> NORMATIVA
FICHA TÉCNICA
AUTOR: SAAVEDRA FAJARDO,
Eduardo.
TÍTULO: La tipicidad en las sanciones
administrativas en prevención
de riesgos laborales.
FUENTE:
Gestión Práctica de Riesgos Laborales,
nº 3, pág 48, Marzo 2004.
RESUMEN:
Después de varios años de vigencia de
la LPRL, persisten algunos problemas
sobre conceptos de la ley, de los reglamentos y de las normas laborales sancionadoras que por su trascendencia
civil, penal y laboral, conviene revisar
con el objeto de garantizar la seguridad
jurídica a todos los actores implicados.
En efecto, no pocos problemas surgen
cuando la Administración ejercita su
indiscutida potestad sancionadora mediante términos que no son absolutamente identificables con un núcleo fijo
o zona de certeza previa que pueda reconocer una conducta sancionable. Es
entonces cuando ha de exigirse el más
riguroso cumplimiento del principio de
tipicidad en las sanciones.
DESCRIPTORES:
• Tipicidad.
• Sanciones Administrativas.
La TIPICIDAD
en las Sanciones en
Prevención de Riesgos
Laborales
En la legislación sobre prevención de riesgos laborales como, en
general, en el resto de la normativa jurídica, hay gran cantidad de
conceptos jurídicos indeterminados que son utilizados por la
Inspección de Trabajo cuando ejercita su potestad sancionadora.
Al objeto de garantizar la seguridad jurídica de todos los implicados
en la actividad preventiva se impone exigir el más riguroso
cumplimiento del principio de tipicidad de las sanciones.
Eduardo Saavedra Fajardo. titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de
Tarragona y miembro del Consejo Editorial de Gestión Práctica de Riesgos Laborales.
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Si hablamos de prevención de riesgos laborales
en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo es
indiferente tanto la existencia o no de resultado lesivo
para un trabajador concreto como su conducta.
reo, querido lector, que la primera diligencia que debo realizar es pedirle
disculpas por utilizar un título que ha
sido empleado hasta la saciedad en el
ámbito de la prevención de riesgos laborales
principalmente, y como es lógico, en lo referente a las sanciones y responsabilidades que se
exigen, pero estimo que la materia es tan importante y la necesidad de respuesta es tan evidente que no he sabido encontrar otra cabecera
que explique el tema que quiero tratar.
C
Así pues, contando con su benevolencia,
me gustaría que conjuntamente nos adentremos en una cuestión que considero de la mayor
trascendencia, habida cuenta que una sanción
administrativa que establezca o considere que
un empresario ha incumplido con una norma de
prevención de riesgos laborales y, por lo tanto,
que existe una falta de medidas de seguridad e
higiene genera, en cuanto adquiere firmeza,
unas hipotéticas y posibles responsabilidades en
todos los órdenes –civil, penal y laboral (recargo
de prestaciones)– de extraordinaria importancia.
De todos es conocida la gran tarea hermenéutica que todos los que hemos tenido y tenemos en relación con la prevención –empresarios,
administración, universidad, tribunales, servicios
de prevención– nos hemos vistos obligados a
realizar, no sólo en lo relativo a la aplicación de la
ley y en la introducción de la nueva cultura, sino
en la determinación y fijación de los nuevos derechos y obligaciones que la ley de prevención
ha establecido.
Clarificación de conceptos
La explicación de los principios del artículo
15 de la ley; la distinción entre formación profesional y formación en prevención; la diferencia
entre la vigilancia de la salud y los antiguos reconocimientos médicos; la diferencia entre seguridad y la actividad continua en prevención y tantas
cuestiones que, después de nueve años de vigencia de la ley, ya están medianamente claras y
conceptualmente determinadas, han sido cuestiones que han constituido materia de continuas
controversias doctrinales y distintas interpretaciones judiciales aunque hoy, felizmente, parecen
superadas aunque, y sin embargo, todavía existen
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problemas sobre conceptos de la ley, de los reglamentos y de las normas laborales sancionadoras que, a mi juicio, deben tratarse de resolver como expresión del principio de seguridad jurídica
al que todos los ciudadanos y, en este caso, principalmente, los empresarios y los servicios de
prevención, tienen derecho.
Me refiero, concretamente, a la gran cantidad
de conceptos jurídicos indeterminados que se utilizan en prevención y también al problema de aplicación de normas técnicas no laborales como normas tipificadoras en la materia que nos ocupa.
Creo que en la mente de todos están sanciones
impuestas por “utilización de medios inadecuados
de trabajo” o por “culpa in vigilando” o “por diseño”
y sin olvidar la consabidas “coordinación”, “información” o la genérica “vulneración del artículo 14 de
la ley de prevención de riesgos laborales”.
Una aproximación al objeto del artículo debe
partir de recordar dos teorías de carácter general
sobre el sentido de los conceptos jurídicos indeterminados y el constitucional principio de tipicidad en el ejercicio de la potestad sancionadora
por la Administración Pública.
Como recuerda el profesor Martínez-Vares
citando a García de Enterría, los conceptos que
utilizan las leyes pueden ser determinados o indeterminados. Los primeros delimitan el ámbito de
la realidad a que se refieren con toda precisión
y claridad lo que, obviamente, no sucede con los
segundos, que se utilizan cuando aquello que se
pretende regular no tiene perfiles precisos (por Ej.
Buena fe; intimidad; seguridad; justiprecio etc...).
El problema surge cuando, olvidando lo que
es ineludible en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados, cual es la única solución
justa, la Administración utiliza uno de estos conceptos para sancionar una conducta empresarial,
ejercitando su indiscutida potestad sancionadora
mediante términos que no son absolutamente
identificables con un núcleo fijo o zona de certeza previa que pueda reconocer una conducta
sancionable. En otras palabras, qué sucede cuando la Administración (entiéndase la Inspección
de Trabajo) sanciona a una empresa en la que
ha ocurrido un accidente de trabajo mediante expresiones tales como “utilización de medios inadecuados de trabajo”.
Reconozco, como recuerda el profesor Alejandro Nieto en su magnifica obra sobre el Derecho Administrativo Sancionador (Editorial Tecnos), que el Tribunal Constitucional, en sus
sentencias nº 69/1989 y 149/1991, entre otras,
permite o declara constitucional que el legislador
regule los supuestos ilícitos mediante conceptos
jurídicos indeterminados, pero no puede olvidarse que también exige que “la concreción debe
ser razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever, por consiguiente, con suficiente seguridad la naturaleza y las características
esenciales de las conductas constitutivas de la
infracción tipificada”. Ahora bien, estimo que
una cuestión es la utilización de conceptos de
esta naturaleza de la que hablamos y otra es sancionar. Pongo por ejemplo, exclusivamente, por
vulneración de lo dispuesto en el nº 7 del Art. 12
del RD-L 5/2000 sin especificar qué condición
física o psíquica o características personales del
trabajador se han tenido en cuenta para sancionar o bien por el “diseño” o “la elección” o “disposición” de lugares de trabajo, herramientas,
maquinaria o equipos a los que se refiere la letra
b) del nº 16 del citado artículo 12.
Tipicidad frente a inseguridad
Creo que la cuestión merece una cierta reflexión. Los Tribunales tienen que decidir, continuamente, sobre la infracción o no de medidas
de seguridad en las empresas y sus decisiones
se toman después de la práctica de pruebas
entre las que, generalmente, se encuentra la pericial que permite al órgano decisor dotarse de
conocimientos suficientes como para tomar la
decisión conforme a derecho. Pero en el Orden
Contencioso-Administrativo, que es el que decide sobre la conformidad a derecho de la actuación administrativa, el juzgador lo que tiene que
ponderar y lo que tiene que decidir es si dicha
actuación está dentro de las previsiones legales,
es decir, si hablamos de sanciones lo necesario
es decidir si se cumple con los principios de
legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad. Ello sin olvidar que la interdicción de la aplicación analógica en materia sancionadora y en
procedimientos judiciales de esta naturaleza la
prueba pericial es, en muchos casos, de dudosa
utilidad, máxime si, como tiene reiteradamente
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establecida la jurisprudencia, la conducta del
trabajador es indiferente salvo en los supuestos
de manifiesta y constante desobediencia o imprudencia extraordinaria.
por su claridad expositiva la de Cantabria de 15-62000 (Edavo 26676) y en la jurisdicción social la
de Asturias de 9-4-99 (ED 13108).
Todo lo que antecede no es otra cosa que la
denuncia de la posible inseguridad que se puede
generar si no se exige el más riguroso cumplimiento del principio de tipicidad en las sanciones.
Hacia un estudio doctrinal
La aplicación de este constitucional principio
se encuentra en plena actualidad sobre todo en
dos materias: Extranjería y prevención de riesgos
laborales.
La posición más reciente del Tribunal Constitucional se puede encontrar en STC 25/2002 de
11 de febrero (BOE de 14 de marzo) y a ella, como es obvio, nos remitimos. En este capítulo es
esencial recordar los siguientes principios básicos:
1º Si hablamos de prevención de riesgos laborales en el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo es indiferente tanto la existencia o no de resultado lesivo para un
trabajador concreto como su conducta, porque lo que se enjuicia es si existe incumplimiento de las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo que las administraciones
fijan como obligatorias en los centros de trabajo (STSJ Cataluña 26-3-1998 AR 799 a
título de ejemplo).
2º En consideración al hecho de encontrarnos
ante un procedimiento sancionador debe
enjuiciarse, según constante doctrina del Tribunal Constitucional, si se cumplen por parte de la Administración sancionadora los
principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad
y proporcionalidad.
La práctica diaria
de los juzgados
de lo contencioso
demuestra que
se ha trasladado
a esta jurisdicción
la modalidad o uso
forense que se
practicaba en la
jurisdicción social
en los procesos
sobre recargo
de prestaciones.
3º Es obligación de la Administración la prueba
de la existencia de una norma concreta y su
vulneración.
En esta materia y estando en discusión, por
lo que se refiere a prevención, si son de aplicación en el ejercicio de la potestad sancionadora
normas no laborales tales como normas técnicas,
de calidad o UNE, creo que la respuesta no puede ser sino la positiva no sólo por la redacción del
Art. 1 de la Ley 35/1995. Véanse SSTC 69/1989;
116/1993; 120/1996 y 153/1996 además de la
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anteriormente citada. Por lo que se refiere al
Tribunal Supremo es de especial importancia la
de 16-11-1999 (ED avo 40741) y respecto a los
Tribunales Superiores de Justicia cabe traer a colación la sentencia del de Cataluña de 16-2-2001
(ED avo 14607) y las de Canarias 15-3-1999
Ar820; Murcia 30-11-1998 AR 9566 y sin olvidar
Por otro lado, hay que convenir que el Tribunal Constitucional (SSTC 42/87; 3/88; 305/93;
310/94 y 184/95 entre otras) admite la colaboración del reglamento en la definición de figuras
sancionadoras, pero ello es siempre que en la ley
“queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la
naturaleza y límites de las sanciones a imponer”, y
por ello se considera que en prevención de riesgos laborales los artículos 14 y 15 son principios y
los artículos 46, 47 y 48, hoy sustituidos por los
artículos 11, 12 y 13 de la Ley 5/2000, son normas dictadas para cumplir con el principio de legalidad, pero que la tipicidad se cumple con la remisión a normas reglamentarias completadas con
la demostración de lo que técnica y razonablemente debe y puede ser exigido (Directivas
80/110 CEE y 86/188 CEE y STSJ Cataluña de
28de mayo de 1997 art. 2236), contenido en las
normas técnicas o jurídico-técnicas referentes al
sector o actividad, razón por la que muy recientemente ya se ha dictado alguna sentencia estimando el recurso interpuesto contra una sanción por
infracción de normas de prevención por no acompañarse informe del centro de seguridad e higiene u otro informe técnico que pruebe que “el método de trabajo empleado no era el adecuado”. La
práctica diaria de los juzgados de lo contencioso
demuestran que se ha trasladado a esta jurisdicción la modalidad o uso forense que se practicaba
en la jurisdicción social en los procesos sobre recargo de prestaciones, resultado perfectamente
lógico cuando lo enjuiciado es el incumplimiento
de normas de prevención o protección.
Como ve, si ha tenido la amabilidad y paciencia de llegar hasta aquí, creo que la cuestión
es de la máxima importancia y que debería ser
no sólo objeto de estudio doctrinal sino de reflexión por parte de la Administración competente
y de los Tribunales.
Cuando estoy escribiendo estas últimas líneas
me viene a la memoria el problema competencial
en las distintas jurisdicciones, pero eso es otra
cuestión que trataremos en otro momento.
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