Normas sanitarias públicas y privadas y sus efectos sobre el

Normas sanitarias públicas y privadas y sus efectos
sobre el comercio internacional de alimentos
María de Lourdes Fonalleras
Especialista SAIA para la Región Sur, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. IICA
El cliente… ¿tiene siempre la razón?
Algunas reflexiones sobre las normas sanitarias públicas y privadas y sus efectos sobre
el comercio internacional de alimentos
El contexto
Es una realidad indiscutible que la región de América Latina y el Caribe se destaca como exportadora de
alimentos. Para 2003 la Organización Mundial del Comercio – OMC - señala que el 17,5% de todas las
exportaciones de la región correspondió a productos alimenticios con un valor de 66,2 miles de millones
de dólares y equivalente al 12,2% del total mundial de exportaciones de productos alimenticios. Para todo
el continente americano el comercio de alimentos se estima en $125 mil millones en exportaciones y 85
mil millones en importaciones.
En este sentido cabe destacar la relevancia que la producción agropecuaria tiene en la República Oriental
de Uruguay donde el 10% de los 23.000 millones de dólares de PBI nacional en el año 2007
correspondían al PBI Agropecuario. Siendo también significativo el comercio internacional de productos
agropecuarios – alimentos – uruguayos que representa el 67% de la divisas que ingresaron al país en
2007
Ahora bien, es necesario llamar la atención sobre la situación en la cual factores como el incremento del
comercio internacional, el crecimiento de la industria agroalimentaria, el aumento de los viajes y el
turismo, los avances en ciencia y tecnología, los cambios en los patrones de consumo, o sea la
globalización creciente de los mercados, han hecho y hacen necesario que los países incorporen en sus
sistemas de producción prácticas que garantizan inocuidad y calidad en los alimentos de manera de
encuadrarlos dentro de las normas y requisitos que surgen de las nuevas pautas de comercio.
El problema
Es necesario mencionar que las enfermedades transmitidas por los alimentos (ETAs) constituyen un
problema expandido y creciente en el mundo. Los alimentos contaminados tienen gran impacto en la
salud pública, la economía de los países y en su comercio. El efecto sobre el comercio internacional se
origina en los rechazos de los países compradores, situación que genera repercusiones en las economías
de los países productores. Una idea de la magnitud que esto tiene la dan los datos de la Administración
de Alimentos y Drogas (FDA) de Estados Unidos, que indica 3645 rechazos de alimentos provenientes de
la región en el período septiembre 2004 a septiembre 2005, siendo el 77% de los rechazos atribuibles a
problemas de inocuidad.
Las normas públicas son preparadas y adoptadas por organizaciones internacionales – multilaterales1 –
conformadas por los países, lo cual le otorga a los estándares garantías de ecuanimidad – objetividad y
transparencia.
Estas normas se originan y sustentan fundamentalmente en la preocupación de los Estados por proteger
la salud de los consumidores, asegurar prácticas equitativas en el comercio de los alimentos, mejorar la
sanidad animal y vegetal. El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias - AMSF, como marco
multilateral de normas se propone reducir al mínimo los efectos negativos de éstas sobre el comercio.
Desde el derecho y la Constitución las cuestiones de salud pública, sanidad animal y protección vegetal
históricamente han sido, y son, competencia de los Estados, quienes a su vez son los Miembros de la
OMC. Las instituciones del Estado pueden tener distintas articulaciones público privadas para la
implementación de sus competencias en esta materia, pero la responsabilidad primaria es indudable. En
este mismo sentido puede verse que quienes son parte de las organizaciones internacionales de
referencia, son las instituciones del Estado que representan los intereses de sus ciudadanos y controlan,
en estos ámbitos, el proceso de generación de normas.
En este sentido es también necesario considerar el propósito primordial del Acuerdo MSF que reafirma la
soberanía, y el derecho, de los países para garantizar el nivel de protección sanitaria que estime
apropiado2 para lo cual define que las medidas sanitarias y fitosanitarias estarán basadas en principios
científicos3. Esto otorga a las normas un carácter objetivo que contribuye a evitar que estas normas sean
aplicadas con propósitos no legítimos, como pueden ser la restricción encubierta al comercio, como
proteccionismo, o como discriminación4 en beneficio de un tercero.
Históricamente han existido problemas de enfermedades transmitidas por alimentos, pero la crisis del
mercado de los alimentos generada por la contaminación de alimentos con dioxina en Bélgica, el uso de
hormonas, la aparición de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (BSE), y el creciente reclamo por
identificar los alimentos derivados de productos primarios de origen transgénico han tenido una incidencia
directa en la evolución de los acuerdos y normas internacionales relativos a la salud humana, la
protección de los vegetales y la sanidad animal.
Estas crisis minaron la confianza del público en la capacidad de la industria alimentaria y de las
autoridades públicas para garantizar la inocuidad de los alimentos, incrementando las demandas de los
consumidores y de los organismos de control en distintos aspectos relacionados con la producción y
elaboración de los alimentos. La desconfianza, el temor- bioterrorismo- o la falta de información de las
nuevas técnicas en la producción agropecuaria, afectan decididamente a todos los actores del sistema, ya
que la salud humana, la sanidad animal, la conservación del medio ambiente y la información han pasado
a ser aspectos fundamentales en el mercado de los alimentos.
Las regulaciones alimentarias evolucionan hacia la integración de los conceptos de calidad e inocuidad.
Actualmente los hábitos de consumo están cambiando, los consumidores no sólo exigen mayores
garantías de inocuidad y más calidad en los productos, sino que buscan cada vez mayor referencia sobre
los productos que adquieren, y por consiguiente, cobran relevancia la naturaleza, origen, procesos de
producción, tradiciones productivas y características específicas de cada producto que se coloca en el
mercado. Casos como la actual influenza humana H1N1 que, sin sustento científico que lo justifique y por
desinformación, está afectando el consumo de carne de cerdo.
Los cambios en el contexto internacional afectan el comercio de productos agroalimentarios, entre otras
cuestiones por el incremento en cantidad e intensificación de las normas tanto públicas como privadas
que establecen condiciones y requisitos sanitarios para el comercio y el acceso a los mercados. El
objetivo más comúnmente mencionado por las organizaciones privadas que generan éstas normas es el
de reducir los riesgos para la salud humana asociados con enfermedades transmitidas por los alimentos y
evitar que se induzca a error a los consumidores.
La evolución de las normas sanitarias de origen privado muestra en los últimos años un incremento
cuantitativo, y en el nivel de exigencia, particularmente en relación con la inocuidad de los alimentos y el
bienestar animal, como así también sobre la protección del medio ambiente, las prácticas agrícolas, las
condiciones laborales de los trabajadores y un amplio abanico de factores. Aplicadas por agentes
comerciales, no siempre cuentan con la base científica y transparencia necesarias, lo cual podría dejar
oportunidad para transacciones arbitrarias y discriminatorias.
Es creciente la incidencia que las normas privadas tienen sobre la actividad productiva, económica y
comercial de pequeños y medianos productores, principalmente en países en desarrollo agroexportadores
como los que integran MERCOSUR.
Las normas surgidas de entidades privadas responden a la lógica de los intereses privados, que se
argumentan como legítimos pero no surgen de un sistema que garantice esta condición y tienen desde su
origen el propósito de dar garantías a sus consumidores, no a la ciudadanía en general.
Actores de la cadena de producción que fueron entrevistados por los consultores A. Perez Zuzich y P.
Pacheco destacan elementos positivos asociados a la aplicación de BPA5, BPM6 y APPCC7; entre los
que destacan la sistematización y ordenamiento de la información y los procesos, facilitan la creación y el
mantenimiento de registros, impulsan la capacitación del personal, el cuidado del medio ambiente, la
mejora continua, y existe la percepción de que incrementan los niveles de confianza en relación a la
inocuidad de los alimentos. Muchas de estas prácticas están incorporadas en las normas públicas.
Es posible que los intereses que impulsan las normas de organizaciones privadas, , mayormente de los
compradores/importadores, la ausencia de equipos técnicos de las instituciones del Estado en el proceso
de generación, y el hecho de que los principios científicos no sean una exigencia para su preparación, le
otorguen en algunos casos un carácter diferente al de las normas originadas en el sistema público,
pudiendo esto generar, en algunos casos, una incidencia no siempre legítima en el comercio.
Es posible observar en algunas normas privadas una falta de proporcionalidad entre un problema y la
medidas que se adopta para su control. La armonización8 de MSF es una estrategia que permite
encontrar el equilibrio necesario entre los objetivos legítimos y la facilitación del comercio, y en este
sentido las normas privadas, por su naturaleza, no consideran este principio.
Otro aspecto a considerar es que las normas provenientes de sistemas públicos brindan la posibilidad de
que quien produce y exporta proponga medidas equivalentes9 que, demostración objetiva mediante, les
permiten sortear dificultades de cumplimiento de requisitos exigidos. Esta opción es de muy difícil
aplicación en los sistemas de normas privadas debido a la falta de un principio para el reconocimiento de
equivalencias en estos sistemas. En los pocos casos en los que el sistema privado avanzó en este
sentido resultó en sistemas muy complejos que se asemejan más a una evaluación comparativa paso a
paso que al concepto de equivalencia.
Una preocupación surge del hecho que la equivalencia de medidas fue acordada en consideración a los
países en desarrollo que, con posibilidades agroexportadoras, se les presentan dificultades técnicas,
operativas, o económicas para aplicar las medidas exigidas por el importador, consagrando este principio
la posibilidad de diseñar medidas que, mediante demostración objetiva como ya se mencionó, permita
alcanzar el nivel adecuado de protección - NAP10- del país importador.
El procedimiento de notificación previa e información que tiene previsto el sistema público brinda a los
países, y dentro de estos a sector público y privado de acuerdo con los mecanismos internos; la
oportunidad de conocer los proyectos de norma próximos a adoptarse en los países y de opinar sobre
ellos. La ausencia de un mecanismo similar para los sistemas privados no solamente impide que sector
privado y público de los países opine sobre ellos, sino que dificulta su conocimiento con la consecuente
confusión en toda la cadena.
Es así que resulta habitual encontrarse con productores y exportadores que confunden las normas
impuestas por una asociación importadora con las normas que puede establecer un bloque de países.
Otros aspectos a tener en cuenta son el incremento de los costos que implica la implementación así como
su verificación, que suelen ser incrementales a las obligaciones de los sistemas públicos, la tecnología de
alto nivel de la cual debe disponerse, la necesidad de manejar grandes volúmenes de información, y la
exigencia de integrar los proveedores la cadena. Esto necesariamente implica también un incremento o
profundización en el uso de dobles estándares: mercado interno y exportación, incrementando los riesgos
en ambos.
Resulta significativo destacar que si bien las normas que rigen en los esquemas privados no se plantean
como obligatorias, sino como “facultativas”, sería ignorar la realidad no asumir que difícilmente se pueda
acceder a muchos mercados, y especialmente a los más apetecibles, si el proveedor/exportador no han
implementado y demostrado el uso de estas normas privadas.
Algunas reflexiones
Muchos países agroexportadores, y cantidad de productores e industrias alimentarias han tenido que
modificar sus sistemas de producción sin razón técnica aparente ya que nunca fueron notificados de
incumplimiento alguno, ni les rechazaron sus productos. Simplemente se cambio, o creó una norma, sin
un proceso objetivo y transparente.
No se puede desconocer el impacto positivo que la implementación de las BPA y las BPM tienen sobre la
producción de alimentos, como dicen Perez Zuzich y P. Pacheco, tanto en aspectos sociales como
económicos y los beneficios sobre el medioambiente y condiciones laborales de los trabajadores. Estas
prácticas pueden generar mayor posibilidad de acceder a mercados, notables mejoras en su sistema de
gestión y en la calidad de los alimentos. La mejora en las condiciones de vida de los trabajadores está
relacionada con la capacitación que reciben los productores y sus empleados en relación al manejo de
pesticidas y plagas, las prácticas de reducción de riesgos de intoxicaciones, higiene a lo largo de la
cadena alimentaria y las condiciones de higiene personal que los empleadores deben garantizarle a sus
empleados (disponibilidad de materiales de protección, baños y agua potable). Las exigencias de higiene
personal también pueden generar un impacto favorable en el hábito higiénico de los trabajadores,
mejorando su calidad de vida11.
Los sistemas nacionales abocados a proteger la salud de los consumidores, asegurar prácticas
equitativas en el comercio de los alimentos, mejorar la sanidad animal y vegetal, están regidos por las
normas públicas.
Aún así es indudable la incidencia directa y creciente que las normas privadas tienen en el comercio de
alimentos, con los problemas que conllevan, y antes mencionados, en relación con la escasa
fundamentación científica, insuficiente transparencia, ausencia de principios de armonización y
equivalencia, carencia de proporcionalidad de la medida, falta de participación de quienes deben velan
por los intereses públicos en la negociación de la MSF, y el incremento en costos, complejidad, confusión
y doble estándar.
No se puede desconocer la forma en que los esquemas privados inciden en la integración de los
pequeños productores, y producciones familiares, dejándolos en posiciones desventajosas respecto de la
cadena de producción y las posibilidades de acceder a mercados por si solos o integrando otras
organizaciones.
En su origen las normas privadas han tenido un propósito de aseguramiento positivo para un grupo de
clientes, el problema es si con el paso del tiempo no podrían distorsionar el mercado por arbitrariedades o
discriminación.
A parir de la década de 1990 los productores de alimentos, principalmente en los países en desarrollo
agroexportadores, han ido con el tiempo y en forma paulatina acostumbrándose a las exigencias de sus
clientes, incrementándose e intensificándose en el tiempo. Esto hace ver con “naturalidad” cualquier
exigencia establecida por el cliente para la aceptación de la producción – acceso a mercados – no
realizándose un análisis razonado y científico de las normas solicitadas por las organizaciones privadas.
Es así que llega a requerirse que se de testimonio de niveles de residuos de plaguicidas que se
encuentran por debajo de lo detectable por métodos de análisis aceptados.
¿Puede un supermercado en Francia o Alemania, u otro país, decir o dictaminar que es lo que Uruguay, u
otro país, puede exportar o las condiciones en las que debe hacerlo? ¿O no sería Francia o Alemania,
como Estados, quienes deberían definirlo?
1 Organización Mundial de Comercio (OMC), Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), Codex
Alimentarius, Convención Internacional de Protección Fitosanitaria de FAO (CIPF).
2 Acuerdo MSF/OMC. Anexo A.5.
3 Acuerdo MSF/OMC. Artículo 2.2.
4 Acuerdo MSF/OMC. Artículos 2.3 y 5.5.
5 Buenas Prácticas Agrícolas
6 Buenas Prácticas de Manufactura
7 Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico
8 Acuerdo MSF. Artículo 3 y Anexo A.2. Armonización: Establecimiento, reconocimiento y aplicación de medidas
sanitarias y fitosanitarias comunes por diferentes Miembros.
9 Acuerdo MSF. Artículo 4.
10 NAP: Nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria Nivel de protección que estime adecuado el
Miembro que establezca la medida sanitaria o fitosanitaria para proteger la vida o la salud de las personas y de
los animales o para preservar los vegetales en su territorio.
11 Salles de Almeida; J. 2008. “Normas” privadas: el nuevo desafío para las exportaciones de los países en
desarrollo. División de Comercio Internacional e Integración. Chile.