción- se nota la potestad
local de la municipalidad en la aprobación de acuerdos y reglamentos de
zonificación. La gestión de permisos municipales tiene un marco jurídico en que
convergen las decisiones administrativas. Por ejemplo, es normal y está
76
estipulado en la legislación que la municipalidad adopte las normas del INVU
para la construcción en casos donde falta la aprobación de un plan regulador o
porque está en proceso, o bien, en otros porque ya se ha adoptado el plan
regulador y se requiere complementar su implementación.
En una búsqueda sobre legislación relativa a la construcción efectuada en el
SCIJ 104 , se identificaron aspectos de la potestad regulatoria y las prácticas
municipales. Por ejemplo, se incluyen acuerdos de la Municipalidad del Cantón
costero de La Cruz en Guanacaste. En el 2008, mediante acuerdo municipal se
aprobó “La Propuesta para una Política Integral de la ZMT en la Municipalidad
de la Cruz Guanacaste”. Para impulsar su cumplimiento agregó el “Reglamento
para el Trámite de Concesión de la Zona Marítimo Terrestre, el “Manual
Administración de Archivos Departamento de Zona Marítimo Terrestre” y el
“Reglamento para Tramitar Permisos de Usos del Suelo en la Zona Marítimo
Terrestre”. Sin embargo, inmediatamente se encuentra una nota aclaratoria que
se refiere a oficios de la CGR105 sobre los aspectos jurídicos en la cual se señala
que la regulación municipal no es excluyente de la legislación vigente en temas
como concesiones, permisos de uso, viabilidad ambiental entre otros. La
participación municipal involucra al Departamento de Ingeniería y Catastro en el
otorgamiento de permisos, y al inspector de zona marítimo terrestre o
construcciones quienes tienen la potestad de tomar decisiones sobre el
levantamiento de las obras y el cumplimiento de requisitos. La construcción in
situ tiene controles de seguimiento en la legislación que deben ser cumplidos por
estos importantes entes municipales, también hay potestades legales de
vigilancia y cumplimiento que se han aprobado para otras instituciones
gubernamentales.
La administración pública tiene un abanico de legislación en los dos temas
costeros enunciados, planificación y ordenamiento territorial y construcción. Hay
una amplitud normativa para operar el sistema administrativo de atención en
trámites y requisitos legales. Sus decisiones institucionales inciden en el nivel de
eficiencia y su relación con el usuario. En materia de construcción se identifica la
plataforma tecnológica del CFIA 106 como la herramienta con impacto en la
eficiencia de trámites de construcción, concretamente en la aprobación de los
planos de construcción que emite el CFIA. Un reto visible es que las
instituciones gubernamentales implementan legislación con varios lustros de
vigencia, necesariamente han consolidado a lo interno una base de experiencias
e información que bien administrada puede generar soluciones tangibles en el
tema de trámites de construcción. Para ello se requiere un enfoque integral de la
gestión administrativa, ya que en el marco normativo se regula el cumplimiento
de la legislación pero por institución, lo que lleva al usuario a cumplir requisitos
en diferentes puertas. En algunos casos repitiendo los requisitos porque se le
solicitan varias veces. El INVU tiene una ventanilla única para la tramitación de
permisos. La administración requiere de una innovación virtual en la tramitación
de manera que las oficinas que tramitan permisos interactúen con el usuario y
compartan requisitos en versión digital. La creación de un expediente único para
77
un caso concreto es un ideal que el CFIA impulsa, a partir de sus experiencias
con la plataforma digital de permisos, la cual ha extendido ya a algunas
municipalidades en el país. Estos esfuerzos requieren una mayor integración
institucional y conjunta. En este sentido, se procura un acceso digital en algunas
áreas institucionales para el cumplimiento de los requisitos, la Administración ha
creado el acceso a algunos portales digitales107.
Sin embargo, las instituciones y su gestión requieren un plan continuo y
permanente para la mejora regulatoria, acompañado de una política de gobierno.
Estas acciones pueden aportar en el mejoramiento regulatorio de la construcción
a nivel costero. Durante el período del presente estudio, se identifica un
esfuerzo por el gobierno digital que requieren un compromiso puntual en su
impulso. A pesar de que el tema es de interés, en el 2009 el Prosic (UCR)
señaló “la necesidad de políticas estratégicas de largo plazo para orientar y
dotar de un hilo conductor las diferentes iniciativas y proyectos que sí han
caminado en los niveles más operativos”108. En consecuencia, si la construcción
requiere una organización de sus trámites también es cierto que la legislación
establece requisitos que cumplir. Por lo anterior, la simplificación debe organizar
el cumplimiento de estos requisitos sin que ello implique caer en la no
observancia de lo que la legislación llama a hacer y la importancia de los bienes
jurídicos que tutela. Asimismo, los trámites en la construcción implican la
aprobación de permisos que no pueden ir más allá de lo que la ley establece.
2.3 Control Ambiental
a) Introducción
En Costa Rica científicos locales e internacionales han descrito el país con
condiciones especiales en materia de diversidad biológica, recursos hídricos y
condiciones climatológicas. Eventualmente y con una fuerte participación de
actores ambientales incipientes, esta visión penetró en sectores de la política,
que además respondieron a la creciente concientización del tema. En los
setentas la legislación no tardó en insertar dentro de su marco regulatorio el
tema ambiental con un fuerte impulso a la creación de parques nacionales del
Estado acompañado por una tutela más directa de los recursos naturales en la
década de los ochentas.
En 1989 con la creación de la Sala Constitucional, se inicia un importante
camino de construcción jurídica para el ambiente. La Sala tempranamente
reconoció la tutela de los derechos fundamentales y el ambiente, desarrollando
su importancia dentro del derecho a la vida y a la salud. En 1994 se consagró en
la Constitución Política el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado (artículo 50). A partir de 1993, La jurisprudencia constitucional venía
reconociendo en importantes votos temas novedosos como el derecho de toda
persona a denunciar violaciones ambientales, la legitimación ampliada (amplia
78
capacidad procesal y para presentar acciones) y el interés difuso (tutela
colectiva por un interés común), conceptos integrados posteriormente en la
norma constitucional.
En cuanto a la zona costera, la legislación ambiental incluyó recursos naturales
de gran importancia como los manglares y los humedales que se indican en la
LZMT. Posteriormente en lo noventas 109 , se reguló las áreas silvestres
protegidas, el patrimonio natural del Estado y los recursos naturales de la ZMT.
Desde 1989, la SC 110 ha incorporado votos que interpretan e integran la amplia
gama de legislación ambiental. La SC se ha referido a temas tan determinantes
como la inaplicabilidad del silencio positivo en solicitudes sobre explotación de
los recursos naturales, el cumplimiento de los tratados internacionales
ambientales, desarrollo sostenible, zona marítimo terrestre y ecosistemas,
municipalidades y preservación del ambiente, demolición de obras en zona
marítimo terrestre, entre otros. En el 2004 con el precedente del caso de la
Urbanización Linda Vista en Barva de Heredia (Gran Área Metropolitana), la SC
profundizó en temas del recurso hídrico y los mantos acuíferos. Desde entonces
se ha referido a las competencias institucionales, los incumplimientos y
estableció plazos a las instituciones competentes para que cumplan las
funciones.
b) Inventario de Leyes
A continuación se presenta una tabla general sobre la normativa más relevante
respecto al control ambiental para el litoral. De referencia es importante citar que
las sanciones ambientales derivadas de las acciones practicadas en la zona
costera, son un tema intenso en la agenda jurídica costarricense por la alta
incidencia de los conflictos ambientales que activan los mecanismos
administrativos y jurisdiccionales cuando se trate de sanciones administrativas o
delitos ambientales, estos últimos de conocimiento en el proceso penal
costarricense al no existir un proceso ambiental específico. Estos mecanismos
están acompañados conforme a la tutela ambiental constitucional por el principio
de responsabilidad por daño ambiental, temas que tienen un amplio desarrollo
jurídico en Costa Rica pero que no corresponde profundizar en este estudio,
aunque sí nos referiremos a aspectos de efectividad de la justicia ambiental.
El presente estudio tiene un capítulo sobre los impactos ambientales 111 en el
cual se analizan las actividades y su incidencia en los recursos naturales
costeros. Sin embargo, es de interés para el componente legal e institucional
citar las principales leyes ambientales aplicables a la zona costera.
Tabla 6. Marco Jurídico Ambiental en la Zona Costera
Normativa
Constitución Política (1949)
Tutela Ambiental
Derecho
a
un
ambiente
sano
y
ecológicamente equilibrado. Obligación de
79
Ley No.276 de Aguas (1942)
Ley No. 4240 Planificación Urbana (1968).
Ley de Creación del Servicio de Parques
Nacionales, No. 6084 del 17 de agosto de
1977
Ley No. 5395 General de Salud (1973) y
decretos conexos entre ellos tratamiento y
aguas residuales
Ley No. 6043 Zona Marítimo Terrestre (1977)
y su reglamento
Decreto Ejecutivo No. 3391, Reglamento para
el Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones (1982).
Ley de Conservación y Vida Silvestre (1993).
Ley Orgánica del Ambiente (1995)
reparar el daño causado (artículo 50,
reformado 1994). El artículo 46 recoge el
derecho de los consumidores al ambiente y el
artículo 21 reconoce el derecho a la salud.
Contaminación de aguas, márgenes de los
ríos y zonas de protección
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano tendrá
como elemento necesario la recreación física y
cultural, que proporcione la conservación y el
disfrute racional de los recursos naturales, de
las reservas forestales, de la vida silvestre y
de los lugares escénicos y sitios o edificios de
interés histórico o arqueológico (artículo 3,
inciso g).
Crea el Servicio de Parques Nacionales ( hoy
SINAC) y establece las prohibiciones y
restricciones a las actividades humanas en
estas áreas protegidas
Prohibición de contaminar aguas superficiales,
subterráneas y marítimas territoriales (265).
Eliminación y recolección de residuos sólidos
(278 ss).
Aguas servidas ( 285 ss).
Evitar la contaminación del ambiente (293 ss).
La protección de la ZMT así como la de sus
recursos naturales es obligación del Estado,
de sus instituciones y de todos los habitantes
(art.1)
La ley no aplica a las zonas marítimo
terrestres incluidas en los parques nacionales
y reservas equivalentes, las cuales se regirán
por la legislación respectiva (art. 73)
El concepto de reservas equivalentes lo aclaró
la PGR por dictámen C-174-1987, se entiende
que reservas equivalentes en la LZMT alude a
todas las áreas silvestres protegidas y se
regirán por la legislación respectiva.
El desarrollo de terrenos mediante su
fraccionamiento o urbanización se permite si el
diseño geométrico del desarrollo es lo más
acorde posible con las condiciones naturales
del área (incluyendo la vegetación y el
paisaje), tomando en cuenta no sólo las del
terreno por desarrollar, sino también las de
sus inmediaciones (Capítulo I, 1.3).
Manglares, humedales, flora y fauna,
infracciones (artículo 33).
Actividades que alteren el ambiente o generen
desechos requieren EIA (art.17). Anexos al
reglamento de lista para casos en que las
leyes lo indican expresamente y casos de
obras que requieren EIA.
Crea
además
el
Tribunal
Ambiental
Administrativo que posee competencia para
80
Ley Forestal (1996) y su reglamento
Decreto Ejecutivo No. 33601-MINAE publicado
en La Gaceta del 19 de marzo del 2007
Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas
Residuales (1997)
Ley de Biodiversidad y su reglamento (1998)
Ley de Conservación y Usos de Suelos (1998)
y su reglamento
Decreto
Ejecutivo
No.
31176-Minae
Reglamento de Creación del Canon Ambiental
por Vertidos (2004)
Decreto Ejecutivo No. 31750-Minae-Tur (2004)
actuar contra violaciones a la legislación
ambiental, incluyendo la imposición de
medidas cautelares, indemnizaciones por
daño ambiental; medidas de mitigación, etc.
Corresponderá al Minae (actual MINAET) la
administración del patrimonio natural del
Estado constituido por los bosques y terrenos
forestales de las reservas nacionales, de las
áreas declaradas inalienables, de las fincas
inscritas a su nombre y de las pertenecientes
a municipalidades (art 13). En síntesis se dan
competencias suficientes al MINAET en la
administración de terrenos de áreas silvestres
protegidas en ZMT. Como órgano rector del
patrimonio Natural del Estado asume la
competencia de dichas áreas en ZMT,
relegando la competencia municipal.
Regula la gestión ambiental de las aguas
residuales, instalación de sistemas de
tratamiento.
Creación del Sinac, el Consejo Nacional de
Áreas de Conservación y los Consejos
Regionales de Áreas de Conservación (arts.
22 al 31)
Planes
o
autorizaciones
de
uso
y
aprovechamiento, las instituciones públicas en
su elaboración y aprobación la conservación
de la biodiversidad y su empleo sostenible, en
especial cuando se trate de áreas silvestres
protegidas (art. 52)
Respecto a los procesos y las sanciones
reconoce la acción popular para que toda
persona accione en sede administrativa y
jurisdiccional en defensa y protección de la
biodiversidad (art. 105), carga de la prueba
corresponde al solicitante de la aprobación o
autorización (art. 109)
Regulaciones
en
usos
de
suelo
y
ordenamiento
territorial.
El
reglamento
contiene un detallado capítulo de infracciones
y sanciones.
Regulación de un canon por el uso del recurso
hídrico por verter sustancias contaminantes.
Se considera un instrumento de carácter
preventivo y de control. Se requieren recursos
económicos para su ejecución. Sin embargo
su aplicación ha sido prorrogada por una
fuerte resistencia de los sectores productivos.
Permitía los proyectos en bosques de la ZMT
demarcados por el MINAET e incorporados en
planes reguladores costeros
La PGR en opinión jurídica 093-2004 se
refería a que era una autorización de tala del
bosque dentro del Patrimonio Natural del
Estado para construir obras amparadas al
81
concepto de ecoturismo pero dirigidas a la
explotación turística cambiando el destino
natural del suelo.
La Sala Constitucional por resolución 169752008 declaró la inconstitucionalidad del
decreto después de cuatro años de su
vigencia.
Fuente: Shirley Sánchez con base en legislación ambiental citada, dictámen C-1741987 (PGR), dictámen C-351-2006 (PGR),
Opinión Jurídica 093-2004 (PGR),
Resolución 16975-2008 (Sala Constitucional)
c) ZMT y leyes ambientales.
Respecto a la zona costera y sus recursos naturales hay que explicar dos
importantes temas. La obligación municipal de preservar los recursos naturales
en la zona y las competencias del MINAET como institución estatal rectora del
patrimonio natural del Estado y del ambiente en general. Sobre el tema la
legislación establece:
•
•
Corresponde a la municipalidad tomar las medidas pertinentes para
contrarrestar acciones indebidas sobre la franja costera, así como
preservar los recursos naturales en sus condiciones originarias112 .
El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y
terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas
inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenencias a
las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la
Administración Pública113.
Se trata de dos regulaciones promulgadas en leyes especiales –LZMT (1977) y
LF (1996)- las cuales tutelan los recursos naturales costeros y en forma
ampliada dentro del Patrimonio Natural del Estado. El tema no dejó de ser
controversial por cuanto sigue generando roces importantes de carácter
institucional por las competencias asignadas entre las municipalidades y el
MINAET. En su análisis integrador del marco jurídico ambiental la Sala
Constitucional ha señalado las responsabilidades locales asignadas para cumplir
este importante objetivo de preservar los recursos naturales y la rectoría que el
MINAET tiene respecto a las políticas y decisiones sobre estos recursos.
Aunque este ejemplo de normativa tutelar ambiental ha sido objeto de acciones
ante la Sala Constitucional y citado en dictámenes de la Procuraduría, para
ilustrarlo podemos citar un ejemplo reciente, donde ya no sólo se integran las
dos leyes especiales –LZMT y LF- sino que además se atrae la suprema norma
constitucional que ordena al Estado garantizar, defender y preservar el derecho
al ambiente:
“ La definición y decisión sobre los usos del suelo debe ser compatible con
los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta
82
disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una
respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin
duda, a las Municipalidades, que no están exentas de la aplicación de la
norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en
este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello
los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos
ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades
rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al
contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior
que las normas tutelares del medio ambiente son obligatorias y vinculantes
para todos, lo que no va en detrimento de las facultades y competencias de
las municipalidades, las que mas bien, deben contribuir con la protección del
medio ambiente por mandato constitucional”114
Cuando un terreno ubicado en la zona marítimo-terrestre ha sido declarado
como área silvestre protegida, independientemente de la categoría de manejo
que el Estado le impone (refugio de vida silvestre, parque nacional, reserva
biológica, reserva forestal, humedal, etc.), la Ley de la Zona Marítimo Terrestre
excluye de su aplicación los Parques Nacionales y reservas equivalentes (art.
73). En los refugios de propiedad mixta ubicados en ZMT, sea los que están
conformados por terrenos inscritos a nombre de particulares y terrenos del
Estado, la administración forestal del Estado puede dar permisos de uso
(definidos en los artículos 2 y 11 del reglamento a la Ley Forestal y 154 de la Ley
General de Administración Pública) en la zona restringida, para lo cual debe
presentarse un plan de manejo en donde se especifiquen las actividades por
realizar y su impacto ambiental 115 . No obstante, según el Informe de
Fiscalización No. DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre del 2008 en
relación con los resultados del estudio que se realiza sobre la gestión del
MINAET en las áreas silvestres protegidas costeras del país, interpreta los
alcances y fundamento jurídico de los permisos de estos permisos de uso
concluye: “ ….es importante destacar el alcance del artículo 83 de la Ley de
Conservación de Vida Silvestre, que en su segundo párrafo indica que “…la
Dirección General de Vida Silvestre tendrá las facultades y deberes que
establece la Ley No. 6043, respecto de los Refugios Nacionales de Vida
Silvestre que incluyen áreas de la zona marítimo terrestre.”; norma que, en
criterio de este órgano contralor, se debe entender en relación con las facultades
y deberes de administración y tutela de los bienes demaniales, que dentro de los
Refugios Nacionales de Vida Silvestre de la zona marítimo terrestre, pasa a ser
responsabilidad del SINAC, pero no así como una facultad de dicho Sistema
para otorgar concesiones o permisos de uso en esa zona, por constituir ésta
Patrimonio Natural del Estado, con las excepciones que se comentan más
adelante.”
También atraemos en el tema ambiental la demanialidad pública de los bienes
de la ZMT y la diversidad de competencias institucionales –MINAET, Áreas de
Conservación, Consejos Regionales, Municipalidades- que multiplican las
83
acciones. Aunque es esperable una coordinación lo cierto es que hay
confrontaciones por conflictos de competencia que han sido consultados a nivel
de la PGR y la Sala Constitucional. De referencia 116 , la discusión sobre el
Patrimonio Natural del Estado en zona marítimo terrestre y la regulación del
ecoturismo, acción de inconstitucional resuelta a finales del 2008 que conllevó la
anulación de un decreto ejecutivo. La participación institucional es múltiple. Hay
instancias administrativas de control ambiental como Setena y el TAA que son
dependencias del MINAET, conjuntamente con otras dependencias del mismo
ministerio interactúan en la ZMT.
En general, existen en nuestro país doce leyes que contienen,
aproximadamente, setenta delitos ambientales. La mayoría sanciona conductas
que atentan directamente contra los bienes ambientales; pero algunos no fueron
concebidos para ello, sino para tutelar otros bienes jurídicos como: la salud, la
vida, la propiedad, el dominio público y otros. Aun así, estos otros delitos
protegen en forma indirecta el ambiente, lo que ha permitido adaptarlos a las
exigencias de los tiempos modernos y utilizarlos en su defensa117.
d) Prácticas del Control Ambiental
Las situaciones prácticas y la legislación ambiental en la zona costera, refieren a
una variedad de posibles acciones administrativas locales. De importancia las
siguientes:
•
•
•
•
La administración municipal tiene competencia para cancelar o denegar la
prórroga de una concesión, cuando se encuentre con violaciones a las
disposiciones legales, entre ellas las que tutelan el ambiente en general o
en particular como los manglares y humedales, ecosistemas de
reconocida fragilidad . El acceso a la zona pública costera y los caminos
públicos delineados deben garantizarse.
El inspector municipal tiene el poder de clausurar una construcción por
incumplimiento de la legislación en general.
La municipalidad en tutela ambiental tiene un poder último al final de la
tramitología de las diversas instituciones, y es que a pesar de las
autorizaciones administrativas es la única autoridad para otorgar el
permiso de construcción, necesario para el inicio in situ de cualquier
desarrollo.
La municipalidad puede aprobar acuerdos regulatorios acordes con la
legislación ambiental en la tutela de los recursos naturales, incluida la
potestad para dictar moratorias.
Además encontramos que en la zona costera con funciones de control ambiental
intervienen varias dependencias administrativas e instituciones del Estado:
84
•
•
•
•
MINAET: Sinac, Setena, TAA y direcciones según la materia que se trate
(Departamento de Aguas, Geología y Minas, etc)
Ministerio de Salud
Procuraduría General de la República
Contraloría General de la República
El control jurisdiccional con mayor incidencia en el control ambiental está en:
•
•
•
•
Sala Constitucional
Fiscalía Agraria y Ambiental
Tribunales penales
Tribunal Contencioso Administrativo
Las dependencias e instituciones del Estado tienen una amplia competencia en
los mecanismos de control ambiental. Las competencias institucionales se
ejecutan en actos administrativos con trascendencia jurídica en cuanto
identifican actividades tuteladas en la legislación. Las actuaciones
administrativas se realizan de oficio o a solicitud de parte, con instrumentos
jurídicos como informes o giras de campo. Se emiten resoluciones, informes,
dictámenes, opiniones jurídicas, como ejemplo de los instrumentos de decisión
legal administrativa. Por ejemplo, el Tribunal Ambiental Administrativo118 en las
barridas ambientales que efectuó en el 2008, identificó las siguientes situaciones
de impacto ambiental:
•
•
•
•
Funcionamiento sin permisos
Construcciones con viabilidades ambientales pero en las que el
desarrollo va más allá de lo permitido
Invasiones a las áreas de protección en nacientes y quebradas
Construcciones en tipo de suelo clase 6 en adelante (la legislación
determina que los suelos clase 7 y 8 son exclusivos para usos
forestales).
Hay una frágil labor en la prevención lo que conlleva la atención de denuncias
por hechos con impactos ambientales.
Una novedad identificada durante esta investigación, es que con la aprobación
del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo en vigencia en el 2008,
es posible que se esté ante una nueva instancia para el monitoreo y control
ambiental en una forma más ágil y efectiva considerando la reducción de las
formalidades y los plazos en esta vía de contención, como lo evidencia el
siguiente ejemplo. La CGR es pionera en la activación del proceso en este
tribunal ya que no solamente en un caso concreto recomendó la anulación de un
plan regulador sino que además lo ha llevado ante el TCA obteniendo mientras
se resuelve, la aprobación de importantes medidas cautelares. En concreto, el
caso de Punta Ventanas en Osa en el que la CGR emitió un informe DFOE-SM3-2008 señalando las irregularidades del proyecto entre ellas la aprobación del
85
plan regulador por la municipalidad de Osa en el 2004, a pesar de no tener la
viabilidad ambiental. Tampoco tenía la valoración y clasificación de los terrenos
que debe hacer el MINAET. La CGR ordenó al Alcalde suspender los contratos
de concesión a favor de los desarrolladores en esta área, los cuales tampoco
tenían la aprobación del ICT. El órgano contralor recurrió al nuevo CPCA y
presentó de oficio una acción contra la municipalidad de Osa, el ICT, el INVU y
las empresas desarrollistas. El Tribunal Contencioso Administrativo emitió una
resolución el 14 de octubre del 2008 imponiendo medidas cautelares que
paralizan las obras y aprobación de nuevas concesiones en Ventanas mientras
se conoce el caso en el Tribunal.
Los aspectos de control ambiental reconocidos en las medidas cautelares
impuestas por el Tribunal al tenor de las recomendaciones de la Contraloría
son119:
•
•
•
•
•
Municipalidad de Osa: Ordenan al alcalde abstenerse de tramitar,
autorizar o aprobar cualquier solicitud de concesión, permisos, permisos
de construcción u obras, así como suspender cualquier gestión
cobratoria.
Área de Conservación de Osa (ACOSA-MINAET): Abstenerse de tramitar
cualquier solicitud de tala, corta u aprovechamiento de recursos naturales.
Registro de la Propiedad: No tramitar ni inscribir concesiones sobre los
terrenos mencionados.
Setena (MINAET): No tramitar solicitudes sobre viabilidad de desarrollo y
obras.
Desarrollistas: No podrán marcar y cortar árboles, cortar raíces o ramas,
abrir trochas o caminos, chapear, contaminar, eliminar o intervenir zonas
boscosas. No realizar cualquier tipo de edificación, mejoras a
edificaciones existentes y encauzar o alterar el cauce de quebradas o
ríos.
En el informe citado de la CGR, se concluye que este plan regulador también fue
aprobado por el INVU y el ICT, con el consecuente incumplimiento de uno de los
propósitos que establece la LZMT de garantizar el correcto uso de las zonas
costeras conforme el marco regulador vigente. Agrega que están de manifiesto
las débiles acciones de control que ejercieron esas instituciones sobre Playa
Ventanas, consintiendo el desarrollo turístico en zonas que por disposición legal
son patrimonio nacional que no puede permutarse, cederse, enajenarse, de
ninguna manera, ni darse en arrendamiento.
En noviembre del 2008 este caso está en proceso de conocimiento en el
Tribunal Contencioso Administrativo. Sin embargo, el precedente es de gran
valor en el control ambiental. El ente contralor emitió un informe y recurre a una
vía expedita novedosa que emite una importante resolución respecto a las
competencias institucionales y el control ambiental en el marco jurídico mientras
se resuelve el asunto.
86
CAPÍTULO 3. Marco Regulatorio Institucional.
Competencias institucionales para la gestión de la zona costera
La Administración Pública, sus dependencias e instituciones autónomas ejercen
sus competencias en el territorio nacional. Al efecto, el Estado costarricense ha
organizado administrativamente su gestión institucional partiendo de la división
territorial administrativa de provincias y cantones, conceptualizando su accionar
y presencia en oficinas regionales. El objetivo es identificar las competencias
institucionales en la administración del territorio costero, los roles y las
potestades legales para el ejercicio de las mismas..
La implementación de la legislación costera dependerá del acompañamiento de
instituciones y dependencias públicas asignadas en las leyes.
El objetivo de este capítulo consiste en describir el marco institucional vigente
aplicable a los tres temas considerados prioritarios. Los aspectos sustantivos
relacionados con éstas tres áreas fueron explicados en los capítulos anteriores,
razón por la cual, este se limita a presentar una síntesis de las instituciones
involucradas y su papel de la planificación, construcción y control ambiental.
De esta forma, la tabla 7 tiene el objetivo de introducir las instituciones públicas y
sus competencias en la zona costera que se identifican en la legislación
estudiada en el desarrollo del capítulo 2. En esta se incluye las instituciones, sus
competencias y la ley que las determina. También se insertan, por el criterio de
control jurídico en el ejercicio de las competencias administrativas, a la
Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República
El marco regulatorio en las tablas presentadas integra los componentes que se
han identificado como prioritarios:
• Planificación y ordenamiento territorial
• construcción
• control ambiental
Una vez presentado el marco regulatorio en los tres temas con mayor presencia
en la zona costera, se integra el componente institucional y la gestión
administrativa.
El levantamiento de la tabla de instituciones que se presenta a continuación, se
enfoca en las que participan activamente en estos tres temas a nivel costero,
aunque sin dejar de lado cualquier otra con incidencia ya concretamente en la
zmt.
3.1 Inventario de Instituciones y Competencias
87
La variedad de temas de carácter institucional, ameritan identificar los actores
públicos con poder de decisión, el texto legal que establece sus competencias y
la interacción conjunta de la gestión administrativa del territorio costero.
La Contraloría General de la República en su Memoria Anual del 2007120, señala
que en la planificación, administración y control de la ZMT intervienen al menos
11 entidades públicas a nivel nacional, 19 municipalidades y 4 concejos
municipales de distrito a los que les compete velar directamente por el
cumplimiento de las normas de esa ley en lo referente al dominio, desarrollo,
aprovechamiento y uso de esa zona.
El inventario de instituciones a que se refiere la CGR son: Asamblea Legislativa,
Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,
Procuraduría General de la República, Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de
Agricultura
y
Ganadería,
Ministerio
del
Ambiente,
Energía
y
Telecomunicaciones, Instituto Geográfico Nacional, Dirección de Tributación
Directa e Instituto de Desarrollo Agrario.
Tabla 7. Marco regulatorio institucional en la zona costera
88
Institución
Competencia
Leyes
Asamblea Legislativa (AL)
Autorizaciones por excepción;
concesiones en islas.
Permisos de explotación flora
y fauna en zmt.
LZMT (arts.5 y 42)
Ministerio
de
Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones
(MINAET)
Art. 3 reglamento
Administración del Patrimonio
Natural del Estado
Secretaría Técnica Nacional
Ambiental
(SETENA
–
MINAET)
Aprobación de Evaluación de
Impacto Ambiental
Establece
criterios
y
procedimientos
Viabilidad ambiental y control
de ejecución.
Emite
resolución
administrativa, tiene recursos
de apelación ante el Ministro
Viabilidad ambiental a planes
reguladores
costeros
y
urbanos.
Ley Orgánica del Ambiente
(1995) y Reglamento General
sobre los Procedimientos de
EIA (decreto ejecutivo 31849,
2004) y decretos conexos.
Tribunal
Administrativo
MINAET)
Solicita
a
distintas
instituciones
de
gobierno
informes
técnicos
o
administrativos, puede realizar
inspecciones in situ, abrir
proceso, evacuar prueba y
dictar sentencia administrativa
de acatamiento obligatorio por
daño
ambiental
y
cuantificación. Su resolución
únicamente tiene recurso de
revocatoria ante el mismo
tribunal, no hay recursos ante
otros entes o el Ministro de
Ambiente.
Ley Orgánica del Ambiente
(1995),
Reglamento
de
Procedimientos del Tribunal
Ambiental Administrativo (arts.
14, 15)
Ambiental
(TAA
-
El Proyecto de Ley
expediente 16951 que
otorga mayores
potestades de control al
TAA fue dictaminado
afirmativo unánime en la
Comisión de Ambiente el
28 de agosto de 2008
Actualmente, está
incluido en una moción de
delegación a la Comisión
Plena Primera, en la cual
ocuparía el lugar 3 del
orden del día. Se espera
que esta moción sea
aprobada pronto, pues se
incluyen los proyectos en
los cuales hay acuerdo
entre las fracciones.
89
Ministerio de Hacienda
Declaración de valor
terrenos , avalúos, etc
Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT)
Obras
portuarias
infraestructura
Ministerio de Salud (MINSA)
Permisos
sanitarios
de
funcionamiento y otro tipo de
autorizaciones y permisos
relacionados con el ambiente
y la salud.
Explotación
de
recursos
naturales con riesgos para el
ambiente (hoy labor conjunta
con Minae*)
Art. 3 reglamento
Registro Nacional
Registro
General
de
Concesiones
Proyecto Evaluación121 de la
gestión del Estado referido
a la vigilancia y protección
de los terrenos ubicados en
la zona marítimo terrestre,
situaciones en Santa Cruz,
Aguirre y Golfito.
Informes, DFOE – SM032007 citado por El Estado de
la Nación, señala 4 planes
reguladores
costeros
irregulares en el cantón de
Santa Cruz.
LZMT (art. 30), reglamento
(arts.15, 82)
Órgano
auxiliar
de
la
Asamblea
Legislativa,
Constitución Política y ver ley
de creación CGR*
Procuraduría General de la
República (PGR)
Procuraduría Ambiental y de
la Zona Marítimo Terrestre
Control
jurídico
cumplimiento de la ley
LZMT (art.4)
Municipalidades
Velar por el cumplimiento de
la ley en cuanto al dominio,
desarrollo, aprovechamiento y
uso de la zmt y en especial de
las áreas turísticas de los
litorales.
Administración y Usufructo de
las tierras.
Atienden directamente la zmt,
inspectores,
coordinar
funciones con el ICT, no
pueden autorizar proyectos de
desarrollo
turístico
sin
autorización previa del ICT o
AL y el INVU, no pueden
Contraloría General
República (CGR)
de
la
90
de
e
del
* Impuestos y recaudación
LZMT (art. 18), Reglamento
(art. 8)
LZMT (arts. 3, 12. 13, 34 al
38, 48), Reglamento (art.19,
planes de desarrollo, arts. 49,
50, 51 y 51 bis canon)
bienes de dominio público y,
como en este caso, de la zona
marítimo
terrestre,
las
administraciones
pueden
proceder a la tutela de esos
bienes, de conformidad con
sus potestades legales, e
incluso remover o demoler las
construcciones
ilegales;” (Voto No. 6460 de
10 horas 19 minutos del 12 de
mayo del 2006, véanse,
otorgar concesiones sin los
planos de desarrollo del ICT y
el INVU
Cobran el canon
Instituto Costarricense de
Turismo (ICT)
Instituto Geográfico Nacional
(IGN)
Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo (INVU)
*
Urbanizaciones
Condominios
y
Aprueban
los
planes
reguladores
como
instrumento de planificación y
desarrollo en sus territorios
Superior y general vigilancia
de todo lo referente a la zmt.
Declaratoria
de
aptitud
turística o no turística por
propia iniciativa o a solicitud
de las municipalidades.
Formulación
del
Plan
Nacional
de
Desarrollo
Turístico que incluirá Plan
General de Uso de la Tierra
que
establecerá
las
recomendaciones
y
lineamientos para los planes
reguladores que incluyen la
zmt y áreas influencia.
Marinas y Atracaderos:
Comisión
interinstitucional
órgano de desconcentración
máxima del ICT.
Amojonamiento y delimitación
de la zmt
La ley (zmt) establece que
sólo cuando se haya obtenido
e inscrito el contrato de
concesión, puede gestionarse
ante
el
resto
de
las
autoridades administrativas la
construcción
de
edificaciones.
Conjuntamente con el ICT
aprueba los planos de
desarrollos
urbanos
o
turísticos (demás organismos
oficiales competentes).
Si los terrenos en los planes
se urbanizan deben ajustarse
al
plan
regulador,
las
disposiciones urbanísticas se
regirán por los criterios de
planificación y edificación
en leyes especiales (Ley de
Construcciones,
Ley
de
Planificación Urbana, Ley
Reguladora de la Propiedad
en Condominio)
Desarrollos Urbanos y
91
también los votos números
5543-2004 y 4580-2006).
Ley No. 1917 Orgánica del
Instituto Costarricense de
Turismo (1955)
LZMT (arts. 2, 27 y arts. 2 inc
i), 6, )
LZMT (art. 26), Reglamento
(art. 17, 18)
*ICT sobre planes reguladores
revisa parte turística.
*CIMAT sobre
atracaderos.
marinas
y
LZMT art. 77, Reglamento art.
96
LZMT (art. 31) Reglamento
(arts, 8, 11, 17, 19)
Reglamento (arts 19 y 20),
Ley de Planificación Urbana
(arts. 10 inc.2), 33, 34, 38, 56,
58 inc. 2), y 70) Ley
Reguladora de la Propiedad
en Condominio (art.3 y
reglamento)
*INVU
sobre
reguladores
revisa
urbanística
planes
parte
Reglamento (art. 54), Trámite
de Visado de Planos para la
construcción de edificaciones
en zmt, decreto 29307 26 de
enero del 2001
Turísticos: los requisitos de
visados de planos para la
construcción
Instituto Costarricense de
Electricidad (ICE)
Acceso a la electricidad y
telecomunicaciones (principio
de universalidad y sistema
solidario)
* Ley de Creación
Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados
(ICAA)
y
Asociaciones
administradores
de
Acueductos
Comunales o
rurales ( ASADAS)
Administración y suministro de
agua potable
*Ley
de
Creación
reglamentos de ASADAS.
Instituto Costarricense de
Pesca
y
Acuicultura
(Incopesca)
Rector del sector pesquero y
producción acuícola en zona
costera
Ley
de
Creación
del
Incopesca (1994), Ley de
Pesca y Acuicultura (2004)
Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA)
Aprobación de concesiones en
áreas no turísticas
LZMT (art.42)
y
Fuente: El Estado de la Nación 2006 consignó 25 leyes en zmt. La Memoria Anual de la
Contraloría General de la República (2007) determinó 11 instituciones con competencias en la
zmt. Esta tabla lista 17 instituciones que están en la legislación estudiada en las tres áreas de
interés: planificación y ordenamiento territorial, construcción y control ambiental.
3.1.1 Comentarios generales sobre las instituciones y sus competencias
En la zona costera hay competencias para una diversidad de instituciones según
se indica en la tabla 7. Asimismo, hay competencias que se dictan en forma
específica por legislación especial (lzmt), para un radio de acción en la franja de
doscientos metros. Sin embargo, la mayoría de estas instituciones comprendidas
en la tabla 7 ejercen sus competencias en todo el territorio nacional, aunque
algunas de ellas tienen obligaciones específicas cuando se trata de la ZMT.
En general en la zona costera las instituciones ejercen competencias en la
planificación, administración y control. Específicamente en la zona marítimo
terrestre, como se indicó anteriormente, intervienen al menos 11 entidades
públicas a nivel nacional, 19 municipalidades y 4 concejos municipales de distrito
a los que les compete velar directamente por el cumplimiento de las normas de
esa ley en lo referente al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de esa
zona122.
92
Respecto al desarrollo institucional en Costa Rica, la investigadora considera
importante señalar que el país ha sido históricamente un excelente diseñador de
instituciones. La Constitución Política (1949) estableció pilares fundamentales
para estos avances institucionales y estructuración del estado costarricense. En
la legislación, en forma oportuna se atendieron necesidades y con una visión de
desarrollo clara se fundaron importantes instituciones para el crecimiento y
bienestar general de la población.
Los informes del Estado de la Nación –hasta el 2008 14 informes emitidos-,
destacan como reconocidos avances las coberturas en temas de salud,
seguridad social y educación. También el Estado Costarricense, a partir de la
creación de la Ley de Parques Nacionales en los años setenta, impulsó y gestó
una estructura institucional para impulsar el tema ambiental como una de sus
prioridades en un avance evolutivo de tutela de áreas de recursos naturales.
Sin embargo, la gestión administrativa de las instituciones del Estado enfrenta
dificultades en su eficiencia y cumplimiento de las potestades legales.
Concretamente, en la zona costera la CGR ha señalado este tema con
preocupación, identificando dispersión y multiplicidad de competencias en las
funciones institucionales de planificación, administración, vigilancia y control de
la ZMT Estas características de la gestión institucional trascienden a la zona
costera integrada en el estudio.
La realidad de la gestión institucional y sus prácticas han “dificultado articular y
consolidar un sistema institucional, que cumpla de forma efectiva con esas
funciones para responder a las exigencias del entorno dinámico que ejerce la
evolución económica nacional sobre nuestras zonas costeras. Así por ejemplo,
la Ley 6043 asigna al ICT, institución que tiene como fin primordial el desarrollo
del turismo, una competencia de ordenamiento territorial, además de la
obligación de ejercer la superior y general vigilancia de todo lo referente a la
ZMT. Sin embargo, ese Instituto ha mostrado serias limitaciones para cumplir
adecuada y eficazmente con ese mandato legal, en parte porque se ha centrado
en su función como institución rectora y promotora del turismo. Asimismo, no
existe una debida coordinación entre las diferentes instituciones públicas, tal
como lo define el marco jurídico vigente”123. Creada la estructura institucional y
sus competencias, los problemas que se han presentado en su funcionalidad
están asociados a la gestión y operatividad eficiente de las instituciones.
Desde el punto de vista jurídico, algunas de las consecuencias están derivadas
de la falta de observancia y seguimiento de leyes generales. De interés están la
Ley de Planificación Nacional, la Ley de Presupuestos Públicos, la Ley de
Planificación Urbana, la Ley Orgánica del Ambiente. Un efecto normativo es que
al momento de estudiarse y aprobarse leyes especiales o decretos ejecutivos se
distancian de preceptos constitucionales y leyes generales, cortando el conducto
de articulación y conectividad jurídica como bases de integración normativa.
93
3.1.2 Prácticas Institucionales
Retomando el área geográfica de estudio, es importante destacar que al igual
que en el marco regulatorio y desarrollo en la zona costera (capítulo 2), tenemos
instituciones para todo el país que se caracterizan por:
• competencias legales asignadas
• atienden áreas generales o específicas según los objetivos de su ley de
creación
• En la zona costera como en el resto del territorio nacional, estarán
presentes en la atención de sus competencias. Sin embargo,
considerando el régimen especial de zona marítimo terrestre, hay
instituciones que por ley tienen una mayor presencia y decisión en el
área de los doscientos metros comprendidos en el litoral costarricense.
Desde 1977 la ley de zona marítimo terrestre (LZMT) estableció competencias
para una diversidad de instituciones. Aunque en el texto las funciones parecían
claras, en nuestra costa pacífica actual los resultados de orden y previsión
esperados no han sido efectivos. Las decisiones y competencias públicas
acumulan hoy duplicidad de funciones y deficiencias administrativas en la
implementación de esta ley. Si bien es cierto la ley señaló la importancia de
planificar la zona costera no definió el mecanismo preciso para cumplir este fin.
Aunque se refirió a una serie de instrumentos como los planes urbanísticos, los
planos de terrenos, los planes de desarrollo, no estuvo claro cuál de todos era el
rector para la planificación. Resulta complejo administrar una zona con tanta
diversidad y complejidad de instrumentos en las leyes. Es probable que la razón
más fuerte para estas características del actuar institucional en la costa, es el
largo período de años en que no se cumplió con la obligación legal de la LZMT
de crear un Plan Nacional de Desarrollo Costero (1977), competencia asignada
al ICT. En el 2003, veinticuatro años después de aprobada la ley, se dio a
conocer el plan elaborado para el período 2002 – 2012. En el 2006 se actualizó
este plan y actualmente se impulsan manuales para planes integrales costeros.
Como se indicó anteriormente, el primer Plan Nacional de Desarrollo Turístico
2002 – 2012124 se presentó al país en el 2003. Este documento se preparó con
la agencia de cooperación japonesa JICA y comprende la planificación para la
zona costera hasta el 2012, cumpliendo por primera vez con el mandato del
artículo 26 de la ley. El plan 125 detectó los inconvenientes derivados de los
planes reguladores en franjas pequeñas con variedad de nomenclaturas y
requisitos, recomendando un cambio cualitativo con un enfoque más integral a
partir de planes maestros y planes integrales en sectores mayores participando
a los diversos actores en su elaboración. Con esta propuesta el ICT buscaba
con urgencia la elaboración de planes con usos de la tierra, para una
planificación costera acompañada de criterios de ordenamiento territorial. El plan
tiene una actualización en el 2006 por cuanto se considera que la planificación
94
que el país se planteó en el 2001 ha experimentado importantes cambios por la
evolución de los mercados turísticos e inmobiliarios y su creciente demanda.
Comprende elementos adicionales analizando el estado actual y la situación de
los retos del planeamiento futuro.
El ICT126 señala que este instrumento no es estático y es una herramienta para
marcar una ruta “este plan representa el punto de partida para enfrentar los
nuevos retos del nuevo milenio, el desarrollo turístico sostenible es el medio por
excelencia que el país tiene para utilizar eficientemente su acervo natural y
cultural con el objetivo de generar riqueza que se traduzca en beneficios reales
para toda la sociedad costarricense”.
Este plan en principio requiere el apoyo adicional del Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010127 porque es el instrumento que define las políticas de la
administración, para el período de gobierno correspondiente y para el territorio
nacional. El plan vigente conceptualiza el desarrollo turístico en el eje de política
productiva, recursos hídricos y recursos marinos costeros, y en el eje de política
ambiental. Respecto al desarrollo turístico e inmobiliario costero propone
aumentar de un 15% a un 50% la proporción de centros de desarrollo turístico
que cuenten con plan regulador, con un compromiso expreso del gobierno de
impulsar un diálogo nacional sobre la inversión en el conocimiento,
infraestructura, producción y conservación de los recursos marinos costeros
tendientes a la promoción del desarrollo sostenible de las zonas marinas
costeras y humedales128.
Los documentos citados anteriormente tienen el objetivo de indicar las
competencias legales asignadas a las instituciones públicas y concretamente en
la zona costera, no subsistirán por sí mismas. Requieren el acompañamiento de
instrumentos y políticas de dirección que orienten su accionar en el litoral.
Elaborado el documento surge un reto mayor como es lograr la implementación
práctica y la cultura institucional en la gestión.
Este no ha sido un proceso simple. Implicó la demora en la aprobación del Plan
Nacional de Desarrollo Costero presentado hasta el 2002, a pesar de que la
LZMT se aprobó en 1977. También, inciden otros elementos en el ordenamiento
territorial y la gestión institucional. A nivel municipal se aprueban acuerdos para
la administración del territorio costero. Hay municipalidades costeras que
impulsan un plan regulador costero aunque no abarque todo el territorio del
cantón en forma integral. Por ejemplo, Garabito129 ha finalizado el plan regulador
para la zona de Jacó en el Pacífico Central, pero sigue pendiente de aprobación
en el concejo municipal. El ICT130 defiende su esfuerzo y señala la aprobación
del plan regulador costero integral en la zona costera del Centro Turístico
Avellanas a Junquillal, elaborado en el 2007 con atlas geográfico incluido. El ICT
se orienta a la elaboración y gestión de los planes reguladores costeros
integrales como una opción factible al ordenamiento territorial en la zona. Sin
embargo, hay serias barreras como la existencia de planes reguladores por
95
concesión sin criterios de integralidad, los planes reguladores parciales de las
municipalidades, entre otros.
Igualmente, el programa institucional de la Universidad de Costa Rica, Produs131,
ha desarrollado una importante labor para generar los planes cantonales
costeros. Este programa tiene un papel protagónico en la asistencia técnica y
conceptual de los planes reguladores, con una labor desarrollada ampliamente
en el territorio nacional. En el 2008, Produs participaba activamente en el
desarrollo del plan cantonal costero de Golfito y Osa. Un acuerdo municipal de la
Municipalidad de Osa 132 anuló el convenio elaborado en el 2006 entre la
Municipalidad de Osa, Produs y TNC, por una discusión respecto a la
participación de sujetos privados. Esto conllevó que el proceso de diagnóstico
del plan costero para el cantón de Osa se paralizara. La participación dentro de
un convenio marco con amplia colaboración de la Universidad de Costa Rica y
organizaciones sin fines de lucro, impulsaba una estrategia integral de desarrollo
sostenible para el cantón. Finalmente, la
Procuraduría ha aclarado la
pertinencia y viabilidad del acuerdo mediante el Dictamen 070 -2009 133.
La Procuraduría General de la República (PGR) ejerciendo sus funciones de
control jurídico de conformidad con la LZMT, ha desarrollado criterios de
integración y competencias en la ZMT. Sus dictámenes administrativos han
determinado que para cumplir con la planificación de la franja costera de
acuerdo al espíritu de la ley, se utilizaran los Planes Reguladores establecidos
en la Ley de Planificación Urbana (1968) reconociendo la competencia y
autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo
urbano en su jurisdicción. Este mandato en apariencia claro se distorsionó
cuando se toleró la práctica de que los interesados de una concesión elaboraban
o contrataban con una empresa privada los planes reguladores. Elaborados los
planes, procedían a presentarlos ante las instituciones competentes y la
municipalidad para su revisión y aprobación. Lo anterior implicó que la
participación institucional y la administración municipal se redujera por
limitaciones en su capacidad técnica y financiera.
Se puede concluir que las competencias institucionales son tan diversas como
los criterios respecto a los resultados de su gestión. No hay una orientación
administrativa para determinar que se trabaje en la construcción de una solución
al problema en relación a las competencias institucionales y su operatividad en
la zona costera. Más bien las opiniones pueden ser encontradas y variadas aún
a la luz del análisis normativo. De manera que procede retomar insumos citados
por la CGR134 y el Programa de Regularización del Registro y Catastro para un
diagnóstico de realidades. De interés están:
•
Dispersión y multiplicidad de competencias institucionales asignadas a
distintas instancias nacionales y locales dificultan articular un sistema
institucional, para responder a las exigencias del entorno en la zona
costera (CGR).
96
•
•
•
•
El ICT ha concentrado su gestión en la promoción del turismo, más que
en el ejercicio de sus competencias como el superior vigilante de la zmt y
su ordenamiento (CGR).
Respecto a las competencias municipales135, se indica que la incapacidad
técnica y financiera de los gobiernos locales para elaborar los planes
reguladores costeros, permitió que se elaboraran por los desarrolladores
y luego se donaran a la municipalidad (…) Los efectos se dan por cuanto
al desarrollador solo le interesó la planificación del territorio donde se
desarrollaría su proyecto (Bid-Catastro).
Los actores públicos y privados han utilizado los recursos de manera
descoordinada y sin planificación (Bid-Catastro).
Las municipalidades deberían ser las únicas responsables de la
elaboración, ejecución
y gestión de los
territorios costeros.
Ordenamiento que deberá responder a las políticas nacionales dictadas
por el ICT, entre otras organizaciones públicas. El traslape de funciones
ha generado conflictos entre municipalidades, ICT, MINAE, Tributación
Directa y desorden en la administración y gestión del territorio (BidCatastro).
La falta de coordinación en la gestión institucional ha llevado en el 2008 tanto a
la CGR como al Programa de Regularización del Catastro y Registro, a plantear
la necesidad de proponer reformas a la LZMT y leyes conexas. La CGR señala
que el proceso de estudio de reformas debe acompañarse de “una política global,
la difusión y coordinación de la información existente en todas las instituciones
del Estado, a la divulgación de prácticas correctas y conocimientos relativos a
esa zona, así como al flujo de información entre los actores civiles, los técnicos,
los políticos y en general entre los responsables de la toma de decisiones”136.
Por su parte el Programa de Regularización del Catastro y Registro137 promueve
que la propuesta de reforma contemple el resguardo al interés público,
regularizar una cantidad importante de la ocupación, ajustarse al plan regulador,
entre otros aspectos de relevancia.
En este orden de ideas, en cuanto al marco regulatorio y las competencias
institucionales, el Programa de Regularización del Catastro y Registro, durante
el 2008 ha desarrollado información jurídica y técnica en relación al desarrollo
inmobiliario y la actividad turística. En la gestión institucional, se han identificado
preocupaciones en temas de planificación que las municipalidades como
gobiernos locales deben procurar para la zona costera. Esta situación revela que
las instituciones públicas toman decisiones y acciones propias de su
competencia, pero sin coordinación con otras dependencias y el gobierno
municipal. Para el Programa indicado hay “nudos para la gestión adecuada de la
zmt ” 138 . Las consecuencias resultan en un territorio costero ausente en
planificación y ordenamiento territorial, en el cual la gestión institucional no logra
una gestión efectiva, entre otras, por las siguientes causas que indica el
Programa:
97
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Baja capacidad técnica y económica de los gobiernos locales para cumplir
el marco jurídico (19 cantones costeros y 4 concejos municipales de
distrito).
Ninguna de las municipalidades dispones de un plan regulador integral, la
parcialidad
favorece
la
ingobernabilidad
del
los
territorios.
Aproximadamente el 15% de la línea costera está cubierta por alrededor
de 200 planes reguladores.
No hay un desarrollo integral, planificado y zonificado.
Las concesiones, in situ, en muchos casos se extienden hasta la zona
pública.
El acceso a la zona inalienable se restringe (acceso público a la playa)
Se realizan prácticas no ajustadas a la normativa y procedimientos
legales vigentes.
Avalúos de Tributación Directa no responden a los precios de mercado.
Ausencia de estadísticas sobre ocupación y tenencia de la tierra.
Ausencia de voluntad política institucional para solucionar el problema.
También hay problemas que se refieren a incumplimientos legales o traslapes de
competencia generando omisiones y confusiones. Sobre el marco jurídico de la
zona marítimo terrestre, el Estado de la Nación 139 ha revelado las siguientes
inconsistencias:
•
•
•
Inalienabilidad de la zona pública vs reconocimiento de derechos privados
por juzgados locales.
Se otorgan concesiones sin cumplir con la obligatoriedad de
amojonamiento y planes reguladores costeros.
Debilidades en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales que
se agravan por los lentos procesos en la discusión y aprobación de
planes y normas relativas.
En entrevistas realizadas para este estudio, funcionarios de instituciones
públicas que intervienen en la zona costera y concretamente en la zona marítimo
terrestre, han coincido en identificar la necesidad de una política de Estado
ordenada y de largo plazo para el desarrollo de la zona costera. La falta de
dirección con una política de Estado es en parte una de las razones para que se
disperse la labor institucional. Esta situación se refleja en conformación de
comisiones interinstitucionales que requieren un trabajo más permanente y la
atención de sus recomendaciones, la falta de coordinación da lugar a la
duplicidad y traslape de competencias. En consecuencia, los esfuerzos y el
trabajo institucional requieren una coordinación de Estado para maximizar los
recursos y la efectividad en la toma de decisiones, más aún para cumplir con un
proceso necesario de planificación de las acciones y las prioridades del
ordenamiento territorial a partir del modelo de desarrollo que el Estado
promueva.
98
3.2 Cumplimiento y Control de la legislación ambiental.
La medición de la eficiencia del Estado en los tres temas ejes del marco legal e
institucional – planificación y ordenamiento territorial, construcción y control
ambiental- dependerá del efectivo cumplimiento de las competencias legales y el
control que las instancias públicas deben ejercer sobre las acciones que
autorizan o no en el territorio costero.
El cumplimiento es la realización de una obligación con eficacia jurídica, el
mandato que por ley debe hacerse o no. Comprende las acciones ejecutadas
para atender la orden de una ley o reglamento. Control es la intervención para la
vigilancia y el seguimiento del ejercicio de las competencias, su validez e
implementación jurídica. Comprende acciones de dirección y guía para el
ejercicio de las competencias legales, con observancia permanente del bloque
de legalidad.
La Ley No. 6227 General de la Administración Pública (1978) establece los
principios que guían el actuar de la Administración, entre ellos, el principio de
legalidad en cuanto señala que “la Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por
norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma
imprecisa”140.
Tanto las instancias administrativas como las instancias judiciales intervienen y
ejercen control sobre las actuaciones de la administración del Estado y su
relación jurídica con los administrados o usuarios. Atienden y resuelven
consultas relacionadas con competencias y cumplimiento de la legislación, o
bien, presentan sus opiniones e informes por interpretación de la normativa
jurídica o irregularidades detectadas en las decisiones administrativas. Dentro de
este punto, se presenta una descripción de la naturaleza jurídica de la
administración, sus dependencias en la gestión administrativa. También se citan
características generales de la participación de órganos administrativos y
jurisdiccionales de control y cumplimiento.
3.2.1 La Administración y las instituciones autónomas
Para una mejor comprensión de la organización de las instituciones públicas en
Costa Rica, en términos generales es importante considerar que el Estado tiene
los siguientes órganos de Administración141:
•
Los órganos constitucionales ( El Presidente de la República, los
Ministros, el Poder Ejecutivo que lo conforman el Presidente y el Ministro
99
•
•
•
•
del ramo y el Consejo de Gobierno compuesto por el Presidente y los
Ministros)
Los viceministros (superior jerárquico subordinado al ministro)
Los órganos colegiados (Preside un Presidente conforme a la ley)
Los órganos desconcentrados (Setena y TAA como ejemplo)
También están las instituciones autónomas del Estado 142 . Gozan de
independencia administrativa. Algunas están creadas en la Constitución
como es el caso de las municipalidades y otras como el ICT, INVU e IDA
están creadas por ley aprobada en la Asamblea Legislativa.
En su conjunto los órganos de la Administración definidos en la ley marco de la
Administración Pública y las instituciones autónomas creadas en la Constitución
o por ley conforman las instituciones públicas en Costa Rica. En el país el
decreto No. 34582 MP-Plan publicado en La Gaceta del 1 de julio 2008
(Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo) establece la conformación de los
diferentes sectores, incluyendo ambiente, energía y telecomunicaciones ( arts 2
inciso e , 5 inciso e y 24 inciso e).
Ante la administración (ministerios y departamentos, instituciones autónomas y
municipalidades), el usuario tiene legitimación para acudir en la atención de sus
derechos en el cumplimiento de requisitos legales. Las instituciones públicas
están facultadas a cumplir las competencias que la ley y los reglamentos
establecen en su gestión administrativa. En general la ciudadanía acude a
presentar gestiones, solicitar información y denunciar irregularidades sobre el
cumplimiento de la legislación vigente y las potestades institucionales. Hay un
ejercicio de derechos que implícitamente conlleva acciones jurídicas. Se tutela al
usuario directo pero también la participación de la ciudadanía en temas de
interés general.
Es importante, referirse brevemente al tema de la competencia de las
instituciones. La competencia 143 son los límites y alcances de la naturaleza
jurídica que está creada en cada institución pública y sus dependencias. Su
regulación comprende potestades de acción y decisión que trasciende a la
ciudadanía en sus derechos y responsabilidades. Es un ejercicio de potestad de
imperio del Estado en la atención de los intereses generales y el interés
particular.
A continuación se describe el papel de las principales instituciones de control del
cumplimiento de las competencias en la materia de interés.
3.2.2 Procuraduría General de la República
La Procuraduría General de la República (PGR) es el órgano superior consultivo
para los criterios técnicos y jurídicos de la Administración Pública. Es el
representante legal del Estado en el ejercicio de las competencias institucionales.
100
La PGR es el órgano competente para ejercer el control jurídico en el debido
cumplimiento de la LZMT (art.4), en atención a la “tutela del demanio costero,
de patrimonio nacional y del interés público a que se sirve, no en defensa de
derechos o intereses particulares”144.
En cuanto a la legitimación para proceder a las consultas, la ley indica que son
los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, quienes podrán consultar el criterio técnicojurídico de la Procuraduría (art. 4).
La consulta ante la PGR está regulada por la Ley No 6815 Orgánica de la
Procuraduría General de la República (1985). Entre las normas de relevancia, la
ley establece:
• Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus
funciones.
• Su función es asesorar a la administración y atender las consultas de los
jerarcas administrativos o los supremos poderes.
• El particular no tiene una potestad consultiva ante la PGR, aunque
eventualmente se dicta una opinión jurídica en la que se indican
referencias a dictámenes de la PGR sobre el tema específico de interés. .
• Los dictámenes y pronunciamientos constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración
Pública.
• La PGR tiene la atribución de actuar en defensa del patrimonio nacional,
de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, el mar territorial,
la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Tomar las
acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de
garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado.
Velar por la aplicación correcta de
convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras
disposiciones sobre esas materias. Investigar, de oficio o a petición de
parte, toda acción u omisión que infrinja la normativa indicada. Ser
tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos
penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de
la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre.
Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada
a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los
mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a
aquel y ejercer la acción civil resarcitoria (inciso i), artículo 3).
La Procuraduría tiene una amplia resolución de dictámenes, pronunciamientos y
opiniones jurídicas sobre el desarrollo costero. Se ha pronunciado respecto a las
competencias legales del ICT y las Municipalidades en la zona marítimo terrestre.
Por ejemplo, en el 2007 reiteró sus opiniones y reconoció que “ la superior
vigilancia de la zona marítimo-terrestre (en tanto competencia genérica de la que
derivan funciones específicas) supone el ejercicio de competencias compartidas
101
entre el ICT y las municipalidades, más no implica la sustitución de las
competencias autónomas que ostentan los gobiernos locales. Antes bien, la
normativa aplicable a la materia establece la posibilidad –y necesidad- de
coordinación y colaboración institucional de los entes y órganos administrativos
con competencias en la zona costera”145.
En su carácter consultivo la Procuraduría mediante sus dictámenes y opiniones
jurídicas ha resuelto técnica y legalmente sobre la zona marítimo terrestre.
Dentro de los temas conocidos por la Procuraduría están los planes reguladores
y las competencias institucionales en la zona costera, también ha recopilado las
referencias históricas del reconocimiento jurídico del dominio público en áreas
de la zona costera como la zmt., entre otros muchos temas.
3.2.3 Sala Constitucional
En 1989 se creó La Sala Constitucional dentro de la organización de las
supremas instancias del Poder Judicial146. Su objetivo es garantizar:
•
•
•
la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho
Internacional o Comunitario vigente en la República,
su uniforme interpretación y aplicación,
así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la
Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos
vigentes en Costa Rica.
Las acciones que se presentan ante la Sala Constitucional comprende el habeas
corpus (para garantizar la libertad e integridad personales), el recurso de amparo
(que garantiza los derechos y libertades fundamentales salvo las del habeas
corpus, el amparo podrá ser interpuesto por cualquier persona reconociendo una
legitimación amplia de tutela de los derechos colectivos y difusos), y las
acciones de inconstitucionalidad (contra las leyes u otras disposiciones que
infrinjan alguna norma o principio constitucional).
La Sala Constitucional ha desarrollado una vasta jurisprudencia en temas
relacionados al desarrollo costero.
3.2.4 Contraloría General de la República
La Constitución Política (1949) establece que la CGR es la institución que ejerce
la vigilancia de la Hacienda Pública, con absoluta independencia y
administración en el desempeño de sus funciones. La nueva Ley de Creación de
la Contraloría General de la República (1994) indica que, ejercerá su
competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública,
instituciones que administran fondos públicos en el ejercicio de sus funciones147.
102
Asimismo, la ley señala que el ordenamiento de control y de fiscalización
superiores de la Hacienda Pública comprende el conjunto de normas, que
regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los
procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa
fiscalización o necesarios para esta (art.10).
Con respecto a los informes, la CGR ejerce una potestad consultiva (art.29).
Comprende las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo
soliciten al menos cinco diputados que actúen conjuntamente, y los sujetos
pasivos. Asimismo, podrá evacuar las consultas que le dirijan los sujetos
privados, aunque no participen como custodios o administradores de fondos
públicos.
Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e
impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos,
cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos
(instancias administrativas que consultan). Tienen la obligación de comunicar a
los administrados (interesados) los actos y dictámenes. El carácter vinculante
de los mismos se desprende de los artículos 13 de la Ley de la Contraloría y 13
la Ley de Control Interno No 8292 del 2002.
La Memoria Anual es el documento oficial que la CGR presenta ante la
Asamblea Legislativa.
La CGR en su función de ente fiscalizador del Estado ha señalado sus
preocupaciones en torno al desarrollo del litoral costero costarricense. Hay
informes que identifican las prácticas irregulares que inciden en una baja
implementación de la regulación en el crecimiento costero.
Para mejorar el desempeño institucional (cumplimiento y control) en el desarrollo
costero, concretamente respecto a la zona marítimo terrestre, la CGR ha
reiterado su recomendación de establecer un ente regulador de la gestión de la
ZMT (Contraloría 2007), que las instituciones desarrollen un proceso de gestión
de recolección y análisis de la información y fortalezcan la transparencia
gubernamental respecto a las políticas y decisiones. El ente contralor
recomienda “ la activación de un proceso de gestión integrada y sostenible de la
zona marítimo terrestre, asociado a la implementación y aplicación de una
política global, a la difusión y coordinación de la información existente en todas
las instituciones del Estado, a la divulgación de prácticas correctas y
conocimientos relativos a esa zona, así como al flujo de información entre los
actores civiles, los técnicos, los políticos y en general entre los responsables de
la toma de decisiones”148.
Por otra parte, la CGR en cumplimiento de sus atribuciones de fiscalización en la
zona costera elabora informes que determinan las inconsistencias en el
103
cumplimiento de la legislación y el ejercicio de las competencias institucionales.
En sus informes se presenta un grupo de recomendaciones para atender la
problemática en la gestión institucional. Durante el período 2007 y 2008 se
emitieron informes en áreas geográficas del desarrollo costero. Entre los
ejemplos se pueden citar:
•
•
Punta Castilla, La Cruz, Guanacaste, Informe No. DFOE-SM-119-2007
(Plan regulador y concesiones otorgadas al margen de lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico)
La Cruz, Guanacaste, Informe No. DFOE-SM-117-2007 (Sobre la
Administración, Planificación, Vigilancia y Protección de los Terrenos
Ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre)
•
Playa Guápil, Aguirre, Puntarenas, Informe No. DFOE-SM-34-2007
•
Punta Ventanas en el Cantón de Osa, Puntarenas, Informe No. DFOESM-3-2008 (irregularidades en la aprobación del plan regulador sin
viabilidad ambiental, área de desarrollo está en patrimonio natural del
Estado y la jurisdicción no corresponde a la municipalidad sino al Minaet,
involucra incumplimiento en la gestión institucional del ICT y el INVU).
Los informes de referencia, se emiten por el seguimiento que realiza la CGR en
su función de control institucional, concretamente por el Área de Servicios
Municipales y la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del ente
contralor. Los informes citados desarrollan situaciones jurídicas y competencias
relacionadas con la planificación y el ordenamiento territorial, concretamente en
la elaboración de los planes reguladores y las concesiones del área costera.
Entre sus observaciones se identifican el cumplimiento o el ejercicio débil de la
gestión institucional, entre ellos, para garantizar el uso legal de la zmt, capacidad
legal en la elaboración de planes reguladores, requisitos de concesiones,
principio de distribución equitativa y utilización racional de la tierra en la zmt, si
las instituciones satisfacen o no el cumplimiento del fin público en la zmt, si hay
vicios de nulidad en la gestión de autorizaciones administrativas, entre otros. Los
informes incluyen recomendaciones de la CGR para la mejora del cumplimiento
de competencias institucionales, o bien, en casos de una débil o errónea gestión
se indican los mecanismos legales para su mejoramiento. Los informes tienen
carácter vinculante para el Estado y sus instituciones, recientemente se
establecen plazos de cumplimiento de las recomendaciones en aras del
cumplimiento con una gestión administrativa eficiente en la zona costera.
Cabe mencionar nuevamente el papel de la Contraloría mediante la interposición
de acciones ante los Tribunales Contenciosos para el cumplimiento de sus
recomendaciones y la solicitud al Tribunal Supremo de Elecciones para
cancelar credenciales a alcaldes y otros funcionarios de elección popular.
3.2.5 Tribunal Contencioso Administrativo
104
La jurisdicción contencioso administrativa está creada en la Constitución Política
(1949). Su función es “tutelar las situaciones jurídicas de toda persona,
garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración
Pública sujeta al derecho administrativo, así como conocer y resolver los
diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa”149.
Hay resoluciones que anulan autorizaciones administrativas para la construcción
de urbanizaciones por determinar incumplimiento de la legislación ambiental y la
garantía constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el
2008, este tribunal anuló el permiso para una urbanización otorgado en San
Antonio de Belén (Heredia) por cuanto no se garantizaba que no se iba a causar
daño ambiental a los mantos acuíferos del cantón y se remite a la importancia
del principio precautorio.
•
Con relación a nulidades de autorizaciones administrativas en la costa
litoral pacífica, el tribunal ha establecido un importante precedente. Como
se explicó líneas atrás, en octubre 2008, dictó medidas cautelares ante
una acción interpuesta por la CGR contra la Municipalidad de Osa, que
implican decisiones administrativas del INVU, ICT y el MINAET.
El aporte relevante de esta jurisdicción es que con plazos cortos toman acciones
urgentes y tramitan acciones por el desacato de las órdenes vinculantes de la
CGR a la municipalidad, en la tutela y gestión administrativa del desarrollo
costero.
105
Capítulo 4. Tramitología (Red Tape)150
Para el ejercicio de los derechos de propiedad en la zona costera o bien del uso
y disfrute de la zona restringida dentro de la ZMT, se requiere cumplir trámites
para la aprobación de autorizaciones y permisos legales que garanticen el
cumplimiento de requisitos establecidos. La tramitología tiene el objetivo de
establecer el marco de derecho en el desarrollo de actividades en la zona
costera, para obtener una concesión en la zmt, para autorizar una construcción o
un desarrollo inmobiliario.
El propósito de este capítulo consiste en señalar los diferentes trámites que
deben seguirse para el ejercicio de los derechos de uso y aprovechamiento y
para el levantamiento de construcciones en el sector de la zona costera,
incluyendo las particularidades de la ZMT.
Se pretende brindar información más detallada sobre las condiciones, requisitos
y procedimientos para el uso de la zona costera, de conformidad con as
disposiciones legales identificadas en el Capítulo 1..
En este sentido, a continuación se presentan una secuencia de trámites que
cumplir. Los pasos están asociados a los requisitos legales y las competencias
institucionales. Son gestionados por el interesado (llámese ocupante,
concesionario, propietario, desarrollador, en su capacidad de persona física o
jurídica). La regulación amplía la lista de requisitos si se trata de hoteles y
condominios, por cuanto hay especificaciones técnicas por la complejidad de la
construcción de estos proyectos. También en la constitución de la propiedad en
condominios es normal que en la escritura pública se establezcan
especificaciones técnicas.
En Costa Rica, la persona física o jurídica interesada en desarrollar actividades
en la zona costera debe participar de un amplio y abundante proceso de
aprobaciones y permisos. Tramitar significa cumplir una serie de pasos legales
en diferentes instituciones para ejercer actividades de desarrollo en terrenos de
aptitud turística o bajo otras categorías.
La tramitología se puede caracterizar por:
•
•
La composición de instrumentos legales para la identificación de los
elementos técnicos en el estudio, requisitos, viabilidad y aprobación como
condiciones previas para cualquier actividad de desarrollo en la zona
costera.
Tiene una relación de identidad con el quehacer institucional y el
cumplimiento previo de requisitos legales.
106
•
•
Los trámites se constituyen en la herramienta más valiosa para la
legalidad de las actividades y proyectos.
Su uso e implementación se han traducido en una amplia gama de
cumplimiento en algunos casos pero de irregularidades en otros.
En relación al tema de tramitología hay propuestas que se citarán en este
capítulo en relación a la simplificación de trámites: el sistema de APC del CFIA y
el Manual del Inversionista del Departamento de Mejora Regulatoria del Meic.
Sin embargo, a pesar del exceso de trámites en general en Costa Rica, se
identifica una desconfianza en relación a la efectividad o en cuanto a los fines
reales que estas propuestas persiguen. También hay alguna resistencia
institucional sobre el tema, o bien, los esfuerzos son lentos y se requiere una
mayor compromiso político en la gestión administrativa.
4.1 Planes Reguladores
En el capítulo 2 se han desarrollado el tema de los planes reguladores. Para
efectos de claridad se debe reiterar que el plan regulador en la zona costera es
un instrumento legal y técnico151 con combinación de factores para el desarrollo
turístico, se compone de documentos gráficos y documentos escritos que
establecen las directrices para urbanización, edificaciones servicios públicos, y
aspectos de construcción.
Técnicamente se denomina Plan Regulador de Ordenamiento del Uso del
Suelo y es definido como “el instrumento de planificación local que define en un
conjunto de planos, mapas, reglamentos, gráficos o suplementos, la política de
desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías
de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción,
conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Puede ser de tipo urbano, de
uso del suelo agrícola o de la zona marítima terrestre”152.
Entre sus características están:
•
•
•
Un plan regulador aprobado se constituye en la normación para el
desarrollo de la zona geográfica en la que está vigente.
El plan se acompaña de normativa técnica que se elabora para cumplir
con sus fines.
El plan regulador es un requisito legal previo para la aprobación de la
concesión en la zona restringida de la zona marítimo terrestre. Sin plan
regulador por ley no hay concesión, aunque información incluida en este
componente (Estado de La Nación, Programa de Regularización del
Catastro, informes de la CGR y dictámenes de la PGR) indica que en la
práctica los datos revelan una amplia transgresión a este requisito
fundamental.
107
•
Las municipalidades tienen la competencia para la elaboración y
aprobación de los planes reguladores en su territorio. Cuando no hay plan
regulador aprobado, se procederá conforme a la legislación vigente.
Comprende cumplir las leyes, la normativa del INVU sobre desarrollo
urbanístico y los acuerdos municipales para el desarrollo territorial.
4.1.1 Trámite de un plan regulador
Conforme se señala al inicio de este capítulo, la Dirección de Mejora Regulatoria
(MEIC), elaboró el Manual del Inversionista que es un plan de sistematización de
los requisitos legales a cumplir por los inversionistas y los ciudadanos en general.
Su objetivo es eliminar “el papeleo, los requisitos innecesarios y establecer
plazos de resolución máximos”153.
Antes de la tramitación del plan regulador costero se debe solicitar la
declaratoria de aptitud turística o no turística al ICT y proceder al amojonamiento
de la zona pública.
Los requisitos legales para tramitar el plan regulador conforme a la legislación y
el listado del Manual indicado son154:
a. El interesado puede comprobar si existe plan regulador costero
vigente, ya sea en el ICT, INVU o en la municipalidad respectiva.
b. Si no existe plan regulador (previo a la realización de cualquier
trámite ante el INVU), el interesado debe obtener el aval de la
municipalidad para la realización del plan regulador costero.
Indicarle si pretende llevar a cabo un plan de todo el litoral o un
plan de solo una parte de él. Con el aval municipal se realiza el
proyecto de desarrollo del plan regulador. Esta práctica se ha
descontinuado a raíz de jurisprudencia administrativa de la
Contraloría y la Procuraduría explicadas anteriormente.
c. Se presenta el plan regulador costero ante el INVU e ICT, junto con
la autorización municipal.
d. Conjuntamente a la presentación del proyecto de plan regulador al
INVU e ICT, la municipalidad procede a publicar un edicto
mediante el cual llama a los pobladores a audiencia pública sobre
la adopción del plan regulador. Fija hora, lugar y fecha para la
exposición del plan, la audiencia a los interesados y la recepción
de observaciones escritas. Durante la audiencia se pueden
presentar observaciones al plan regulador.
e. Pasada la audiencia, se analiza lo expuesto en el cabildo y se
decide sobre la necesidad de incorporar reformas a la propuesta
de plan regulador. Si se adoptan reformas, el proyecto de plan
regulador se debe presentar nuevamente a los 3 entes
involucrados y obtener su aprobación. Si se rechazan las
observaciones, el criterio del INVU o del ICT debe ser requerido
108
para apoyar el mantenimiento de la propuesta original. Los
recursos de apelación son los definidos en la Ley de Planificación
Urbana, Artículo 13.
f. Con el aval del ICT y del INVU, la municipalidad debe adoptar
formalmente el plan regulador, mediante acuerdo del Concejo
Municipal y ordenar su publicación íntegra en el periódico Oficial La
Gaceta.
g. Publicado el plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta, se
considera que éste entra en vigencia.
Además, le corresponderá a la Dirección de Urbanismo del INVU 155 revisar y
aprobar los planes reguladores y sus reglamentos antes de su adopción por las
municipalidades. Es su competencia examinar y visar los planos
correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos
de urbanización, previamente a su aprobación municipal.
Adicionalmente, en todo instrumento de planificación de uso de suelo (planes
cantonales o locales, públicos o privados) que desarrolle actividades, obras o
proyectos que puedan generar efectos en el ambiente deberá integrarse la
variable ambiental conforme a los procedimientos establecidos en la
reglamentación de Setena156.
También la legislación ambiental establece –y ha sido reiterada esta facultad por
la PGR, la CGR y la Sala Constitucional- que de previo a la aprobación de un
plan regulador las instituciones competentes deben solicitar al MINAET la
valoración y clasificación si los terrenos comprendidos en el área geográfica
tiene bosque o aptitud forestal. La CGR157 ha sido enfática en concluir que el no
cumplimiento de este requisito es una nulidad absoluta de la aprobación del plan
regulador y las autorizaciones administrativas.
La Dirección de Mejora Regulatoria (MEIC) señala que no existe plazo legal
preestablecido para la aprobación de un plan regulador. Sin embargo determina
el plazo promedio de duración real en 3 años.
4.2 Concesiones en la zona marítimo terrestre.
La concesión es la autorización de autoridad competente para el uso y disfrute
de la zona restringida de 150 metros en la zona marítimo terrestre. Es
importante recordar que la zona pública de 50 metros no puede ser ocupada, ya
que este espacio es para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el
uso público de la zona.
Las municipalidades tienen la competencia para otorgar las concesiones en la
zmt. Para el otorgamiento de la concesión, el interesado tiene que cumplir
requisitos legales regulados por la LZMT y su reglamento.
109
La LZMT conceptualizó la concesión para la zona restringida autorizando el uso
bajo ciertas condiciones. Conforme a los artículos 37 y 38 de la ley, previo a toda
concesión se requiere del ICT la declaratoria de interés turístico o no turístico.
El IGN realiza la demarcatoria con mojones en la zona pública. Debe existir un
plano del área concesionable inscrito en el Catastro Nacional. La Municipalidad
o privado interesado –en casos anteriores al 2008- presenta un plan regulador
para su respectiva aprobación por parte del INVU, el ICT y finalmente la
municipalidad. La ley es clara al indicar que la municipalidad no podrá aprobar
concesiones si no está la aprobación de los planos. La adopción, aprobación y
publicación del plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta. Cumplido los
requisitos y el trámite correspondiente con la participación de las instituciones
competentes citadas, la municipalidad procede a aprobar la concesión mediante
acuerdo del Concejo Municipal. Aprobada la concesión por la municipalidad y
dada la publicidad de ley se firma un contrato entre el gobierno local y el
interesado el cual se inscribe ante el Registro de Concesiones del Registro
Nacional.
La CGR158 ha documentado los requisitos de la ley, solicita cumplir con:
• La declaratoria de aptitud turística por parte del Instituto Costarricense de
Turismo (ICT) .
• El plan regulador aprobado por el gobierno local, el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo (INVU) y el ICT.
• La
certificación
del
Ministerio
del
Ambiente,
Energía
y
Telecomunicaciones con la que se determine si hay terrenos con bosque
o de aptitud forestales para los efectos de los artículos 13, 14 y 15 de la
Ley Forestal.
• Se requiere la demarcatoria de la zona pública por parte del Instituto
Geográfico Nacional y el avalúo hecho por la Dirección General de
Tributación Directa para efectos de establecer el canon de la concesión
por el uso del terreno, sin perjuicio del canon que a futuro se deba cobrar
sobre el valor de las construcciones.
• Cumplidos esos requisitos generales, las municipalidades pueden iniciar
el trámite y estudio de las solicitudes presentadas en los términos del
capítulo II del Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto Ejecutivo No. 7841P del 16 de diciembre de 1977.
4.2.1 Trámite de una concesión
Los requisitos legales para tramitar una concesión conforme a la legislación y el
listado del Manual indicado son159:
a. Completar el formulario de solicitud de concesión en la ZMT (ICT),
o presentar a la municipalidad un escrito con los requisitos exigidos
en la LZMT y su reglamento. Los requisitos establecidos en el
reglamento son: un croquis -con amarre a mojones- de
identificación del terreno, linderos, uso para el cual se propone,
110
b.
c.
d.
e.
f.
g.
medida, certificación de personería –si el solicitante es sociedad-,
certificación de distribución de capital social en donde se
demuestre un capital costarricense mínimo de un 50%, lugar para
notificaciones.
Una vez presentada la solicitud y adoptado el plan regulador, la
Oficina de la ZMT de la municipalidad ejecuta una inspección.
Luego se prepara un edicto, el cual debe publicarse, una vez, en el
periódico oficial La Gaceta, por cuenta del interesado. La
municipalidad recibe oposiciones dentro del plazo que otorga el
edicto.
Si no hay oposiciones, el alcalde municipal elabora el proyecto de
resolución.
Si hay oposiciones, antes de elaborar el proyecto de resolución, el
alcalde y el encargado de la ZMT celebran una audiencia o el
solicitante. Finalizada la audiencia, se elabora el proyecto de
resolución.
El proyecto de resolución recomienda si se otorga o no la
concesión, total o parcialmente, y el plazo de su duración, el cual
oscila entre cinco y veinte años. En caso de avalarse la concesión,
el proyecto, además, debe establecer los términos y obligaciones
que fueron acordados.
El proyecto de resolución es conocido por el Concejo Municipal, el
cual autoriza la concesión y comisiona al alcalde para la firma del
contrato.
Una vez firmado, la municipalidad lo envía al ICT o al IDA para su
aprobación, y luego se inscribe, en el Registro General de
Concesiones del Registro Nacional, una protocolización de piezas
del expediente, hecha por un Notario Público.
En la práctica el plazo de aprobación de una concesión dependerá de que haya
o no oposiciones. Si no hay oposiciones el reglamento de la LZMT (art.42)
indica que el Alcalde tiene 30 días hábiles para preparar el proyecto de
resolución. Además, a partir de la aprobación de la concesión, por parte del
consejo, se otorga un plazo de 30 días para firmar el contrato y depositar la
primera anualidad del canon.
4.2.2 Derecho de Concesión en el Régimen de Propiedad en Condominio
El régimen de Propiedad en Condominio se puede aplicar cuando el titular de un
derecho de concesión de un bien inmueble que se destine a ser explotado
turística o comercialmente, decida someter su proyecto a las disposiciones de la
Ley de Propiedad en Condominio. “ En este caso, deberá contar con la
autorización expresa y previa de las autoridades que hayan otorgado la
concesión”160.
111
La Ley de Propiedad en Condominio (1999) y su reglamento, establecen
requisitos que están listados en el Manual de referencia, los cuales son161:
a. El titular de un derecho de concesión puede someterlo a un régimen
condominal.
b. Para poder someter la concesión a un régimen condominal debe haber
obtenido primero la autorización de la municipalidad que le otorgo la
concesión, del ICT o del IDA cuando corresponda.
c. Una vez hechas las autorizaciones, el concesionario tiene que efectuar el
trámite de planos ante las entidades presentadas, teniendo que presentar
los planos del anteproyecto o proyecto ante el INVU.
d. El reglamento del condominio y administración al que se someta la
creación del mismo, deberá ser consistente con el plan regulador y la
normativa jurídica aplicable a concesiones.
e. La escritura constitutiva del régimen de propiedad en condominio cuando
sean proyecto en la Zona Marítimo Terrestre se deberán inscribir en el
Registro de Concesiones de Uso de la Zona Marítimo Terrestre y del Polo
Turístico Golfo Papagayo.
f. Cuando exista una concesión sometida al régimen de propiedad en
condominio, la autoridad que la otorgo deberá emitir a favor de quien
corresponda un nuevo contrato de concesión para cada concesión filial.
g. Cuando existan nuevos contratos, estos, deberán suscribirse en los
mismos términos y condiciones del contrato de concesión que los
antecede.
h. Quien ostente una concesión filial podrá cederla, transmitirla, gravarla o
disponer de ella, siempre y cuando la autoridad que la otorgo autorice.
i. Cada concesionario de una concesión filial será el responsable de cumplir
con las obligaciones de su contrato de concesión, tanto para área
privativa como para el área común del condominio.
j. Cuando se haya terminado una concesión filial, la autoridad que la otorgo
asumirá en forma plena los derechos y obligaciones que correspondan a
esta.
k. Cuando se otorgue un contrato sobre una concesión ya cancelada deberá
otorgarse bajo los mismos términos y condiciones de los demás contratos
de concesión filial del respectivo condominio.
l. Cuando existan inmuebles destinados a la actividad turística de
hospedaje, podrán someterse al régimen de propiedad en condominio,
igual lo podrán hacer moteles y albergues transitorios, siempre y cuando
cumplan con el Decreto Ejecutivo No 11217-MEIC y Decreto Ejecutivo No
32303 “Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio”.
m. Cuando se constituya un condohotel bajo el régimen de concesión, las
densidades establecidas en los planes reguladores para los lotes
hoteleros, se aplicarán a la finca matriz correspondiente.
n. No se permitirá cambiar el uso de condohotel al de vivienda permanente,
si no se cuenta con una autorización previa de las autoridades
competentes.
112
Se ha cuestionado la pertinencia de aplicar el sistema de concesiones en la
ZMT para el caso de propiedad horizontal y condominios, debido a que, en la
práctica, se establecen diferentes titulares de derechos ( dueños de los
apartamentos) sobre una misma concesión otorgada.
4.3 Visado de Planos
Los visados son los sellos oficiales que se estampan en los planos. Es una
autorización administrativa de cada institución para indicar que se está
cumpliendo con los requisitos legales de su competencia y que da el visto bueno
para continuar con la tramitación de los planes de una institución a otra.
Una obra o proyecto modifica las condiciones físicas del territorio o tiene
requerimientos técnicos que las instituciones están llamadas a supervisar. La
sumatoria de los visados son los requisitos que la municipalidad solicita que se
cumplan de previo, para tramitar la solicitud de un permiso de construcción que
es su competencia exclusiva.
Los planos elaborados por un profesional responsable deberán estar sellados y
timbrados por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, previo a su
tramitación ante las instituciones competentes162, el Colegio es un órgano asesor
del Estado en el cumplimiento de sus labores. Para tal efecto, se siguen los
requisitos establecidos en la Guía de Tramitación de Proyectos del
Departamento de Registro y Responsabilidad Profesional del Colegio. Además
el profesional declara bajo juramento que conoce la normativa aplicable y que el
proyecto la cumple.
Conforme a las facultades institucionales reguladas en la legislación, los visados
de planos son requeridos ante las siguientes instituciones:
•
•
•
•
Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). El primer visado
se tramita ante este Colegio en la Oficina de Registro de Planos por el
arquitecto o ingeniero responsable. Se calcula el valor de la obra y se
entrega bitácora. Firmados y sellados los planos se puede proceder ante
las instituciones del Estado. Si la obra no se ubica en la zona marítimo
terrestre procede de inmediato ante el Ministerio de Salud. Para las obras
en zona marítimo terrestre hay decreto regulatorio.
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU). Dirección de
Urbanismo ejerce el control sobre las normas de planificación y
urbanismo a nivel nacional. Tiene la obligación de revisar y visar los
proyectos de urbanización y fraccionamiento de previo a la aprobación
municipal.
Ministerio de Salud. Vigilancia y control en el cumplimiento de
condiciones sanitarias.
Visados de obras en zona marítimo terrestre163. El interesado debe
cumplir los requisitos de su condición si es concesionario, propietario con
113
•
título de propiedad o está bajo el régimen especial del Golfo de Papagayo.
Para construir en la ZMT, el interesado deberá contar con un contrato de
concesión aprobado e inscrito en el Registro Nacional o ser propietario
con base en la Ley N° 4558 o la normativa anterior a ésta. El
concesionario, podrá construir, tierra adentro de la línea de mojones que
demarca el límite de la zona pública de la zona marítimo terrestre,
conforme al plan regulador. El propietario, podrá construir en su
propiedad, según lo indique el título de propiedad y conforme al plan
regulador vigente en caso de que este exista164. Si el proyecto es por
urbanizaciones o fraccionamientos de uso turístico se procede ante la
Dirección de Urbanismo del INVU a cumplir requisitos por reglamento que
incluye la resolución previa de Setena. Esta dirección distribuye copias de
planos aportadas por el interesado entre las instituciones competentes
para que se pronuncien (Invu, Salud, ICAA, ICT). Aprobados los planos
básicos corresponde proceder ante la municipalidad para el permiso de
construcción respectivo.
Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Supervisar los planes y
construcciones en terrenos declarados de de aptitud turística en la zona
marítimo terrestre.
Para el fraccionamiento de terrenos o inmuebles será indispensable el visado
municipal previo. El permiso de urbanización debe garantizar las medidas
mínimas reglamentarias y el acceso de los servicios básicos por el Estado o por
el desarrollador cuando se comprometa a costear las obras necesarias. Se
indican casos en que las municipalidades no permitirán obras de construcción
(medidas, cabidas, etc)165.
4.4 Conformidad con el Régimen de Áreas Silvestres Protegidas
Patrimonio Natural del Estado (MINAET):
y el
En el marco regulatorio institucional nos referimos al conflicto de competencias
aparente entre las potestades de la municipalidad en la administración de la
ZMT y las funciones rectoras del MINAET en la tutela del Patrimonio Natural del
Estado. Actualmente es criterio jurídico interpretado –PGR, Sala Constitucional y
recientemente la CGR se ha referido al tema- el deber de las municipalidades de
ejercer la consulta previa al MINAET respecto a la demarcación de las áreas
silvestres protegidas en la zona marítimo terrestre. Si el área concesionable en
la zona restringida de la ZMT se encuentra dentro de la demarcación del
MINAET se aplicarán los criterios de protección del patrimonio natural del Estado
conforme a la Constitución y la legislación ambiental.
En síntesis, se excluye de la jurisdicción de las municipalidades en ZMT166 las
áreas de parques nacionales y reservas equivalentes, se requieren permisos y
visados del MINAET por legislación ambiental.
114
Actualmente en el 2008, Setena está requiriendo de previo el cumplimiento de
este importante requisito en los trámites de viabilidad ambiental, conforme lo
estableció en la Guía para la Construcción aprobada por Setena este año.
El MINAET ha reconocido la limitación para las áreas de conservación en el
cumplimiento de la demarcación, los esfuerzos se orientan a la materialización
del Programa de Regularización del Catastro y Registro respecto al
levantamiento de componente digital del Catastro. Se impulsa la demarcatoria
de la ZMT. Aunque las Áreas de Conservación (Sinac) manejan los sectores con
recursos costeros del patrimonio natural del Estado requieren el apoyo técnico y
el desarrollo de una metodología integral con la información catastral que
contiene los datos técnicos y físicos del mapeo del territorio nacional. Esto
facilitará técnicamente el trabajo de demarcación de las áreas del patrimonio
natural de Estado, así como los bosques y los terrenos de aptitud forestal.
4.5 Viabilidad Ambiental
La Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995) creó la Setena como un órgano
de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía. Su función
primordial es armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.
Realiza la evaluación de impacto ambiental para las actividades, obras o
proyectos que lo requieran por ley o reglamento. Sus labores comprenden
fiscalizar, estudiar, analizar, evaluar y monitorear los estudios de impacto
ambiental de las actividades productivas de los habitantes de la República167.
Hay acuerdos y reglamentos de Setena que regulan y reglamentan la viabilidad
ambiental. Es un requisito obligatorio que las instituciones públicas deben
requerir. Sin la viabilidad ambiental las instituciones no aprobará autorizaciones
y la municipalidad no otorgará el permiso de construcción.
Hay tres procesos sobre impacto ambiental regulados en Setena168:
•
•
•
Valoración o Proceso de Evaluación Ambiental Preliminar: Son los
procesos de la Revisión de Formularios de los Estudios Preliminares (D1
y D2) así como los pronósticos de plan de Gestión Ambiental y las
declaraciones juradas de compromisos ambientales, como los
instrumentos para las actividades, obras o proyectos de categoría B1 y
B2; así como los de categoría C.
El segundo corresponde al Proceso de Evaluación de Estudios de
Impacto Ambiental (EIA) que revisa los distintos estudios de Impacto
Ambiental con sus instrumentos, que corresponden a las actividades,
obras o proyectos de categoría A de Evaluación Ambiental
El tercer proceso es el de Auditorias y Seguimiento Ambiental creado
de hecho y en proceso de formalizar su inclusión legalmente.
115
Las actividades, obras o proyectos nuevos que están sujetas a una licencia de
viabilidad ambiental de Setena son169:
• Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley
específica que ordena el cumplimiento del trámite (Anexo No. 1
reglamento, listado en los que se requiere EIA).
• Las demás actividades, obras o proyectos no incluidos en el Anexo No.
1 (categorización general del Anexo No. 2 reglamento).
Los impactos ambientales potenciales (IAP) son criterios técnicos para definir
tres categorías de calificación:
• Categoría A: Alto Impacto Ambiental Potencial.
• Categoría B: Moderado Impacto Ambiental Potencial (Subcategoría B1:
Moderado – Alto Impacto Ambiental Potencial, y Subcategoría B2:
Moderado – Bajo Impacto Ambiental Potencial).
• Categoría C: Bajo Impacto Ambiental Potencial.
El procedimiento inicia cuando el desarrollador realiza una calificación
ambiental inicial conforme a esta categorización y escoge entre dos documentos
para llenar y presentar a Setena, denominados D1 (categoría de alto y
moderado IAP: A, B1 y B2 sin plan regulador aprobado por Setena) y D2 (bajo
IAP: categorías C y B2 en territorios que dispongan de plan regulador con
viabilidad ambiental de Setena).
El desarrollador debe cumplir los requisitos de presentación según la
categorización que corresponda. La Secretaría determinará la significancia de
impacto ambiental (SIA) siguiendo los procedimientos establecidos en el manual
de EIA. Además el desarrollador adquiere los compromisos ambientales
establecidos en el reglamento, su cumplimiento es obligatorio y en caso
contrario está sujeto a sanciones administrativas, civiles y penales.
La calificación ambiental final se da cuando, “ la aplicación de los instrumentos
de valoración de significancia de impacto ambiental (SIA) permite, que se
modifique, previa justificación técnica, o se confirme la categoría preliminar de
clasificación que se estableció para la actividad, obra o proyecto por medio del
D1, obteniéndose de esta manera una calificación ambiental final para la toma
de decisiones”170.
La decisión final se dará cuando obtenida la calificación ambiental final de la
significancia de impacto ambiental, el proyecto seguirá una de las siguientes
rutas de decisión:
•
•
•
B2–Baja SIA: Cumplir con Declaración Jurada de Compromisos
Ambientales.
B1 – Moderada SIA: Cumplir con Plan de Gestión Ambiental.
A – Alta SIA: Cumplir con Estudio de Impacto Ambiental.
116
Para cada uno de estos instrumentos de decisión final se establecen una serie
de requisitos que el desarrollador debe cumplir ante Setena. La elaboración de
los estudios de impacto ambiental se regulan en el capítulo III del reglamento.
Setena ha aprobado la Guía Ambiental para la Construcción (2008),
fundamentada en el reglamento para la elaboración, revisión y oficialización de
Guías Ambientales de buenas prácticas productivas y desempeño co-eficiente,
Decreto No. 34522-MINAE, publicado en La Gaceta del 16 de junio del 2008.
Esta normativa legal busca clarificar la selección de una propiedad, el proyecto
a proponer y las condiciones ambientales a considerar. La motivación para esta
guía es que ha identificado como principal fuente de los problemas ambientales
durante la evaluación de impacto ambiental para los proyectos de desarrollo de
infraestructura urbana, la incompatibilidad que existe entre el uso de suelo del
lugar donde se ubica la finca respecto al diseño del proyecto propuesto.
La Guía recomienda tomar en cuenta171:
• Factores ambientales claves
• Aspectos Legales (condiciones legales y catastrales)
• Uso del Suelo (verificar compatibilidad del futuro proyecto, consultar plan
regulador o usos permitidos en la zona según normativa municipal)
Para el diseño de un anteproyecto de desarrollo se requiere un estudio básico
que contiene la información elemental previa. Esta información son los requisitos
básicos que deben cumplirse, se encuentran en la legislación vigente y han sido
recopilados recientemente en la Guía Ambiental para la Construcción (2008) de
SETENA.
4.5.1 Trámite de Viabilidad Ambiental
Atendiendo la legislación ambiental, el reglamento de Evaluación de Impacto
Ambiental y la Guía, el procedimiento legal en la aprobación de un proyecto con
la viabilidad ambiental cumple las siguientes etapas172:
•
•
•
Requisitos de estudio básico para anteproyecto. (información básica
para iniciar propuesta)
Diseño del anteproyecto partiendo de la información básica cumplida.
Sobre el tema, la guía enfatiza que es común que cuando se llega a este
nivel se quiera dar inicio al proyecto, pero se debe tener claro que no se
pueden iniciar los trabajos constructivos sin contar con la viabilidad
ambiental correspondiente, de lo contrario se pueden generar sanciones
por parte de la autoridad ambiental y de la Municipalidad, que pueden
causar serios contratiempos en el desarrollo del proyecto173.
Evaluación Ambiental. Se presenta conforme al formulario de
evaluación correspondiente (D1 o D2), adjuntado los documentos
señaladas en el inciso “A” así como las medidas de mitigación, control o
compensación para cada uno de los impactos detectados.
117
•
•
•
Pronunciamiento de Setena. Indica el instrumento que se debe seguir
para la valoración ambiental, se recomiendan los estudios
correspondientes y fechas de presentación. No puede dar inicio a las
obras sin contar con la viabilidad ambiental.
Viabilidad Ambiental. El rechazo justificado del EsIA de la actividad,
obra o proyecto, o bien su aprobación, las comunicará la SETENA al
desarrollador por medio de una resolución administrativa, técnica y
jurídicamente motivada 174 . Presentado, revisado y aprobado el
documento señalado en el punto anterior, la SETENA procede a emitir, en
lo correspondiente, la resolución de viabilidad ambiental que requerirá
definir el monto de garantía ambiental equivalente al 1% del costo total
del proyecto, incluyendo el valor del terreno, solicitar que se nombre un
regente o responsable ambiental y que se presente un libro de bitácora,
(actividades que pueden ejecutar los interesados un mes antes de inicio
de las obras). También en esta resolución la SETENA define la
periodicidad con que el Regente Ambiental debe presentar los informes
regenciales ante la institución.
Elaboración del diseño definitivo del proyecto. Aprobada la viabilidad
ambiental, se incorporar los cambios establecidos por la SETENA en el
proyecto definitivo, siguiendo el procedimiento de visado de planos
constructivos. El proceso se cumple con el permiso de construcción
emitido por la Municipalidad correspondiente.
4.5.2 Validez y Obligaciones de la Viabilidad Ambiental
La legislación ambiental – Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Biodiversidad,
Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, entre otros- establece plazos
y responsabilidades sobre las obligaciones que la viabilidad ambiental implica.
Una lista de las obligaciones relevantes están citadas en el Manual de
Inversionista (MEIC), entre ellas175:
•
•
•
•
Las resoluciones que otorgan la viabilidad ambiental tienen una validez
máxima de dos años de previo al inicio de actividades. De previo al
vencimiento, el desarrollador deberá solicitar una prórroga.
El incumplimiento de las obligaciones relacionadas con la evaluación de
Impacto Ambiental de la SETENA tiene sanciones. Cuando un proyecto
omite o incumple los compromisos ambientales adquiridos, se expone a
que: a) de oficio SETENA le imponga una sanción administrativa de
conformidad a la legislación, b) una denuncia de cualquier persona o
vecino del proyecto (ante el TAA, SETENA, instancias administrativas o
judiciales).
La violación o incumplimiento de las resoluciones de evaluación de
impacto ambiental, faculta a la SETENA a la paralización de las obras.
Por principios de participación pública en la legislación ambiental,
cualquier persona puede hacer observaciones a la SETENA sobre el
118
•
proyecto en cualquiera de sus etapas. Los expedientes de las
evaluaciones son de carácter público y pueden ser consultados.
El interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueban, son
responsables, directa y solidariamente, de los daños que causen ante el
incumplimiento de las resoluciones de evaluación de impacto ambiental
aprobadas por la SETENA.
4.6 Permisos de Construcción
Es la autorización que otorgan las municipalidades para la ejecución de obras,
ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente el permiso se hace
constar sobre un plano que se denomina plano aprobado176.
Cuando el interesado tiene los visados de planos de las instituciones conforme
se expuso en el punto anterior, procede ante la Municipalidad a cumplir los
requisitos municipales para la aprobación de un permiso de construcción.
Presentará planos básicos acompañados por la documentación de las siguientes
instituciones177:
• Copia del plano catastrado.
• Registro Nacional o notario público. Certificación de la propiedad para
terrenos no ubicados en la ZMT o propietarios en ZMT. Certificación del
registro de concesiones del contrato de concesión para terrenos ubicados
en ZMT.
• Mopt o Municipalidad. Documento con alineamientos de carreteras
nacionales o cantonales. Para el caso de proyectos en ZMT debe cumplir
con los alineamientos y retiros establecidos en el plan regulador.
• Construcciones en zmt. Presentar el contrato de concesión inscrito en el
Registro de Concesiones.
• Construcciones que no están en zmt o tienen título de propiedad.
Presentar certificación de la propiedad.
• Invu o Minaet. Alineamiento de áreas de protección de nacientes y ríos.
• Dirección General de Aviación Civil (DGAC). Las alturas máximas de
construcción en zonas definidas como de aproximación a aeropuertos y
campos de aterrizaje.
La municipalidad solicita la presentación de la documentación descrita y cumplir
con los requisitos internos que comprenden:
• Llenar el formulario de permiso de construcción, firmado por el dueño de
la propiedad o el concesionario según corresponda.
• Certificado de Uso de Suelo.
• En caso de condominio, presentar una lámina más de planta sitio de finca
filial.
• Suscripción de la póliza de riesgo del trabajo del INS para los
trabajadores de la construcción.
119
Finalmente, la municipalidad puede tomar acuerdos y directrices sobre la
construcción y el desarrollo de su territorio. Esto implica que los requisitos
pueden ser más de una municipalidad a otra, dependiendo de las regulaciones
municipales aprobadas. También el Poder Ejecutivo puede emitir regulaciones
específicas para un sector o región, de referencia el decreto de densidades
aprobado para la región chorotega.
4.7 Análisis de Tramitología
Como se ha indicado en diversas ocasiones, en relación a los planes
reguladores la práctica es que son parciales o por pedacitos de playa, a la
medida de la concesión en una mayoría de casos. En la zmt para cumplir con el
requisito del plan regulador como paso previo a una concesión, se estableció la
práctica de que el desarrollador interesado contrataba el plan con empresas
privadas, previo acuerdo municipal. La CGR ha señalado la inconveniencia y el
conflicto de intereses en esta práctica. El impulso privado tuvo que ser puesto en
orden mediante dictámenes de la PGR 178 retomando la importancia de la
participación institucional municipal en cumplimiento de las competencias
analizadas en el marco regulatorio institucional.
Por otra parte, la CGR en dictámenes recientes del 2007 se refiere a las
consecuencias de las anomalías en los planes reguladores. De importancia se
citó en el marco regulatorio institucional el caso de Punta Ventanas en Osa,
aunque los informes del órgano contralor remiten a los problemas legales e
institucionales de planes reguladores en diferentes puntos de la costa pacífica.
Hasta ahora no se identifica un solo plan regulador en ZMT que cumpla con la
legislación, las competencias institucionales y la integralidad del ordenamiento
territorial en temas de desarrollo sostenible.
En referencia al listado de tramitología, es importante mencionar los esfuerzos a
nivel del CFIA y el Meic (Dirección de Mejora Regulatoria) para simplificar los
trámites y los plazos en general en la tramitología, que también se implementa
en la zona costera. Son esfuerzos para mejorar la gestión institucional y
orientados a digitalizar los trámites en las instituciones de gobierno.
La mejora regulatoria y la simplificación de trámites se rige por la Ley Nº 7472 de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (y su
reglamento), en sus artículos 3, 4 y del 18 al 20, reforzada por la Ley No. 8220
de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos.
La legislación encomienda a la Dirección de Mejora Regulatoria, tareas en que
coordina los esfuerzos de la simplificación de trámites y mejora en las
regulaciones de áreas prioritarias179.
La tramitología que se caracteriza por ser una compleja guía de cumplimiento de
requisitos en las instituciones públicas, tiene como áreas de interés en la mejora
regulatoria los siguientes puntos:
120
•
•
•
•
Existe un manual del inversionista del Meic,
El CFIA tiene el sistema digital de APC (Administrador de Permisos de
Construcción)
Algunas municipalidades están recibiendo el software del CFIA para
digitalizar el trámite de permisos con una especie de ventanilla única
municipal en donde también se pueda gestionar la tramitología del INVU.
La Dirección de Urbanismo (INVU) tiene una ventanilla única.
121
Capítulo 5. Otros temas relevantes específicos.
En este capítulo se abordan temas o inquietudes puntuales que ameritan un
estudio adicional para comprender la aplicación del marco legal y la gestión
institucional en la zona costera. Se trata de tópicos que por su interés es mejor
desarrollar en un apartado distinto, aunque se vinculan estrechamente con el
contenido de los capítulos anteriores.
La dinámica del desarrollo costero en cuanto trasciende el marco regulatorio de
la LZMT (1977), lleva asociada tendencias legales para atender las necesidades
del crecimiento costero y la inversión que llega.
5.1 Propiedad en Condominio y Residenciales180
La construcción de proyectos residenciales y condominios son una fuerte
tendencia en las zonas costeras más desarrolladas, concretamente en el
pacífico norte (Santa Cruz) y el pacífico central (Jacó).
La aprobación de la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio (1999)
representó el banderazo oficial para el impulso y desarrollo de proyectos bajo un
concepto novedoso en la construcción de la costa pacífica, especialmente
acentuado a partir del año 2004. Fincas localizadas en la zona marítimo terrestre
y que se extiende al interior como propiedad privada, reúnen las características
primarias idóneas para este nuevo concepto por sus dimensiones territoriales
pero con la característica de tener garantizado el frente de playa fundamental, lo
que impulsó este moderno concepto en los primeros proyectos181.
Actualmente la presión sobre las autoridades competentes y locales por la
cantidad de proyectos de residencias e inmobiliarios es reconocida y representa
un reto en las competencias y responsabilidades institucionales. Se caracterizan
por una diversidad arquitectónica y combinación de preferencias y conceptos
que impactan el desarrollo y las posibilidades de ordenamiento territorial en la
zona costera. Implementar la ley y seguir el proceso de cumplimiento de
requisitos para el otorgamiento de aprobaciones más los avances de los
proyectos in situ, mantienen una dinámica contra reloj en dependencias claves
como los departamentos de construcción de las respectivas municipalidades.
Lidiar con las dimensiones, especificaciones técnicas, tipo de proyectos y los
requisitos legales no es una tarea fácil, requiere capacidad y recursos humanosfinancieros. También la regulación es amplia y se aprueban nuevos instrumentos,
recientemente en el litoral de Guanacaste con un nuevo decreto182. Se agrega
aprobación regulatoria con directrices para la construcción en las costas sobre
temas de densidad y tamaños, entre otros.
Un elemento adicional son las nuevas tendencias e innovaciones en el notariado
costarricense. Se requiere escritura pública para la constitución del régimen en
condominio. La escritura es un documento amplio y exhaustivo en regulación y
122
constitución de derechos (afectación de la propiedad al régimen en condominio,
fincas filiales, bienes comunes, áreas privativas, servidumbres de paso y
ecológica, reglamentos), documento que se inscribe en el Registro Nacional.
Los aspectos jurídicos del régimen de propiedad inmobiliaria dentro de una
concesión que autoriza únicamente el uso y disfrute de un terreno, cuyo
régimen demanial es la propiedad del Estado, generan controversia porque el
territorio en zmt pertenece al Estado. Los desarrollos inmobiliarios que se
establecen fuera de la zmt en terrenos privados respecto a la propiedad
inmobiliaria no presentan controversia jurídica.
5.2 Terrenos de parcelamiento agrícola se transforman en condominios y
urbanizaciones
En la gira al Pacífico Central 183 llamó la atención los proyectos que se
anunciaban como urbanizaciones con lotes de 5.000 metros cuadrados en
adelante. La medida poco usual para la construcción tradicional de vivienda
planteó la interrogante, aunque era evidente el mercado inmobiliario al que se
dirige, sí la medida ameritó una revisión legal. La normativa bajo la cual se
ampara esta nueva tendencia de construcción de condominios y urbanizaciones
en parcelas agrícolas, es el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones (1982). Este reglamento define las
condiciones urbanísticas y técnicas indispensables para que las Municipalidades
permitan fraccionamientos y establece los requisitos. En este punto llama la
atención lo estipulado184:
• En el punto II.1.1. En distritos sujetos a control urbanístico no se requiere
el visado municipal cuando todas las parcelas resultantes midan más de 5
Ha., cuando su uso sea agropecuario y conste así en planos, por
considerarse que estos casos no interesan al uso urbano.
• En el punto II.2 sobre los accesos indica: Este capítulo no se aplicará a
segregaciones cuyas parcelas resultantes sean todas mayores de 5
hectáreas, las cuales se consideran no interesan a los fines del control
urbanístico.
El impacto de esta práctica reciente en el litoral pacífico ha sido preocupante en
Osa. En el 2007 las denuncias se profundizaron por los movimientos de tierra
autorizados por la Municipalidad de Osa en la Fila Costeña, donde las acciones
de los desarrolladores preocupan a diferentes sectores. Se identifica como uno
de los principales actores sobre el tema al Programa Institucional Osa-Golfo
Dulce (PiOsa) de la Universidad de Costa Rica, constituyendo las denuncias
sobre este tema uno de los ejes de acción del programa, por las características
alarmantes de la prácticas de fraccionamiento en parcelamiento agrícola, el
incremento en los permisos de remoción de tierras en la Municipalidad de Osa
que alcanzaron un aumento desmedido de más del 200% en el 2007 185 . La
preocupación revela una situación controversial amparada por el reglamento de
cita, ya que para la parcela agrícola no se exige la valoración de impactos
123
ambientales de la Setena. Los sectores urgen a las instituciones tomar medidas
urgentes y en otros casos aplicar una reforma inmediata para detener esta
práctica. “Se utiliza la figura del parcelamiento agrícola como sustituto de la
modalidad de condominios y urbanizaciones. La figura del parcelamiento
agrícola permite que todo proyecto bajo su amparo requiera únicamente el
permiso de la municipalidad correspondiente, sin embargo, no en todos los
casos la municipalidad está preparada para proteger zonas de gran fragilidad
ambiental”186.
5.3 Inversión de recursos privados en obras públicas.
Excepcionalmente, y
de conformidad con el
artículo 38 de la Ley de
Planificación Urbana y su propia Ley constitutiva, el Instituto Costarricense de
Acueducto y Alcantarillado, posee la potestad de . otorgar a particulares
autorizaciones para realizar y costear obras de cualquier naturaleza relativas a
la creación, ampliación o modificación de infraestructura relacionada con
alcantarillado y acueductos, en la medida que sean necesarias para la
aprobación definitiva de proyectos de urbanización, estos últimos entendidos
como cualquier tipo de obra.
En cuanto a la realización de una inversión conjunta del urbanizador y el AyA,
este únicamente se encuentra facultado para realizar la inversión, en aquellos
casos donde el interés público lo justifique, según se demuestre mediante
estudios técnicos que respalden la viabilidad y necesidad de la construcción,
modificación o ampliación del alcantarillado o acueducto, y sin que esto
compromete el recurso hídrico existente en perjuicio de la comunidad ya
presente o de los habitantes de los eventuales nuevos desarrollos.
Por su parte, debe tenerse presente que la autorización de inversión privada en
este tipo de obras, no otorga un derecho preferente al urbanizador que las
realiza, pues una vez concluida la infraestructura necesaria, ésta debe ser
cedida al interés público, por lo que en los supuestos de inversión privada,
cualquier obra o servicio que esté destinado a satisfacer un interés público, debe
utilizarse tomando como norte los principios de igualdad, universalidad,
eficiencia y continuidad, reconocidos constitucionalmente.
El único derecho que le será reconocido legalmente al urbanizador que costea
las obras de infraestructura, es el de recibir dentro del plazo de cinco años, un
abono por cada unidad de vivienda que contenga un proyecto de urbanización
futuro y que utilice la infraestructura construida.
Tal y como se indicó el proceso constructivo de la infraestructura realizada por
el urbanizador privado es de interés público, en la medida que la obra es
necesaria e instrumental al servicio público que se brindará, lo cual justifica la
intervención del AyA durante la construcción y lo obliga a ejercer todos sus
poderes de tutela y fiscalización. Lo anterior significa que el urbanizador
124
particular que realiza las obras de infraestructura de acueductos y alcantarillado,
no está excluido de solicitar el respectivo permiso constructivo. Asimismo no lo
exonera del pago de los impuestos respectivos, pues dicha posibilidad aplica
únicamente para las dependencias del gobierno y las instituciones públicas, en
virtud de lo establecido en los numerales 74, 75 y 80 de la Ley de
Construcciones, 70 de la Ley de Planificación Urbana, y 2 de la Ley N° 7293 del
31 de marzo de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias
y Excepciones.
En conclusión el dictámen C-218-2008 sobre el Caso Sardinal concluyó
respecto a la posibilidad de construir obras de infraestructura para prestar el
servicio público de agua por particulares:
“ 1. A partir de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana la
regla general es que cualquier solicitud nueva de permiso que se presente para
un área que no cuenta con facilidades y servicios públicos, sea por el alto costo,
la lejanía o por cualquier otra razón, debe ser rechazada.
2.
Excepcionalmente el AyA como ente rector en la materia, tiene la
facultad de otorgar autorizaciones a particulares para costear obras de
alcantarillado público o acueductos, en la medida que sean necesarias para la
aprobación definitiva de sus “proyectos de urbanización” .
3.
El concepto “proyectos de urbanización” debe ser entendido en sentido
amplio a la luz de las definiciones contenidas en la Ley de Planificación Urbana y
las potestades genéricas reconocidas en los artículos 2 inciso e) y 21 de la ley
Constitutiva del AyA, por lo que dicha institución puede autorizar al urbanizador
de cualquier tipo de obra, costear los servicios de acueducto y alcantarillado
necesarios para la aprobación final de su proyecto.
4.
El AyA únicamente se encuentra facultado para realizar una inversión
conjunta con un urbanizador particular, en aquellos casos donde el interés
público lo justifique, según lo determinen los estudios técnicos correspondientes
que respalden la viabilidad y necesidad de la construcción, modificación o
ampliación del alcantarillado o acueducto, sin que ello signifique comprometer el
recurso hídrico existente en perjuicio de la comunidad presente o de los
habitantes de los eventuales nuevos desarrollos.
5.
La autorización de inversión privada puede ser tanto para realizar
infraestructura nueva o para aumentar la cobertura total del sistema existente,
sin embargo en cualquier caso debe hacerse bajo los estrictos lineamientos
técnicos, aprobación y fiscalización del AyA.
125
6.
El único derecho reconocido legalmente al urbanizador que costea las
obras de infraestructura, es el de recibir dentro del plazo de cinco años, un
abono por cada unidad de vivienda que contenga un proyecto de urbanización
futuro y que utilice la infraestructura construida. Por ello, la inversión realizada
no le otorga derecho preferente alguno para recibir el servicio público, pues una
vez concluida la infraestructura necesaria, ésta debe ser cedida al interés
público.
7.
El número de pajas de agua que se asignen al urbanizador dependerá de
los estudios realizados y de que no se comprometa el interés público, además
dicha asignación deberá ejecutarse siempre por parte del AyA y nunca por el
urbanizador, teniendo como norte los principios de igualdad, universalidad,
eficiencia y continuidad del servicio.
8.
Únicamente podría aumentarse la red de distribución existente para
aumentar el caudal requerido por el urbanizador, si esto es posible desde el
punto de vista técnico, y ello no compromete el servicio brindado a la
colectividad….
11.
El proceso constructivo de la infraestructura realizada por el urbanizador
privado reviste de un marcado interés público, en la medida que la obra es
necesaria e instrumental al servicio público que se brindará, lo cual justifica la
intervención del AyA durante la construcción y lo obliga a ejercer todos sus
poderes de tutela y fiscalización.”
Con relación a este caso, al resolver un recurso de amparo planteado por
vecinos de la zona de Sardinal, la SC ( voto 262-09) declaró con lugar el mismo:
“ Por violación a lo establecido en el artículo 50 de la Constitución Política en la
aprobación y puesta en ejecución del proyecto de ampliación del acueducto El
Coco-Ocotal; al no existir certeza técnica sobre la capacidad de explotación del
recurso hídrico del Acuífero Sardinal, y la consecuente incertidumbre sobre la
afectación de la prioridad de disponibilidad de agua para la satisfacción de los
intereses de la comunidad, sobre cualquier otro tipo de interés patrimonial,
comercial o turístico. Por violación al artículo 9 de la Constitución Política al
omitirse la debida participación ciudadana en el proceso de formulación del
proyecto”.
De esta manera, además de los criterios legales para la construcción de las
obras, debe tomarse en cuenta la necesidad de contar con estudios técnicos
sobre la disponibilidad de agua y respetarse el principio de participación
ciudadana en asuntos ambientales.
5.4 Moratorias Municipales
126
Otro aspecto de interés finalmente lo constituyen las posibles moratorias
municipales al otorgamiento de permisos, por ejemplo, de construcción. Esta
figura ha sido utilizada por la Municipalidad de Osa, mientras se emitía el
correspondiente reglamento de construcciones en la fila costeña. Este proceder
parece ser legal y constitucionalmente viable mientras su plazo no exceda la
razonabilidad y proporcionalidad requeridas y se encuentre debidamente
justificada por razones ambientales, sociales y técnicas. Debe no obstante,
considerarse el posible impacto que tendría sobre el derecho de propiedad
privada y libre iniciativa económica en algunos casos. En estos casos la
justificación puede encontrarse además en los principios preventivo y
precautorio del derecho ambiental ( Ley de Biodiversidad artículo 11).
127
Conclusiones.
Las principales conclusiones que pueden extraerse de la investigación son las
siguientes:
•
La zona marítimo terrestre y la zona costera presentan diferencias
importantes en lo relativo a su régimen legal. La primera por tratarse de
un bien de dominio público- con las excepciones de terrenos inscritoscuyo uso esta condicionado a la existencia de concesiones o permisos de
uso ( para actos sencillos) previo cumplimiento de múltiples requisitos
establecidos en la legislación. Por el contrario, en la zona costera
ubicada más allá de la zona marítimo terrestre coexisten diversos
regímenes de propiedad privada y pública y las herramientas e
instrumentos para permitir su uso y aprovechamiento son diversos. En
ambos casos, la planificación, el ordenamiento del territorio, los
mecanismos preventivos relacionados con la construcción y la evaluación
de impacto ambiental juegan un papel fundamental para poder avanzar
hacia un desarrollo sostenible en la zona.
•
La ocupación- legal e ilegal- de la zona costera, pero particularmente de
la zona marítimo terrestre como un bien de dominio público, es
significativa y, esta porción del territorio, deviene objeto de interés por
parte de diversos actores: pobladores locales, agentes inmobiliarios,
empresarios turísticos de la más variada dimensión, entre otros.
Desafortunadamente, específicamente en el caso de la ZMT existe una
importante cantidad de ocupación ilegal que dificulta su adecuado
ordenamiento. Las tipologías de ocupación resultan sumamente variadas,
por ejemplo, simples invasores; aquellos que alegan derechos
inexistentes basados en actos jurídicos ilegales ( compra de permisos de
uso, transmisión de la condición de pobladores; venta del derecho de
prioridad para obtener un concesión aún sin cumplirse los requisitos
legales, etc); ocupantes que cuentan con autorizaciones administrativas
contrarias al ordenamiento jurídico, entre otros.
•
La legislación no es garantía de un desarrollo costero efectivo conforme a
los objetivos de la ley de zona marítimo terrestre (patrimonio nacional y
del Estado, inalienable e imprescriptible, protección de sus recursos
naturales, uso y aprovechamiento) y las tendencias en la zona reflejan
una dinámica no contemplada en la misma (turismo, modalidades
inmobiliarias, un alto porcentaje sin planes reguladores, debilidades en
planificación y ausencia de criterios de ordenamiento territorial,
crecimiento acelerado, dualidad mercado e inversión).
•
De esta forma, la legislación vigente, tanto aquella relativa a la ZMT como
la aplicable a toda la zona costera, ha sido deficientemente aplicada por
128
las más diversas razones: falta de recursos económicos, tecnológicos y
humanos; falta de conocimiento; ausencia de
instrumentos de
ordenamiento territorial y planificación adecuados o
indebida
implementación de los mismos; poco o nulo control ambiental; falta de
voluntad de las instancias administrativas que se traduce en tolerancia de
acciones ilegales.
•
A pesar de los vacíos legales, la normativa existente- correctamente
aplicada- en materia de planificación y ordenamiento territorial, control
ambiental y construcciones hubiera permitido una mejor gestión de la
zona costera de cara a su desarrollo sostenible. Si bien es cierto existe la
necesidad de reformas a ciertas disposiciones y de llenar vacíos y
lagunas en algunos campos ( incluyendo la promulgación de instrumentos
de ordenamiento territorial), la escasa aplicación de la legislación vigente
han sido un factor decisivo que ha limitado un desarrollo costero
sostenible. Debe destacarse que la normativa debido a nuevas
interpretaciones de instituciones con funciones de control como la PGR y
la CGR, se han verificado ajustes importantes, aún sin cambiar de
manera expresa la letra de la ley y contra la práctica y experiencia
administrativa tradicionales (por ejemplo, el caso de las concesiones en
terrenos boscosos patrimonio natural del Estado).
•
Las instituciones con competencias legales (considerando además el
papel predominante de las municipalidades) e ingerencia en la gestión de
la zona desde la perspectiva de su planificación, ordenamiento, control y
permisos previos para actividades constructivas y otras, son múltiples. En
sí mismo la existencia de distintas instituciones actuando en un mismo
territorio no constituye un inconveniente, en el tanto se cuente con
competencias bien delimitadas y mecanismos de coordinación,
planificación y rectoría sólidos. La principal problemática, ha radicado en
la dispersión y falta de claridad en las competencias de las instituciones,
lo cual ha generado conflictos, incertidumbre y dificultades. Por ejemplo,
no resulta claro el alcance de la “ superior vigilancia” del ICT; la relación
entre la planificación del ICT y aquellas de las municipalidades; o en
ciertos supuestos, las competencias legales del MINAET y las de los
municipios.
•
La gestión institucional de la ZMT presenta actores locales claves: los
municipios y actores centrales con competencias diversas. Estos
primeros por motivos de debilidades de gestión identificadas por
numerosos informes de fiscalización de la CGR desde el 2004, Informes
del Estado de La Nación y otras fuentes, han contribuido al desarrollo
poco planificado de la zona. Construcciones ilegales, inobservancia de
disposiciones jurídicas, incumplimiento de planes reguladores, planes
reguladores en áreas boscosas, tolerancia de acciones ilegales y
participación en algunas de ellas (cobro de cánones a ocupantes sin
129
derechos), deficiente gestión de control tributario y de construcciones,
entre otros, han coadyuvado para que la zona costera presente
problemas importantes.
•
En este orden de ideas, a nivel de las competencias institucionales,
criterios de oportunidad y legalidad se traslapan entre acciones y
decisiones locales, regionales y nacionales. Este tema ha sido estudiado
por la Contraloría (2007) y recomienda hacer una revisión y evaluación de
las funciones realizadas principalmente por el ICT (supervisor vigilante de
la ZMT con funciones en la aprobación de planes reguladores costeros y
a su vez incentiva el turismo). La Contraloría llega a afirmar que “ quizás
la mejor solución sería eliminarle al ICT las competencias sobre
aprobación de planes reguladores y de superior vigilante de esa zona.
Ese papel lo pueden desempeñar las municipalidades, el INVU en lo
relativo a ordenamiento territorial, y el MINAE en lo que respecta a la
protección del patrimonio natural del Estado. Igualmente, se debe hacer
una revisión de las funciones encomendadas a las demás instituciones
públicas como el MOPT y el IDA. Respecto al INVU, se debe fortalecer
esta institución, y centralizar en ella las competencias de ordenamiento
territorial junto con las municipalidades pertinentes”187.
•
Los instrumentos previstos de planificación y ordenamiento del territorio
no han brindado tenido los resultados esperados: por ejemplo los planes
reguladores han sido parciales, en ocasiones cubren pequeñas porciones
de playas; contratados y elaborados por privados para asegurarse
obtener las concesiones buscadas; no responden a un concepto de
planificación integral pues no consideran las zonas de influencia, etc.
Para agravar esta problemática valga indicar que, los reglamentos del
INVU y el ICT para orientar la preparación de estos instrumentos son del
2008 y 2009 respectivamente. Otras herramientas claves, tales como el
plan general de uso del suelo de toda la ZMT no se han emitido. Los
esfuerzos del ICT, Produs y el Programa de Regularización de Catastro y
Registro por contar con planes reguladores integrales deben ser
rescatados, pero son relativamente recientes si consideramos la vigencia
de la legislación sobre ZMT ( 1977).
•
Respecto a los planes reguladores, en la práctica hasta hace poco
estuvieron impulsados y fueron elaborados por particulares interesados
en obtener una concesión en zona marítimo terrestre. A nivel institucional,
el ICT y el INVU tienen posiciones disconformes y hasta opuestas
técnicamente, impactan con sus posiciones por retrasos al usuario y no
hay reglas claras. Se reconoce que “es mínima el área costera que
cuenta con planes reguladores y cuando existen en algunos casos se
violentan sus regulaciones”188. En particular, el litoral pacífico sufre de una
débil presencia de planes reguladores; las municipalidades realizan
esfuerzos por dar vigencia a la normativa, algunas con planes ya
130
elaborados que están pendientes de aprobación por el Consejo Municipal
y otras se apoyan en programas que impulsan el levantamiento de este
importante instrumento.
•
No es clara ni permanente una política de desarrollo en la zona costera,
hay descoordinación en las instituciones competentes. La dinámica del
desarrollo costero, sus características de crecimiento y construcción
demandan dirección y planificación de la política costera que el país
decida promover. Los planes de desarrollo, los planes reguladores, la
tecnología y actualización digital, la tramitología simple y eficiente, son
temas pendientes de solución. Operativa y funcionalmente las
instituciones tienen una débil comunicación.
•
En particular, la normativa relacionada con la ZMT ha demostrado que
presenta vacíos y “ portillos” relevantes. A la vez, se ha generado una
contiene importante experiencia en su aplicación y se han podido
determinar sus principales debilidades y fortalezas, especialmente por
medio de la participación de la PGR y la CGR. Es menester señalar que
el interface de la regulación de la ZMT con las zonas marinas no se
encuentra apropiadamente recogido en la legislación vigente. En la ZMT,
la ley tiene el especial interés de regular la franja de 200 metros como
patrimonio nacional, vigilar su usufructo y administración son objetivos
claros en la ley. El desarrollo ha ejercido una enorme presión y pese al
régimen especial establecido por la LZMT, hoy es urgente un recuento de
las lecciones después de una vigencia de más de 30 años.
•
El control ambiental preventivo (permisos, viabilidad ambiental, etc) y
represivo en la zona costera ha sido escaso y fundamentalmente reactivo
a denuncias presentadas por ciudadanos y comunidades. Recientemente,
sin embargo, acciones del TAA (“ barridas ambientales”) y del Ministerio
de Salud aplicando medidas especiales según la Ley de Salud, indican
una estrategia proactiva para controlar el cumplimiento de la legislación
ambiental. No obstante, otras instancias de control como las
Municipalidades y la misma SETENA (que cuenta con un Departamento
de Seguimiento Ambiental) han actuado, en la mayoría de los casos, ante
denuncias u órdenes de la Sala Constitucional o la Contraloría. Lo
anterior aunado a los problemas y vacíos legales indicados ha permitido
usos de la zona costera que han generado impactos ambientales no
deseados. La CGR en sus informes ha evidenciado la existencia de serias
debilidades en las labores de vigilancia y control que conforman la zona
marítimo terrestre, con responsabilidades tanto para las municipalidades
como para el ICT. Al mismo tiempo, las comunidades están más
dispuestas a denunciar y ejercer mecanismos de participación ciudadana
ante la cambiante realidad costera.
131
•
La dinámica económica desplegada en la costa pacífica involucra actores
locales que demandan un desarrollo con beneficios mejor distribuidos y la
variable ambiental integrada. Los actores locales se fortalecen
organizativamente con una intensa participación en conflictos asociados a
bienes de dominio público ya no sólo respecto a la zona pública sino en
temas como el agua, los recursos naturales, la infraestructura, entre otros.
De referencia, el componente de Impactos Ambientales para este estudio,
establece las características de los conflictos ambientales, su incidencia
por recurso natural y la participación de diferentes actores (locales,
desarrollistas, instituciones públicas, entre otros).
•
Temas claves para el desarrollo de la zona los constituyen el uso y
aprovechamiento del agua. Los votos de la SC han establecido
claramente que las comunidades tienen derechos a ser consultados y a
que existan estudios técnicos en la materia de previo a la autorización de
infraestructura, como acueductos. Recientes reglamentaciones a la ley
de planificación urbana y dictámenes de la PGR han venido a clarificar las
condiciones bajo las cuales puede desarrollarse infraestructura pública
con fondos privados.
•
Los gobiernos locales tienen una estructura participativa que para una
mejor ética de gestión requiere que los ciudadanos se concienticen sobre
la importancia de los representantes que eligen, y que la municipalidad
puede ser una gestora de cambio diseñando e impulsando propuestas y
herramientas para un desarrollo sostenible integral. Una municipalidad
proactiva puede desde su jurisdicción poner a las instituciones del Estado
a involucrarse dentro de este proceso, si define claramente las
prioridades y los componentes de su ordenamiento territorial
acompañándose con herramientas legales existentes y acuerdos locales
para el proceso. Identificar el desarrollo sostenible como una prioridad es
una necesidad urgente en política nacional y acciones locales.
•
Figuras jurídicas nuevas como condominios y parcelas agrícolas han ido
surgiendo con dudosa legalidad o conveniencia de conformidad con los
nuevos deseos del sector inmobiliario, pero sin ser acordes con una
política de desarrollo clara.
•
Finalmente, la legislación ambiental es insuficiente si no se hace una
integración transversal al marco jurídico del país. Se requiere en este
sentido un amplio liderazgo institucional para fortalecer las competencias
y la política estatal de atender los temas ambientales. Sin embargo, no ha
alcanzado el país una trascendencia como para madurar en acciones
institucionales integrales el tema fundamental del desarrollo sostenible en
la planificación y el ordenamiento territorial, con una ausencia y fragilidad
más notoria en el desarrollo del litoral costero. Más bien se encuentra en
132
una inercia dual entre conservación y desarrollo. Esta situación, requiere
una agenda seria y comprometida a nivel de Estado para orientar las
variables ambientales como las socioeconómicas en un equilibrio que a
todas luces es urgente. Los conflictos ambientales en la zona costera son
mucho más frecuentes, consecuencia de una combinación de factores:
desde la preservación, uso, manejo y destino de los recursos naturales,
actuaciones y decisiones municipales e institucionales, hasta las
dinámicas del desarrollo costero en sus dos perfiles hoy: el turismo
tradicional y la tendencia inmobiliaria residencial en la costa. Las
actividades, si bien es cierto están reguladas en el marco regulatorio
costarricense, no se garantiza su fiel cumplimiento por las variaciones
funcionales que hacen de la zona un lugar en ebullición.
RECOMENDACIONES
Con fundamento en lo expuesto en la investigación se formula un conjunto de
recomendaciones estratégicas.
•
Se requiere una reforma integral a la Ley de la ZMT en diversos aspectos
de interés, no solamente en lo tocante a los instrumentos jurídicos para
ordenar la gestión costera sino en lo relativo a las competencias
institucionales. Cabe mencionar que existen en este momento diferentes
iniciativas de reforma a la Ley, incluyendo el proyecto de Ley de
Territorios Comunitarios Costeros, la iniciativa de la CGR para contar con
una nueva normativa y la del Programa de Regularización de Catastro y
Registro orientada a promover reformas puntuales y una propuesta
concreta para regularizar cierta ocupación en la zona restringida de la
ZMT. Se requiere impulsar procesos participativos y de consulta que
consideren los intereses de los diversos actores, con el propósito de
consensuar una posición respecto al marco legal deseable para ordenar
la zona costera. En este orden de ideas, un punto de partida podría ser un
planteamiento respecto a los objetivos de la ley ( los cuales la norma
vigente no menciona).
•
Como parte de estas reformas, es imprescindible analizar el papel del ICT
en la gestión de la ZMT ( actualmente la “ superior vigilancia” de la
misma) y si es conveniente que este rol permanezca o si debe ser
modificado. Igualmente es necesario integrar a los nuevos actores que
han ido surgiendo como la SETENA y plantearse la necesidad de
mantener las competencias de otros, como el IDA.
•
La ocupación ilegal de porciones de la ZMT constituye un serio problema
social. Poblaciones enteras, incluyendo edificaciones que prestan
servicios públicos, se encuentran en riego de ser desalojados. Aunque la
ocupación en zona pública, cuando se generan impactos ambientales o
133
situaciones de riesgo no debe ser tolerada, es importante plantearse la
necesidad de “ regularizar” alguna de esta ocupación bajo condiciones,
criterios y principios adecuados. Esta propuesta es sin duda polémica,
pero se requiere un análisis minucioso de la ocupación ilegal que
ameritaría ser regularizada atendiendo a criterios de naturaleza social u
otros.
•
El fortalecimiento de la capacidad municipal para lidiar con la ZMT en
particular y con la zona costera ( fundamentalmente acá mediante
permisos de construcción y planes reguladores urbanos), debe ser una
prioridad. En ocasiones, la falta de personal y conocimiento han sido los
causantes de decisiones administrativas erróneas. Los Informes de la
CGR son claros al señalar las debilidades legales y administrativas para
la gestión de la ZMT, aplicables en gran medida al resto de la zona
costera. Se debe fortalecer la capacidad del municipio de utilizar
instrumentos de planificación ( estratégicos) y de ordenamiento territorial
( planes reguladores costeros y de todo el cantón). Esta recomendación
incluye- como parte de la propuesta de reforma legal- analizar la forma
como el canon de la ZMT se cobra actualmente y si son necesarios
modificaciones legales al procedimiento de valoración y gestión de cobro.
Es además importante contar con un censo actualizado del estado de la
zona marítimo terrestre y con capacidad institucional adecuada para la
gestión de la misma, especialmente a nivel de Concejos Municipales de
Distrito (gestión administrativa, legal y de cobro).
•
Los planes reguladores integrales iniciativa del ICT, los planes
reguladores costeros cantonales que impulsa el Programa de
Regularización de Catastro y Registro y otras iniciativas de
Municipalidades y sectores académicos u ONG, deben ser apoyados y
coordinarse adecuadamente. Una planificación integral es urgente para
mejorar el uso del suelo y la compatibilidad de las actividades humanas
con los principios del desarrollo sostenible. El país debería aprobar un
reglamento de ordenamiento territorial multiescala que sirva de
fundamento a los procesos de promulgación de planes reguladores.
•
La variable ambiental debe ser integrada en los planes de desarrollo y en
los planes reguladores de manera que este constituya un eje transversal
del proceso. Lo anterior además en cumplimiento de la legislación
reglamentaria y votos constitucionales respecto a la inclusión de esta
variable en los mismos mediante los índices de fragilidad ambiental.
•
Es necesario delimitar el patrimonio natural del Estado de manera que
este sea adecuadamente administrado. La ausencia de su correcta
delimitación puede generar importantes conflictos legales, anulaciones,
acciones judiciales que culminen con indemnizaciones, etc.
134
•
La administración del SINAC sobre terrenos con bosque en la zona
marítimo terrestre ( excluyendo la participación municipal en la
administración de la misma), han producido discrepancias entre los
Municipios y el SINAC. Por tal motivo, el SINAC debería apoyar procesos
de capacitación a las municipalidades sobre las condiciones legales de la
tenencia en áreas protegidas y el patrimonio natural del Estado.
•
El país, y en particular el SINAC, han incrementado su interés en los
temas marino-costeros. La puesta en marcha de un Programa Marino
Costero por el Sistema y otras iniciativas ( creación de la Comisión de la
Zona Económica Exclusiva, etc) son ejemplos de esta renovada atención
por los problemas costeros. A nivel de las Areas de Conservación con
ASP marinas el establecimiento de comisiones marino-costeras y el
establecimiento y/o fortalecimiento de Programas Marinos, es una opción
que puede ser explorada.
•
Los controles ambientales y la tramitología deben ser fortalecidos para
que cumplan un adecuado papel de cara al control de la gestión
sostenible de la ZMT. Ello pasa por fortalecer a la SETENA de manera
que cuenta con credibilidad y adecuados mecanismos de seguimiento y
monitoreo de las licencias o viabilidad ambiental que otorga. En general,
las instituciones de control ambiental, deben mejorar la capacidad de
actuar de oficio y no solo de manera reactiva, como ha ocurrido
recientemente en el caso de las barridas ambientales del TAA o las
inspecciones del Ministerio de Salud. La simplificación de trámites para
necesaria, pero sin que ello conlleve una desprotección ambiental. Por
tanto, se requiere que los trámites a ser racionalizados sean aquellos que
son innecesarios para proteger la salud o el ambiente, guiándose por los
principios preventivo y precautorio del derecho ambiental.
•
La participación ciudadana en los procesos de planificación es clave. Los
ciudadanos se verán afectados por las disposiciones legales relacionadas
con el uso del suelo y deben tener la posibilidad de participar y ser
escuchados. Los planes reguladores deben igualmente adoptarse
siguiendo mecanismos adecuados de participación. Se deben mejorar y
fortalecer los espacios de participación ciudadana existentes de manera
que los procesos de desarrollo tomen en consideración a los diferentes
actores sociales y les permitan a estos al menos manifestar su opinión e
informarse apropiadamente.
•
Reformas a legislación conexa como la Ley de Propiedad Horizontal
deben ser analizadas para compatibilizar este esquema legal con la
naturaleza de dominio público de la ZMT y el régimen de concesiones.
•
La promulgación de otra legislación de interés debe ser analizada como
una futura ley de navegación y reglamentaciones de leyes vigentes como
135
la Ley de Pesca. La Ley de Pesca y Acuicultura no posee una
reglamentación general (la cual debió haberse emitido 90 días después
de la publicación de la Ley omisión que condujo a la Sala Constitucional a
obligar a las autoridades a proceder con la misma), motivo por el cual
muchos de los aspectos contemplados en la Ley no han sido
debidamente desarrollados para seguridad de los diferentes usuarios y
actores involucrados en temas marino-costeros. Asimismo, la legislación
costarricense en materia de transporte marino es escasa. No se cuenta
con legislación adecuada en materia de navegabilidad y los reglamentos y
decretos ( reglamento de zarpe y otros) no poseen sanciones adecuadas
o estas no se han implementado apropiadamente.
Se requiere
igualmente elaborar y promover la promulgación de una Ley de
Navegación.
136
FUENTES CONSULTADAS
•
•
•
•
Carpeta digital personal CESD: Research (14 documentos) Bid Catastro
(9 documentos)
Preparar listado de legislación y jurisprudencia consultada (en proceso).
Sistema Nacional de Legislación Vigente (Sinalevi) y jurisprudencia
recopilada en Sala Constitucional.
Entrevistas realizadas a la fecha: Santa Cruz (Guanacaste), Puntarenas
(Central), Pacífico Central (Garabito y Aguirre), San José.
Consultores del componente 2 ABRE, Proyecto de Regularización del
Catastro.
Documentos y publicaciones
Estado de la Nación (2007). “Tenencia y ocupación de la tierra en la zona
marítimo terrestre de Costa Rica”. In: Décimo tercer informe del Estado de
la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Costa Rica.
Setiembre, 2007.
ICT (2006). Plan Nacional de Turismo. Actualización 2006. Versión 4.0 - 15 de
agosto 2006. Borrador en discusión.
ICT (2002). Plan General de desarrollo Turístico Sostenible 2002-2012.
SETENA (2006). El acelerado crecimiento inmobiliario en las zonas costeras de
Costa Rica, el caso de Guanacaste y la necesidad de una estrategia
ambiental integral para la prevención de daños al ambiente por efectos
acumulativos. San José, Costa Rica, 28 de agosto de 2006.
Artículos noticiosos
Agüero, Mercedes. “Construcción de embalse para mejorar riego en Guanacaste
duraría 4 años”. Nacionales. La Nación, San José, Costa Rica, 12 de
mayo, 2008.
Agüero, Mercedes. “Desarrollos inmobiliarios y turísticos presionan por agua”.
Nacionales. La Nación, San José, Costa Rica, 6 de agosto, 2007.
Agüero, Mercedes. “Escasez de agua frena desarrollo turístico en Jacó”.
Nacionales. La Nación, San José, Costa Rica, 25 de enero, 2008.
Aguilar Yensy. “Salud cierra hotel Giardini di Papagayo”. Nacionales. Al Día, San
José, Costa Rica, 11 de setiembre, 2008.
137
Aguilar Yensy. “Salud vigilará de cerca al Allegro”. Nacionales. Al Día, San José,
Costa Rica, 25 de marzo, 2008.
Alpízar, Karina. “Regularán construcciones en playas de Guanacaste”.
Nacionales. La Prensa Libre, San José, Costa Rica, 10 de abril, 2008.
Arroyo, Franklin. “Condenan empresa a pagar ¢649 millones - Otro golpe en
tesoro costero: Tribunal Ambiental Administrativo sanciona daño por
proyecto en Cuajiniquil”. Nacionales. Al Día, San José, Costa Rica, 25 de
marzo, 2008.
Arroyo, Franklin. “En las aguas turbias de playa Tamarindo”. Nacionales. Al Día,
San José, Costa Rica, 17 de febrero, 2008.
Arroyo, Franklin. “Desde grandes hoteles hasta pequeñas casas contaminan: En
la mira del Ministerio de Salud están las regiones Chorotega y Huetar
Atlántica, el Pacífico Central y el área metropolitana”. Nacionales. Al Día,
San José, Costa Rica, 10 de marzo, 2008.
Personas entrevistadas
•
Lista de personas cuyos nombres podemos citar
•
Lista de personas sobre las que hay que mantener confidencialidad (solo
para uso interno)
•
Está el archivo enviado a Joanna. Pendiente poner en adjunto la
información.
138
ANEXOS
Anexo 1. Requisitos de estudio básico para Anteproyecto en Setena
Requisito base
Información catastral de la finca y su
ubicación cartográfica (Registro Nacional y
Catastro)
Certificado de Uso del Suelo (Municipalidad)
Constancia de disponibilidad de agua potable
(AyA)
Estudio de suelos (recomendaciones para
cimentación de edificaciones, construcción de
terrazas, estabilidad de taludes y pruebas de
infiltración)
Estudio de geología básica (opcional)
Estudio de ingienería básica
Alineamiento respecto a cuerpos de agua
(INVU, Dirección de Urbanismo)
Alineamiento a la calle pública (MOPT o
Municipalidad)
Datos topográficos del terreno
Estudio de arqueología básica
Pronunciamiento de Sinac
Visto bueno de ubicación de planta de aguas
residuales cuando proceda (Ministerio de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones)
Ministerio de Salud cuando proceda usar
tanques sépticos y drenajes
Información de ubicación de nacientes o
servidumbres de paso de tuberías
Vías de acceso (información ancho de
calzadas, etc)
Estudio paisajístico (opcional de acuerdo a la
magnitud y características del proyecto)
Método de encuestas
Justificación
Conocer la finca en estudio
Competencia municipal
Identificar capacidad para abastecer el
proyecto y definir fuentes alternas
Si la captación es superficial se requiere
análisis físico-químico y bacteriológico que
permita determinar el sistema de tratamiento a
implementar
Recomendaciones por las características del
suelo
Si existen fallas
Referencia a sistemas de tratamiento de aguas
residuales (descargas, receptor, procedimiento)
Contemplar manejo de aguas pluviales
Incluir estudio hidrológico para aumentos de
caudal
Ley Forestal (art. 33)
Definición de límites
Curvas de nivel a escala
Ubicar sitio de interés histórico
Zonas frágiles, bosque, humedales u otros a
considerar en el proyecto
Determinar retiros a respetar
Recomienda estudios de suelo que incluya
pruebas de infiltración
Ubicar zonas de protección
Tener claro planteo de diseño
Causar el menor impacto con métodos y
técnicas
arquitectónicas
reconocidas
internacionalmente
Dar a conocer el proyecto y percepción local
139
Notas
1
Estado de la Nación en Desarrollo Humano y Sostenible, Informe 13, 2006, Programa Estado
de la Nación, Pavas, Costa Rica, pág. 64.
2
Contraloría General de la República, Informe DFOE-SM03-2007.
3
www.pgr.go.cr/scij Consulta de la LZMT aplicando la búsqueda libre de pronunciamientos
emitidos por la PGR, se registra en formato digital como punto de partida el dictámen 076 del 1
de abril de 1980 que se relaciona con consulta sobre la Municipalidad de Nandayure. En cuanto
a las reformas a la LZMT se aplicó la búsqueda por normativa que la afectó, se registra un
resultado de ocho reformas a la ley, algunas de ellas están vigentes otras no.
4
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, p. 40.
5
Entrevista con Rodolfo Lizano (ICT), 9 de setiembre del 2008. Indicó que estos planes
generales que está haciendo el ICT mientras no los apruebe la Junta Directiva ICT, nadie los ve.
Ya hay 4 elaborados sí hay audiencia pública al final se aprueban. Hay un manual para la
elaboración de los planes y se estandarizan los usos, qué se vale o qué no, densidad, altura,
está listo espera aprobación de Junta Directiva. El objetivo del manual es que el ICT prepare al
funcionario en la gestión. También el ICT publicó un libro con las normas que regulan las
empresas y actividades turísticas.
Tendencias del Mercado: Imaginar la curva de oferta y demanda, focalizar un punto para
entender el fenómeno de plusvalía. Control? Marcela dice que la práctica en todo el mundo es a
través de un impuesto. Agrega Lizano que hay que controlar las dinámicas del mercado, si
hacemos planificación sin regulación económica no es efectiva.
6
www.una.ac.cr/redibec-cisda/documentos/marcela_roman.pdf. Ponencia: Turismo, mercado
inmobiliario y desarrollo costero sostenible. Marcela Román Forastelli, 11 de mayo del 2007, p.
36.
7
XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo IV, Armonía con la Naturaleza, Recuadro
4.9, Fuente: Román, 2008 con base en fiscalizaciones de la CGR.
8
XIV Informe del Estado de la Nación (2007), p. 240.
9
XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo 4, Auge inmobiliario y turístico genera
preocupaciones ambientales, p. 236. En relación a los impactos del desarrollo de la construcción
se indica que “genera no solo impactos por su proceso, uso del suelo y expansión. También
presiona el uso de los recursos naturales, su estado y calidad y el de los ecosistemas
circundantes. En el caso del agua, al igual que el GAM, el resto del país carece de planificación
sobre las necesidades futuras”, p. 237.
10
Ley Zona Marítimo Terrestre (1977), artículo 17.
11
Ley Forestal (1996), artículo 13.
12
Tribunal Ambiental Administrativo, Informe de barridas ambientales, agosto 2008. También ver
La Nación, sábado 20 de setiembre del 2008, entrevista a Presidente del TAA, “El daño
ambiental es irreparable”.
13
Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007), zona marítimo terrestre:
debilidades institucionales y retos de conservación y aprovechamiento, p. 37
14
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, en relación al marco institucional
señala debilidades de la gestión administrativa, p.37
15
Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo-Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la
tierra. Programa de Regularización del Catastro y Registro. Ejemplar nueve de la serie de
Investigacióny Análisis, setiembre, 2008, p. 9
16
El tema merece atención por referirse a un tema institucional de importancia como es la
competencia en la elaboración de los planes reguladores. Después de una práctica arraigada en
que el concesionario contrataba a una empresa privada para la elaboración del plan regulador,
sobrevino la decisión por dictamen de la PGR C-381-2008 respecto a que la competencia en la
elaboración de los planes corresponde a las instituciones del Estado con competencias sobre el
tema. Por otra parte, este dictamen fue interpretado por una decisión del concejo municipal de
Osa en octubre del 2008. La municipalidad de Osa tiene firmado un convenio de elaboración de
140
un plan regulador costero integral para los Cantones de Golfito y Osa con Produs-UCR y TNC, y
consideraron que no era válido por la participación de la última en su carácter de organización no
gubernamental. Al respecto, los defensores de la validez del convenio señalaron que TNC
participa con el financiamiento para los insumos y el apoyo logístico a Produs, pero que Produs
es la organización ejecutora de los planes reguladores y pertenece a una entidad de Derecho
Público como es la Universidad de Costa Rica. Esta situación ha representado una desventaja
en la elaboración del plan integral para Osa, que las partes involucradas intentan subsanar con
el objetivo de lograr la elaboración del plan en una zona de desarrollo costero fuerte y con
territorio sometido al patrimonio natural de Estado y sus categorías de protección.
17
Ley No. 6227 General de Administración Pública (1979), artículo 1.
Constitución Política (1949), Título V, Derechos y Garantías Sociales, artículo 50, párrafo II en
lo conducente y párrafo III.
19
Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 2, inciso a).
20
Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 32.
21
Le No. 6227 General de la Administración Pública (1979), artículo 59 inciso 1), artículo 66
inciso 1).
22
Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo 7841-P (1977), artículo 2,
inciso j).
23
Ley de Biodiversidad No. 7788 de abril del 2009, artículo 29.
24
Cabanellas, Guillermo: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editoral Heliasta, Tomo II,
Buenos Aires, Argentina, 1989, p. 362.
25
Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1.
26
Tesauro Eurovoc, www.r020.com.ar/eurovoc/index.php
27
Reglamento a la Ley de Zona Maritimo Terrestre, Decreto Ejecutivo 7841-P (1977), artículo 2,
inciso h).
28
Constitución Política de Costa Rica (1949), Título XII sobre El Régimen Municipal, artículos
168, 169 y 170.
29
Código Municipal No.7794 (1998), artículos 2, 3, 4 y 7.
30
Ley No. 6227 General de Administración Pública (1979), artículo 6.
31
Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 28.
32
Ley Forestal No. 7575 (1996), artículo 13 y 14.
33
Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículos 1 y 15.
34
Constitución Política de Costa Rica (1949), artículo 130.
35
Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 39.
36
Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículos 19 y 21.
37
Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1.
38
Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1.
39
Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo 7841-P (1977), artículo 2,
inciso i).
40
Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043 (1977), artículos 1, 10 y 21.
41
Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1.
42
Sala Constitucional, resolución número 2408-2007: “La normativa de mayor relevancia en la
regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, del veintiocho de junio
de mil novecientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la
etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla
marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época
colonial”.
43
Procuraduría General de la República, dictámen C 109-2007. La Procuraduría señala que las
toesas francesas equivalen a 3967.4 millas. La cédula real está localizada en el Archivo
Nacional, signatura 1103-CO.
44
Sala Constitucional, sentencia N.02408 del 2007.
45
Cabrera Medaglia, Jorge: Análisis de la normativa sobre la zmt y propuestas de regularización
de la ocupación en la zona restringida. Informe Final, Programa de Regularización de Catastro y
Registro. San José, Costa Rica, abril del 2008, pág. 7.
18
141
46
Procuraduría General de la República, dictámenes C-351-2006 y C-109-2007.
Castro Lizano, Mauricio: Régimen y Tutela de la Zona Costera. Presentación ante la XVII
Jornada de Derecho Notarial y Registral Costarricense “Zona Maritimo Terrestre y Propiedad en
Condominio: efectos catastrales, notariales y registrales”, 4, 5 y 6 de noviembre del 2008.
48
Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043 (1977). La supremacía de estas instituciones está
definida en los artículos, 1, 2, 3 y 4 de la ley.
49
Estado de la Nación en Desarrollo Humano y Sostenible, Informe 13, 2006, Programa Estado
de la Nación, Pavas, Costa Rica, pág. 64.
50
Contraloría General de la República, Informe DFOE-SM03-2007.
51
www.pgr.go.cr/scij Consulta de la LZMT aplicando la búsqueda libre de pronunciamientos
emitidos por la PGR, se registra en formato digital como punto de partida el dictámen 076 del 1
de abril de 1980 que se relaciona con consulta sobre la Municipalidad de Nandayure. En cuanto
a las reformas a la LZMT se aplicó la búsqueda por normativa que la afectó, se registra un
resultado de ocho reformas a la ley, algunas de ellas están vigentes otras no.
52
Procuraduría General de la República, dictámen C-109-2007.
53
Estado de la Nación en Desarrollo Humano y Sostenible, Informe 14, 2007, Programa Estado
de la Nación, Pavas, Costa Rica, p. 217.
47
54
Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica 253-2003, desarrolla un punto para los
derechos especiales sobe inmuebles en la zona pública. Sobre el tema indica: En resumen, los
posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en la zona pública se extraen de la Ley
6043. Son ejemplos: 1) Obras o instalaciones que indica el artículo 18, "para cuyo
funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar", en espacios
autorizados y concesionados. 2) La concesión excepcional en sitios donde por sus condiciones
naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que fija el artículo
21 y precisó el dictamen de la Procuraduría C-026-2001. 3) Cuando por causas naturales, varía
la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada
debidamente inscrita en el Registro Público, construcción o instalación lícitas o parcela en
concesión, antes en zona restringida, resultaren ubicadas en zona pública, el propietario o
concesionario conserva sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos
24 y 25 ibid. Para la parcela concesionada, esa circunstancia conduciría a la denegatoria de la
prórroga, al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51). 4) A quienes al entrar a regir la Ley
6043 poseían lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o
"arrendamientos" anteriores (sobre la impropiedad de este concepto, ver dictámenes C-116-94,
C-228-98, C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-115-2000), se les permitió continuar en la posesión
de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgados legalmente,
estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los
inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o
instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato. Al vencimiento, si fuere
acordada su prórroga, han de adecuarse a la nueva Ley (arts. 68, Transitorio I y II ibid.; 73 del
Reglamento). 5) Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes deben someterse
a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública
(artículo. 70; 75 del Reglamento. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
sentencia N° 307-98. Dictámenes C-100-95, C-157-95, C-077-2001, C-191-2002; O. J.-0172001,O. J.-072-2003). 6) Podrían haber derechos especiales en la zona pública de la Playa de
Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la
playa (artículo 80). Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22
ibid. (en consonancia con el 11 de su Reglamento): obras de infraestructura y construcción
destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el
país.
55
Las desafectaciones en la zona marítimo terrestre se derivan de Ley No. 10 (1942), Ley No.
201 (1943) y Ley No. 4558 (1970) transitorio III que autorizó a particulares con posesión de más
de 30 años inscribir sus terrenos dentro de los 150 metros. Sobre los derechos reconocidos a
142
particulares en la zmt por las leyes citadas -especialmente respecto a la ley de 1970- el estudio
de Cabrera Medaglia para la Unidad Ejecutora y Reguladora del Catastro en abril del 2008,
señala: “ Debido a la creciente preocupación nacional ante el peligro de que el Estado perdiera la
zona marítimo terrestre, la Ley No. 4558 fue suspendida en forma temporal por la Ley No. 5602
del 4 de noviembre de 1974, hasta que se promulgara una nueva ley que regulara todo lo
referente al arrendamiento y venta de playas marítimas o fluviales e islas. En el periodo de
suspensión de la Ley 4558, surge un nuevo proyecto en la Asamblea Legislativa tramitado bajo el
expediente 7371, que dio origen a la actual Ley de Zona Marítimo Terrestre No 6043, en adelante
LZMT”. Ob cit, pág 8 y 9.
56
Las propiedades inscritas legítimamente reconocidas por las leyes (LZMT, artículo 6). Las
ciudades litorales a las que no se aplica la LZMT (artículo 6) son Puntarenas, Limón, Ciudad
Cortés, Golfito, Jacó y Quepos y por razones históricas la ley No. 8464 (2005) incluyó a Cahuita
y Puerto Viejo en el caribe sur. Las áreas especiales de la LZMT (artículos 75) señalan la franja
de Barra de Colorado a Moín administrada por Japdeva en el Caribe. Las Áreas excluidas se
establecen por autorización de la LZMT (artículos 76, 79 y 80) y establecidas en legislación
especial para la Zona Portuaria de Caldera, Playa Tivives, el Polo turístico del Golfo de
Papagayo y el régimen especial de la Ley de Marinas.
57
Sala Constitucional, Voto 4587-97, Considerando IV.
58
Ley No. 4558 de 1971, transitorio III estableció excepciones para que franjas de la zona
marítimo terrestre se titularan a nombre de particulares.
59
www.nacion.com Dueño de una playa desde la colonia, edición del domingo 30 de mayo del
2004. El ex diputado Luis Román relata la historia del título de la colonia de la Familia Hurtado en
Playa Cabuyal, Liberia, Guanacaste. Indica que la propiedad llega a su persona por su esposa
descendiente de los Hurtado. De relevancia es importante destacar la siguiente información:
Según el título colonial, Román es dueño incluso de la playa, pero él dejó libre los primeros 50
metros para no impedir el paso de las personas. Las autoridades del Instituto Costarricense de
Turismo (ICT) desconocen cuántas personas puedan tener todavía títulos de propiedad emitidos
por los reyes de España. El Estado respeta tales documentos pues son oficiales.
60
Cabrera Medaglia, Jorge: ob. cit (2008). Recopila el precedente de la vigencia de la figura del
arrendamiento, señala que: “Los contratos de arrendamiento sobre la ZMT: eran el instrumento
utilizado para otorgar un derecho al aprovechamiento sobre esa franja de terreno, antes de la
entrada en vigencia de la Ley 6043. La Administración Pública otorgaba estos actos para
conceder a los particulares el uso del terreno, fundamentado en la Ley de Tierras y Colonización
No 2825. Posteriormente a la entrada en vigencia de la LZMT se derogó esta posibilidad de
arrendar la zona restringida y se estableció el sistema de las concesiones, figura más acorde con
el régimen de dominio público de la zona marítimo terrestre”, página 55, nota de pie 30.
61
Ley No. 6043 Zona Marítimo Terrestre (1977), artículos 1, 6, 7, 8, 20, 25, 39, 41, 48, 68 y 70.
Complementariamente publicación de Víquez Solís Ronald, Régimen Legal de la Zona Marítimo
Terrestre, su Ley y Reglamento, Editorial Jurídica Continental, San José, CR, 2007.
62
Cabrera Medaglia, Jorge: Análisis de la normativa sobre la zmt y propuestas de regularización
de la ocupación en la zona restringida. Informe Final, Programa de Regularización de Catastro y
Registro. San José, Costa Rica, abril del 2008, pág. 44.
63
Procuraduría General de la República, Dictámen C-100-95.
64
Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo-Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la
tierra. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro Nacional de la
Propiedad Inmueble y su compatibilización con el Registro. Coordinadora del Componente ABRE.
San José Costa Rica, setiembre, 2008, p. 29.
65
www.nacion.com Reporta demoliciones de construcciones ilegales realizadas por las
municipalidades de Nicoya y Carrillo, en cumplimiento con disposiciones de la Contraloría
General de la República. Ediciones del 5 de diciembre del 2006 y 1 de agosto del 2008.
143
66
Miranda, Miriam: Informe Final sobre Tenencia y Ocupación de la tierra en la zona marítimo
terrestre de Costa Rica, Décimo Tercer Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible,
San José, Costa Rica, página 17.
67
Reglamento Municipal 08 del 27 de febrero del 2008, Municipalidad de Osa: Procedimiento
para el otorgamiento de Permisos de Uso en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa.
68
DFOE-SM-16-2007 de 9 de julio de 2007.
69
Diversos proyectos de ley han sido presentados para tratar de regularizar algunas de estas
situaciones ilegales. El más reciente el Proyecto para la Creación de Territorios Comunitarios
Costeros.
70
Miranda, Miriam: Informe Final sobre Tenencia y Ocupación de la tierra en la zona marítimo
terrestre de Costa Rica, Décimo Tercer Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible,
San José, Costa Rica, página 17.
71
Decreto Ejecutivo No. 34456 Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento
Territorial de la Región Chorotega y Plan Urbano Territorial de la Región Chorotega (2008).
Acuerdo 11 Sesión 0104 del 7 de julio del 2008, Setena, Guía Ambiental para la Construcción
(2008).
72
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Capítulo IV, Eje de Política Ambiental, Energética y de
Telecomunicaciones, Recurso Marino Costero, p. 75.
73
Ibdem
74
Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995), artículo 28.
75
Sala Constitucional, Voto No. 6346-2006.
76
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, p. 40.
77
Entrevista con Rodolfo Lizano (ICT), 9 de setiembre del 2008. Indicó que estos planes
generales que está haciendo el ICT mientras no los apruebe la Junta Directiva ICT, nadie los ve.
Ya hay 4 elaborados sí hay audiencia pública al final se aprueban. Hay un manual para la
elaboración de los planes y se estandarizan los usos, qué se vale o qué no, densidad, altura,
está listo espera aprobación de Junta Directiva. El objetivo del manual es que el ICT prepare al
funcionario en la gestión. También el ICT publicó un libro con las normas que regulan las
empresas y actividades turísticas.
Tendencias del Mercado: Imaginar la curva de oferta y demanda, focalizar un punto para
entender el fenómeno de plusvalía. Control? Marcela dice que la práctica en todo el mundo es a
través de un impuesto. Agrega Lizano que hay que controlar las dinámicas del mercado, si
hacemos planificación sin regulación económica no es efectiva.
78
www.una.ac.cr/redibec-cisda/documentos/marcela_roman.pdf. Ponencia: Turismo, mercado
inmobiliario y desarrollo costero sostenible. Marcela Román Forastelli, 11 de mayo del 2007, p.
36.
79
Con respecto a los límites de la ciudad de Puntarenas, se encuentran recopilados de acuerdo
a las leyes vigentes en Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República, OJ-1732004 del 14 de diciembre del 2004 que remite a OJ-122-2000 del 6 de noviembre del 2000.
80
La legislación costarricense tenía la Ley de Urbanización Turística de la Zona MarítimoTerrestre, Nº 4558 de 22 de abril de 1970 que establecía que en los 50 metros de zona pública
nadie podía alegar derecho alguno sobre dicha franja, dedicada a uso público para fines de
esparcimiento, recreo o libre circulación. Las construcciones o instalaciones ubicadas en esa
zona, no podían ser remodeladas y en caso de destrucción de las mismas, las nuevas
construcciones deberían respetar esa zona inalienable. Esta ley fue derogada por la LZT 6043,
artículo 82.
81
Sala Constitucional, Voto No….. La Sala IV declaró inconstitucional por unanimidad el proyecto
de Ley "Simplificación de Trámites para la instalación de Marinas y Atracaderos Turísticos”. Las
razones son la falta de consulta del proyecto a las municipalidades, falta de publicidad y por el
fondo, la intención en el articulado de posponer la presentación de la Evaluación de Impacto
Ambiental para después de otorgada la concesión para la construcción, administración y
explotación de marinas y atracaderos turísticos.
144
82
Cabrera Medaglia Jorge, Manual de Legislación Ambiental Costarricense, 1ª.ed. San José,
Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2006, p. 215. En referencia al tema de las potestades
de intervención administrativa de las autoridades en la ZMT, amplía al carácter constitucional de
esta competencia: “ El fundamento legal de esta competencia, se encuentra en el artículo 169 de
la Constitución Política, 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana”. Asimismo agrega que: “ La
Sala Constitucional ha reconocido en diversos votos la potestad otorgada a los gobiernos locales
para planificar el desarrollo urbano en su territorio”.
83
www.pgr.go.cr/scij Búsqueda libre de normativa relacionada con planificación y ordenamiento
territorial, setiembre, 2008.
84
Memoria Anual Contraloría General de la República (2007), página 39.
85
Entrevista realizada al arquitecto Francisco Rojas, consultor independiente en desarrollo
sostenible, Tibás, 9 de octubre del 2008. En relación al tema, agrega que la planificación
nacional debe ser el punto de partida de un marco de desarrollo sostenible, la propuesta del
partido político debe ser una propuesta nacional. Debe buscar la convergencia entre todo el
cúmulo de planes de atrás. Se requiere una política nacional global. Comentó que en su opinión
el único intento hasta ahora es el del planificador Wilberth Jiménez, partiendo de la municipalidad.
Asimismo, el entrevistado apoya una propuesta basada en la ley, con mayores potestades para
la administración del territorio y ejercer tramitología en la municipalidad. Indica que sería un
intento de Plan de Desarrollo Sostenible del Municipio, con la participación de la comunidad, los
actores, las instituciones, con valores positivos de negociación e interrelación. Con respecto a las
instituciones, agrega que la mejor forma es trabajar con Convenios Interinstitucionales, los
cuales considera “una maravilla porque permiten “hacer” con permiso de la Administración
Central y la PGR ha dicho que son válidos”, afirmó. Los convenios son viables porque se trata
de una cooperación entre funcionarios y sus funciones, con orientación y personas preparadas
pueden ser una solución. Concluyó “también buscar constituir una Federación de
Municipalidades Costeras, es mucho territorial”.
86
Memoria Anual Contraloría General de la República (2007), página 37.
XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo IV, Armonía con la Naturaleza,
Recuadro 4.9, Fuente: Román, 2008 con base en fiscalizaciones de la CGR.
88
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, página 37.
89
XIV Informe del Estado de la Nación 2007, página 238.
90
www.nacion.com Artículos de Opinión, Día Mundial del Turismo Responsable, Eduardo
Villafranca, Vicepresidente Hotel Punta Islita, 15 de noviembre del 2007.
91
Meoño Segura, Johnny: Guía para un excelente gobierno y para un ciudadano menos
indolente. Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales, Universidad de Costa Rica, San Pedro de Montes de Oca, 2008, página
60 y 61.
92
XIV Informe del Estado de la Nación (2007), p. 240.
93
Entrevista al ex ejecutivo municipal 1986 -1990, el abogado Jorge Pizarro, Santa Cruz, Palacio
Municipal, 12 de junio del 2008. El señor Pizarro se refirió a aspectos históricos vistos desde su
rol como ciudadano nativo de la zona y dirigente comunal. En relación a su participación comunal
y política indicó “ mi familia ha participado en el desarrollo y la consolidación de la cultura en el
país. He vivido toda la vida aquí, he sido dirigente comunal, Ejecutivo Municipal 86-90, delegado
presidencial en la Administración Figueres Olsen 94 –98, he estado en el banco, en el IMAS,
actualmente soy asesor legal de la casa de justicia en Santa Cruz. En su gestión como ejecutivo
municipal, comentó que en esa época el desarrollo costero estuvo bien encaminado con los
consejos desarrollo, pero después disminuyeron al Mideplan, se eliminaron de un plumazo en el
90 y se van, los debilitaron”. Sobre sus apreciaciones en torno al desarrollo costero actual dijo
“es otra la dinámica, se necesita una legislación de desarrollo costero porque está
desactualizada” y recomendó “ una planificación de desarrollo ordenado sostenible de parte del
Estado, las Municipalidades y los grupos organizados de la provincia”.
94
Reglamento de Construcciones publicado en la Gaceta No. 56 del 22 de marzo de 1983,
promulgado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, artículo 1.3.
87
145
95
Román, Marcela……
XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo 4, Auge inmobiliario y turístico genera
preocupaciones ambientales, p. 236. En relación a los impactos del desarrollo de la construcción
se indica que “genera no solo impactos por su proceso, uso del suelo y expansión. También
presiona el uso de los recursos naturales, su estado y calidad y el de los ecosistemas
circundantes. En el caso del agua, al igual que el GAM, el resto del país carece de planificación
sobre las necesidades futuras”, p. 237.
97
Entrevista a Rodolfo Lizano, ICT, La Uruca, San José, 9 de setiembre del 2008. En sus
comentarios sobre la historia del desarrollo del país como destino turístico, indica que al principio
el Estado dio las facilidades e incentivó la actividad, a partir del posicionamiento de la imagen el
destino crece. Aunque el sistema de gestión de los 90´s se mantiene hay que orientar la
participación institucional. Señala que “las municipalidades deben ser capaces de negociar con
el grupo empresarial, en esos puestos se requieren personas con preparación”.
98
Revista CFIA 50 Aniversario, Ingenieros y Arquitectos, Julio – Agosto 2008, artículo Turismo y
Recursos Costeros, arquitecto Jorge Evelio Ramírez, p. 46.
96
99
www.construccion.co.cr/noticia.phd, Cámara de la Construcción contra el desarrollo informal
en Osa. También publicado como noticia en La Nación del 11 de setiembre del 2008, Fila
costeña en Osa sufre por aumento de construcciones. La CCC se manifestó en contra de este
tipo de desarrollo y solicitó acciones y controles más estrictos a las instituciones públicas para
detener el deterioro ambiental, además de una reforma urgente al Reglamento para el Control
Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones que regula la figura de parcelamiento agrícola.
El impacto del parcelamiento agrícola es porque no se exige una valoración de la Secretaría
Técnica Nacional del Ambiente (Setena), una inspección municipal es suficiente. De acuerdo con
el documento de posición de la CCC, “en el proceso de construcción de cualquier obra o
proyecto, debe seguirse una mentalidad de equilibrio por todos los actores que participan desde
el diseño, hasta la construcción y eventual operación; si alguno de ellos decide no tomar en
cuenta lo establecido por la ley o la normativa vigente, puede generar graves consecuencias
ambientales o sociales a los vecinos, a sus propios trabajadores o al país en general”. Sobre el
mismo tema: La Nación, 19 de octubre del 2008, Construcciones arrasan bosques y fauna en
Osa, se refiere al impacto de las construcciones en la zona costera y señala que el Tribunal
Ambiental, UCR y Contraloría advierten a municipio por daño ambiental.
100
Entrevista a Olmán Vargas, Director Ejecutivo, Colegio Federado de Ingeniero y Arquitectos,
6 de octubre del 2008.
101
www.construccion.co.cr
102
Manual del Inversionista, Instalación de Empresas en Costa Rica, Dirección de Mejora
Regulatoria del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, 3ra Edición, Octubre del 2005,
p.51.
103
Directriz Presidencial Presidencia de la República, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de
Economía, Industria y Comercio, No. 1, del 8 de mayo del 2006.
104
Consulta efectuada en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ) al que se
suscribe el Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría (Sinalevi), 29 de
noviembre del 2008 bajo el parámetro de consulta de búsqueda libre de legislación. Aviso
publicado en la Gaceta N° 216 del 07 de noviembre del 2008, en referencia al Acuerdo N° 3-25
de la sesión ordinaria N° 25-2008 del día 7 de julio del 2008, Municipalidad La Cruz
(Guanacaste).
105
www.pgr.go.cr búsqueda en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ). La
anotación a los acuerdos de esta municipalidad indican que mediante los oficios FOE-SM-2383 y
FOE-SM-2393, la Gerencia de Área de la División de Fiscalización Operativa de la Contraloría
General de la República, ha citado en dos informes: a)DFOE-SM-117-2007 sobre la gestión de la
Municipalidad de la Cruz en referencia a la administración, planificación, vigilancia y protección
de los terrenos ubicados en la ZMT del cantón, b) DFOE-SM-119-2007 sobre el Plan Regulador
146
Costero de Punta Castilla- que las concesiones otorgadas por la Municipalidad de La Cruz
tienen irregularidades al margen de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. Los textos de los
reglamentos citados aprobados por el concejo municipal, ya están publicados en el Diario Oficial
en noviembre del 2008 y están cuestionados por estos informes de la CGR.
106
www.cfia.or.cr/APC, Administrador de Proyectos de Construcción, sitio oficial del Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos.
107
Para el trámite de los requisitos de construcción el MEIC remite a www.tramites.go.cr o
www.construccion.go.cr Algunas instituciones en sus páginas digitales incluyen el acceso a la
tramitología pero los procesos digitales no son completos y requieren la presencia física del
usuario o la gestión del profesional contratado.
108
www.prosic.ucr.ac.cr y La Nación jueves 23 de abril del 2009, UCR vuelve a señalar fallas del
Gobierno Digital. El Programa de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, Prosic UCR,
sobre el tema se indica que el Viceministro de Economía, Industria y Comercio (MEIC), comentó
que “hay una voluntad política, pero no una decisión clara sobre cómo se debe caminar hacia la
meta que supone la Sociedad de la Información y la Comunicación”.
109
Entre las leyes de relevancia para el tema están la Ley de Conservación y Vida Silvestre
(1992), la Ley Orgánica del Ambiente (1995), la Ley Forestal (1996) y la Ley de Biodiversidad
(1998). Asimismo, la relevancia de las áreas silvestres protegidas en su conjunto en la zona
marítimo terrestre, está desarrollada en el dictamen C-297-2004 de la Procuraduría General de
la República. Sobre el tema, el punto 1) indica: “ Ha querido el legislador, con buen tino, instituir
regímenes excluyentes entre la zona marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043 y las categorías
que conforman el Patrimonio Natural del Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar
con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración.
En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural Estado, además de los
refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas
forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una
legislación específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art
32 y sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss., 103, 132 y Transitorio III),
Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio
Internacional de Humedales, etc."
110
www.salaconstitucional.go.cr La consulta de las resoluciones tiene la opción de consultar por
temas. En este sitio se encuentra un listado de los votos emitidos por la Sala Constitucional en
materia ambiental, se indica el número de voto y un extracto de la parte dispositiva de la
resolución.
111
Cfr. Vargas, Erick, Impactos Ambientales de los desarrollos turísticos y residenciales. Informe
Parcial, preparado para el Center on Ecotourism and Sustainable Development- A Nonprofit
Research Organization Stanford University and Washington, DC, abril del 2009.
112
Ley Zona Marítimo Terrestre (1977), artículo 17.
Ley Forestal (1996), artículo 13.
114
Sala Constitucional, resolución no. 13293-2007, Amparo contra alcalde municipal de Santa
Cruz por aprobación de la ampliación del plan regulador de Playa Junquillal. De interés se
desarrollo marco jurídico de los planes reguladores.
115
González Montero, José Pablo: ob, cit. p. 99 en relación a las normas sancionatorias en áreas
silvestres protegidas dentro de ZMT.
116
El Decreto Ejecutivo No. 31750-Minae-Tur reglamentó el artículo 18 de la Ley Forestal, sobre
la aplicación del término ecoturismo en las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre
demarcadas por el Minae. La acción de inconstitucional se presentó en junio del 2004, la PGR
emitió un dictamen C-297-2004 y la Sala Constitucional por resolución no. 16975 del 12 de
noviembre del 2008, declaró la inconstitucionalidad del decreto. Entre los argumentos se cita en
el punto 9: “ Es innegable que la tala del bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para
113
147
construir obras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el
sector deforestado, contra los postulados de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y
provoca daños ambientales al ecosistema boscoso (…) No justifica esta diversidad de trato, que
riñe con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental
(…) Con esta regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y
proyectos de ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujeos a
regulaciones dispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre.”
117
González Montero, José Pablo: Manual de Delitos Ambientales, Escuela Judicial, Poder
Judicial, San José, Costa Rica, 2007, p.24
118
Tribunal Ambiental Administrativo, Informe de barridas ambientales, agosto 2008. También
ver La Nación, sábado 20 de setiembre del 2008, entrevista a Presidente del TAA, “El daño
ambiental es irreparable”.
119
La Nación, Tribunal detuvo concesiones y obras en Punta Ventanas, Osa, jueves 23 de
octubre del 2008, p. 16 A. Sobre las medidas cautelares presenta la lista.
120
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, p. 38.
121
Contraloría General de la República: Proyecto Evaluación de la Gestión del Estado referido a
la vigilancia y protección de los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre del país, citado
por Rodrigo Alberto Carazo y otro en su estudio sobre la Ocupación en la zona marítimo terrestre
en Costa Rica, detallan los autores que se trata de un proyecto en el que se observa no
solamente una metodología uniforme de abordaje sino también en similitudes y elementos
comunes de los hallazgos por: extensión total del litoral longitud del litoral con plan regulador,
tipología de infracciones a legislación aplicable, revisión al uso sin restricción de la zona pública
y revisión de políticas de control interno en la municipalidad, p. 28.
122
Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007), zona marítimo terrestre:
debilidades institucionales y retos de conservación y aprovechamiento, p. 37
123
Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007), p. 38. Atendiendo la
situación preocupante de la gestión institucional en la zona marítimo terrestre que trasciende a la
zona costera integral, la CGR señala como “gran desafío para enfrentar la problemática, la
necesidad de proponer reformas a la Ley N° 6043 y leyes conexas necesarias para ampliar el
ámbito de influencia del uso de la ZMT, esclarecer las funciones y competencias institucionales,
así como los procesos, normas y procedimientos en la administración, uso, control y vigilancia de
esa zona; todo ello para garantizar una interpretación y aplicación correcta y eficaz y minimizar la
ocurrencia de muchos de los problemas que se asocian con el uso del espacio físico, la
concesión de parcelas, el desarrollo inmobiliario, afectación al medio ambiente y distorsiones al
medio económico y social del entorno inmediato”.
124
Plan Nacional de Desarrollo Turístico 2002 – 2012, Instituto Costarricense de Turismo, ICT,
Actualización 2006.
125
Carazo Zeledón Rodrigo Alberto y otro: La ocupación en zona marítimo-terrestre en Costa
Rica, y sus impactos sociales, económicos, ambientales e institucionales. Programa
Regularización de Catastro y Registro, componente 2 (Abre), Noviembre 2007, p. 24. Sobre este
plan reitera la importancia que tuvo el hecho de que el ICT pretendía planes en sectores
mayores y la planificación en un solo documento reglamentario, sin embargo, en sus visitas de
campo confirmaron que no se cumplió y registran quejas reiteradas de actores locales que
acusan estar marginados del proceso.
126
Instituto Costarricense de Turismo (ICT): Plan Nacional de Desarrollo Turístico de Costa Rica
2002 – 2012, Actualización 2006, p. 8.
127
Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregón 2006-2010, Administración Arias
Sánchez.
128
Carazo Zeledón Rodrigo Alberto y otro: La ocupación en zona marítimo-terrestre en Costa
Rica, y sus impactos sociales, económicos, ambientales e institucionales. Programa
Regularización de Catastro y Registro, componente 2 (Abre), Noviembre 2007, p.22. En
referencia al capitulo III Políticas del Estado, marco legal e institucional, los autores rescatan los
aspectos relevantes para el tema costero. Complementan con estudio del marco legal e
148
institucional del consultor Cabrera Medaglia por publicarse, de referencia el consultor envió
documento de Propuestas para la Ley de Zona Marítimo Terrestre, presentado en junio del 2008.
129
Entrevista a Marvin Araya, Alcalde del Cantón de Garabito de Puntarenas, 2 de setiembre del
2008. Confirma que el plan está pendiente de aprobación y se está trabajando en una segunda
etapa de reglamentación. En concreto, sobre el área urbana de Garabito dice que “ tiene mucho
potencial, el área lo que tuvo fue un desarrollo urbano de cambio sobre construcciones viejas a
nuevas. La tendencia fue una renovación urbana para otro tipo de turismo. Hay armonía entre la
construcción y lo verde (70%). Hay estudio reciente a nivel de Setena y Minaet sobre efectos de
construir en parte alta, estamos trabajando que no se den grandes proyectos en parte alta.
Requerimos la II Parte del Plan Regulador aunque la primera también está pendiente de
aprobación. Estamos haciendo grandes esfuerzos, AyA adquirió compromiso de construir el
alcantarillado de aguas negras”.
130
Entrevista a Rodolfo Lizano, ICT, La Uruca, San José, 9 de setiembre del 2008.
131
Produs es el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible, Escuela de
Ingeniería Civil, Universidad de Costa Rica. En su sitio web www.produs.ucr.ac.cr se indican
entre sus líneas de investigación y extensión: análisis de la evolución e impactos del crecimiento
urbano, planificación territorial, impacto ambiental, fortalecimiento tecnológico de gobiernos
locales, manejo de desechos sólidos, recuperación de ríos urbanos, riesgos naturales,
accidentes de tránsito y planificación de Sistemas de transporte.
132
La Nación, Municipalidad de Osa anuló convenio para el plan regulador, sábado 1 de
noviembre del 2008, Suplemento su Cantón, p. 16ª, en referencia a la decisión adoptada en la
sesión No. 39-2008 del 1 de octubre del 2008 en interpretación municipal de un oficio de la PGR.
Complementariamente es importante indicar que el Consejo Universitario de la Universidad de
Costa Rica, en sesión ordinaria no. 5285 del 10 de setiembre del 2008, aprobó apoyar la
elaboración de un plan de ordenamiento territorial cantonal y costero para los cantones de Osa y
Golfito, y respaldar el desarrollo de programas de manejo costero integrado, que optimicen la
gestión de los recursos en el litoral de la Zona Sur, región reconocida por su alta diversidad
biológica y cultural.
133
La Nación, Municipalidad de Osa anuló convenio para plan regulador, sábado 1 de noviembre
del 2008, Suplemento Su Cantón, p. 16 A.
134
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, en relación al marco institucional
señala debilidades de la gestión administrativa, p.37
135
Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo-Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la
tierra. Programa de Regularización del Catastro y Registro. Ejemplar nueve de la serie de
Investigacióny Análisis, setiembre, 2008, p. 9
136
Contraloría General de la República, Memoria Anual (2007), p.39
137
Cabrera Medaglia, Jorge: Análisis de la normativa sobre la zmt y propuestas de regularización
de la ocupación en la zona restringida, Informe Final, Programa de Regularización del Catastro y
Registro, abril 2008.
138
Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la
tierra. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro, setiembre 2008,
p. 3. La autora elaboró un recuadro preciso sobre los factores que denomina nudos en la gestión
adecuada de la zmt. En la misma publicación, agrega que: “ En resumen, la incapacidad del
Estado – gobiernos locales, Minae, ICT e IDA – de responder a las demandas y necesidades de
los nuevos actores, la zmt se ocupa de forma caótica, donde los grandes perdedores son las
comunidades locales”, p.2. Enfatiza que la debilidad de los gobiernos locales más la intervención
de otras instituciones públicas crean graves conflictos comunales y sociales.
139
Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, 13 Informe, 2006, sipnosis p. 37.
140
Ley No. 6227 General de la Administración Pública (1978), artículo 11. La jerarquía de las
fuentes está definida en el artículo 6: 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo se sujetará al siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los tratados
149
internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos
con valor de ley; d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros
Supremos Poderes en la materia de su competencia; e) Los demás reglamentos del Poder
Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas
subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. 2. Los reglamentos autónomos
del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de
sus respectivos campos de vigencia. 3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos
estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.
141
Ley No.6227 General de la Administración Pública (1978), artículo 21 y siguientes, artículo 47
y siguientes, artículo 49 y siguientes. Los órganos desconcentrados están en el artículo 83 y
siguientes. Hay desconcentración mínima cuando el órgano distinto del jerarca está subordinado
a este o al superior jerárquico salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. La
desconcentración máxima opera cuando el inferior está sustraído de órdenes, instrucciones o
circulares del superior.
142
Constitución Política (1949). Las instituciones autónomas tienen independencia administrativa
y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión (art.
188). Son instituciones autónomas los bancos del Estado, las instituciones aseguradoras del
Estado, las que esta Constitución establece, y los nuevos organismos que creare la Asamblea
Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros (art. 189).
143
Ley No. 6227 General de la Administración Pública (1978) en su artículo 59 define la
competencia y dice: “ 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la
atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la
creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero
el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia. 3. Las relaciones entre
órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado
a cualquier ley futura “. Los órganos son los departamentos o dependencias dentro de una
institución.
144
Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J – 216-2003. La tutela jurídica de
la zmt en cuanto es bien público y demanial con las características de imprescriptible,
irrenunciable e inalienable, implica la participación de la PGR en acciones de desalojos o juicios
administrativos y penales en los que se discute el dominio público. La PGR además de ser el
órgano técnico jurídico asesor de las instancias públicas es el representante legal del Estado.
145
Procuraduría General de la República, Dictamen 461 del 21 de diciembre del 2007, consulta
del ICT sobre las potestades del Instituto y las potestades municipales.
146
Ley No. 7135 de la Jurisdicción Constitucional (1989), artículo 1.
147
Ley 7428 Orgánica de la Contraloría General de la República (1994). El artículo 4 establece
las competencias.. Tendrá competencia facultativa en: Tendrá competencia facultativa sobre:
•
•
•
Los entes públicos de cualquier tipo.
Los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de los
fondos y actividades públicos que indica la Ley Orgánica de la Contraloría.
Los entes y órganos extranjeros integrados por entes u órganos públicos costarricenses
dominados mayoritariamente por estos, o sujetos a su predominio legal, o cuya dotación
patrimonial y financiera esté dada principalmente con fondos públicos costarricenses,
aún cuando hayan sido constituidos de conformidad con la legislación extranjera y su
domicilio sea en el extranjero. Si se trata de entidades de naturaleza bancaria,
aseguradora o financiera, la fiscalización no abarcará sus actividades sustantivas u
ordinarias.
150
•
•
•
•
Las participaciones minoritarias del Estado o de otros entes u órganos públicos, en
sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras.
Si se trata de entidades de naturaleza bancaria o financiera y que sean extranjeras, la
competencia facultativa de la Contraloría se ejercerá sobre ciertas actividades de las
mismas.
Los criterios que emita la Contraloría, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes
para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.
Se entiende por "sujetos pasivos" los que están sometidos a la fiscalización de la
Contraloría General de la República.
148
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, zona marítimo terrestre:
debilidades institucionales y retos de conservación y aprovechamiento, p. 38
149
Ley No. 8508 Código Procesal Contencioso Administrativo (2006), artículo 1, inciso 1). Se
indica que los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
150
Cuadro de trámites para visado de planos y permisos de construcción, Samper 2007. La
información la suministró el departamento legal de la Cámara Costarricense de la Construcción,
en referencia a un estudio que conoce el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y
la Comisión Tripartita en la que participan conocida como Proseco. Pendiente de entrevista en
MEIC.
151
Ley de Planificación Urbana , Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre atrae planes
reguladores (artículo 17)
152
Decreto Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, Reglamento General sobre los
procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, 28 de junio del 2004, artículo 3.57
Definiciones y Abreviaciones.
153
Manual del Inversionista, Instalación de Empresas en Costa Rica, Dirección de Mejora
Regulatoria, Simplificación de Trámites, 3ª Edición, octubre del 2005. El manual puede
consultarse en www.tramites.go.cr/manual/espanol
154
Manual del Inversionista, ob cit, sección 4.9
155
Ley de Planificación Urbana No. 4240, 1968, artículo 10
156
Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental
(Protocolo Planes Reguladores), Decreto 32967 – Minae.
157
Contraloría General de la República, DFOE-SM-119-2007, Punta Castilla, La Cruz, Punto 2
Resultados. Señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal, No.
7575, “ es claro que los terrenos de bosque o de aptitud forestal incluso los que se determinen
dentro de la ZMT, son parte del patrimonio natural del Estado y que corresponde administrar al
MINAE. En ese mismo sentido, mediante el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se
estableció que la administración de la categoría de manejo relativa a humedal, también está a
cargo del MINAE. Entonces, si los terrenos que comprende el Plan Regulador de Punta Castilla,
según la clasificación que de ellos hizo la institución competente para esos efectos, son bosque,
de aptitud forestal o humedal, no queda la menor duda de que forman parte del patrimonio
natural del Estado y que la competencia de administrarlos es del MINAE.
Como se ha dicho el patrimonio natural del Estado lo administra el MINAE y está constituido,
entre otros, por los bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables (artículo
13 de la Ley Forestal, No. 7575); de manera, que los terrenos de bosque o forestales que están
dentro de la zona marítimo terrestre (cuya protección y la de sus recursos naturales, es
obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país), que a su vez es un
área declarada inalienable según lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de la Zona Marítimo
Terrestre No. 6043, forman parte de ese patrimonio natural, siendo que en el caso en particular
su administración se dio al MINAE y no a la municipalidad”.
158
Contraloría General de la República, DFOE-SM-119-2007, Punta Castilla, La Cruz, Punto 1
Generalidades.
151
159
www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica,
Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic, Sector Turístico, 4.11
Solicitud de concesión en zmt ante la municipalidad.
160
Ley No.7933 Reguladora de la Propiedad en Condominio (1999), artículo 1, inciso e).
161
www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica,
Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic, Sector Turístico, 4.11
Solicitud de concesión en zmt ante la municipalidad.
162
Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción, Decreto Ejecutivo No.
27967-MP-MIVAH-S-MEIC (1999), artículo 3.
163
Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la
Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo No. 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR (2001). Se
excluyen de esta regulación las excepciones a la zona marítimo terrestre, ciudades litorales,
propiedades inscritas por normativa anterior, ZMT incluidas en parques nacionales y reservas
equivalentes, terrenos de Japdeva, zona de MataLimón, Marinas y otras obras excluidas por la
ley 6043.
164
www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica,
Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic,8.6 Visado de planos para
obras en ZMT.
165
Ley de Planificación Urbana No. 4240, 1968, artículos 33, 34, 38, 58.
166
Ley de Zona Marítimo Terrestre 6043 (1977), artículos 12 y 73,
167
www.setena.go.cr, descripción de su misión. Además en este sitio se puede consultar la
normativa legal vigente para sus actuaciones.
168
www.setena.go.cr, Estructura Adminstrativa, descripción del nivel operativo de Setena.
169
Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto
Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, 8 de junio del 2004, art. 4 sobre la calificación
de las actividades.
170
Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto
Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, 28 de junio del 2004, artículo 19.
171
www.setena.go.cr, Guía Ambiental para la Construcción (2008) resolución número 19482008-Setena, p. 2.
172
Guía Ambiental para la Construcción 2008, resolución número 1948-2008-Setena, fase de
planeamiento, formulación y diseño del proyecto, los lineamientos principales, págs. 8, 9, y 10
173
Guia Ambiental para la Construcción 2008, Setena, p. 9
174
Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto
Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, 28 de junio del 2004, artículo 45.
175
www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica,
Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic,7. Evaluación Ambiental.
176
El reglamento de construcciones (1983), en la definición de términos se refiere a los permisos
de construcción.
177
Los permisos de construcción conforme a los dos decretos regulatorios vigentes cumplen con
requisitos como: Caminos públicos características (Ley de Caminos Públicos, art. 19), Ministerio
de Salud (5393 1973). Arts 276, 287, 289, 309, 312, 323, Ley Forestal (7575 1996) arts 33 y 34,
Aya Ley 2726 1961 art. 21, Expropiaciones y Servidumbres del ICE Ley 6313 1979, art 23, Ley
de Construcciones 833 1949, arts 2, 18, 28 y 83, CFIA Ley Orgánica 3663 1966 art 54, Icoder
Ley 7800 1998, art 79.
178
El tema merece atención por referirse a un tema institucional de importancia como es la
competencia en la elaboración de los planes reguladores. Después de una práctica arraigada en
que el concesionario contrataba a una empresa privada para la elaboración del plan regulador,
sobrevino la decisión por dictamen de la PGR C-381-2008 respecto a que la competencia en la
elaboración de los planes corresponde a las instituciones del Estado con competencias sobre el
tema. Por otra parte, este dictamen fue interpretado por una decisión del concejo municipal de
Osa en octubre del 2008. La municipalidad de Osa tiene firmado un convenio de elaboración de
un plan regulador costero integral para los Cantones de Golfito y Osa con Produs-UCR y TNC, y
consideraron que no era válido por la participación de la última en su carácter de organización no
152
gubernamental. Al respecto, los defensores de la validez del convenio señalaron que TNC
participa con el financiamiento para los insumos y el apoyo logístico a Produs, pero que Produs
es la organización ejecutora de los planes reguladores y pertenece a una entidad de Derecho
Público como es la Universidad de Costa Rica. Esta situación ha representado una desventaja
en la elaboración del plan integral para Osa, que las partes involucradas intentan subsanar con
el objetivo de lograr la elaboración del plan en una zona de desarrollo costero fuerte y con
territorio sometido al patrimonio natural de Estado y sus categorías de protección.
179
Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), Dirección de Mejora Regulatoria y
Reglamentación Técnica, Departamento de Mejora Regulatoria, Informe 2007, p.1
180
De estudio conveniente el instrumento de escritura pública y los derechos que constituyen:
nuevas tendencias en el notariado costarricense.
181
En Santa Cruz de Guanacaste, el proyecto de desarrollo costero Hacienda Pinilla reúne un
historial de tradición local de frente de playa y finca, ha crecido y evolucionado hacia el concepto
de hotel y proyectos inmobiliarios anexos bajo la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio.
Es considerado como un proyecto de inversión sostenida, creciente y responsable en relación a
sus conceptos de planificación y cumplimiento ambiental, implementa prácticas modernas de
crecimiento y sostenibilidad según lo manifiestan autoridades locales como personeros de la
Municipalidad de Santa Cruz
182
Decreto 34456 del 30 de abril del 2008, Metodología y Directrices Generales para el
Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega y Plan Urbano Territorial de la Región
Chorotega.
183
Gira de Campo al Pacífico Central, lunes 2 de setiembre al jueve 5 de setiembre, 2008. De
referencia después de Puerto Caldera carretera interna que comunica con Esparza, área de
fincas ganaderas que se anuncian en venta con proyectos inmobiliarios con una amplia vista al
mar. El parcelamiento de uno de los proyectos visitados parte de la medida de 5.000 metros
cuadrados, situación que se repitió en otras áreas geográficas de la gira como en proyectos en
construcción en Playa Hermosa y Esterillos.
184
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (INVU, 1982),
Capítulo II Fraccionamiento.
185
Los hechos son alarmantes y alcanzan dimensiones públicas, ya para el 2008 las evidencias
acumuladas son arrojadas por las barridas del Tribunal Ambiental Administrativo, publicaciones
recientes en la prensa y un informe de denuncia en el cantón de Osa difundido por la Cámara
Costarricense de la Construcción en setiembre del 2008.
186
www.construcción.co.cr, últimas noticias Cámara Costarricense de la Construcción contra el
desarrollo informal en Osa, jueves 10 de setiembre del 2008. Sobre el tema agrega: Según la
investigación realizada, en el cantón de Osa muchas de las construcciones atentan contra la
formalidad y legalidad. Se construyen nuevos hoteles, pero sobre todo urbanizaciones “turísticas”
de gran valor económico, que se han expandido hasta el sector montañoso al norte de Palmar
Norte y Puerto Cortés, se presentan casos también en la Reserva Forestal de Golfo Dulce,
particularmente en la Región de Mogos y Laguna de Sierpe; además en la fila montañosa, donde
comienzan a hacerse frecuentes los casos de tala ilegal y segregación de lotes a lo largo de los
caminos que atraviesan el Refugio de Vida Silvestre de Golfito, según un estudio realizado por el
biólogo Jorge Lobo de la Universidad de Costa Rica. Además www.nacion.com, La Nación
jueves 11 de setiembre del 2008, Sección Su Cantón, página 15 A, sobre el tema se refiere a la
posición del alcalde de Osa: “ Alberto Cole señaló que la municipalidad está de acuerdo con este
tipo de desarrollo en el cantón. La municipalidad ha visto con buenos ojos el cambio de uso del
suelo que pasa de ser agrícola a ser destinado al desarrollo turístico y habitacional, dentro del
marco de la legalidad” indicó.
187
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, Reformas al Marco Jurídico que
Regula la Zona Marítimo Terrestre, p. 71 y 72.
188
Rodrigo Alberto Carazo y Otro, ob.cit. en referencia a programa de la Contraloría General de
la República, p. 32.
153